作为美国国家安全政策发生转向的分水岭，发生于2001年的九一一恐怖袭击事件虽然已过去十余年，但它带给美国人的恐惧感却萦绕至今。在这段“恐慌时代”里，美国被拖入与极端组织旷日持久的反恐战争中。然而，战事的发展不仅没有给美国带来其向往的国内和国际安全环境，反倒让其在自己创造的新战场上屡屡碰壁，甚至深陷泥潭。这激发了诸多专家与学者探讨和剖析该困境的欲望。一时间，尝试洞悉“后九一一时代”美国外交与安全政策的著作层出不穷，但内容大都是以进程为脉络，对美国的诸多政策进行描述，而不是在美国国家安全政策的运作机制框架下进行分析，多数让读者感到是老生常谈。美国《外交政策》杂志主编戴维?罗特科普夫(David J. Rothkopf)，在2014年下半年出版的《国家非安全：恐慌时代的美国领导》[①]一书提供了一个全新的思路。作为克林顿政府的前成员，作者自身的经历让他始终坚信，由美国总统与其核心幕僚组成的国家安全政策团队——美国国家安全委员会（National Security Council，NSC，以下简称美国国安会）是建构、规划与制定美国国家安全政策的中枢部门。团队内部成员自身的个性与彼此之间的互动不仅对政策的内容具有塑造作用，而且对政策的走向发挥持续而深远的影响。在这部著作中，作者从美国国安会的运作机制出发，大量引用翔实的访谈资料，深入剖析了美国内外政策制定与实施的进程，从独特的视角切入美国国家安全体系，向读者展现了一种思考美国外交政策与国家安全政策的崭新路径。

一

作为整合和协调与美国国家安全事务的高级部门，成立于1947年的美国国家安全委员会并非单纯是冷战的产物。一方面，当时美苏两国之间的“零和博弈”竞争模式让美国人深感忧虑，担心战后脆弱的国际秩序会被突如其来的战争再次打破。同时，对峙的情势意味着任何一次外交决策上的延误与失策都会导致严重的后果。在这种情况下，美国国安会的建立确保各部门人员在特定的机制内集思广益，从而协助总统制定出相对完善的外交战略和政策，以面对苏联对其造成的威胁。另一方面，第二次世界大战期间包括珍珠港事件在内的几次经验教训让美国国内深刻认识到建立情报统筹机构与发展跨部门协作模式的重要性。因此，美国国安会可以说是应运而生的。它的成立不仅是战后美国国家安全诉求的具体体现，也是美国政府内部制度的一次革新与完善。

宏观上说，美国国安会是美国军事和安全政策规划与运筹的统一体，是情报的输入机构、信息的处理机构，以及决策的输出机构。虽然其运作机制在不同时期亦不尽相同，但吸纳异议与高度统筹的特征却自创立伊始便被确立下来，并沿袭至今。“国家安全委员会不只是一个机构，而且也是一个枢纽性体制，是一组勾连了联邦政府各个分支机构和多个政策领域的组织体制”[②]。这保证了国家安全政策团队具备在短时间内评估既有政策方案的能力，也使得不同机构之间在其领导下互动更为契合与紧密。在部门林立的美国政府内部，跨部门协作模式能够较好地应对战后瞬息万变的国际形势，使得资源整合更为充分，办公过程更为高效。

微观上说，美国国安会又是诸多美国高级决策者的集合。那些曾经左右国际关系动向、甚至影响世界历史进程的外交与安全政策往往出自少数人之手。正是这一小群人组成了“世界历史上最具权力的委员会”[③]，使得美国国安会成为“世界上最有权力的统治者们的隐密圣地”[④]。更应引起人们注意的是，美国总统作为美国国家军事、安全与外交政策的最高决策者，并非仅仅聆听和取舍美国国安会的政策评估结果，而是身处这个决策共同体之中，与机构内的其他成员交换彼此的看法，进行互动，以便于采纳更多、更好的意见。

