【摘 要】“十五五”规划纲要明确提出“投资于物和投资于人紧密结合”。本文从财政视域推广至全局，深入解析投资于物与投资于人的辩证关系与实践路径。二者协同是释放发展动能的关键机制，要实现“人物协同”，需积极合理地通过税收优惠政策、专项补贴资助、PPP模式、产业基金等发挥财政政策的杠杆作用，引导民间资本成为重要参与力量。当前，我国财政支出面临的现实约束一定程度上影响“人物协同”的推进力度，可从三个层面进行改革探索：做好财政支出的“加减法”；创新“人物协同”的财政投入模式；在增长极区域利用相对优势打造“人物协同”的示范样板。
【关键词】投资于物 投资于人 财政资源配置
一、“人物协同”的核心逻辑
“十五五”规划纲要明确提出“投资于物和投资于人紧密结合”的发展导向。从财政视域放大到全局来看，投资于物与投资于人是推动经济社会发展的两大基本视角和制度变革、政策设计的重要抓手，二者辩证统一、互为支撑，本质上都是力求通过资源的合理精准配置实现国家治理目标。
直观上，财政运用公共资源投资于物，主要指向基础设施、公共设施等硬件建设，如医院、学校、交通路网、产业园区等，其核心功能是为经济运行和民生改善提供物理载体与基础条件，是经济社会追求高质量发展有形的“骨架”；投资于人，则聚焦教育、医疗、养老、职业培训、学习社会建设等人力资本培育领域，通过提升人的综合素质、劳动生产率和创新能力，无形中为经济社会发展注入更加充沛的内生动力，是高质量发展的“灵魂”。
二者的逻辑关联体现在四个层面：其一，投资于物是投资于人的基础载体。比如，没有现代化的学校校舍、实训基地，优质教育资源难以落地；没有完善的医院设施、医疗设备，公共卫生服务能力无从谈起。通过财政资金投入建设硬件设施，能为人力资本提升提供必要前提性质的物质条件，让投资于人有了具体的实施场景。其二，投资于人是投资于物的价值升华。同样的基础设施，由不同素质的人运营管理，其效能发挥可能天差地别。试看，一条高速公路，不仅需要前期的建设投入，即投资于物，更需要专业的养护团队、管理人才，即投资于人，才能保障其长期高效运行，合意地服务于经济社会发展而体现出其应有的综合绩效。其三，二者协同是释放发展动能的关键。财政资源有限，必须在投资于物与投资于人之间找到最佳平衡状态和相得益彰的结合点，形成“物的建设为人的发展提供支撑，人的发展为物的效能加持价值”的良性循环。其四，所有的投资于物，出发点和归宿都应实际地落在投资于人，这是基于人本主义立场和“以人民为中心”核心理念的必然认知和不二选择，其内含的逻辑，正如我们所有投资应追求的有效性，都必然地应当落在满足人民美好生活需要的居民最终消费环节。
过去一段时期，我国财政支出将更多资金投向基础设施建设等领域，适应了在新兴市场经济体发展特定阶段上，公共财政应当发挥的支持作用，而在财力有限性的约束之下，对于人力资本培育方面的投入，虽然也予以高度重视，但面对新的升级发展要求已显相对不足。在推进高质量发展中实现“人物协同”的转型，财政需从公共资源配置的结构优化入手，精准发力：一是优化支出结构，向人力资本培育的领域适当倾斜。在保障公共基础设施建设合理投入的同时，逐步提高教育、医疗、养老、低保、健身、文娱和职业培训等民生和服务领域的财政支出占比，构建全生命周期的人力资本投入体系。例如，加大对职业教育的投入，建设高水平实训基地，既属于投资于物的范畴，又直接服务于投资于人，是典型的协同发力点之一。二是创新投入方式，实现“物”的投入与“人”的需求精准对接，并积极创新建设和运营机制。财政投资于物决不能“为建而建”，必须以满足人的需求为清晰导向。比如，建设文旅度假区、停车场停车位（包括其适应土地供给有限性的立体化）、社区医院、社区养老服务中心等民生设施，要充分调研群众实际需求，并积极通过PPP模式引入社会资本参与建设和运营，既加快进度、提高资金使用效率，又提升运营水平、确保设施高效服务于民生。三是强化绩效评价，建立“人物协同”的考核体系。要改善过去单纯以投资规模、建设速度为核心的考核方式，将项目全生命周期的人力资本提升效果、民生改善程度纳入财政资金综合绩效评价体系。例如，对学校建设项目的评价，不仅要看校舍、场地等“物”的建设质量，更要关注师资队伍建设、毕业生综合素质提升等“人”的指标；对医院建设项目，既要注重要求硬件设施设备的高标准，更要将医护人员专业水平、患者满意度等作为重要考核内容；这样，倒逼财政资金从“重投入，轻运营”向“全周期，重绩效”转变。
