摘要：“有效的政府治理”是党的创新理论中的标识性概念。在党的文件中，根据上下文不同语境，政府治理有多重涵义，其原因在于政府职能的发展性和多样性。政府治理的本质是政府职能的履行。“有效的政府治理”是指通过创新政府职能履行方式，实现政府治理国家事务的有效性。本文以“有效的政府治理”作为标识性概念，建构包含“对象—体系—能力—过程—效能”的政府治理理论框架，阐释中国政府治理理论在阶级属性、本质特性、治理目标、治理对象、研究方法、治理过程、治理评价和理论依据等八个方面的独特内涵。建构基于“有效的政府治理”标识性概念的中国政府治理理论框架，既是对中国政府治理实践的学理化探究，也是创新中国公共管理的知识体系的有益尝试。
关键词：政府职能；政府治理；有效的政府治理；中国政府治理理论
党的二十届三中全会强调，有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。事实上，早在2013年党的十八届三中全会，“有效的政府治理”就作为党的文件中的官方用语出现。此后，党的十九大和十九届四中全会报告中先后出现了“政府治理”和“政府治理体系”这两个概念。这深化了“有效的政府治理”的内涵，使之已经作为一个标识性概念存在于党的创新理论之中。
改革开放以来，特别是党的十八大以来，在中国共产党领导之下党和国家事业发展取得历史性成就，总结中国政府实践经验、提炼中国政府治理规律和创建中国政府治理理论，既是传播中国共产党治国理政的实践探索的基本做法，也是体系化研究和学理化阐释党的创新理论的基本内容。建构中国政府治理理论则是构建中国自主公共管理知识体系的主要组成部分。为此，本文拟从下述三个问题入手开展研究，力图建构起中国政府治理理论的基本架构。具体而言，一是党的创新理论中为何要用“有效的政府治理”作为标识性概念？二是如何用“有效的政府治理”作为标识性概念构建中国政府治理理论？三是中国政府治理理论在世界哲学社会科学之林中处于何种位置？
政治学和公共管理学将作为分析工具的概念分为四个层次：一是基本概念，如权力、政府、治理等；二是模型或微观理论，如系统分析、有为政府等；三是宏观理论，如功能主义、政府论等；四是意识形态传统或范式，如马克思主义、社会主义等。本文所提的“有效的政府治理”定位于模型或微观理论层次。但是，解释“有效的政府治理”要将上下四个层次贯通起来。解释一个具体的、大尺度系统，需要重新建构概念范畴，不能用已有的原子化概念来解释大尺度系统。“有效的政府治理”作为一个标识性概念，也必须置于中国特色社会主义制度背景之下，才能得到准确的理解和分析。本文拟从“有效的政府治理”作为党的创新理论中标识性概念出发，结合党的创新理论中诸多重要论述，构建中国政府治理理论。中国政府治理理论被定位为一种学说而非学科，因为“学说”与抽象的理论有关，“学科”与实践有关。
一、文献回顾与分析框架
（一）文献综述
政府治理既是一个缺乏官方统一定义的概念，也是一个学者们尚未达成共识的词语。自20世纪 80年代“治理”一词被学界从西方引进之后，无论是 “治理”一词自身的含义以及背后的思想，还是与“治 理”一词相联结而不断创设出来的新概念，都一直处在本土化的过程中。政府治理概念是21世纪初中国学界自创的概念，在概念进化过程中既有共 识也有争议。一些学者考察了政府治理概念在中文刊物的来龙去脉，发现，西方的“治理（governance）”是针对“统治（govern）”而产生的，旨在强调政府之外的多元力量；而中国的“治理”更强调与民众有关事务的处理。因此，在中国讲政府治理时，有两种观 点：一种观点从主体出发，认为政府要从单打独斗的管理思维向合作共赢的治理思维转变；另外一种观点从方式出发，认为政府应该从借助刚性手段解决问题转向运用柔性方式化解难题。也有学者将两者 融合起来，提出更加偏向公共管理的定义：政府治理是指政府行政系统作为治理主体，运用多元方式对社会公共事务的治理。之所以有诸多争议，根本原因在于两个方面：一是政府的内涵复杂。政府可以从广义和狭义等多个维度理解，其内涵差异很大。本文主要从狭义层面定义政府。二是对治理的理解差异。对于治理有三种理解：其一是与统治相对应；其二是与管理相对应；其三是与自治相对应。总之，由于文化差异、政治背景差别以及语言不同，对于政府治理缺乏统一定义。
