刘国柱:数字标准的地缘政治论——基于大国竞争的视角

选择字号:   本文共阅读 8071 次 更新时间:2023-05-03 16:15

进入专题: 数字标准   地缘政治   大国竞争   全球治理   数字主权  

刘国柱 (进入专栏)  

 

【摘要】在万物互联的数字时代,大国竞争对传统的经济和技术领域构成了越来越强烈的冲击。传统上由专家和技术人员主导的国际技术标准的制定,被赋予了越来越浓厚的国家色彩。尤其是在代表着未来技术和经济发展方向的数字技术和数字经济领域,技术标准包括技术产品运行规则的地缘政治化呈不断加剧的趋势。数字技术标准的制定能够赋予标准制定者经济竞争力、地缘政治与安全、价值观念等领域的优势,而与数字技术相关的新一代移动通信、人工智能、物联网、无人驾驶等产业的技术标准基本上还处于“待开发”状态,使得这一领域成为主要数字大国竞争的重要场域。国际技术标准的发展历史表明,技术设计最好、协作性最强、市场接受度最高的数字技术标准才是最成功的标准,须从地缘政治回归数字技术本身与全球数字治理。

【关键词】数字标准 大国竞争 地缘政治 数字主权 全球治理

【中图分类号】D815 【文献标识码】A  【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.04.004

【作者简介】刘国柱,浙江大学历史学院美国研究中心主任、教授、博导,浙江大学非传统安全与和平发展研究中心资深研究员。研究方向为国际关系、美国对外政策、非传统安全。主要著作有《美国文化的新边疆:冷战时期的和平队研究》、《在国家利益之间:战后美国对发展中国家发展援助探研》(合著)等。

 

在当今国际政治的舞台上,技术标准、尤其是数字技术的标准与规则已经成为数字时代大国竞争的主要领域,数字标准地缘政治化的趋势越来越明显。近年来,美国和欧盟的主流智库和行业机构,相继出台了围绕数字技术标准与地缘政治的分析报告,矛头集中对准中国。以美国为首的西方国家在数字技术标准制定领域也将中国视为主要竞争对手,并陆续推出了有针对性的数字标准竞争战略与政策。本文将围绕技术标准与规则的重要性、数字时代的大国竞争与数字标准的地缘政治化、全球数字治理的发展趋势等问题展开初步探讨。

数字标准与数字标准权力

技术标准是人类社会发展到一定阶段的产物,也是促进社会进步和国家发展的重要因素。无论是中国古代秦灭六国后推行的“书同文、车同轨、度同制、行同伦”政策,还是古埃及统一砖的尺寸、古罗马帝国统一货币,体现的都是早期历史上标准与规则对于国家治理的重要性。随着现代世界市场的形成,标准设定可以被视为建立国际治理的边界,因为它正式确立了市场经济竞争中的规则和边界。

标准是一种固有的技术活动,是无处不在的技术产品规范:国际技术标准的功能是确保互操作性、安全性及对现有的、更广泛的规则和措施的一般遵守程度。换句话说,通过标准,政策制定者确保消费者能够确信他们的产品是安全、可靠和优质的。同样,数字标准则是指导数字技术发展以确保数字产品之间互操作性的既定规范——如果没有数字标准,国际数字贸易、商业和通信都无法顺利地运行。数字标准涵盖了广泛的技术和相关的基础设施、设备、应用程序和服务。例如,由英特尔、IBM、微软等美国计算机公司开发的通用串行总线(USB)已经成为计算机外设与主系统接口的全球标准;而互联网技术标准构成了使互联网正常工作的基础设施;传输控制协议/因特网协议(TCP/IP)是两种能够通过互联网交换数据的协议;移动标准,如5G,指导了移动通信网络的发展及其与移动运营商的集成。这些标准与它们所支持的软件和硬件一样重要。除了提供产品框架外,数字标准还有助于确保技术的透明和安全应用,并实现制造商之间的协调互操作性。

正式或法律上的标准是由制度化的技术标准机构制定和管理的。这些组织可以是具有全球成员资格的非政府组织,如电气与电子工程师协会(Institute of Electrical and Electronics Engineers,简称IEEE),也可以是国家会员制组织,如国际电信联盟(International Telecommunication Union,简称ITU)和国际标准化组织(International Organization for Standardization,简称ISO),上述三大机构也是制定数字技术标准的主要国际标准组织。为制定标准,国际标准组织设立了特定的技术委员会,为特定技术或相关领域的规则起草协议。技术委员会可以由行业直接组织,也可以由政府通过国家标准机构组织。如在国际电信联盟内部,电信标准化部门(ITU-T)专注于制定信息和通信技术(ICT)的国际技术标准(称为ITU-T建议书);电气与电子工程师协会的标准协会(IEEE-SA)专注于制定与计算机技术、消费电子产品、网络安全、绿色和清洁技术以及有线和无线通信等相关的标准;第三代合作伙伴计划(3rd Generation Partnership Project,简称3GPP)重点关注蜂窝(移动)电信技术的标准,包括无线电接入、移动互联网接入和服务能力等。在技术委员会内,专家工作组主要负责提出、测试、辩论和通过议定书,以纳入最终标准。纳入技术或协议的批准是通过共识和多数投票来完成的。

对国际标准组织所制定的标准,具有约束力的执行是通过世界贸易组织来完成的。20世纪70年代和80年代,为了应对使用技术标准作为贸易壁垒的行为,关贸总协定“乌拉圭回合”谈判将有关技术标准的语言纳入技术性贸易壁垒协定(Technical Barriers to Trade,简称TBT协定)。TBT协定要求世贸组织成员使用国际公认的标准,除非存在重大的安全问题或国家面临重大挑战。使用独特的强制性标准作为贸易壁垒的行为,根据TBT规则应被禁止。

除了技术细节之外,技术标准的设定还可以作为一种地缘政治工具和一种施加影响的手段,使用标准设定来建立地缘政治杠杆被定义为“标准权力”。以数字技术为核心的第四次科技革命引发的国际大变局,更是为将标准用于更大的地缘政治目的提供了机会窗口。在新一代移动通信技术、人工智能、云计算、物联网等新兴技术领域,尚未确立的技术标准已经成为包括中国、美国和欧盟国家等主要数字大国的国家战略重点,各国都在努力使数字时代的国际技术标准尽可能与本国的国家发展战略保持一致。数字“标准权力”之所以能够成为大国竞争的重要内容,主要在于它所带来的国家利益,具体体现在以下几个方面。