二、财政杠杆撬动“人物协同”
财政资金的数量总是有限的，要实现投资于物与投资于人的大规模、高质量结合，必须积极鼓励实施体制机制创新，发挥财政政策的杠杆作用，引导民间资本成为重要参与力量。民间资本具有机制灵活、效率较高、创新能力强等优势，既能参与“物”的建设，又能在“人”的培育中提供专业化服务，是实现二者有机融合的重大创新点。财政撬动民间资本参与“人物协同”投资，核心在于构建“财政引导、市场运作、风险共担、利益共享”的多元投入和高效运营机制，具体可从四方面入手。
一是以税收优惠政策激发民间资本参与动力。对参与教育、医疗、养老等民生领域基础设施建设（投资于物）并提供专业化人力资本服务（投资于人）的民间资本，适当给予增值税、企业所得税等的优惠减免；对向公益性基金会作捐赠用于人力资本培育的企业和个人，便捷落实个人所得税抵免的优惠政策。
二是以专项补贴资助来引导鼓励社会资本流向教培领域。例如，民间资本投资建设职业学校和技能培训基地，既属于投资于物，又属于通过培训服务实现投资于人，财政可对其培训成果按量化标准评估给予补贴，助力其建设与运营。
三是以PPP模式推动民间资本深度参与“人物协同”项目。PPP模式的核心优势在于实现政府与民间资本的优势互补，尤其适合兼具“物的建设”与“人的培育”属性的公共服务项目。政府主要负责国土开发规划设计、政策支持和监督管理，民间资本主要负责项目建设和运营服务，通过得到法治化条件保障的长期契约明确双方权责利。比如，民间资本参与建设智慧医院，不仅要建设医院大楼、购置医疗设备（投资于物），还要引入专业医疗团队、开展医护人员培训、提供力求高水平的智慧医疗服务（投资于人）。政府通过PPP新机制，结合量化的绩效考评，保障民间资本获得合理回报，并同时确保服务质量。这种模式不仅能缓解财政资金压力，还能引入市场化运营管理经验，提升公共服务的效率和质量。
四是以产业基金引导民间资本投向“人物协同”的新兴领域。财政可设立专项产业引导母基金，通过参股和政策性融资贴息等方式，引导民间资本成立其子基金，投资于数字经济、智能制造等领域的基础设施建设，同时配套支持相关人才培养。例如，投资建设数字经济产业园区（投资于物），同时与高校、职业院校合作开展数字经济人才培训（投资于人），实现产业发展与人才培育的同步推进，为经济高质量发展提供有力支撑。
财政引导民间资本参与“人物协同”投资，与统一大市场建设具有内在的协同性。统一大市场建设的核心是打破地方保护和市场分割，构建全国统一、“一碗水端平”的制度规则，保护产权和维护公平竞争环境。一方面，“人物协同”投资要求消除地方壁垒，实现生产要素全国流动。民间资本参与的教育、医疗、养老、文旅等民生项目，其服务对象具有“用脚投票”的流动性，这就要求从活力与高效着眼，各地必须统一市场准入标准、服务质量标准和税收政策，避免出现“一地一策”的区域分隔和地方保护现象。比如，财政通过清理规范地方层面过多过滥的税收优惠，推动全国统一税收政策的落地，有助于打破市场分割，为民间资本在全国范围内参与“人物协同”投资创造公平竞争环境。另一方面，“人物协同”投资又能提升人力资本的流动性和配置效率，助力统一大市场发展。例如，通过财政引导民间资本开展职业技能培训等投资于人项目，能提升劳动者的职业素养和跨区域就业能力，促进劳动力在全国范围内的自由流动和优化配置。交通、通信等投资于物项目的完善，为劳动力流动提供了更为便利的条件，而劳动力作为最重要的生产要素，其活跃的自由流动是统一大市场发展的重要标志，也是推动经济循环实现良性顺畅的一大关键动力。
三、“人物协同”的改革探索
