杨楠:美国选举安全问题

——以2016年和2020年总统大选为例
选择字号:   本文共阅读 146 次 更新时间:2021-03-25 12:57:00

进入专题: 美国大选;网络安全;选举安全;美国国土安全  

杨楠  

  

   【内容提要】 2016年美国总统大选暴露了长期存在于该国选举体系中的风险,“选举安全”迅速成为当代美国国家安全与国土安全领域的重要议题。美国选举安全涉及网络安全、社会安全、政治安全与军事安全,体现出“复合安全问题”的特质。美国联邦与各州政府试图从降低关键基础设施风险、重建选民信任、减少部门壁垒以及填补机制缺失四个层面入手,系统性化解存在于选举系统的各类安全威胁。2020年美国大选期间,原有选举安全风险得到一定程度的缓解,但美国国家安全体制及文化与其选举安全体系的运行逻辑之间仍存在多层矛盾,特别是美国选举体系的产业市场与创新之间的矛盾、国家安全与“言论自由”之间的矛盾、“全政府”与“地方权”之间的矛盾、“网络自由”与“网络主权”之间的矛盾。这些矛盾会长期存在,将使利益攸关方不断发生龃龉,阻碍相关政策深入推进,最终导致美国在选举安全治理上将一直面临难以克服的困境。

   【关键词】 2020年美国总统大选;网络安全;选举安全;美国国土安全

  

   总统选举(简称“大选”)是美国政治进程的重要组成部分,也是决定该国未来发展的关键节点。长期以来,独立选民、有效机制以及合法结果成为美国政府平稳更迭、政治生态得以良性延续的重要基础。与此同时,美国总统选举中烦冗的操作机制和分散化的管理模式存在诸多安全隐患。随着时间推移与技术革新,此隐患所带来的问题逐步凸显,并在被视为“数字时代民主政体分水岭”的2016年大选中得以激化, “选举安全”(Election Security)也迅速发展为美国社会的重要安全议题。美国选举安全问题的实质是什么?美国如何管控此类安全风险?其效度及限度如何?本文将聚焦选举安全问题在美国的成因与实质,分析其应对策略,并以2020年美国大选为例,探讨美国进行选举安全治理的效果及限度。

  

一  美国选举安全问题的成因与实质

   2016年大选使美国选举安全问题得以凸显。实际上,选举安全问题在美国历史上一直存在,其产生有着复杂的原因,并涉及美国政治、社会乃至军事等方面的安全。

   (一)历史进程中的美国选举安全问题及其演变

   美国总统选举制度及流程始终如一,选民投票方式却经历数次变革,而旧有模式的缺陷和新兴技术的问世是驱动这些变革的主要诱因。美国独立前,北美各殖民地选举主要以保密度欠佳的口头投票(Vice Voce)形式完成。18世纪末期,选票箱(Ballot Box)与个人投票制度的引入暂时缓解了这一窘境,但同时也诱发了新的违规行为,如竞选欺诈、胁迫与腐败等。 而后,工业革命为美国选举带来新投票技术,杠杆机(Lever Machine)的出现令选举更为保密和透明,在一定程度上化解了旧有选举系统中的不安全因素,为许多州政府所采用。在“机械选举”时代,美国政府及各州将选举过程中暴露的问题归咎于管理手段的欠缺,并尝试通过引入新的技术对抗风险。

   美国这种“以技术保选举”的逻辑在信息化时代再次得到了验证。伴随计算机科学的进步,美国迈入“电子选举”时代,先后引入穿孔牌式投票系统、光学扫描投票系统及无纸化电子直录投票机作为主要投票设施。这种革新满足了部分残疾人选民等特殊群体的诉求,同时可以降低成本、提高效率。但信息科技融入大选进程也引发部分美国专家对软件欺诈和技术违规等行为的担忧,认为这种趋势为美国选举开启了新风险缺口。