首先,技术标准赋予标准制定方经济竞争力。从经济的角度来看,标准支持创新,并帮助企业和国家发展和维持竞争力。标准的确立往往对哪些技术将主导未来的市场具有重大影响,并为那些掌握标准化技术的企业提供实质性的优势。当技术标准在世界范围内而非仅仅是被某个国家或某个区域制定和采用时,标准的价值将实现最大化。国际技术标准为企业打开进入世界市场的大门,并通过避免贸易伙伴之间的技术差异来促进国际贸易。所以,企业参与国际技术标准的目标非常直接而清晰,那就是影响市场的发展,故而业界有这样的说法:谁掌握了标准,谁就拥有了市场。微软成功地将其Open XML格式确立为ISO标准,极大地提高了其赢得数十亿美元政府合同的机率。

技术标准的很大一部分是由专利技术(即标准必要专利,SEPs)组成的,这意味着相当大部分的技术标准并不是免费的。国际技术标准制定组织通常要求参与标准化工作的公司在公平、合理和非歧视性条款下广泛提供其SEPs,确保专利所有者不能阻止任何人使用该标准,但标准必要专利用户必须支付专利费才能实施该标准。专利费制度可以为专利所有者带来可观的收入。例如,瑞典科技巨头爱立信在2017年通过专利技术许可盈利达52亿美元,占该公司收入的20%以上。[1]由于标准是持久的,专利权可以持续几十年,标准必要专利所有者也因此获得了几十年的标准所有权带来的经济利益。

其次,技术标准赋予标准制定方国际法优势。尽管国际技术标准是自愿制定的技术规范,但技术标准一旦通过国际标准机构的认定,这些标准便成为国际贸易法的组成部分。如果一个国家的国内标准偏离了国际标准,世界贸易组织(WTO)的司法机构就可以依据《技术性贸易壁垒协定》(TBT协定),判定该国不遵守国际贸易法。除非该国能够对上述偏离作出合理的解释,如出于维护国家安全与稳定、维护公众利益的目的等,偏离标准才会被视为合法。考虑到大约80%的贸易受到技术标准和相关技术法规的影响,掌握标准制定权的一方在国际法上获得的优势更是不容小觑。

再次,技术标准赋予标准制定方地缘政治与安全领域的优势。近年来,世界主要大国在技术领域竞争日益加剧,技术标准对于地缘政治和安全领域的影响呈不断上升的趋势。越来越多的国家认识到,如果一个国家行为体通过参与国际技术标准的制定,影响具有战略意义产业的技术标准和规则,那么这个国家很可能在国际舞台上获得重大优势。“标准权力”竞争给国际格局带来的高风险,使得该领域难以免受地缘政治战略和地缘经济的影响。自20世纪初到第一次世界大战期间,电报标准的控制被证明是影响英国和德国之间地缘政治竞争的一个重要因素。冷战期间铁路轨距标准的定义则体现了北约欧洲成员国与以苏联为首的东方阵营之间的地缘政治对立。

技术标准还被视为与国家安全密切攸关。从宏观视角看,各国已经普遍接受“经济安全就是国家安全”的理念,“标准权力”赋予国家的经济优势,无疑将增强维护国家安全的“硬实力”;从中观视角看,“标准权力”赋予标准制定方具有战略意义的市场准入能力,即利用商品需求方对特定供应商的依赖性关系(也被称作“武器化相互依赖”),形成对他国的强制权力;从微观视角也就是纯技术角度看,开发技术的一方对该技术的工作原理有更深入的了解,包括对技术漏洞的理解。一旦某项技术成为国际标准,该技术将在全球传播,这就给了技术标准制定方利用技术漏洞获取各种利益的机会。在数字时代,这样的技术标准化无疑会影响关键数字技术(如网络)安全。

最后,技术标准蕴含标准制定方的价值伦理与意识形态。任何技术都不是存在于真空之中的,在这个意识形态和价值观念多样化的世界,技术标准同样被赋予了伦理价值和意识形态色彩。无线局域网领域的Wi-Fi和WLAN之争,体现的就是不同的价值伦理和标准。Wi-Fi更加强调个人隐私,WLAN则强调信息传输的速度和安全性。在数字技术日益渗透到公共和私人生活的所有领域之际,伦理、政治和安全问题正在技术标准化方面发挥越来越重要的作用。在人工智能领域,算法偏差、算法决策的透明度和数据隐私构成技术标准化中伦理基础的三个领域。

除了经济、国际法、地缘政治与安全、价值伦理与意识形态方面的影响外,塑造国际技术标准的能力还提供了一种权力来源:如果一个国家能够塑造国际技术标准,它很可能树立起世界技术领袖的形象,在国际事务中赢得信誉和重要影响力。这是技术至上的标志,是一种超越经济和军事实力的社会进步的标志。鉴于此,我们就能够理解,为什么技术标准已经成为数字时代大国竞争中最关键的领域之一。

数字时代中国在国际技术标准领域的影响力持续上升

在过去四十年的大部分时间里,国际标准化工作一直被少数工业化国家主导,特别是美国和欧洲国家,以及亚洲的日本、韩国等。近年来,中国为提高自己在国际标准制定方面的影响力作出了相当大的努力。作为一个相对较晚进入国际标准化领域的国家,中国将精力集中在尚未标准化的与数字技术相关的战略性行业和新兴技术上,如无人机、锂电池、新一代移动通信技术、数据安全和人工智能、物联网、无人驾驶等。在欧美国家看来,至少在以下几个领域,中国影响力的上升正在颠覆传统的国际技术标准格局。