当前，我国财政支出面临着行政成本较高和保运转、保养老金等刚性支出压力增大等现实约束，这些约束会在一定程度上影响投资于物和投资于人协同推进的力度。破解相关难题，需要注重从财政改革、管理创新入手，通过收支结构优化、机制创新和政策协同，实现有限财政资源的最大化效益。结合地方政府层面的实际情况，如浙江共同富裕示范区建设，可从三个层面探索路径与要领。
首先，做好财政支出的“加减法”，为“人物协同”腾出空间。所谓“减法”，就是要继续努力践行政府过紧日子方针压缩行政开支，并结合行政体系扁平化、机构精简，降低制度性运行成本。各个地方政府，都应注重依托数字技术推进“数字财政”建设，实现财政资金的全流程数字化管理，减少中间环节，提高资金使用效率；同时，深化机构改革，比如浙江，在率先全面实行财政“省直管县”的创新经验基础上，应继续厉行精简行政层级，压缩财政供养人员规模，降低行政运行成本。所谓“加法”，就是要在压缩非必要支出的同时，加大对投资于物和投资于人协同领域的投入。例如，将节省的行政开支优先用于职业教育实训基地建设、基层医疗设施升级、智慧养老服务平台搭建等项目，这些项目既属于投资于物的范畴，又直接服务于人力资本提升，能实现“一举两得”的效果。同时，要优化养老金支出结构，结合养老保险全国统筹制度、发展多层次养老保险体系，缓解养老金支出压力，为财政资金更多投向“人物协同”领域创造条件。
其次，创新“人物协同”的财政投入模式，提高资金使用效率。财政是政府“以政控财，以财行政”分层级的分配体系，地方财政要特别注重本层级地方财政政策的可塑性，积极创新财政投入模式与机制，力求实现财政有限资金的“四两拨千斤”。比如，在辖区百姓“住有所居”的托底方面，推广“补砖头”与“补人头”相结合的住房保障机制。“补砖头”即财政资金直接用于保障房建设（投资于物），解决低保人员的基本居住需求；“补人头”即通过财政向低保人员发放租金补贴，流程上则是由国库直接支付给房东，低保人员只需酌情承担小部分租金（投资于人）。这种模式，在具有可出租房源的地方政府辖区，既避免了保障房建设的资金压力，又能调动已有硬件资源的潜力，更灵活地满足不同群体的居住需求，是投资于物与投资于人协同的典型案例。又比如，探索“以奖代补”“竞争性分配”等财政资金分配方式。如教育设施建设与教师培训、医疗设备升级与医护人员培养等，省级对市、县可自上而下实行公共资源竞争性分配，根据项目实施效果的预测与评估，规范化地给予定向配置和奖励性补贴，激发下级政府和参与项目招投标与配套建设运营的社会资本积极调动潜能，提高财政资金的使用效益。
最后，在增长极区域利用相对优势，打造“人物协同”的示范样板。比如浙江，在数字经济、共同富裕等领域具有先发优势，可依托这些优势，在“人物协同”方面探索可复制、可推广的经验。一是以数字经济赋能“人物协同”，加大财政对数字经济基础设施建设的引导性投入，如数据中心等（投资于物），同时配套支持数字人才培养，鼓励高校、企业合作开展数字技能培训（投资于人），实现数字基础设施建设与数字人力资本培育的同步推进，让数字经济成为“人物协同”的重要载体。二是以共同富裕实践深化“人物协同”。比如浙江作为共同富裕示范区，应注重通过财政转移支付加大对欠发达地区的支持力度，在推进城乡基本公共服务均等化过程中，统筹做好“物”的建设与“人”的培育。例如，在推进城乡一体化发展过程中，不仅要改善农村学校的硬件设施（投资于物），还要通过教师轮岗、名师工作室等方式提升农村教师的专业水平（投资于人）；在推进医疗共同富裕过程中，既要建设县域医共体等硬件设施（投资于物），又要加强基层医护人员的培训和引进（投资于人），通过“人物协同”缩小城乡公共服务差距，推动共同富裕取得实质性进展。
总之，从财政视域看，投资于物与投资于人并非简单的并列关系，而是相互依存、相互促进、相得益彰、由物及人的有机整体。通过财政体制机制和政策的创新优化，实现二者的协同发力，才能真正发挥公共资源的最大效益，为高质量发展注入源源不断的动力，为国家治理体系和治理能力现代化提供坚实支撑。
（作者单位：华夏新供给经济学研究院）
本文刊于《财政监督》2026年10期