   冷战末期,美国国内已衍生出一系列旨在研发和销售选举设备的企业,并形成了成熟的产业市场。鉴于美国选举“去中心化”的特质,各州和地方政府在选举设备的采购与使用方面具有绝对主导权。多样化的选择令各投票点设备迥异,有限的预算也迫使地方政府难以更新设备。2000年美国大选中,佛罗里达州爆发“悬挂孔屑”(Hanging-chads)事件, 促成《帮助美国投票法》(Help America Vote Act)的出台。在该法律支持下,各州陆续将剩余机械投票设施更换为无纸化电子投票设施,而法律也将美国选举体系弊病公之于众,即各州与地方政府缺乏妥善维护竞选设备的计划和动力。

   由于意识到选举进程中存在的潜在风险,美国学界与官方先后开展系统性评估。2007年,俄亥俄州政府与宾夕法尼亚大学联合开展了“珠穆朗玛计划”,对全国范围内主流竞选设备遭受网络攻击的潜在可能性进行了全面考察。尽管最终报告指出了竞选设施的诸多漏洞,但缺乏将这些漏洞与潜在干涉相关联的深入思考。2014年,奥巴马授意成立的“总统选举管理委员会”对美国选举体系再度进行评估,仍聚焦于技术及管理方面的缺陷,也并未将其视为潜在的国家安全问题。 直至2016年大选中期,联邦协助选举委员会(Election Assistance Commission)与选举创新研发中心(Center for Election Innovation and Research)等机构的专业人士仍公开表示对选举系统安全性有信心。

   技术圈缺乏对选举系统风险的正确理解,战略界也无法对自身的外部威胁进行准确预判,最终导致2016年大选成为美国历史上又一次战略意外事件。在选举即将落幕时,美国各界方始意识到,自身政治制度遭受重大冲击,而选举中安全议题的性质也出现深刻变化。其中,威胁模式的扩展与演进是这种变化的重要标志,也是人们探讨的焦点。总体看,2016年的总统选举干涉包括三种不同类型的网络威胁。

   第一,美国的选举基础设施遭到不同程度的网络攻击。选举基础设施系统由四个相互联结的部分组成,即注册选民数据库、选举管理办公室内部网络、电子投票机以及实时更新选举进程的网站。除电子投票机没有受到直接攻击以外,其余三个部分均遭到不同程度侵蚀。在黑客的攻击下,19.8万美国选民资料被非法窃取,21个州遭到不同程度的网络渗透,超过120名地方选举官员的邮箱收到了钓鱼邮件。 仅在伊利诺伊州被窃取的9万余条选民信息中,超过90%包含了选民的驾照与社会安全号码等个人隐私数据。 与此同时,联邦协助选举委员会的主页也在大选行将开始时遭到渗透。 尽管该网站不含选民资料和数据,但仍对社会造成广泛的负面影响。

   第二,选民的投票意图与倾向受到干扰。美国官方断言,其选举遭受来自外界的“影响力行动”,即通过改变选民的信息环境来间接地影响决策。2017年1月选举落幕后,美国情报部门迅速发布了一份评估报告,将针对美国竞选所实施的“信息战略”归咎于俄罗斯,称其意在将情报活动与宣传行动相结合,“通过政府机构、国家媒体、第三方机构以及社交媒体上的‘机器人(Bots)’与‘喷子(Trolls)’共同完成这些行动”。 西方诸多媒体随即附和这一说法,并指出此次行为与俄罗斯此前在爱沙尼亚和乌克兰等地采取的行动模式如出一辙,即通过在新闻页面与社交平台投放虚假信息(Disinformation)与错误信息(Misinformation)的方式,散布政治敏感信息,进而策动和加剧社会的分裂。

   第三,美国选举的常规进程受到了影响。在2016年大选中,希拉里·克林顿(Hillary Clinton)的“邮件门”事件、希拉里竞选经理约翰·波德斯塔(John Podesta)邮件泄露事件,以及民主党全国委员会(Democratic National Committee)遭黑客攻击事件被美国媒体轮番炒作,为希拉里败选埋下伏笔。民主党而非共和党遭受多次攻击的事实更引发了民众的广泛猜疑。在选举落幕后,美国国土安全部与情报总监办公室的联合声明指出,这些行动的共性在于首先通过网络手段实现对敏感信息的非法窃取,而后将这些私人信息移交给如维基解密(WikiLeaks)、DC Leaks等网站,从而实现对选举常规进程的干涉。 此后,安全研究领域的学者开始关注这种同时吸纳了互联网技术与传播学的混合型威胁行为,并推断这种全新干涉模式将成为未来国际政治生态的重要组成部分。