2013年党的十八届三中全会报告中提到了“政府治理”，此后有关政府治理研究也越来越多，达成的共识性内容也越来越丰富。王浦劬就提出，从中国共产党人治国理政的话语和理论意义上，“政府治理”是指在中国共产党领导下，国家行政体制和治权体系遵循人民民主专政的国体规定性，基于党和人民根本利益一致性，维护社会秩序和安全，供给多种制度规则和基本公共服务，实现和发展公共利益。就其基本内容而言，政府治理包含政府对于自身、市场及社会实施的公共管理活动。因此，中国政府治理的理论框架同样应该注重宏观层面和微观层面的区分，在宏观层面研究我国政府治理的制度基础，即分析我国政府治理的制度变迁路径，并以此来构建一个基于政府、市场、社会的政治社会学的分析框架；在微观层面研究政府治理的模式问题，即从其机制、手段、方法等方面来分析适于我国的政府治理的各种异质性的模式，最后还应该通过大量的案例研究来比较分析这些模式出现的深层次制度原因，为理论研究提供实例的验证，并以此对现阶段我国的政府治理提出模式创新及促进对策。
从现有成果来看，尚未有相关学术文献界定何谓“有效的政府治理”，甚至也没有相关学术文献界定何谓“有效的”。但是，已有少量文献讨论政府治理无效和低效的成因，并从新制度经济学角度指出造成政府治理无效或低效主要原因。以此为基础，相关研究进一步提出，实现有效的政府治理需要建设“四有政府”：即有限政府、有为政府、有序政府和有节政府（即有节制、有节度）。
总体而言，已有关于政府治理的讨论都以“政府与市场关系”为理论主线，将“有效的政府治理”作为评判“有为政府有效市场”的工具，集中于经济领域。这在某种程度上缩减了政府治理的范围，也弱化了“有效的”这一限定词的价值标准，从而使得“有效的政府治理”作为一个标识性概念失去了丰富的内涵。本文认为，构建基于“有效的政府治理”标识性概念的中国政府治理理论框架必须回到三个基点来考虑：一是中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，二是以人民为中心的发展思想和“人民至上、生命至上”的安全观，三是中国特色社会主义事业的“五位一体”总体布局和中国式现代化的历史任务。
（二）阐释框架
概念是自我认知意识的一种表达。人类在认识过程中，从感性认识上升到理性认识，把所感知的事物的共同本质特点抽象出来，加以概括和提炼，形成概念。因此，概念是人类思维体系中最基本的构成单位。根据概念的抽象程度，可以将概念分为实体性概念和功能性概念，实体性概念是人对事物的具象表达，如组织、公务员等；功能性概念是人对事物功能的抽象表达，如政府建设、透明政府等。从哲学上讲，功能性概念应包括：主体、客体、过程和结果或效能。主体表示功能生成的行动者及其能力，客体是功能生成的对象，过程是功能生成的环节或流程，结果是功能生成的效能。有效的政府治理是一个功能性概念，是对政府作用的理性认识的表达。它既可以是对已有的政府治理行动、活动和结果等现象的概念化或命题化，也可以是对未来政府治理前景的目标化或想象化。本文侧重于前者，因此，可以采用“对象（客体）——体系及其能力（主体）——流程（过程）——效能（结果）”的理论框架（见图1）。
二、作为标识性概念的“有效的政府治理”
通过研读党的文件，可以发现，党的十八大以来，在党的报告文件中，先后出现了“有效的政府治理”“政府治理”“政府治理体系”和“政府经济治理能力”等概念。这四个概念的内核是政府治理，于是，有三个问题需要准确地回答：一是这四个概念中政府治理的内涵是否一致？因为中文语言中对字与词的理解要基于情境，而不能仅从字面上理解。二是如果这四个概念中政府治理的内涵不一致，那么，又如何形成一个共识性概念？三是这四个概念陆续提出，如何以此为基点建构中国政府治理理论？本文拟从三个层面予以展开。