作为制定美国国家安全政策的中枢部门，国安会的发展并非一帆风顺，而是历经坎坷。造成这种情况的原因是多方面的。首先，每位总统个性的差异使得他们对待国家安全委员会的态度大相径庭。这直接造成了该部门在不同时期被赋予的权力大小迥异。其次，外部环境的变化也对美国国安会的规模、制度，以及行为方式起到了塑造作用。再次，美国国安会内部幕僚之间的互动时而表现为合作，时而表现为竞争。合作模式尚能有助于政策建议的高效产出，但竞争模式往往会导致国家安全政策的商讨与制定进程缓慢，严重时甚至造成整个部门的停摆。

冷战期间，美国国安会经历了“三起三落”。机构成立伊始，杜鲁门总统没有给与其足够的重视，并对其权力进行了一定的限制。同时，他自己在1950年朝鲜战争爆发前也很少参与政策研讨会议，此时的美国国安会仅仅起到了政策咨询的作用，刚刚创立便陷入了低谷。到了杜鲁门总统第二任期和艾森豪威尔政府时期，美国国安会成为了总统行政机构的一部分，同时计划委员会（Planning Board）与行动协调委员会（operations coordinating Board）的增设预示着该机构在制度上逐步走上正轨，得到了应有的重视。肯尼迪和约翰逊政府时期，美国国安会人数上的锐减以及职能上的弱化使得该机构基本被架空，陷入了二次低迷。这种颓势在尼克松和福特政府时期得以改善，前者精简了美国国安会的机制流程，并让著名学者与外交家基辛格担任国家安全事务助理，使得该机构的整体效率有了显著提高。到了卡特时期，美国国安会内部平行的两个机构——特别协调委员会和政策评估委员会在运作上发生抵触，使得安全政策的制定和规划受到影响。而接下来上任的里根总统则是彻底削弱了美国国安会的地位，让其第三次跌入谷底。老布什总统上任后，意识到美国国安会的重要作用，通过积极调整其形态与革新其原有的运作模式，使美国国安会重新发挥作用，并最终迎来冷战的终结。

冷战结束后，苏联的解体似乎让世界走向了“历史的终结”，美国国家安全的理念也面临转型。克林顿时期设立的“国家经济委员会”把经济发展扩展到国家安全领域内。一时间，无可匹敌的军事实力以及迅猛增长的国家经济似乎让美国处于国际政治的权力之巅。然而，小布什上任不久，基地组织就策划实施了九一一事件，这让美国意识到自己远非一个安全国家。在小布什的两个任期里，反恐成为美国国家安全的头等大事。以反恐为名进行的阿富汗战争与伊拉克战争虽然短期内取得了一定的成果，但随之衍生的问题却让事态失去控制。奥巴马的上任也并未如他在竞选时所说的那样，为美国带来改变。美国从伊拉克撤军后留下的权力真空使得极端组织“伊斯兰国”趁虚而入，进而逐步发展成一个规模庞大、行为令人发指的恐怖主义组织。美国已经深陷战争与非传统安全的泥沼之中。

美国国安会发展的历史反映了传统安全观向非传统安全观转化的过程。“当你拥有锤子时，眼前的一切都像钉子”。[⑤]冷战期间，美国强大的军事实力不仅能够“压服”敌人，将潜在威胁控制在自己的掌握之内，同时也在潜移默化中形成了一种“尚武精神”，即对传统武力的依赖。然而到了后冷战时期，战争的空间与形式发生了变化，权力的概念也不同以往。在反恐时代刚刚到来之时，美国仍旧保持着对传统军事实力的依赖，却未料到到这种方式会使其深陷伊拉克和阿富汗的战事之中不可自拔。美国越是投入武力，情况就变得越为糟糕。罗特科普夫认为，造成这种困境的原因是美国的国家安全体制本身出现了问题。对潜在威胁的恐惧会直接影响美国外交与安全政策的制定，使之成为“被恐惧主宰的外交”。这也是作者在《国家非安全》一书中想要为我们阐释的内容。