第一,在全球数字治理领域,中国人在国际技术标准化组织中担任的领导职位越来越多。无论是在国际标准化组织的领导层,还是在国际标准化组织的技术委员会、小组委员会和工作组中,越来越多的有影响力的秘书处职位由来自中国的官员和技术专家担任。在国际标准化组织中,中国分别于2008年和2013年成为该机构的主要理事机构——国际标准化组织委员会和技术管理委员会的常任理事国。从2015年到2018年,中国公民张晓刚担任了国际标准化组织轮值主席。舒印彪则担任了另一个重要国际标准制定机构——国际电工委员会的主席。中国官员赵厚麟从2015年到2022年底,连续担任了两届国际电信联盟的秘书长。

在标准制定过程中,技术委员会、分技术委员会和工作组秘书处的影响更大。中国在这些技术委员会中的影响力同样也在上升。从2011年到2018年,中国人在国际标准化组织技术委员会和分技术委员会秘书处中的职位占比从5%增长到8.21%。在国际标准化组织工作组秘书处的职位中,中国人的占比从2%增至6.58%。根据美中贸易全国委员会的统计,2011年至2020年期间,中国人在国际标准化组织技术委员会和分技术委员会秘书处的职位中占比增加了73%;2012年至2020年期间,中国人在国际电工委员会中同类职位的占比增加了67%,增长速度几乎超过了任何一个国家。[2]

在国际电信联盟研究组中,中国的管理职位占14.1%,高于欧盟(13.4%)、韩国(8.5%)、日本(7%)、美国(6.3%)和俄罗斯(3.5%)。在国际电信联盟焦点组管理职位中,中国人任职占比为23.4%,具有更强的领先地位,其次是欧盟(12.8%)、美国、日本、韩国(均为8.5%)以及俄罗斯(4.3%)。中国在3GPP中也获得了实质性的影响力,3GPP是一个对无线技术标准化至关重要的标准化机构。2017年,中国人担任了3GPP约60个领导职位中的10个,高于2013年的8个。如果对领先的国际公司所拥有的领导职位进行比较,爱立信(瑞典)以6个领先,紧随其后的是华为(中国)和三星(韩国),均为5个,高通(美国)为4个,中国移动(中国)为3个。[3]

在理论上,秘书处应该以纯粹的国际身份采取行动,而非仅仅从某个国家的视角考虑问题。但对多边机构的研究表明,在实际操作上,一个国家在领导结构和组织工作人员中的代表权,有利于这个国家在这些机构中维护本国企业的利益。尽管一个健全的、基于规则的系统可以防止对领导角色的滥用,但具有领导能力的人能够影响议程和对话。

在欧美国家看来,正是由于中国人在国际技术标准组织领导职位中所占的比例不断上升,中国才能够采取一些有助于实现中国国家利益的措施,如在国际标准组织任用更多的中国企业和机构的技术专家,甚至直接服务于中国的对外经济和技术战略。美国战略界就曾经指责担任国际电信联盟秘书长的赵厚麟为中国的数字企业华为推销,且毫不顾忌地支持中国政府提出的“一带一路”倡议。[4]

第二,中国越来越积极地参与甚至主导国际数字技术标准的制定。衡量国家影响标准化程度的一个重要指标就是参与标准制定委员会的情况,它反映了哪些参与者可以向标准化过程提交建议和方案。自2007年以来,中国在这方面的影响力大幅提升,已超过美国、法国和日本,仅略低于英国和德国。另一个衡量标准是参与者的数量。在3GPP计划中,中国的参与者份额最高,达23.7%,同期欧盟和美国企业的代表份额略降,各占22.5%。[5]关于中国参与国际电信联盟、互联网工程任务组和电气与电子工程师学会等其他国际标准制定机构的报告显示,中国参与国际标准化的程度也呈现出类似的增长趋势。

中国在国际数字标准制定中追求主导地位的一个例子是正在开发5G技术的标准。自2015年以来,5G标准化一直是3GPP的工作重点,3GPP是一个多利益相关者机构,包括来自中国、欧洲、印度、日本、韩国和美国的电信标准机构,并拥有来自全球各地的市场合作伙伴。通过3GPP制定的技术规范是国际电信联盟所考虑的标准建议的基础。中国一直是3GPP的积极和有影响力的参与者。根据数据公司IPlytics的数据,仅华为在3GPP技术贡献占比就达到近23%。这是美国领先的高通公司份额的三倍多,高通公司的3GPP技术贡献占比不到7%。加入3GPP并拥有投票权的中国公司也比美国公司多出两倍(110∶53)。[6]

第三,中国声明的标准必要专利,尤其是移动通信领域标准必要专利的快速增加,有颠覆这一领域现有国际格局的趋势。标准必要专利之所以引起广泛关注,是因为包括5G在内的许多关键技术的标准在很大程度上由专利技术组成。尤其是在严重依赖标准化的电信行业,大量创新(包括Wi-Fi网络和5G)受到标准必要专利的保护;标准必要专利还具有相关的宏观经济效应,可以作为在一个国家内维持价值创造的工具,这就是它们对政策制定者的重要性。根据欧盟委员会的说法,这些专利是促进创新的关键工具,可确保其持有者获得适当的研发投资回报。

早在2016年,欧盟委员会就预测,来自中国公司申报的标准必要专利份额将越来越大,而且重点在数字技术领域,如电信行业。在4G/LTE技术方面,中国在2018年只拥有约7%的标准必要专利;但现在中国拥有约三分之一的5G技术相关标准必要专利。截至2021年2月,华为申报的5G专利最多,其次是美国的高通公司和另一家中国公司中兴通讯。[7]

中国在3GPP的主导地位也让华为在全球5G网络领域的影响力不断扩大。如上所述,标准对企业的经济竞争力具有重要影响。华为在全球范围内成功地推出了技术标准,为华为带来了先发优势,并使华为能够巩固其在5G部署方面的影响力。华为所持有的标准必要专利最终将为其带来巨大的经济效益。