1.政府职能行使是“有效的政府治理”的基本内涵。从政府作用来看，“有效的政府治理”概念包含丰富的层次内涵。无论是从话语体系还是从实践经验来看，“有效的政府治理”都包含着丰富的、有层次的和不断发展的内涵。从形式结构上看，有如下三种常用的内涵：一是“有效的+政府治理”强调政府治理活动本身的有效性；二是“有效的政府+治理”，强调政府的信任、行为和口碑上具有很好的治理效应；三是“政府+有效的治理”，是对治理本身的价值和评价。本文拟采用“有效的+政府治理”的内涵，以政府治理为核心。政府治理实质是政府职能行使，有效的政府治理是合法、合规和合理地行使政府职能，并达到预期的效果和形成良好的效应。
四个与“政府治理”相关的概念，尽管它们的内涵可能并不完全一致，但共同指向政府职能的行使。目前我国政府的五大法定职能为经济调节、市场监管、公共服务、社会治理和生态环境保护。从政府职能履行的角度，结合党的报告上下文，可以发现历次党的报告中“政府治理”有三种不同内涵，下文详细述之。
第一种内涵，主要是指政府治理市场和履行经济职能，具体包括：市场监管、提供公共产品和服务、资源配置等经济职能落实到位。例如党的十八届三中全会和二十届三中全会均提出“科学的宏观调控，有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”中的“有效的政府治理”就是这类涵义。
第二种内涵，主要指政府治理社会，也就是强调社会治理职能。党的十九大报告在“打造共建共治共享的社会治理格局”中提出“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。这里所言的“政府治理”则是政府行使社会治理职能，也就是政府治理社会事务。党的十九届四中全会也提出“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。
第三种内涵，主要指整个参与政府职能行使的各类组织体系。党的十九届四中全会报告在“坚持和完善中国特色社会主义行政体制，构建职责明确、依法行政的政府治理体系”中提出了“政府治理体系”，它应包括四个部分：一是国家行政体制，主要指国家行政运行相关体制机制；二是政府职责体系，主要包括政府职责体系完善和各种治理主体间关系；三是政府组织结构，各级政府内部组成部门组织体系以及运行程序规范化；四是央地关系，主要指从中央到地方、基层的纵向政府权力体系，具体包括事权和财权匹配等。
2.政府职能发展是“有效的政府治理”的关键变量。政府职能会随政治体制、经济体制和社会体制的发展而变动。“有效的政府治理”是党在新时代对政府作用认识的总括。对政府作用的认识包括两个方面：一是政府作用的范围，也就是政府职能；二是政府作用的功效，也就是政府职能的目标。从政府作用范围来看，中国共产党对政府作用范围的认识有一个深化的过程。从政府作用的依据来看，计划经济时期，政府是全能政府，事无巨细皆由政府包揽。改革开放之后相当长一段时间，政府作用主要是经济建设，以经济建设为中心成为政府主要工作。今日，政府治理的功效是落实党的十八大提出的“五位一体”总体布局，即全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，实现均衡发展而非单一经济发展。
之所以做出如此理解，原因有三个方面：一是在党的十八届三中全会报告中有效的政府治理放在“加快转变政府职能”条目之下，属于加快转变政府职能的具体内容；二是社会主义市场经济体制优势发挥的内在要求是政府作用有效，也就是政府职能履行到位而不越位，即有效市场的前提是有为政府；三是经济治理不仅要借助宏观层面的政策调控而且要有中观层面的各领域的治理。对于市场监管，党的十八届三中全会强调，要“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”，市场监管职能更加综合，边界越来越清晰，地位也愈发重要。党的十九大以后，实行大部制，组建了从中央到地方统一的市场监管部门，构建起了大市场、大监管、大治理的格局。同时，要从社会管理变革为社会治理。而到了党的二十届三中全会在全面深化改革、推进中国式现代化的战略任务中，再次提出“科学的宏观调控、有效的政府治理是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求”，则放在“健全宏观经济治理体系”条目之下，更加突出宏观经济治理达到预期效果，不仅取决于政府在经济宏观调控方面的科学性，而且受制于政府其他经济职能行使的有效性。与此同时，高水平的中国特色社会主义市场经济体制的建成也离不开政府经济职能的履行。
