贾康:财税配套改革重点2016年基本实现

选择字号:   本文共阅读 791 次 更新时间:2014-12-06 16:33

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贾康 (进入专栏)  

中国银河证券2015年投资策略报告会12月4日在海口香格里拉酒店举行。中国财政学会副会长贾康发表演讲,他表示,中央要求2020年财税改革和整体改革取得决定性成果,而2017年就是十九大,财税配套改革的重点2016年就要基本实现。

以下为演讲全文:

尊敬的各位嘉宾、各位同仁大家好!借这个机会把作为研究者全面改革背景之下财税配套改革跟大家进行交流,我想讲财税的改革还有一个老话首先跳出财政看财政,在三中全会决定当中之后,我认为有的人可以排列出来具体336项具体改革切入点,其中如果要秉承精神实质首先把握三个关键词,这个是讲财税改革首先把握的一个非常重要的三中全会指导精神的国际链条。

我们国家的治理体系和治理能力的现代化,现代化的技术趋向是中国作为民族国家鸦片战争之后一直追求解决的问题,在进入改革开放之后,邓小平勾画了三步走战略往前推,这个大战略下现在把2050年前后的中国梦愿景实现,落在核心理念治理二字大的深意,治理和管理调控一字之差,强调共同趋向不再强调政府简单的管理调控者高屋建瓴形成的体系架构,更多的强调政府其他的多元主体充分互动的连接,把管理和自管理,调控和自调控,组织和自组织合在一个充分释放潜力活力现代化包容性增长之间,这个最关键的这个现代化趋向的治理制度的安排和机制的打造,引出来一个文件。

第二个非常关键的表述就是现代市场体系多次提到现代市场体系,其中突破终于从南巡之后确立市场经济目标模式,当时说到市场资源配置当中发挥基础性的作用,总体而言市场在资源配置当中发挥决定性的作用,当然具体讨论具体我们的实物当中的把握相当复杂,市场不是决定一切的,政府还要很好的发挥作用,这样的突破已经认识上面明确的说政府怎么样更好的发挥作用,全局而言充其量你是辅助性的作用,因为前面决定性的市场作用,你要更充分的尊重市场,要更积极的配合市场发挥好自己的作用。

这个里面市场的最根本的产权机制方面我非常看中他实施有长远影响的,讨论这么多年的企业改革,微观主体活力潜力释放已经认识到现代企业制度的标准形势代表形式股份制,已经说到股份制不存在制度问题社会主义可以用,后来在文件里面说道股份制是公有制的主要形式,但是说来说去仍然不能解决国有股独大问题,仍然不能解决社会资本穿越玻璃墙的问题。

现在基本制度重要形式是混合所有制,我的理解就是强调以后的改革把千千万万市场主体每一个主体内部的产生结构充分的把国非国的,公的非公的混合起来,混合起来就是包容性增长,各种利益主体通过规范的法律保障之下现在企业混合之,混合状态下多赢共赢,这个解决了过去争论的,国退民进还是国进民退,这个到底怎么样把握企业改革主线,这个贴标签不可能争论出来一个结果是一个僵局。

现在的我认为就是要淡化标签要把整个标签打开,充分符合这个是符合人类社会发展,我们现在可以观察到的,社会化大生产整个产权作为基石现代企业制度怎么样发展的问题,怎么样解决一两百年之前,像马克思认为非常难以解决的社会化和占有形式之间的矛盾,中国的现在的发展阶段上面我们大的问题是和平与发展的时代这个非常重要的战略判断,这个战略判断现代国家治理现代市场体系包容性增长已经推到人类文明认识的前沿状态,这样两个关键词后面我认为跟着三个关键此就是非常明确的说国家治理基础和重要支柱是财政,要打造现代财政制度。

所以合乎逻辑三中全会之后,根据今年的改革上半年的酝酿、磋商政治局给出第一个具体的改革部署的明确指导意见是会通过财税配套改革他的方案设计,现在已经按照这个方案紧锣密鼓的推财税改革的具体事项,当然根据财税改革作为一个打头阵和符合逻辑的开场锣鼓,下面我们看到户籍制度改革、产权扭转制度改革,还有四中全会提到的行政政治体系改革和司法改革,这个关键词还应该延伸出来一个就是法治,这个关键词是全面依法治国。