第四,通过双边和多边合作机制,扩大中国数字标准的国际影响力。推进与发达国家和发展中国家的双边和多边标准合作,是实现中国标准化战略的重要手段。中国与发达国家的标准合作侧重于数字技术领域,如与法国合作的智慧城市和可持续城市发展标准,以及与德国合作的工业4.0(即高技术制造)标准。与发展中国家和新兴经济体的标准合作涵盖了更广泛的领域,往往通过贸易协定的方式,也被视为中国将国内标准国际化的机会。截至2019年底,中国已经与54个国家和地区的标准化机构及国际组织签订了97项双边和多边合作协议。中国还参与了世界上主要的区域标准机构的工作,如泛美标准委员会(Pan American Standards Commission,简称COPANT)、欧洲标准化委员会(European Committee for Standardization,简称CEN)、欧洲电工标准化委员会(European Electrotechnical Committee for Standardization,简称CENELEC)、太平洋地区标准化大会(Pacific Area Standards Congress,简称PASC)和非洲标准化组织(African Regional Organisation for Standardisation,简称ARSO)等。

中国扩大数字标准国际影响力的努力还得到了中国政府涉外经济活动的支持。“一带一路”倡议本身就包括一个明确的标准化内容。2015年,中国国家发展和改革委员会首次发布了《标准联通“一带一路”行动计划(2015-2017)》。2017年底,国家发改委又发布了《标准联通共建“一带一路”行动计划(2018-2020年)》,该计划强调大力推动中国标准国际化,强化标准与政策、规则的有机衔接,以标准“软联通”打造合作“硬机制”。2019年9月,中国正式宣布与“一带一路”沿线的52个国家和地区签署90项技术标准化合作协议。作为数字丝绸之路的一部分,中国还与“一带一路”国家签署了16份关于制定数字化标准的谅解备忘录。

然而,在欧美国家看来,中国在影响国际技术标准化组织方面的成功与中国采用国际标准的意愿并不匹配。20世纪90年代末,中国多达70%的新标准都来自国际标准化组织。2005年,国际标准所占的比例为54%。到2017年,这一比例进一步下降至不超过21%。[8]因而,欧美国家认为,中国标准化参与的核心动机不是采用国际标准,而是积极争取标准权力,中国寻求在全球技术方面占据领导地位并实现从标准接受者向标准制定者的转变,既是商业驱动和意识形态驱动的,同时也反映了中国作为一个大国的新地位。总之,中国的技术规范和标准政策被欧美国家视为中国地缘政治战略的重要组成部分,他们认为,中国在以下几个领域对现有的国际技术标准秩序与格局构成巨大的冲击。

第一,中国对既有的国际标准秩序构成了挑战。中国越来越多地参与国际标准的制定,不可避免地意味着更多的竞争。因此,对现有的“标准主导者”(无论是国家还是机构)形成挑战,他们担心与强大的“新玩家”竞争可能会造成自身的失利。所以他们需要调整自己的参与程度,增加他们的资源。中国庞大的经济和市场规模、在世界经济中日益上升的重要性打破了传统国际技术标准生态系统的平衡。

第二,中国对国际社会既有的国际技术标准制定模式构成了挑战。从历史上看,美国制定标准的方法一直是分散的,其特点是偏好行业主导和多方利益相关者的参与;欧盟则是在私营公司、非营利组织和欧盟委员会组成的标准共同体之间保持着公私伙伴关系,这种伙伴关系被定义为一种自下而上、由行业主导的标准制定方法,并由欧盟委员会强制加强监管框架。在欧美国家看来,中国正在推进建设的是“市场驱动、政府主导”的标准化体系,属于国家产业政策的一部分。尤其是2021年10月中共中央、国务院印发的《国家标准化发展纲要》,设定了一系列与研究和开发标准相关的目标,囊括了人工智能、量子信息、区块链、无人驾驶、数字金融、电子商务、共享经济等数字技术与产业,被欧美国家视为中国提升国际综合竞争力、实现民族复兴战略的重要组成部分。

第三,中国的数字技术标准、规则对西方的价值观和原则构成了巨大挑战。从互联网到人工智能,数字技术对社会的影响比以前的技术要大得多。因此,对数字技术标准的制定不仅会产生经济影响,还会带来价值观念变化。2019年,华为联合中国电信、中国联通和中国工信部向国际电信联盟提出一项核心网络技术新标准(New Internet Protocol,简称New IP),取代美国主导建立起来的现有的互联网协议,以更尖端的技术实现互联网的迭代。但这个方案被欧美国家攻击为“反乌托邦”和“专制”。[9]而中国政府基于数字技术,特别是人工智能和大数据技术,构建“平安社会”“智慧城市”“智慧警务”等社会治理模式,被以美国为首的西方国家认为是在国内建立起严密的监控体系;此外,西方国家还攻击中国通过数字丝绸之路,认为中国将数字技术和数字治理标准与模式推广到世界其他地区,是在输出“数字威权主义”。[10]在欧美国家看来,如果中国的数字技术标准战略取得成功,将导致不自由的国际经济政治秩序。

第四,中国通过参与国际数字技术标准的制定,在一些重要领域获得市场主导地位。特别是华为在5G标准制定领域的优势,奠定了华为在新一代移动通信领域的市场优势地位。

正是基于上述因素,以美国为首的西方国家愈来愈将数字标准的制定地缘政治化,并将中国视为这一领域最主要的竞争对手,近年来陆续出台对华竞争的战略与政策。

以美国为首的西方国家数字标准战略与政策的地缘政治化

在数字经济领域,走在世界最前面的主要是中美两国。根据联合国贸易与发展会议(UNCTAD)发布的《2019年数字经济报告》,数字经济中的财富创造高度集中在美国和中国,世界其他地区,尤其是非洲和拉丁美洲国家,远远落后。美国和中国占区块链技术相关专利的75%,占全球物联网(IoT)支出的50%;亚马逊、微软、阿里巴巴、谷歌和华为则占据了全球80%以上的云计算市场。全球七大超级数字平台——微软、苹果、亚马逊、谷歌、Facebook、腾讯和阿里巴巴——占全球前70家最大数字平台总市值的三分之二。[11]作为目前唯一有能力在数字技术和数字经济领域同美国竞争的对手,中国自然被美国视为在数字经济、数字技术领域的最主要竞争者。鉴于数字技术、数字技术标准、数字经济运行规则在经济增长和国家安全领域的重要性,近年来,美国明显加大了在上述领域对华的竞争力度。