3.“有效的政府治理”是有效市场有为政府的标准。从政府实践来看，“有效的政府治理”是对政府作用的结果性评价。回顾新中国成立以来，中国共产党作为执政党，对政府认识不断深化。1978年党的十一届三中全会开启了改革开放和社会主义现代化建设历史新时期，此后，整个国家发展中心转向经济建设。对于当时政府而言，以经济建设为中心需要解决两个重要问题：一是要走出计划经济体制，二是要改革不符合经济建设要求的政府机构。为此，政府机构改革成为当时党和政府重要工作和抓手。随着经济制度从计划经济向有计划的商品经济再到商品经济再到社会主义市场经济体制，“政府有何作用”的讨论相伴整个经济体制转型过程。到了1982年，无论是政府机构改革还是政府作用领域调整都聚焦到转变政府职能上。此后40多年经济建设过程中，转变政府职能一直是政府改革的主题。
2013年党的十八届三中全会，开启了全面深化改革、系统整体设计推进改革的新征程，开创了我国改革开放的全新局面。深化经济体制改革仍是进一步全面深化改革的重点，依然发挥着牵引作用。深化经济体制改革的关键点在于“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，这标志着中国对市场机制认识的重大突破。2020年党的十九届五中全会首次明确提出“推动有效市场和有为政府更好结合”，将政府与市场的关系从“结合”提升到“更好结合”，强调市场效率与政府治理能力的协同；与此同时，有为政府的提出也为政府在社会主义市场经济活动中的作用提出新的要求。在有为政府与有效市场的关系定位中，政府治理的有效性已经不仅取决于政府自身改革，更要取决于其他体系性因素。
在经济领域，“有效的政府治理”的基础是政府作为的范围和作为的规范。首先，政府作为的要求是“政府要有所为、有所不为，解决好缺位、越位问题”。有所为，就是要不断建设法治经济、信用经济，完善市场规则并带头遵守规则，通过坚决惩治腐败、保障公共安全等优化市场环境，着力矫正市场失灵，规范竞争秩序，使全国统一大市场成为各类经营主体公平竞争的大舞台。有所不为，就是要尊重和发挥市场在资源配置中的决定性作用，防止对微观主体活动的不当干预，不搞地方保护主义和自我小循环。在现实中，处理好有所为和有所不为的关系，关键在于厘清政府和市场的边界。政府和市场的边界不清楚，政府和市场缺位或越位，都会导致双方结合阻力较大、机制运行效率较低。其次，政府作为的规范性体现在，“政府行为越规范，市场作用就越有效”，规范就是按照已有的法律制度流程和法律依据办理事务。
基于上述讨论，本文宽泛地界定政府治理的内涵。政府治理是指政府履行职能并与相关主体共同治理国家事务。其中，政府治理体系是指政府及相关主体，政府治理能力是指政府治理国家事务所具有的现实能力。于是，作为标识性概念的“有效的政府治理”，可以定义为“政府职能的履行及其效能”。
三、“有效的政府治理”理论框架的构成
文明的继续发展，让世界可以更清楚地感知到一个明显的趋势，那就是当下的中国已经站在宪法成文、法律成体和政府体系成形，即拥有相对健全的体制体系的基础上，正在迈向高效能治理的阶段。我们当代的重大使命，不仅在于健全行政的体系，更必须探究行政的内涵、原理与原则，以使行政的体系与理论成为公共领域生活的写照，以及人民美好生活的保证。公民参与政治生活最真实、最正当的空间必定在于行政活动领域，也就是政府治理活动。于是，政府清楚地认知行政的基本原则、基本目的及其相应的法律制度，以及将其转化成社会共识，成为政府治理有效的前提。在一个快速发展与持续变动的时代，党和政府是人民预期稳定的保证，构建中国政府治理理论框架迫在眉睫。
一般而言，治理的完整分析框架应包括五个部分：治理什么？谁治理？为何治理？如何治理？治理结果如何？也就是政府治理对象、政府治理体系、政府治理能力、政府治理过程和政府治理效能。以“有效的政府治理”作为标识性概念构建中国政府治理理论可以更为具体地表述为：恰当的政府治理对象、合法的政府治理体系、适配的政府治理能力、顺畅的政府治理过程和合理的政府治理效能（见图2）。