这样的观念之下财政说成国家治理基础和重要支柱这个学理上面是严谨,因为整个经济角度来看资源配置问题以及经济延伸到社会的综合影响问题,在政府的作用来看实际上就是行政的分别体系怎么样配置公共资源的问题,这个公共资源的配置一定会拉动影响整个社会资源的配置,政府作为主体又要更好的发挥作用,他一定要在履行自己的职能时候首先解决好任何一项职能必须配上财力后盾的问题,这样的逻辑之下我们的跳出财政看财政,了解他对于全局必须发挥的作用,回过头来我们要看具体的财政配套改革的具体思路和重点。

2020年全面小康现在看起来已经没有悬念,未来几年每年增长接近7%的指标,所说的2020年全年小康的愿景中间阶段性的重要目标是完全可以实现的,但是三中全会关键的要求是在2020年全面小康同时附加上一个全面改革部署取得决定性成果的这个攻坚克难历史要求,攻坚克难谈何容易,这个就是冲破利益固化的关联,任何的一个利益固化的关联突破都是非常非常困难的。

现在我们的具体到财税方面,财税配套改革的方案是清晰的勾画了三大方面的具体改革事项,建立现代财税制度服务国家财税总的治理情况下,第一个财税改革的领域是预算管理改革,这个里面具体的要领都是牵一发动全身的配套改革事项,第一条就是提高财税的透明度,具体的表现财税公共资源配置必然的表现为预算的安排,首先全口径预算实现完整性,就是所有的政府财政统统进入预算的体系,不再有预算外资金的概念这个前面已经解决的问题。

现在强调把他落实到具体的财政运行中间,透明度要进一步提高前几年也做了这个方面的努力铺垫,这个透明度是在完整的概念之下这个带来的公共资源配置有了透明度之后实际上给社会公众知情权,政府钱从哪里来用到哪里去履行什么职能这个透明度是需要有知情权,知情权跟着的是建议权、监督权,如果通过一系列的建设,如果民主治国依法理财,根据这个治国推进到让共产党在一开始起家说到的,人民群众当家作主落到实际生活当中。

我们必须承认这样的一个基本逻辑从为人民服务到人民群众当家作主这个过程当中没有配套改革做不到,这个就是真正的怎么样运行表现为政府的职能活动范围方向重点政策要点还有具体的表现的预算要形成体系,既然所有的财力进入这个预算体系,技术上现在已经明确了,至少一般规定收支,资本的预算,一般公共收支预算资本预算加上社会保障预算基金预算合成一个预算体系,各个部分相对独立,但是要在一起协调。

比如说资本预算2008年中央首先进行公布,有了他才有国资委下管的一百多家特大型企业,要讲规矩的每年核算清楚给国家金库做什么样的资产收益贡献,有0、5、10这样资产上交的基本安排,现在提高到烟草需要25%,按照25%上交资产收益,三中全会总体的我们国有企业资产收益上交达到30%,这个是推进的过程,有这个预算形式照着看才能够讲规矩和预期在工作当中做的,这个具体的预算里面的种种规则前面也在努力,一开始推出资本预算明确提出来都有必要资产升级上交的部分可以用于公共职能和社会保障职能,就是可以把资本预算调出去,但是反过来重来没有讲别的预算调钱到资本预算里面来,这个都是制度规则上面一步一步的明确。

基金预算覆盖了可能各位很关心的,这些年一直讨论的地方政府所谓土地财政之下,土地平均收入在哪里体现怎么样管理这个规则上面非常清楚的就是经济预算里面,中央有很多的基金20种以下,三峡基金还有飞机票里面现在含的机场建设基金等等这些都要预算形势下一网打尽,通通的管理规范。