二

《国家非安全》一书由前言和十一个章节组成，论述的内容涵盖了自2001年到2014年在美国发生的重大外交与国家安全事件。为了佐证自己的观点，罗特科普夫对一百多位曾经参与国家安全政策研讨与制定的人员进行了私人访谈。这些卓越而富有远见的专家或学者或从自身的经历出发，对过去的事件进行梳理总结，对曾经发生的谬误进行批判，并在此基础之上提出自己的观点与建议；或从国际关系理论出发，以深厚的学识为基础，对未来美国国家安全政策的走向与可能面对的危机进行大胆预测，并提出相应的应对策略。罗特科普夫正是在归纳分析这些宝贵访谈资料的基础上给出观点：2001年到2014年美国所面临的最大问题不是来自海外，而是出自自身；小布什总统第一任期内表现欠佳，而第二任期有了较大改观；与之相比奥巴马总统则是持续在走下坡路；美国国家安全委员会在制定国家安全政策时应当持续发挥自身的作用，单纯扩大其规模只会导致国安会的效能下降；总统与国家安全委员会之间的关系应以相互信任为基础，而非仅将其视作政策咨询机构与安全政策输出的工具等。书中并没有将美国国家安全机制的运作模式或革新内容作为主要探讨的内容，而是重点关注那些在近十年来影响美国国家安全与外交政策走势的具体决策，深入分析不健全的国家安全机制是如何将美国外交一步步引向歧途，以及美国怎样才能走出“恐慌时代”的阴影，重回世界的领导之路。

为此，作者在前言中开宗明义地对美国政策的关注重点进行了批判，并给出了自己的主张：美国最大的敌人并非是阿富汗塔利班组织，并非是伊拉克萨达姆政权，并非是那些存在于世界各地阴暗角落的恐怖分子，也并非是对现有美国主导的的国际秩序进行挑战的诸多新兴国家，而是美国自己。作者认为，九一一事件的发生将美国带入了“恐慌时代”。在步入二十一世纪以来的短短十几年，对自身实力极度的自信与盲目的乐观导致美国卷入了两场旷日持久的战争中而无法脱身，金融危机、恐怖威胁、中国的崛起，以及地缘政治的转移让这个主导国际政治秩序的强大国家疲惫不堪。美国面对的世界充满着混乱与无序，美国自己也陷入了迷茫之中。“我们不确定自己在世界的位置，亦不了解未来将要扮演何种角色”。[⑥]在罗特科普夫看来，美国之所以身陷囹圄，是因为过分强调自己所面临的威胁，并对这些威胁作出了夸大的反应。这终会使美国偏离航线，走入歧途。美国若是想要回到过去那种民众所希冀的、欣欣向荣的状态，就需要积极调整其外交与安全策略，终结这不必要的“恐慌时代”。

本书前三章重点评价小布什在自己任期内的功绩与过失。作者认为，自九一一事件后，“任何针对恐怖分子所开展的全面、深入的战争都会让伊拉克成为目标”。[⑦]战争结束后，美国人意识到了赢得战争并不意味着带来和平。关注战争本身而忽略战后重建的行为导致伊拉克问题成为了恐怖分子的吸铁石。同时，伊拉克战争既是小布什政府第一任期内最严重的失误，也最重要的转折点。在罗特科普夫看来，无论是越南战争还是伊拉克战争，其对美国的启示作用在于“叛乱主义者的耐心使得短期战争行不通”。[⑧]小布什总统第一任期内的表现着实差强人意，然而这种情况并没有持续下去。他在第二任期内对国家安全团队进行了调整，对外交与国家安全政策进行了改善，在面对金融危机时，也显示出超凡的冷静与果敢。在面对突发事件时，这位昔日“单边主义”与军事行动的倡导者逐步倾向于采取外交形式来化解危机和矛盾。在罗特科普夫看来，小布什总统总是用乐观、积极的方式带动国家安全团队运作，是一位优秀的领导者。作者希望扭转人们对小布什总统的偏见，而这种对他的正面评价始终贯穿于本书中。