   以上三种网络干涉方式贯穿于2016年美国总统选举全过程之中,共同构建了一种“数字颠覆”(Digital Subversion)的风险环境。 在这种环境中,威胁发起者不再源自领土之内,威胁形式也并非囿于物理层面,而是带来了多个层面的挑战,应对威胁的措施更难以从单一层面开展。

   (二)美国选举安全问题的实质

   2016年大选成为外界了解美国乃至当代西方选举安全问题的重要案例和平台。该问题包含多个子议题,具有“复合安全议题”(Complex Security Issue)的特征。

   首先,美国选举安全问题是一种网络安全问题。通过比照不同时期技术与大选之间的关系可以发现,作为媒介的互联网提升了大选操作效率,但也为整个进程带来更多威胁。从2016年美国大选的情况看,大选失序的起点皆源自选举基础设施在最初所遭受的网络攻击,如数据被篡改、信息被泄露或投票被中断等,进而导致整个选举呈现混乱和无序。鉴于各州与地方选举系统的差异性,这些风险在短期内是不可逆的。

   其次,美国选举安全还体现为社会安全问题。对制度的“政治共识”(Common Political Knowledge)是统一美国社会的重要纽带。 而当前这种共识被颠覆,民众对于国家制度的信念被侵蚀。干涉者通过1 000余条优兔(YouTube)视频、13万条推文以及8万条脸书(Facebook)的推送,系统性发布“选举欺诈”以及“美国选举系统存在漏洞”等言论。同时,干涉者利用美国当代大众文化特质,扩大原有公众议题范围,使一些几乎没有真正支持的观点以“阴谋论”形式逐渐步入主流社会,从而为其埋下了分裂的种子。从这个意义上讲,即使攻击者未能穿透基础设施,但成功颠覆民众对于选举的共同预期,同样能够达到战略效果。

   再次,美国选举安全也涉及政治安全问题。美国选举安全的管理体系包括联邦政府各部门间的统筹,联邦政府与州政府之间的协调,以及政府与技术界、企业界的联络。2016年的选举干涉事件证明,在面对复合型安全挑战时,美国现有的组织机制出现失调,甚至面临官僚主义掣肘。正如美国州务卿协会(National Association of Secretaries of State)报告所述,尽管去中心化与低网络连接等措施降低了美国选举系统遭受大规模网络攻击的可能性,但也为政府的管理协调增加诸多不便。 同时,选举基础设施的管辖权模糊、设备资金缺乏以及威胁信息滞后等问题贯穿选举始终,均暴露了管理体系的缺陷和漏洞。这种情况令原有机制的合法性降低。

   最后,美国选举安全也因威胁性质和来源的变化而逐渐具备军事安全问题的特征。近年来,各国际行为体试图借机将新兴技术所带来的不对称优势转化为战略优势,这会给国际安全环境带来极大的不确定性。2016年美国大选证明,民事防御理念及手段无法应对隐蔽性强且破坏力大的“武器化信息”;尽管美国在选举后对俄罗斯提出全面指控,但这种归因的说服力较弱,更无法有效规避威胁。对此,兰德公司在其2018年4月发布的研究报告中,将这种利用“原因不明的力量及手段”所开展的准军事行动统称为“现代政治战”,并推断其将在未来成为国际行为体进行战略竞争的主要方式;唯有将网络空间视为“战场”,方能有效应对威胁。 在现行国际法律与网络空间规范缺失的情况下,美国选择将维护选举安全纳入军事威慑框架内,会助推网络空间军事化趋势进一步加深。

  

二  美国选举安全体系的构建(2016~2020年) (点击此处阅读下一页)

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文章来源:《国际安全研究》2021年第2期

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