再有强调了预算支出的重点领域,以后不再做挂钩的安排,这个是符合理财规律,原来各种各样的挂钩合一起从三农到科技教育到计划生育等等,已经是整个的财政安排里面48%是断的状态,有些逻辑不可能长此以往一直往下推,某一项重点领域支出要高出财政经常性增长幅度,无限走出去这个比重会越来越大,所以现在最高决策是有这个道理,这些重点领域仍然是重点,但是不再简单的做预算安排里面的挂钩安排,以后更加强调统筹协调。

再往下就是预算改革里面带有一个技术性的要求,就是要编制跨年度的滚动预算,中央级现在编预算地方先行先试跟上中央的改进,这个技术性的改进其实我们早就观察到,几十年前我们在美国访问学者我们注意到,我们考虑多年终于下决心中国开始从中央级编制这样的一个跨年度的预算,好处很显然符合我们推崇的瞻前顾后、统筹协调,真正把政府职能怎么样履行的这个事情安排更加科学合理,也使我们纳税人看到怎么样衔接的,好处非常明显但是做起来难度也是可想而知的。

首先得有像样的预算,谁能够出这种像样的预测,时间关系不能展开说美国怎么样不惜工本的通过他的庞大的专家体系支撑几个有关部门在一起讨论的联邦预算,中国现在也下决心这么做,这个必须相当长的时间探索逐渐的成熟把这个事情做的越来越像样当然公共资源配置水平提高,当然符合现在财政治理所要求的落到绩效公共利益最大化的逻辑。

另外完善转移支付这个方面的非常明确的要求,一般转移支付比重要上升,专项转移支付要整合,一些能够由市场竞争性配置的这样的一个专项要转到市场上去,而在政府这个方面取消现金流,再有有些专项整合之后不能再做地方,做资金配套的要求,因为转移支付主要的是支持欠发达地区,欠发达地区你要求他做资金配套是逼着他这样做,使整个经济生活增加很多,这些问题都是这些年反复讨论之后现在的改革方案非常明确做的要求。

再有就是加强执行管理规范地方的债务,规范税收优惠等等方面都是预算改革的具体内容,时间关系我在这里只是展开一点,说一下地方债,地方债争议多年,预算法一波三折跨越两届政府终于修成正果,预算法正面给地方债阳光化的表述就是开正门,同时做了很多的具体限制。

现在非常粗略的说,按照现在的法规框架,我认为体现了立法的进步但是还总体而言过渡性的,这个立法进步最后一审之后又遭遇到了一次逆反,二审稿把一审一笔勾销,现在经过三四审给出地方债,现在确定了发行规模每年是中央定,发行主体省级政府,省级政府中央总盘子切块到省级行政区里面,虽然地方政府的评级,但是不是说谁发展能力强可以多发,总额已经死了,然后省级下面的各个层级可以省级代发可以分享省级的状况。

这一头卡住了,我们看下一年度地方债多大,这个排多大似乎明年很难提到万亿,及时提到万亿整个地方债的存量比重,审议三种比重将来18万亿如果把过有债务抛掉也有10多万亿,所以现在这个开明渠堵暗沟,这个开明渠远远跟不上原来的要求,地方过渡性平台应该继续发挥作用,现在明确的文件卡死了,地方平台不允许新增债务,年底之前各地把所有地方政府融资平台形成的隐性债务一一甄别上报,实际上责成财务部有关部门问责的施加压力逼着地方未来一段时间把地方债的存量消化掉,这样一来实际上地方总的负债规模已经可持续的发挥作用他过渡的置换,不能完全指望阳光化的替代。

而且在某种意义上说得直率一点替代的部分有但是不能影响全局,现在给出的就是大力发展社会资本和合作,我们所做的PPP,现在把他翻译为政府和社会的合作,一系列的指导意见,这个是规范债务这个方面我认为勾画的一个新局面,这个新局面之下带来的一系列的机遇和挑战,要大力的以PPP的这种方式发挥正面效应,对于法治化的要求对于契约精神的培养要求,对于一些专业化的发挥作用的要求都是非常高的,既然这样非常高端前所未有的非常明显的重视下的推动,又有现在相关的各种各样的国内外要素,这个方面应该成为我们以后金融资本市场领域里面得到关注的一个非常重要的创新就实现了。