作者在此后一章中重点关注国家安全问题（主要是2007年爆发的金融危机）在2008年美国大选中扮演的角色，以及此次总统更迭对国家安全政策取向所产生的影响。成立于1993年的美国国家经济委员会虽与美国国家安全委员会同属总统行政办公室一部分，但两者之间长期存在协调不畅的问题。其原因是每当面对重大问题时，经济因素总是让位于安全因素。在罗特科普夫看来，不仅重大的国家安全政策背后离不开经济因素，而且经济危机所带来的影响往往比恐怖主义威胁更为严重。尽管如此，美国的决策者们还是把注意力大部分集中在海外而忽略了国内的经济威胁。爆发于2007年小布什任期末期，终结于2009年奥巴马上任前期的环球经济危机对2008年美国大选起到了重要作用。在美国国家经济委员会主任劳伦斯·萨默斯（Lawrence H. L. Summers）和美国财政部长蒂莫西· 盖特纳(Timothy Geithner)看来，小布什政府没有资助雷曼兄弟，同时对所有的银行和金融机构进行注资计划，这两个决策最终使得美国的金融体系没有崩溃。[⑨]从这一点来说，小布什任期的最后三个月表现最为出色。虽然奥巴马在金融危机的环境下走马上任，也声称要重视经济问题，然而他政府内国家经济委员会的作用却日渐式微。人们大都认为，面对金融危机，奥巴马比他的竞选对手麦凯恩显得更加沉着老练，这种观点对大选的最终结果产生了重大影响。但实际上美国人似乎忘记在奥巴马总统接手之前，小布什总统已经将危机解决了一大半[⑩]。

作者在第五章到第九章分别对奥巴马上任后发生的几个重要外交事件进行了评析。首先，罗特科普夫批判了奥巴马国家安全团队上任后对阿富汗和巴基斯坦的政策。他对美国国家安全战略重心的转移提出了批评，认为这让美国从一场“不重要的战争”转入了一场“不可能胜利的战争”。[11]同时，作者也认为奥巴马政府国家安全团队成员过于年轻化，这使得他们在决策时显得非常鲁莽，且奥巴马本人在处理国际事务时不愿采取外交形式来解决问题，这对该部门的机制运作来说是致命的。其次，作者分析了奥巴马任期内美中、美俄这两大重要的双边关系发展和走势。对于中国，作者认为应该以合作模式代替以往的对抗模式。在罗特科普夫看来，美中两国应当是互相依存的，两者“组成了一个系统，一方的不合作导致双方皆受损”。[12]对于俄罗斯，白宫内部意见总是很难统一，原因是许多了解俄问题的区域专家们的意见被政客的主张所取代。汤姆·多尼伦 (Tom Donilon)在任时曾经努力发展美俄关系，但在2013年卸任时，他却改变了自己的看法，认为俄国是一个“非常靠不住的国家”，“与欧洲和中国的关系才是关键”。[13]罗特科普夫认为，美俄关系所谓的重启从未成功。奥巴马对俄罗斯的战略是失败的。最后，作者探讨了巴以问题、伊朗问题、“阿拉伯之春”及其后的余波对美国政策的影响，以及给国家安全政策制定者提出的挑战。罗特科普夫认为，奥巴马政府仍旧倾向于听从“圈内人士”而非区域专家的意见，将美国与以色列之间过于亲密的关系认作是造成区域动荡的原因，希望借此淡化美以关系，结果却让美以关系滑向历史最低点。同时作者也对美国国安会的前瞻性感到失望。其做出的“趋势报告”用现今的经验去衡量未来的情势，缺点明显。