特朗普政府时期,美国开始意识到在中美大国竞争中,技术标准是一个很重要的领域。在美国白宫2020年10月颁布的《美国对中华人民共和国的战略方针》这一文件中,“标准”一词出现了10次,其中8次用于表示“技术标准”或“行业标准”。在白宫发布的顶级战略文件中,“标准”一词反复出现,可以说史无前例。这一文件清楚地表明了美国对中国标准化的看法,声称中国的“一带一路”倡议和其他举措“旨在重塑国际规范、标准和网络,以促进中国的全球利益和愿景,同时服务于中国的国内经济需求”。这一文件确立了反对中国国际标准化的具体政策方向——“为安全、弹性和可信的通信平台推广一套通用标准”,宣称美国将继续“引领新兴产业的创新和标准制定”,并声称“要与盟国和伙伴合作,确保歧视性行业标准不会成为全球标准”。[12]毫无疑问,在特朗普政府眼中,“歧视性标准”就是指中国制定的标准。这也是美国的战略性文件第一次将“技术标准”问题地缘政治化,即将其视为对华战略竞争的重要组成部分。

美国对中国在国际技术标准领域崛起的警惕在拜登政府的领导下进一步加强。拜登入主白宫后不久,便于2021年2月颁布了《美国供应链行政命令》,对具有战略意义的产品供应链进行为期100天的审查。随后的报告《建立弹性供应链,振兴美国制造业和促进基础广泛的增长》强调:“标准和数据是一种强大的工具,它不仅可以让公司在价格上区分其产品和服务,还能够创造出一种向顶端竞争的市场拉动。”该报告旨在“确定政府在哪些关键领域可以对制定标准和激励商业实践发挥更积极的作用,通过建立强有力的国内标准或倡导建立全球标准,美国可以支持私营部门创造和采用弹性实践的能力”。[13]

美国立法机构同样关注到中国在国际技术标准领域影响力的上升可能会影响美国国家利益,其在2020年通过的《2021国防授权法》中,要求美国行政部门重视中国国际技术标准政策及其对国际标准制定的影响。该法案要求美国国家标准与技术研究院(NIST)就中国对从事发展和制定新兴技术国际标准的国际机构的影响进行研究并提出建议,包括:评估中国在国际标准制定组织中的作用、在标准技术委员会中的领导角色、以及参与标准制定的质量或价值;审查新兴技术的国际标准选择是否旨在促进中国在“中国制造2025”计划中所表达的利益;考察中国参与国际标准制定组织的实践,预测中国可能从事国际标准化活动的关键技术如人工智能和量子信息科学,以及可能产生的后果;分析美国如何采取措施减轻中国在国际标准制定中的影响,并支持美国公共和私营部门参与国际标准制定组织。[14]

2022年8月初,美国参众两院先后通过的《芯片和科学法案》,在美国参与国际技术标准制定方面也提出了具体行动方案,包括:了解联邦政府在国际技术标准方面的作用和需求;针对美国感兴趣的技术组织制定国际技术标准;增强美国在国际标准组织中的代表性和影响力;支持具有相关领域专业知识的人(特别是来自位于美国的小企业)参选技术标准组织的领导职位、参与技术标准工作组和会议;支持由联邦政府资助的研究中心、研究和发展中心、大学附属研究中心、高等教育机构、行业协会、非营利组织等美国机构参与制定的国际技术标准;鼓励国际标准组织采用在美国制定的技术标准;支持美国参与国际标准化项目、提升经济竞争力、制定和使用国际技术标准等维护国家安全所必需的其他活动。[15]

自特朗普政府时期开始,美国逐渐确立了在国际技术标准特别是数字技术标准领域的竞争战略和政策,概括而言主要包括以下方面。

首先,力争在国际技术标准制定领域获得领导权。中国在国际技术标准组织领导层中影响力的上升引起美国的警觉,争夺国际技术标准组织的领导权成为美国标准战略的重要组成部分。2019年2月11日,美国白宫发布《保持美国在人工智能领域领导地位》的行政命令,强调“美国在人工智能领域的持续领导对于维护美国的经济和国家安全,以及以符合美国的价值观、政策和优先事项的方式塑造人工智能的全球发展至关重要”。政令要求美国商务部长“通过国家标准与技术研究院主任发布联邦参与制定技术标准和相关工具的计划”。该计划的核心内容有两点:第一,确定美国联邦机构应寻求加入的标准制定实体,以建立或支持美国的技术领导角色;第二,美国在人工智能技术相关标准化方面寻求领导地位面临的机遇和挑战。[16]

近年来,美国也一直在寻求争取重要国际标准组织领导权。在2021年国际电信联盟秘书长的选举过程中,前美国商务部国家电信和信息管理局(NTIA)的专家多琳·博格丹-马丁女士击败了俄罗斯人拉希德·伊斯梅洛夫,当选为新任国际电信联盟秘书长。在选举过程中,马丁得到了来自美国政府的“强烈支持”。美国总统拜登亲自为马丁背书,称她“具有改变数字格局所必需的正直、经验和远见”。[17]在美国国务院的网站上,美国国务卿、商务部长、国际开发署署长、联邦通讯委员会主席共同为马丁站台。竞选成功后,美国国务卿布林肯在祝贺马丁当选的贺信中称,马丁的当选“对于促进世界电信网络的连通性和互操作性至关重要”。[18]为表示对马丁工作的支持,美国政府宣布计划将其对国际电信联盟分摊会费比例从30个会费单位增加到35个会费单位,相当于每年增加近160万瑞士法郎支持这一重要国际技术标准组织的工作。

其次,以美国价值观为核心,打造全球数字技术生态环境。在美国看来,中国是利用数字技术标准来改变全球数字生态环境。作为对冲手段,美国必须打造反映其核心价值观念的全球数字生态环境,以限制中国的数字技术标准。2021年7月13日,在美国人工智能国家安全委员会(National Security Commission on Artificial Intelligence,简称NSCAI)主持的全球新兴技术峰会(Global Emerging Technology Summit)上,美国国务卿布林肯呼吁道:“我们的任务是提出并实现一个令人信服的愿景,即如何以服务于我们的人民、保护我们的利益和维护我们的民主价值观的方式使用技术。仅仅强调技术威权主义的可怕……是不够的,我们还必须为我们自己的方法提供积极的方案。”[19]具体分析,以美国价值观为基础的数字技术生态系统具有如下特征。