在PPP具体的推动过程当中,也会机遇出来一系列的潜力活力,比如说PPP的比较典型的所谓特殊项目公司英文缩写SPV,就是一个标准的混合所有制形式,而且这个SPV这个里面内在的逻辑就是天然的不倾向于政府一股独大,政府这个里面做得好的表现就是尽可能少的股份调动社会资本进入,发挥所谓一个四两拔千斤的作用,越是体现这个结构,越能够体现政府这个方面做的事情水平比较好,这个天然的跟我们前面所说的现在国家治理概念之下的市场方面的重要突破打通了,这个是预算管理改革第一方面我们可以看到的,他在一系列的要点上面带有牵一发动全身的配套效应。

财税改革第二大的方面就是税制改革六大项任务,今年年内正式宣布的前面的营改增,还有12月21号开始的碳的资源税,这个资源税还要扩大到其他的金属非金属矿,还有一个水流的自然资源,这个营改增和资源税的改革都是流转税的改革,营改增解决的使税制更加的简洁和中性,促使升级换代提高产出的性价比等等。

资源税当然他内在的观点中国的资源产品能源产品比价关系价格形成机制的配套改革,促进节能降耗形成整个经济社会中间间接调控之下,企业千千万万的主体自己利益出发千方百计开发产品这样的一个机制,这两个改革明确的同时实际上我认为内部已经反复讨论的一个另外一个改革应该今年年底和明显年初要去社会上做一个正式的信息披露,就是消费税的改革,这样地方的体系是慢变量,地方今后一段的时间靠什么主要的税种支撑过日子比较好的替代,消费税其中最主要的烟酒燃油汽车等等这些。

但是也有本身的具体水质奢华的优化,这个合在一起如果把其他的大宗的收入推到考后的环节不再生产批发零售环节征收,把这个税交给地方正确,实际上消费税或者零售税,这样的税收配置不会一下子激励地方政府,他还是会鼓励地方政府更加关注于自己辖区市场建设服务促使辖区市场更加体现出购销两旺同时壮大自己,但是不可否认可能带来发达地区和欠发达地区在市场不同的水平之上这个收入方面的一些差异,但是估计不会有太大的扭曲问题,这个是我们现在看来内部反复讨论的,很可能时间不长的情况下,相关信息披露出来的概念。

第三项改革已经看到的,在年内按照实操反复探讨,而且前面的两项上面已经给出了公开信息,后面三项环境税和房地产税,现在的基本要求是加快立法,立法之后按照审议通过的法律再到范围内实行,环境税主要费改税,实际上内部激烈争议做出妥协之后必作的基本事情,各种排污税费降低成本保证实际的调节效应,再往后环境税甚至还要讨论欧洲这边的碳税的机制,现在非常激烈的争议中央文件没有涉及,以后还要进一步研讨。

房地产税非常敏感的问题,争议激烈不断会有舆论上面各种各样的说法,最简单的说法这个税改革大方向中央一直锁定的,虽然参加这个讨论在常委级层面听到不同意见,而且一旦写到文件上这个税制往前推,十多年以前提出物业税的改革,搞了物业税试点,包括居民住房保有环节使税收有环节,原来空白要填补起来这样的一个税制建设,重庆上海试点当时采取房产税的概念,在人大86年国务院授权范围之内启动的,现在加快房地产税的立法,加快立法业务部门解释来说由于立法先行,我们现在看看立法怎么样演变,今年两会上面人大发言人明确表态尽快进入立法程序,现在为止没有宣布这个程序启动,但是我估计总不能老拖着,年底年初总得一个说法一旦进入人大立法程序一审二审三审会激烈争议,一定为社会广泛征求意见,这个征求意见数一定创新高,我们观察立法怎么样转变,一旦完成立法照法执行就可以了,很可能明年一年吵不出来一个结果,可能从15年推到16年,财税配套的改革重点基本实现要见眉目。