作者在最后两章对全书进行了总结，并对未来美国国家安全系统的发展做了展望。按照作者的观点，美国“真正的胜利不是消灭恐怖分子，而是得到安全”[14]。因此，在国家安全治理方面，留给未来美国总统的挑战仍旧严峻：首先，丰富的外交经验是总统处理好国家安全事务的基石，而经验的积累是一个漫长而痛苦的过程。小布什、克林顿以及里根向人们证明，即使总统在第一任期内表现欠佳，第二任期想要扭转颓势也是完全有可能的。其次，应当处理好美国政界、智库以及科学界之间的关系。智库上报决议时往往存在制度障碍，科学家与技术人员的建议也很难到达政府高层。“这个世界可能没有冷战时那么危险，但远比当时复杂”。[15]因此，协调这三者之间的关系，打破彼此领域之间的壁垒是十分必要的。最后，美国国安会在国家安全政策制定进程中的领导作用应继续得以确认，成为美国总统重要的武器与美国民众安全的保障。

三

作为[w1]知名杂志《外交政策》（Foreign Policy）的主编、克林顿政府时期的商务部副部长，罗特科普夫与诸多曾在美国国安会工作过的专家与学者们建立了深厚的友谊。据他回忆，这些人在接受访谈时，不仅阐述了自己处理国家安全问题中所积累的宝贵经验教训，而且对总统以及体系中其他成员所犯下的错误更是直言不讳。在罗特科普夫看来，这些人“能力出众，卓尔不群”，[16]本书的观点与这些人的真知灼见是密不可分的。

从某种意义上说，《国家非安全》是罗特科普夫具有代表性的著作《操纵世界的手：美国国家安全委员会内幕》》（Running the World: The Inside Story of the National Security Council and the Architects of American Power）一书的续篇。这两部书相辅相成，共同组成了一部“美国国家安全委员会史”。在《操纵世界的手》中，作者同样在对多达150多位美国政府官员和著名学者进行采访的基础上，回顾了美国国安会自1947年成立到小布什政府第一任期的历史演变，首次让人们近距离了解这个神秘而又“站在世界权力之巅”的特殊机构。

纵观历史，美国国安会会自创立至今的68年里，48年都处于冷战的环境中，其发展受到外部环境的塑造与制约；同时，历任总统个性的差异、决策圈人员之间的微妙的关系也让其规模与效能在历史上的不同时期差别很大。《操纵世界的手》的学术价值就在于将看似无规律可循的美国国安会运作模式进行了梳理与总结。据书中所述，艾森豪威尔政府时期与老布什政府时期是美国国安会机制运作较为高效，政策产出相对稳定的时期。艾森豪威尔时期的美国国安会运作模式基于计划委员会与协调委员会的共同协作，被称为“艾森豪威尔模式”。到了老布什政府时期，在国家安全事务助理布伦特?斯考克罗夫特(Brent Scowcrof),以及时任中情局局长罗伯特?盖茨(Robert Gates)的共同努力下，国安会进行了架构上的重大调整，设立了部长级委员会、副部长级委员会,以及政策协调委员会，这种由上至下分化权力的国安会运作模式被称为“斯考克罗夫特模式”。两种模式虽然运作方式迥异，但对于美国国安会的发展影响深远。“艾森豪威尔模式”标志着国安会的制度化与机构化，被冷战时期大多数总统所沿用；“斯考克罗夫特模式”则是一次制度上的革命，成为后冷战时期国安会架构的典范。自该机构成立以来，虽然历任总统都试图给麾下的国安会打上自己的烙印，但却始终无法脱离这两种模式对他们的影响。

奥巴马上任后，美国国安会的运作同样遵循“斯考克罗夫特模式”，在机构设置上仅增设了网络安全办公室与白宫网络安全协调专员，并将新设立的国土安全办公室并入国安会体系，除此之外没有进行更多的调整。[17]然而随着时间推移，以及国际形势的变化，这种“三级会议”式的运作机制在面对众多国际突发事件与非传统安全问题时，往往因其较为繁琐和冗杂的程序而显得“力不从心”，弊端凸显。在《国家非安全》一书中，罗特科普夫把导致这种窘境的原因归咎于奥巴马执政方式的缺陷。正是这种缺陷导致了旧有美国国安会运作模式无法适应新时代的变化。虽然身为民主党人，罗特科普夫却对奥巴马提出了严厉的批判。