1.恰当的政府治理对象。政府治理的对象是什么？有三种观点：一是人，政府治人或管人；二是物；三是事，政府每天忙于治理各种“事”，以此保障人民群众的正常生活以及社会安全运行。也有学者提出，中国基层治理正从管人向理事办事转变。更具体地，从公共管理学角度而言，政府治理对象是公共事务，包括：政府自身改革和发展事务，经济事务，社会事务，文化事务，生态环境事务。政府治理对象的范围恰当性首先取决于经济体制和社会体制，也取决于国家的行政体制。前文已经谈到我国经济体制建设目标是高水平的社会主义市场经济体制，经济活动作为政府治理对象仍将继续优化；而社会体制建设目标是共建共治共享的社会体制，社会作为政府治理对象也会持续调整。
从国家行政体制上看，中央政府、地方政府和基层政府的治理对象有异有同。中央政府承担的事务类型最多，简而言之，包括两类：国家之间的事务（简称国际事务）和国家内部事务。国家之间的事务又可以分为两类：一是以国家为主体而发生的事务，可称之为外交事务；二是各国公民之间的事务，可称之为领事事务。国家内部事务可以粗略分为三类：其一，国家自身的经济生活事务，称之为经济事务；其二，维护公民个人之间的不可侵犯性或者保护个人权利的法律事务，称之为民权事务或司法事务；其三，全体公民生存发展相关的事务，称之为民生事务。地方政府，包括省市县级政府，所承担的政府事务与中央政府比较类似。当然，不同层级的地方政府所承担的事务依然有诸多差别，一般而言，省级政府承担的事务与中央政府承担事务更为接近，而市县级政府不承担外交事务而主要是领事事务。另外，经济事务中中央政府承担经济宏观调控的事务，而地方政府主要是执行中央政府宏观调控政策。这意味着，地方政府要承担落实中央政府确定下来的大量任务。
县乡镇政府是中国政府体系的末梢，上接县区政府下触人民群众，属于基层政府。因此，其政府事务包括两大类型：一类是政府自身管理的内部事务；一类是政府与社会互动的外部事务。一般来说，内部事务只在政府体系内运行，例如公文流转等；外部事务则需要政府工作人员与社会民众进行接触和互动，例如行政审批等。外部事务还可以进一步分为两类：程式化的外部事务和非程式化的外部事务。程式化的外部事务是政府已经设定了明确的规范和程序的外部事务，相关的社会主体只需（也只能）按照这些规范和程序参与其中即可。例如，行政服务中心面向社会开展的审批工作，社会主体虽要提交相关材料，但是能否通过审批还要看是否符合已有的规定。而非程式化的外部事务是指需要政府与相关社会主体达成一致意见方能完成。这类外部事务往往没有明确的政府规范和程序，或者即使有也只是作为指引而非强制要求。
2.合法的政府治理体系。中国政府治理体系是由中国共产党领导的多层级政府系统。在当代中国，中国共产党处于国家治理体系的核心位置，在国家各项事业中发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。只有始终坚持党的领导，政府治理才能保持正确方向、坚强定力、强大合力，才能行稳致远，取得成功。从组织属性上看，政府治理体系涉及党组织体系、行政组织体系、事业单位组织体系、企业、社会团体和公民个人。从政府内外部关系来看，政府治理体系中政府与企业、政府与社会组织、政府与公民之间的关系影响治理功能的发挥。其中，政府与企业关系要求“清”“亲”；政府与社会组织关系呈现出“从属-依附关系”“竞争-合作关系”等现状；政府与公民之间则包含了“统治关系”“委托代理关系”“税负关系”“服务关系”等；从政府治理角度而言，更期待政府与非政府力量之间是一种合作伙伴关系。
从纵向结构上看，中国纵向层级包括中央政府、省市县乡五级政府，也可以分为中央政府、地方政府和基层政府。政府治理体系指上下级政府间关系等，其中，纵向的央地关系是根本，县乡关系是地基。“我们的国家性质和地方的职责特点决定了，省市县各级主要机构设置必须同中央保持基本对应，不能搞得五花八门。……各地可以在一些领域因地制宜设置机构，适应社会管理和公共服务需要，充分发挥地方积极性”。与此同时，“上级机关要优化对基层的领导方式，既允许‘一对多’，由一个基层机构承接多个上级机构的任务，也允许‘多对一’，由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。”从横向结构上看，政府治理体系指同一级政府不同职能部门及其相互间关系，部门间关系本质上是分工关系，是业务关系。