因为我们听到的明确信息,最高决策者认为17年非常重要的节点,能做的一些大事希望16年有所交代,17年是十九大,我们前五年把重要的改革底盘亮出来,15年的立法程序转到16年推动这个立法尽可能如愿走到人大审批的状态,如果真的这样16年底审批通过也交代过去。

2017年就是中国城镇一起实行的问题了,这样一来我们看到前面三令五申加快速度做到位的整个中国不动产登记联保的事情,2018年城乡全覆盖,城市一定会提前2016年城市联网有关部门抓住这个机遇过程当中一定可以可靠的形成一个,一旦房地产税通过立法之后,作为技术支撑使他得以运行的一个保障条件,这个是内部的一套分析,这个一句话都是很多的这种可能大家误解的一个解读,现在纯粹按照自己观察的一个公开信息这样的粗线条的预测,所以发展来看加快立法最后形成和遵照执行的法律文本仍然大概的事件,我们拭目以待看看这个过程怎么样演变。

但是这个里面个人我强调的,我反复强调自己的一个观点,中国可以预见相当长的历史时期之内这个住房保有环节税收环节不能照搬美国的模式,必须给第一单位的之后调节,这个必要性使法律可操作性现实生活中间过得去,这个制度的框架建立起来是最关键的,现在的种种条件制约之下如果强调像美国那样的操作办法等于毁这个改革,中国社会很难接受这样的一个状态,包括体制性的官员,应该给出第一单位的扣除,到底第一套房扣还是多少平米扣我们可以各讲各的道理,最重要理性讨论中国走向共和的现代化过程当中,房地产税涉及到千家万户的立法过程是一个很好的大家理性认识现代社会考虑现代社会中间的各种各样的相关的利益关系的处理全民培训,这个是税制改革说到的五项。

另外第六项,第六项没有时间表,但是排在这个中间就是个人所得税,三中全会说逐渐提高直接税比重,可操作一个房地产税一个个人所得税,即使说遗产赠与税未来研讨现在不能知道,现在中国不能规范的实施官员财产的报告,还有某些级别以上的官员公式制度,政府不可能立法,现在可以操作的就是房地产税和个人所得税,以后一旦环境税加法把企业所得税这个水平往下压,基本格局如此所以税费改革非常复杂,牵扯到方方面面利益,总体来说中央给出六大任务。

第三大方面非常简要的说优化调整中央地方体制,包括理顺实权我们认为这个框架必须扁平化三级框架,五级框架省以下落实这个事无解,如果这个扁平化省和市县可以做,乡镇这个农村税费改革之后,实际上解决基层不再作为实体财政层级的问题,剩下的市和县有关的经验也是这些年财政推的,省直管中央文件写入的,变成中央省市县三层级的配置问题,每一级政权和事权,再加上一个举债权,所有制度我们看清楚了,但是逻辑源头完善立法然后明确事权做起来困难重重的。

这个本来逻辑上应该放在第一部分现在放在第三部分,实际争议我们可以看看司法管辖权这个事权到底怎么样定,三中全会说了一句四中全会是清楚考虑跨行政区划的司法管辖,这个解决的问题实际上生活里面,合乎逻辑至少不应该让政府主持经济案件的司法审判,每一个现在这个经济组数论激增这个逻辑管辖往往跨区域,让山东来判这个利益涉及到江苏浙江,但是一旦他主持这个司法审判地方保护主义地方本位主义,这个制度安排不利于保护社会通过司法这个最后防线实现公平正义的,大量的经济案件现在反复由地方政府主持审判过程中间大量的扭曲造成中国自发的公信度底下,但是地方政府接受这个事情不太容易。

四中全会已经有这个表现我们有耐心看看这个事情怎么样推,我们把司法中央明确的确定下来探索推进过程,所以现在很原则的说了这个话我们等待相关的因素一步一步的成熟,最后应该形成三级事权明晰单一览表,落到支出结构方面这个预算操作概念上面打通这个才是三中全会事权与责任相适应,否则说多少明晰事权都是空谈,一定落到可操作,这个事情我们必须有一点耐心。

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本文责编:郑雷
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