刘国柱:拜登政府国家安全战略的基本方针与发展方向

选择字号:   本文共阅读 226 次 更新时间:2021-06-05 12:07:23

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刘国柱 (进入专栏)  

  

   【内容提要】拜登政府推出的《临时国家安全战略方针》作为临时方针以及未来制定正式国家安全战略的基本原则,体现了其国家安全战略的大致发展方向。拜登政府的国家安全战略延续了以实力为原则的战略传统:建立强大的美国经济,从更强势的地位迎接新挑战;希望重返特朗普政府退出的国际组织和多边协定,重新领导世界,并以美国的价值观和原则主导全球治理体系;根据国际格局的变化组建模块化联盟体系,借助盟友的力量应对不同领域的挑战;强调与中国的大国竞争,将中国视为唯一能对美国主导的国际体系提出严峻挑战的国家。尽管不排除在一些全球和地区事务上与中国进行合作,但战略竞争甚至对抗将成为美国对华政策的主轴。

   【关键词】拜登政府;《临时国家安全战略方针》;模块化联盟;全球治理;大国竞争

  

   2021年3月3日,拜登政府发布了关于美国国家安全战略的指导性文件《临时国家安全战略方针》(InterimNational Security Strategic Guidance,简称《临时方针》)。尽管这只是一份过渡性文件,但拜登明确表示,“政府各部门和机构的行动将与《临时方针》相一致,即使我们正在制定的国家安全战略也同样如此。”同日,美国国务卿安东尼·布林肯在其任职后首场重要演讲中也提到了《临时方针》,称这份文件为“国家安全机构提供了初步指导,以便他们立即开始工作,政府将在接下来的几个月中继续制定更深入的国家安全战略”。拜登和布林肯的表态凸显了《临时方针》的重要性。通过分析《临时方针》的主要内容,结合拜登本人和美国外交与国家安全团队在一些重要场合的政策宣示、在重要刊物上发表的文章以及最近几届美国政府制定的国家安全战略,基本可以勾勒出拜登政府国家安全战略的基本方针与发展方向。

   拜登政府国家安全战略的核心是打造一个更加强大的美国

   国际政治是实力政治,美国的国家安全战略一直都是建立在强大的国家实力基础之上的。这既是美国国家安全战略的传统,也是拜登政府在新形势下格外强调的一点。

   拜登政府在《临时方针》中明确指出,美国国家安全战略目标的实现“取决于一个核心的战略主张:美国必须恢复持久优势以便能够基于强大实力迎接当前的挑战”。2021年1月,美国国家安全顾问杰克·沙利文(Jake Sullivan)在分析拜登政府如何回应国家安全领域面对的挑战时曾提到:“美国当前面临的最深刻的国家安全挑战是如何实现国内复兴”,“美国的力量必须处于优势才能应对在世界各地面临的挑战。确立这一优势将是本届政府的根本工作”。在上述方针指引下,“捍卫和培育美国力量的根本来源——人民、经济、国防和国内民主”将成为美国国家安全战略的最优先事项。鉴此,拜登政府在如何把“国内建设得更好”这一问题上做了以下布局。

   第一,应对新冠肺炎疫情引发的公共卫生和经济危机。拜登入主白宫的头两天就连续发布了12项应对疫情的行政命令,力图恢复美国人民对联邦政府的信任。为缓解新冠肺炎疫情对美国经济的冲击,行政部门与立法部门合作,“为工人、家庭、小企业和社区提供持续救济,进行意义深远的投资,在基础设施、制造业、技术和护理领域创造数百万个新的高薪就业机会”。2021年2月27日,美国众议院通过了1.9万亿美元的应对疫情经济刺激计划;3月6日,美国国会参议院也通过了该计划。拜登政府认为,只有迅速控制住疫情、重启美国经济,才能壮大美国国家安全的经济基础。