一是自由、开放、可互操作性。美国政府认为,越来越多的国家在接受中国所倡导的“网络主权”的观念,并在中国的帮助下建立了各自的网络审查机构和严密的“防火墙”,让被称作“乌托邦”的互联网世界正在变得越来越封闭和支离破碎,数据的自由流动也变得越来越困难。布林肯在上述演说中同样强调,在美国参与的所有数字技术领域,从数字技术标准到数字基础设备,从数字贸易协议到全球数字治理,美国都坚定地捍卫自由、开放、可互操作的原则,促进宽松的监管方式,避免政府机构过度监管以至于妨碍数字技术创新与应用。

二是可信连接。“信任”指的是公众对数字连接的信心,它既包括对连接性和技术表现的信心,同时也包括对其运营所依赖的政治和法律体系的信心。如特朗普在《保持美国在人工智能领域的领导地位》的行政命令中所言,必须“确保技术标准最大限度地降低脆弱性以抵抗恶意行为者攻击;反映联邦在创新、公众信任和公众对使用人工智能技术的系统的信心方面的优先事项;并制定国际标准以促进和保护这些优先事项”。[20]可信连接有两个基本属性:技术保障和政治、法律保证。

三是开放数据与数据安全、个人隐私并重。前文已述及,美国政府格外重视数字时代数据的开放性,反对政府机构的严格管控。但在强调开放与互操作性的同时,对数据安全与个人隐私同样给予关注。特朗普在上述行政命令中要求联邦机构探索根据适用的法律和政策、隐私和个人数据保护以及公民自由保护,对敏感或受限数据和模型的访问进行适当控制。为保护数据安全与个人隐私,拜登政府还颁布了《保护美国的敏感数据免受外国对手攻击》的行政命令,建立了新的数据安全审查程序,并为软件应用程序增加了额外标准。这一行政命令还要求美国商务部酌情采取行动,“提供识别可能构成不可接受的风险的软件应用程序标准”,防止伤害、转移或访问敏感的个人数据,包括个人身份信息和遗传信息,以及大型数据库,等等。[21]

再次,积极打造科技联盟,在美国主导的科技联盟中,与盟友和合作伙伴合作主导数字技术、数字产业的标准以及数字经济的运行规则。美国与盟友以及合作伙伴在这一领域的合作可以分为以下三个维度。

第一个维度,共同确立数字技术标准以及规则的价值体系。2021年6月15日,美国-欧盟峰会发表的联合声明中强调:“计划在我们共同的民主价值观(包括尊重人权)的基础上合作开发和部署新技术,并鼓励兼容的标准和法规。”[22]例如,在数字经济治理方面,美欧双方在起草保护跨境数据流动的规则时都关注个人权利。在美国主导的美、日、印、澳四国安全框架(QUAD)中,美国同样将新兴技术标准问题植入这一地缘政治框架中,在领导人峰会发表的关于新兴技术领域合作的联合声明中强调,四方将在新兴技术、网络空间和网络安全方面开展合作,引领该地区及其他地区走向负责任、开放和高标准的创新。四国联合声明着重强调三个关键原则:支持普世价值;建立信任、诚信和复原力;促进良性竞争和国际合作,推进科技前沿研究。在详细阐述这些原则时,该声明还指出了技术发展的重要性,及保持普世价值观的神圣性,包括“尊重言论自由和隐私”,促进技术开发和使用符合共同价值观,也包括“自治、代理和个人尊严”,且技术发展应该由“一个既不涉及也不会导致歧视行为的公平和包容的过程”驱动。四国联合声明还指出,“技术不应被滥用或运用于威权监视和压迫等恶意活动、恐怖主义目的或传播虚假信息”。[23]尽管没有点名,但针对中国的指向性非常明显。

第二个维度,在以数字技术为中心的新兴技术标准领域,美国开始与盟友及合作伙伴建立有效的合作机制。2021年9月,美、日、印、澳四国领导人峰会决定建立技术标准联络小组,重点关注新一代移动通信和人工智能技术,包括制定标准和基础性预标准化研究。而稍晚正式启动的“美国-欧盟贸易与技术委员会”(Trade and Technlogy Council,简称TTC)成立了10个工作小组,协调解决关键技术问题,其中第一工作组就负责制定关键和新兴技术标准(包括人工智能和其他新兴技术)的协调与合作方法:“美国和欧盟旨在寻找主动行动的合作机会,并捍卫在关键和新兴技术的国际标准活动中的共同利益。因此,我们计划建立正式和非正式的合作机制,以共享相关特定技术领域提案的信息,并寻求机会协调国际标准活动。”[24]

第三个维度,为盟友和伙伴制定了完全针对中国的行动计划——“清洁网络计划”(Clean Network),该计划号称“以国际公认的数字信任标准为基础”,“解决专制恶意行为者对自由世界的数据隐私、安全、人权和原则性协作构成的长期威胁”。“清洁网络”包括:“清洁载体”——确保中国运营商未连接到美国电信网络;“清洁商店”——从美国移动应用商店中删除不受信任的应用程序;“清洁应用程序”——防止不受信任的中国智能手机制造商在其应用程序商店中预安装(或以其他方式提供下载)不受信任的应用程序;“清洁的云”——防止美国公民最敏感的个人信息和最有价值的知识产权在如阿里巴巴、百度等基于云的中国平台上存储和处理;“清洁电缆”——与外国伙伴合作时应确保连接美国与全球互联网的海底电缆不被破坏,而供中国大规模收集情报;“清洁路径”——不使用来自不受信任的IT供应商(如华为、中兴通讯)的任何传输、控制、计算或存储设备。在美国的积极游说和巨大压力之下,到2020年底,代表全球GDP的60%的60个国家、200家电信公司和数字企业如富士通、甲骨文、思科、西门子、惠普等已经加入“清洁网络”计划。[25]拜登政府上台后,还在继续对包括以色列在内的一些国家施加压力,要求它们参与“清洁网络”行动。