3.适配的政府治理能力。国务院总理李强在2024年政府工作报告中提出，“全面加强政府建设，大力提升治理效能。坚定维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，当好贯彻党中央决策部署的执行者、行动派、实干家”。政府要做好执行者、行动派、实干家，就需要政府具有与其职责适配的能力。政府治理能力建设既要考虑政府的功能是国家意志的执行的定位，还必须依据政府组织的体系与特性。当今世界人类面临诸多共同的问题，在解决当代面临问题挑战的过程中，国家仍应居于核心位置，且需要四个关键方面的行政能力：提供能力、协调能力、监管能力、分析能力，以及在信息、权威、财政、组织等政策工具运用方面进行创新。提供能力，是促进事件发生的能力，它与确保人们接受服务、税收汲取和维护公共秩序有关。协调能力，是把不同行动者聚集在一起共同工作以解决问题的能力，它现在受到治理环境基本变化，特别是权威日益分散性和决策日益复杂性的影响。监管能力是指在不确定的环境下，控制系统能够维持良好运作的能力。政策分析能力被定义为用于决策的知识生产，是一种预测未来发展的能力。这四种能力是解决公共问题的核心。根据具体的环境，政府在特定问题中会使用某种能力或多种能力。
我国政府建设的总体要求是“建设服务政府、责任政府、法治政府、廉洁政府，充分调动人民积极性”。党的十九届四中全会提出：“国家行政管理承担着按照党和国家决策部署推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。”中国政府治理能力是与其职责、职能关联在一起的，如经济宏观调控能力、市场监管能力、公共服务供给能力、社会治理能力和环境保护能力。此外，中国政府要善于利用法律、经济等各种政策工具。政府是公共管理活动行动派而非空想派，是实干家而非言说家。总之，政府治理能力是偏向于实践的具象能力，正如夏书章先生所言，行政管理学是一门理论联系实际最为密切的学科，它具有很强的应用性，是一门实干的学问，因而要真刀真枪地在应用方面下功夫。
4.顺畅的政府治理过程。政府治理过程可以分为三类：市场过程、自治过程、行政过程。从市场过程来看，交换、交易和支付是运用市场机制治理公共事务的重要方式。从自治过程来看，协商、谈判和自我管控等都是自治的基本方法。随着高水平的社会主义市场经济体制全面建成，通过市场过程解决诸多公共问题已经成为政府治理诸多公共事务的选择之一。基层群众自治制度完善为公共事务治理提供制度基础，自治过程也就成为基层社区公共事务治理的常规环节，如诸多社区中存在的各种居民自治组织、居民自治会议和居民自治方法等。
从政府纵向行政过程来看，一般有自上而下和自下而上两个过程。自上而下过程主要由中央政府或省级政府先行制定政策，再由地方政府逐步细化和形成实施细则，最后由基层政府与自治组织协同落实。而自下而上的过程，则是由公民、自治组织、基层政府或地方政府提出问题及政策建言，再由中央政府或省市政府制定政策或发布行政命令，甚至调动资源解决基层政府和地方政府所提出的问题。
5.合理的政府治理效能。政府治理有宏观、中观、微观三个层面的涵义：宏观层面是指人民政府在党的全面领导下多方协作治理国家内外部行政事务；中观层面是指人民政府在党的全面领导下行使政府法定职能落实中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局；微观层面是指人民政府在党的全面领导下作出的具体行政行为，如公共政策的制定与执行。合理的政府治理效能对宏观、中观和微观而言，有着天壤之别。宏观层面上，合理的政府治理效能主要是方向要正确；中观层面上，合理的政府治理效能是严谨的政府职能发挥；微观层面上，合理的政府治理效能则是政府对治理对象所产生效果与效用。