在罗特科普夫看来，奥巴马时期的美国国安会是一种“竞争性系统”。据统计，该机构在奥巴马第一任期内人数达到自1947年成立以来的顶峰。如此庞大的决策团体不仅与“灵活”、“快速”等词无缘，同时也使得成员间的关系由“协作”转为“竞争”。面对瞬息万变的国际局势，冗杂的机制、迟缓的反应，以及冲突的意见往往会让事态向不可控制的方向发展，“茉莉花革命”的步步深入正体现了这一点。奥巴马第二任国家安全事务助理多尼伦希望在官僚林立的国安会体系中，通过频繁交流来建立更为紧密的互动机制。据他回忆，奥巴马第一任期内的国安会成员相互会面不少于1000次，起初的八个月中居然形成了四个独立的政策，效率非常高。可随着时间推移，他发现这种进程难以维系。机构内的每位成员都希望自己的意见能在政策中占有一席之地，使得每次国家安全会议都火药味十足，无法得出统一的意见。与此同时，奥巴马一方面希望自己的安全团队在面对问题时能集思广益、“见仁见智”，另一方面却很少参与到讨论进程之中。对于重大决策仅是聆听最终结果，并酌情批复。这样一来，单纯追求人数上的优势不仅造成了资源的极大浪费，同时也导致了“会议多，成果少”的窘境。

与此同时，奥巴马时期的美国国安会也是一种“排他性系统”。虽然拥有着一只规模庞大、人数众多的“超级”国家安全决策团体，但真正能够影响奥巴马政府政策制定的人却是寥寥无几。正如2010年时代周刊社论指出，“世界的现实实际上是被与奥巴马关系好的人所塑造的”，[18]奥巴马的政府管理方式以“圈内决策”为导向，这些圈内的成员大都来自2008年奥巴马的竞选团队，圈外的人员则基本没有左右政策走向的能力。这种模式让内阁成员深受其害，也严重挫伤了团队士气。同时，奥巴马并非喜欢赋予自己的幕僚以太大权力。这种权力的高度集中使得政府“只有通过危机管理模式来解决危机。此后更多危机会出现，原因在于你没有驾驭危机的能力，也没有根据自身利益规定政策走向的能力”。[19]

无论是奥巴马政府美国国安会所体现出的“排他性”或是“竞争性”，都凸显了“斯考克罗夫特模式”的缺陷，即面对一个复杂而不确定的世界，美国国安会不应再仅仅扮演决策机构或咨询机构的作用。在罗特科普夫看来，是时候创立继“艾森豪威尔模式”与“斯考克罗夫特模式”之后的“第三种模式”了。

四

应该说，《国家非安全》一书想要表达的主题是：在所谓的“恐慌时代”里，美国最大的敌人绝非方兴未艾的恐怖组织，也非日渐强盛的新兴国家，更非形式多元的非传统安全挑战，而是被桎梏的旧有国家安全体制自身；美国若是希望持续发挥对现有国际体系的塑造作用，就必须重新审视自己的国家安全政策，革新现有国家安全机构运作模式，并以此为契机来调整其外交政策的重心。罗特科普夫这种“攘外必先安内”的观点如今逐步成为美国学界的主流共识。这并非是要美国重回孤立主义道路，而是希望通过暂时的战略收缩来重新评估自身的内外政策，以便再次介入国际社会时用更完善的方式来建构世界秩序[20]。罗特科普夫以批判的眼光看待小布什和奥巴马两任政府，是希望下一任美国总统能够从这段历史中汲取经验教训。在他看来，美国只有将战略重心放在自身安全制度建设而非积极介入国际事务上，才不至于在面对层出不穷的国际问题时重蹈覆辙。