最后,美国政府机构也在采取措施,为美国企业和行业协会参与国际标准组织活动提供政策支持,促进美国企业参与国际标准活动。2019年5月,特朗普政府将华为及其68家关联公司列入“实体清单”,导致美国企业参与华为也同时参加的标准制定相关活动受到限制。为解决美国数字技术企业的担忧,特朗普政府于2020年6月发布了一项豁免规则:“未经许可向实体清单上的华为及其关联公司发布某些技术,如果此类发布是为了促进‘标准组织’中‘标准’的修订或开发而发布的,则可豁免。”[26]然而,随着近年来美国“实体清单”中的中国数字技术企业越来越多,美国企业提出,将豁免范围仅限于华为及其关联公司,并不能充分满足美国企业寻求参与全球标准制定机构的需求。拜登政府上台后,美国商务部工业与安全局重新审核了特朗普政府的相关政策,认为“任何阻碍美国在标准制定领域影响力的行为都是对美国国家安全的威胁,因为这将限制美国在标准制定方面的领导地位,而且其他国家已经竞相利用自己的领导地位和标准来填补这一空白”。为解决这一问题,美国商务部工业与安全局和国家标准技术研究院又于2022年9月9日共同发布了一项临时最终规则。新规则有三大变化:扩大了“实体清单”许可要求的例外范围,新增了“技术”和“软件”清单;允许美国企业在“标准相关活动”的背景下,发布某些类型的加密技术和软件;新规则删除了先前被认为令人困惑的“标准”和“标准组织”的定义,用“标准相关活动”的定义取而代之,以包括任何标准的开发、采用或应用,目的是推动标准“发布”。[27]这一改变为美国数字企业参与国际数字标准制定活动打开了方便之门,避免美国自己的实体清单制度将美国企业挡在国际技术标准制定的大门之外,将国际技术标准的制定拱手让人。

总体来看,美国将中国视为包括半导体、移动通信、人工智能、物联网、量子信息技术、无人驾驶车辆等数字技术和产业的最主要竞争者,不仅已经出台了一系列打压中国数字技术发展的政策,未来还将在国际数字技术标准的制定方面进一步加大对华竞争的力度。如果以美国为首的西方国家在数字技术标准方面“脱钩”,将不可避免地造成两套标准并行的局面,增加数字时代全球分裂的风险。

数字技术标准须从地缘政治回归技术本身与全球治理

随着大国竞争的回归,传统的地缘政治已经影响到越来越多的领域,数字技术标准的地缘政治化在短期内恐将成为国际社会不得不面对的一个问题。但总体而言,数字技术标准与运行规则,主要涉及数字技术问题和数字技术、数字经济、数字贸易的全球治理问题。

从数字技术层面来看,任何数字大国或企业都会承认,数字标准本身并不是目的,只有当标准被数字商品和数字服务中使用的技术采用时,它们才有价值。任何数字标准,即使被国际技术标准组织采纳,如果不能获得市场的认可,就没有什么价值可言。国际技术标准组织的发展历史表明:最成功的标准往往是技术设计最好、协作性最强、市场接受度最高的标准,而不是某个国家政府最为支持的标准。

中国在国际标准机构,尤其是涉及数字技术的国际标准组织中的影响力上升,主要得益于中国数字技术的发展与进步和中国数字技术产品市场的壮大。中国越来越多地参与国际标准化活动,代表中国更加倾向于支持国际标准组织,而不是试图颠覆传统的国际标准秩序;中国希望更加积极地融入国际标准体系,而不是与现有的国际标准体系“脱钩”。作为一个巨大的数字产品出口国,同时还是一个巨大的数字产品进口国,中国参与国际数字技术标准的制定,无疑可以加强这个万物互联的世界的“互操作性”和标准上的“兼容性”。国际标准界在很大程度上也承认,中国增加参与国际标准化活动是一种积极的现象,并未导致中国在国际标准机构中参与程度过高的问题。在主要国际标准组织中,美国及其盟友、尤其是欧洲国家依然居于主导地位。

同时,各国也应该对全球数字治理的差异性形成客观的认识,即使是欧美国家之间,在数字治理方面也存在着巨大的差异。简言之,美国采取的是自由放任、依赖于自由竞争的极简主义标准化,由市场决定采用哪些标准,淘汰哪些标准;欧盟则主张更多政府干预的标准模式,欧洲标准化工作的一个重要特点是设置了清晰的标准组织层次结构。例如,如果欧盟发布的标准与成员国标准相抵触,后者就会自动失效,因而欧盟经常被称作是“监管超级大国”。此外,在数字领域,无论是涉及人权还是个人隐私,或是在数字标准制定的框架体系中,美国与欧洲国家同样存在巨大的差异。例如,美国将数据视为一种资本形式,可以共享并用于获利,只要个人隐私得到保障,美国就会允许数据无限自由流动;欧盟的理念则是认为个人应该有能力访问和控制他们自己生成的数据,体现这一理念的欧盟《通用数据保护条例》和《数字市场法》被美国视为了经济民族主义,构成了美欧之间在数字标准领域一道看似微小实则难以逾越的沟壑。而欧盟所倡导的“数字主权”,与中国主张的“网络主权”则有异曲同工之处。

各国在数字技术治理领域的差异性并不一定会导致数字技术的地缘政治化,解决差异的最有效途径还在于国际合作,即促进全球数字技术治理领域的合作。让数字技术标准回归相关国际技术标准组织,在国际标准组织内解决各国在数字技术标准方面的差异;让数字贸易、跨境数据流动回归地区和全球贸易体系,逐步为未来的数字WTO创造条件,尽管这个过程可能会比较漫长。

 

(本文系国家高端智库重大研究方向课题“美式‘技术民族主义’与未来美中博弈趋势”的阶段性成果,项目批准号:2020GDZK02)

 

注释

[1][8]T. Rühlig, "China, Europe and the New Power Competition over Technical Standards," 2021, https://www.ui.se/globalassets/ui.se-eng/publications/ui-publications/2021/ui-brief-no.-1-2021.pdf.