   第二,保持美国的创新优势以改善国民的生活。为提高创新能力,拜登政府强调要加大对“研发、基础计算技术和先进制造业”的投资,通过投资科学、技术、工程、计算四大学科门类教育扩大美国科技队伍;调整移民政策,“激励世界上最优秀和最聪明的人在美国学习、工作和生活”;为新兴技术制定标准,以“提升美国的安全、经济竞争力和价值观念的影响力和吸引力”。拜登政府在强调加强美国科学和技术基础的同时,将网络安全视为“重中之重”和“当务之急”。为此,拜登政府在国家安全委员会(NSC)中设置了负责国家网络和新兴技术的国家安全副顾问,这在美国历史上尚属首次。无独有偶,布林肯在2021年3月3日发表的演说中也强调,美国将确保在新兴技术领域的领导地位,“保持科学技术优势对美国经济在21世纪蓬勃发展至关重要”。

   第三,“振兴国内民主”以建设更坚实的社会基础。拜登政府将民主视为“自由、繁荣、和平和尊严的关键”。但最近在美国发生的事件尤其是以暴力冲击美国国会大厦为代表的“国内暴力极端主义”正对美国民主的核心原则形成挑战。这就要求美国政府在“采取保护公共安全政策的同时维护美国的价值观和法律”。此外,拜登政府还需要解决社会中长期存在的种族不平等问题,“如果不能促进种族平等,是不可能将国家真正建设好的”。显然,拜登政府希望擦亮美国民主这块招牌,“恢复美国信誉”,从而以“美国榜样的力量来领导世界”,并成为“其他民主国家的灯塔”。

   以实力为基础应对国家安全面对的挑战,体现了美国政府的一贯原则。不仅奥巴马政府的《美国国家安全战略》将经济繁荣视为美国领导地位的基础,特朗普政府更是第一次提出经济安全就是国家安全。拜登政府的国家安全战略无疑将继承这些理念和原则,在其颁布的《临时方针》中直接沿用了“经济安全就是国家安全”这一概念。合理的推测是,在拜登政府时期,特朗普政府所提出的“国家安全创新基地”(NationalSecurity Innovation Base)概念的内涵,即动员全政府、全社会力量致力于科技创新,确保美国科技创新大国地位和优势的做法将会被继承下来。美国行政部门与国会协调,为科学技术的研究与开发提供更多的政策和财政支持。拜登认为,对“研究和开发的投资”是其“担任总统的基石”,他的目标是让“美国引领创新”。此外,特朗普政府时期所强调的“网络经济安全”(Cyber Enabled Economic Security)也将是拜登政府国家安全战略关注的重点。

   以美国价值观念和规则主导全球治理体系

   在全球治理方面,《临时方针》给予了远超以往的重视,强调美国“将再次拥抱国际合作,以建立一个更美好、更安全、更有复原力和更繁荣的世界;迅速采取行动,恢复在国际机构中的领导地位,与国际社会一道应对气候危机和其他共同挑战”。拜登政府表示,在竞争日益加剧的世界中,美国“不会放弃这一领域”,因此其《临时方针》透露出强烈的以美国价值观念和规则主导或领导全球治理体系的愿望,具体体现在以下四个方面。

   一是全球新兴技术治理领域。拜登政府认为新兴技术治理至关重要,其《临时方针》强调:世界领先的大国正在竞相开发和部署诸如人工智能和量子计算等新兴技术,这将打破大国间的地缘经济和军事平衡,甚至全面重塑国际社会的未来。然而,“技术革命的方向和后果仍不确定,新兴技术在很大程度上仍然不受法律或规范的约束,这些法律和规范旨在强调权利和民主价值观、促进合作、建立防止滥用或恶意行动、减少不确定性和管理诱发冲突风险的竞争。”鉴此,美国将“制定新兴技术标准,以提升安全利益、经济竞争力并扩大价值观的影响力”,力求避免陷入“由中国和俄罗斯主导的无底线的数字技术竞争”。

   二是全球经济治理领域。关于贸易和国际经济政策,《临时方针》提出了一些新原则:“贸易和国际经济政策必须为所有美国人服务,而不仅仅是少数特权阶层”,并且必须增加中产阶级的数量、创造新的更好的就业机会、提高工资以及加强社区的凝聚力。拜登甚至将其外交称作“中产阶级的外交”,因为中产阶级是“这个国家的中坚力量和长期优势”。为了让主要贸易伙伴安心,拜登政府承诺将“确保国际经济的规则不会向美国倾斜”,而且美国“将执行现有的贸易规则,并创造出促进公平的新贸易规则”。尤其是在新贸易规则制定方面,拜登希望“由美国而不是中国领导这一进程”。拜登政府的全球经济治理理念既继承了民主党政府重视价值观的传统,又在一定程度上接受了特朗普政府的“美国优先”原则。例如,拜登政府呼吁“改革世界贸易组织,使其能够既支持美国的就业机会,又支持美国与全球数百万人共享的价值观——劳工权利、平等机会和环境管理”;承诺“确保对外经济政策能够强化国内政策,以支持工人、小企业和基础设施建设”;高度重视、及早发现、及时预防进而管控可能对美国家庭造成严重打击的全球经济冲击。