尽管作者试图构建一部较为完整的、系统性描述美国国家安全委员会发展近况的作品，然而这部书在某些方面仍有值得商榷之处。

首先，作者在书中引用大量访谈资料用以佐证其思想。这固然增强了文章的可信度，提升了内容的可靠性。然而在论述某些具体问题时，只是列举了数位专家或学者的观点（有些观点甚至相互抵触）而没有对这些观点进行评析，尽管作者希望以这种客观的叙述方式令读者不言自明，却不知这种单纯的观点罗列只会让那些不熟悉美国外交政策的读者们感到困惑和迷茫。

其次，作者认为，小布什总统虽然在第一任期内有诸多战略上的失误，但其第二任期的表现——尤其是在金融危机中所采取的一些重要决策足以掩盖其过去的缺陷；相反奥巴马总统在上任之初，高调谈及“变革”，后期却缺乏“变革”所需的动力，在国家安全事务上随波逐流，逐步陷入了“集权式管理”的困境。实际上，罗特科普夫对现有政府的偏见让他对小布什总统的缺点闪烁其词，对奥巴马总统的缺点却无限放大，往往让后者的深思熟虑被解读成了“优柔寡断”（indecisive），伺机而动被解读成了“无为而治”（inaction）。全书的大部分章节中，作者用小布什总统的优势和奥巴马总统的缺陷加以比较，是有失偏颇的。例如，在批评奥巴马在国防大学的演讲中提到“任务完成”的过分乐观时，却忽略了正是小布什的鲁莽政策让ISIS横行于中东地区的事实。

最后，作者在分析奥巴马政府所面临的诸多困境时，力图从多角度切入，却忽略了美国国内政治对其外交与安全政策的影响。在奥巴马的执政生涯中，国会作为美国人民在对外政策选择上矛盾的体现，长期对政府保持着敌意。争取对叙利亚的行动的坎坷过程便是鲜明的例证。罗特科普夫在批评奥巴马政府行动缺乏果断的同时，却没有意识到，在经过小布什近十年的“家长式领导”后，美国选民在2008年用选票对小布什政府的国家安全政策做出了评判。尽管在短期内，奥巴马的内外政策举步维艰，也会让他受到非议，但从长远看来，美国却是刚刚回到正轨。

长期以来，美国十分重视对“国家安全国家”（National Security State）的塑造，[21]美国国安会的建立便是这种观念具体化的表现。自冷战后，“国家安全”的概念伴随时间推移也在不断延伸。在这个过程中，个人能力不再是判定国家安全政策“引导者”——美国总统优秀与否的唯一标准。面对变化的外部环境，个人能力再出众的总统也无法在非传统安全威胁丛生的世界单打独斗，此时国安会的“群言献策”就显得尤为重要。同理，在剖析美国国家安全制度的时候，也不应将政策的失误单纯归咎于作为最高决策者的美国总统。这些人在业已存在的制度和机制之外也面临诸多隐形的束缚，常常被限制在所谓“华盛顿规则”[22]之中，从而让每次行动显得举步维艰。因此，在评析美国安全政策时，不应将作为国家安全政策制定者个体的美国总统抽离于体系之外，而应当从宏观出发，从整体视角切入，以历史和外部环境为背景，将国家安全委员会作为研究主体，对每个时段的国家安全观进行综合考量。

中国于2013年11月宣布成立国家安全委员会。这不仅标志着“国家安全”的理念得到了应有的重视，也体现了中国国家安全政策的制度化与机制化。在中国国安会发展的过程中，一方面，我们应当借鉴美国国安会的经验，汲取其“黄金时期”的经验，并在此基础上加以完善；另一方面，我们应当冷静地看待美国国安会的运作模式，吸取其部分教训，最终发展出一种适合中国国情、富有中国特色的国家安全政策体制。从这个角度看，《国家非安全》一书对中国国安会的发展具有一定的启示意义。

刘国柱：浙江大学世界史所教授

杨楠：浙江大学世界史所博士研究生

[①] David J. Rothkopf, National Insecurity: American Leadership in an Age of Fear(New York: Public Affairs, 2014).