[2][3]T. Rühlig, "The Shape of Things to Come: The Race to Control Technical Standardisation," 2 December 2021, https://europeanchamber.oss-cn-beijing.aliyuncs.com/upload/documents/documents/The_Shape_of_Things_to_Come_EN_final[966].pdf,该文件需要邮箱登记方可领取。

[4]B. D. Schaefer; D. Chen and K. Kitchen, "Chinese Leadership Corrupts Another U.N. Organization," 11 May 2020, https://www.heritage.org/global-politics/commentary/chinese-leadership-corrupts-another-un-organization.

[5][6]N. Thompson and M. Montgomery, "Strengthening U.S. Engagement in International Standards Bodies," June 2021, https://uploads.dayoneproject.org/2021/06/03135849/Strengthening-U.S.-Engagement-in-International-Standards-Bodies.pdf.

[7]L. Clarke, "Technical Standards-setting is Shaping up to Be the Next China-US Showdown," 15 June 2021, https://techmonitor.ai/technology/technical-standards-setting-shaping-up-next-china-us-showdown.

[9]M. Montgomery and T. Lebryk, "China's Dystopian 'New IP' Plan Shows Need for Renewed US Commitment to Internet Governance," 13 April 2021, https://www.justsecurity.org/75741/chinas-dystopian-new-ip-plan-shows-need-for-renewed-us-commitment-to-internet-governance/.

[10]这方面论述详见刘国柱:《“数字威权主义”论与数字时代的大国竞争》,《美国研究》,2022年第2期。

[11]United Nations Conference on Trade and Development, "Digital Economy Report 2019," https://unctad.org/system/files/official-document/der2019_en.pdf.

[12]The White House, "United States Strategic Approach to the People's Republic of China," 20 May 2020, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2020/05/U.S.-Strategic-Approach-to-The-Peoples-Republic-of-China-Report-5.24v1.pdf

[13]The White House, "Building Resilient Supply Chains, Revitalizing American Manufacturing, and Fostering Broad-Based Growth," June 2021, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/06/100-day-supply-chain-review-report.pdf.

[14]116th Congress, "Public Law 116-283-Jan. 1, 2021," William M. (Mac) Thornberry National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2021, https://www.congress.gov/116/plaws/publ283/PLAW-116publ283.pdf.

[15]117th Congress, "Public Law 117-167-Aug. 9, 2022, H.R. 4346," Chips and Science Act, https://www.congress.gov/117/plaws/publ167/PLAW-117publ167.pdf.

[16]The White House, "Maintaining America's Leadership in Artificial Intelligence," 11 February 2019, https://trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/executive-order-maintaining-american-leadership-artificial-intelligence/.

[17]The White House, "Statement by President Joe Biden on the ITU Secretary General Candidacy of Doreen Bogdan-Martin," 20 September 2022, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2022/09/20/statement-by-president-joe-biden-on-the-itu-secretary-general-candidacy-of-doreen-bogdan-martin/.

[18]"The Election of Doreen Bogdan Martin as Secretary General of International Telecommunication Union, Statement by Antony J. Blinken, Secretary of State," 29 September 2022, https://geneva.usmission.gov/2022/09/29/the-election-of-doreen-bogdan-martin-as-new-itu-secretary-general/.

[19]Department of State, "Secretary Antony J. Blinken at the National Security Commission on Artificial Intelligence's (NSCAI) Global Emerging Technology Summit," 13 July 2021, https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-the-national-security-commission-on-artificial-intelligences-nscai-global-emerging-technology-summit/.

[20]The White House, "Maintaining America's Leadership in Artificial Intelligence," 11 February 2019, https://trumpwhitehouse.archives.gov/presidential-actions/executive-order-maintaining-american-leadership-artificial-intelligence/.

[21]The White House, "FACT SHEET: Executive Order Protecting Americans' Sensitive Data from Foreign Adversaries," 9 June 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/09/fact-sheet-executive-order-protecting-americans-sensitive-data-from-foreign-adversaries/.

[22]The White House, "U.S. Summit Statement," 15 June 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/06/15/u-s-eu-summit-statement/.

[23]The White House, "Quad Principles on Technology Design, Development, Governance, and Use," 24 September 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/24/quad-principles-on-technology-design-development-governance-and-use/.

[24]USTR, "U.S.-EU Trade and Technology Council Inaugural Joint Statement," 29 September 2021, https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/september/us-eu-trade-and-technology-council-inaugural-joint-statement.

[25]Department of States, "The Clean Network," https://2017-2021.state.gov/the-clean-network/index.html.

[26]Bureau of Industry and Security, Commerce, "Release of 'Technology' to Certain Entities on the Entity List in the Context of Standards Organizations," 18 June 2020, https://www.federalregister.gov/documents/2020/06/18/2020-13093/release-of-technology-to-certain-entities-on-the-entity-list-in-the-context-of-standards.

[27]Bureau of Industry and Security, Commerce, "Authorization of Certain 'Items' on the Entity List in the Context of Specific Standards Activities," 9 September 2022, https://www.federalregister.gov/documents/2022/09/09/2022-19415/authorization-of-certain-items-to-entities-on-the-entity-list-in-the-context-of-specific-standards.

 

Geopolitical Analysis of Digital Standards

—From the Perspective of Great Power Competition

Liu Guozhu

Abstract: In the digital era of Internet of everything, the competition among great powers poses an increasingly strong impact on the traditional economic and technological fields. The development of international technical standards, traditionally dominated by experts and technicians, has been given increasingly strong national features. Especially in the field of digital technology and the digital economy, which signify the future direction of technological and economic development, there is a growing trend of geopoliticization of technical standards, including the rules of operation of technical products. The development of digital technology standards can give standard-setters advantages in economic competitiveness, geopolitics and security, and values. The technical standards for the new generation of mobile communications, artificial intelligence, Internet of Things, and driverless industries related to digital technology are basically in a state of "to be developed", making this field an important arena for competition among major digital powers. The history of international technology standards shows that the digital technology standards with the best technical design, strongest collaboration and highest market acceptance are the most successful ones, and calls for the return from geopolitics to digital technology itself and global digital governance.

Keywords: digital standards, great power competition, geopolitics, digital sovereignty, global governance

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