   三是全球气候治理领域。2021年1月20日,拜登入主白宫后就立即颁布行政命令,宣布重返《巴黎协定》。1月27日,拜登签署了《关于应对国内外气候危机的行政命令》, “将气候危机作为美国外交政策和国家安全的中心点” ,宣布美国“将与其他国家以及双边和多边合作伙伴合作,使世界进入可持续的气候道路”。并表示,美国将在实施《巴黎协定》的三个总体目标时发挥领导作用。3月26日,拜登向40个国家的领导人发出邀请,宣布于4月22—23日主办“气候问题领导人峰会”。此外,拜登政府还在峰会召开时公布了其根据《巴黎协定》要求制定的2030年减排目标。

   四是全球卫生治理领域。拜登政府承诺将与国际社会一道共同抗击新冠肺炎疫情和其他具有大流行潜质的传染病带来的持续威胁。2021年1月20日,拜登致信联合国秘书长古特雷斯,宣布撤销特朗普政府退出世界卫生组织的决定,承认世界卫生组织在全世界抗击新冠疫情过程中发挥着至关重要的作用,并表示美国愿意为世界卫生组织提供支持,在增进全球卫生安全中继续做一个全面参与者和全球引领者。1月21日,美国传染病专家安东尼·福奇以拜登政府首席医学顾问的身份宣布,美国计划参加世界卫生组织的“新冠疫苗保障机制”(COVAX),支持“获取新冠病毒工具加速计划”(ACTAccelerator),推动世界各地新冠疫苗分配和研发的多边努力。2月17日,美国国务卿布林肯在联合国安理会新冠问题视频会议上宣布,将在月内向世界卫生组织支付超过2亿美元的款项,其中包括特朗普执政期间拖欠的款项。但拜登政府并不满足于当前美国在世界卫生组织的现状,希望由美国“领导世界卫生组织,努力改革并强化该组织”。

   拜登政府认为现有的全球治理体系虽然并不完善,但是对于促进美国国家利益“依然至关重要”。为解决包括气候变化、全球健康与安全、人道主义危机、民主和人权振兴、数字连接和技术治理、可持续和包容性发展、难民和移民等一系列关键问题,“美国必须恢复在多边组织中的领导地位并有效推进全球合作和治理体系改革”。与此同时,确保这些多边组织反映“普遍价值观、愿望和规范”也是十分关键的。

   模块化联盟体系是实现美国国家安全战略目标的重要手段

   二战结束以来,联盟体系一直是美国实现国家安全战略目标的重要手段,是美国“强大的力量源泉”“独特优势”和“最大的财富”。拜登政府的《临时方针》仍然强调这一点,承诺将“加强和支持盟友,与志同道合的伙伴一道集中力量以促进共同利益并阻止共同威胁”。但拜登政府也非常清楚,世界已经发生了很大变化,美国“不能假装世界可以简单地恢复到75年、30年甚至4年前的样子”。在联盟战略方面,美国“必须制定一条新的道路”,“以新方式将志同道合的国家和有影响力的非国家行为体聚集在一起”来应对21世纪的重大挑战。美国总统国家安全事务助理沙利文表示,拜登政府“试图重振联盟体系,但不是让它们回到以前的样子,而是考虑如何使联盟体系现代化以应对未来的威胁”。尽管《临时方针》并未提出关于美国联盟体系的新概念,但从拜登政府的外交、国家安全团队骨干成员的论述中可以窥探美国联盟体系的大致发展方向。

拜登政府时期的联盟体系将根据新的大国竞争形势以及对大国竞争的主要领域判断来决定,这明显不同于冷战时期的两大集团模式。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《当代世界》2021年第5期

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