[②]牛可：《美国“国家安全国家”的建构》，载《缔造霸权》（王辑思、牛军主编）上海人民出版社2013年版，第135页。

[③]戴维?罗特科普夫：《操纵世界的手：美国国家安全委员会内幕》（孙成昊、赵亦舟译），北京?商务印书馆，2013年版，第9页。

[④]戴维?罗特科普夫：《操纵世界的手：美国国家安全委员会内幕》，第5页。

[⑤]Rothkopf, National Insecurity, p.30.

[⑥] Rothkopf, National Insecurity, p.1.

[⑦] Rothkopf, National Insecurity, p.31.

[⑧] Rothkopf, National Insecurity, p.61.

[⑨] Rothkopf, National Insecurity, pp.137~138.

[⑩] Rothkopf, National Insecurity, p.139.

[11] Rothkopf, National Insecurity, p158.

[12] Rothkopf, National Insecurity, pp.137~138.

[13] Rothkopf, National Insecurity, p.234.

[14] Rothkopf, National Insecurity, p.235.

[15] Rothkopf, National Insecurity, p357.

[16] Carnegie Endowment for International Peace, “National Insecurity,” available at: http://carnegieendowment.org/2014/10/30/national-insecur, ity/hqjt?reloadFlag=1.

[17]关于美国国安会在2009年做出的具体调整，参见The White House, “Organization of the National Security Council System,” http://fas.org/irp/offdocs/ppd/ppd-1.pdf。

[18] Steve Clemons, “Core Chicago Team Sinking Obama Presidency,”The Washington Note, February 7, 2010.

[19] Rothkopf, National Insecurity, pp.205~206.

[20]如今美国学界的诸多学者主张，在美国经济低迷、全球化问题繁多的大背景下，美国应有选择性介入国际事务，同时将重心置于国内建设之上。这种视角逐渐形成了所谓的“战略性撤退（strategic retrenchment）”派。具有代表性的著作有Zbignew Brzezinski, Strategic Vision: America and the Crisis of Global Power(New York: Basic Books, 2012); Richard N. Haass, Foreign Policy Begins at Home: the Case for Putting America’s House in Order(New York: Basic Books, 2013); Fareed Zakaria, The Post-American World: Release 2.0(New York: W. W. Norton, 2012);Nina Hachigian, Mona Sutphen, The Next American Century: How the U.S. Can Thrive as Other Powers Rise(New York: Simon&Schuster, 2008).

[21]北京大学历史系教授牛可认为，“国家安全国家”（national security state）是伴随冷战而出现在美国历史上的全新事态。建构“国家安全国家”的理念与战略意图影响了美国政府的组织体制乃至于政府与社会的关系。正是在这种“发展蓝图”之下，《埃伯斯塔特报告》与1947年《国家安全法》得以通过，美国国安会得以建立。具体参见牛可：《美国“国家安全国家”的建构》，载《缔造霸权》（王辑思、牛军主编）上海人民出版社2013年版。

[22]根据波士顿大学国际关系教授安德鲁?巴塞维奇（Andrew.J. Bacevich）的观点，美国总统与国会成员被禁锢在一种所谓“华盛顿规则”的信条与思维框架中，即“一，世界必须被组织（或塑造）…二，只有美国才有能力设计并推行这一全球秩序…三，美国的法律承担着用于解释国际秩序原则的责任…四，除了流氓和顽固派，每个人都能理解接受这份现实”。在这种观念使得美国的军事与安全政策体现出了前所未有的延续性，也制约着第二次世界大战后历任美国总统的具体行动。具体参见Andrew. J. Bacevich. Washington Rules: American’s Path to Permanent War（New York: Metropolitan Books Company, 2010）pp.20~21.

卡内基已经把此杂志卖掉了。而且，卡内基的中文为研究院

本文载于《美国研究》2016年第2期。