在多层级政府治理活动之中，每个层级政府的治理绩效并不是完全一致的，其评价方法也是不一致的。宏观层面，政府治理绩效主要是确保宏观政策取向一致性。中观层面，政府治理绩效则是高效处理好各项事务。在治理的末端，政府治理绩效主要体现在公民或企业的直接感受上，即公民在接受政策落实或服务享受上的获得感、安全感和幸福感。这也说明，一个多层级政府的治理绩效评价中，如何解决治理绩效的共性和个性，是一个值得深入研究的问题。
四、结论：中国政府治理理论的超越
中国政府治理理论是面向中国田野、解决中国问题而形成的中国理论，是构建中国哲学社会科学自主的知识体系的创新探索，是中国特色的哲学社会科学真正屹立世界学术之林的具体行动。中国政府治理理论与西方的政府治理理论有何不同，主要表现为以下八个方面。
1．属性不同。政府是服务于统治阶级的利益的。中华人民共和国的国家性质是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。我国国家性质决定了我们政府是人民政府。西方资本主义国家是资产阶级领导的，其国家性质决定其政府是资产阶级政府。夏书章先生就曾提出，“‘行政是行的什么政’，这一点在普通学科里不怎么讲，我们这里却是非讲不可。关于这方面的回答很简单、很具体：行的是建设中国特色社会主义之政，专的是为人民服务当社会公仆之业”。
2.本质不同。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，人民政府是由中国共产党领导，人民政府的宗旨与中国共产党的宗旨是一致的。西方政府是由代表资产阶级中不同派别的政党执政，尽管实行政务官与事务官分开，政府的本性依然是与资产阶级政党的本性是一致的。
3.目标不同。中国政府治理的目标是推进中国式现代化。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，是全体人民共同富裕的现代化，是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化，是走和平发展道路的现代化。西方政府治理的目标是西方现代化，更关注片面的物质文明现代化，依赖对世界其他国家和地区的剥夺，具有不可持续性。
4.对象不同。中国政府治理理论研究的对象是政府作为和作用，而西方公共行政理论研究的对象是政府组织。政府无疑是诸多学科的研究对象。政治学从权力角度研究政府权力构成，法学从合法性研究政府法治，经济学从个体的理性经济人假设研究公务员行为及政府行为，管理学从效率研究政府组织结构。政府组织结构是相对静态的，而政府行为和作用是变动的，因此，政府行为与作用是中国政府治理理论研究的主要对象。
5.方法不同。知识界经历第一至第五种科研范式。社会科学研究长期是以第一、二种科研范式为主，强调解释功能，主要解释观察到的事物或已经存在的现象。与之不同，第三、第四、第五种科研范式的功能则偏向于预测，主要是实现对群体行为、社会趋势的预测与干预。由于中国政府的历史传统、时代使命、规模体量和功能作用，中国政府治理理论研究要同时采用五种科研范式。而西方政府由于职能有限，西方政府治理理论研究主要采用第一、二科研范式，更侧重于依政府收集的数据开展研究，统计学是其主流研究方法，即术语统计学（statistics）就是从术语政府（state）这个词衍生而来的。
6.过程不同。中国政府治理讲究分工，但都在党的统一领导下分工合作；西方奉行三权分立，不同权力运行过程不一样，政治与行政二分，政务官与事务官分开。
7.评价不同。有效的政府治理中“有效的”包含三层含义：行政层面是高效办理/处置一件事，服务层面是获得感、幸福感和安全感，政策层面是宏观政策取向一致性。西方新公共管理活动中对政府治理评价标准是3E，即效率（efficiency）、经济（economy）和效益（effectiveness）。
8.依据不同。中西方政府治理理论的依据各有千秋，中国政府治理理论的基础是体系或系统理论，从中央政府到地方政府是一个整体体系，适用于平衡结构和耗散结构理论，更合适运用耗散结构理论。西方政府治理理论则是基于官僚组织理论、科学管理原理等。平衡结构是指组织内部结构处于平衡状态，是静态结构。耗散结构是通过能量持续耗散并因而显示出自组织现象而维持存在的系统，是动态系统。耗散结构理论主张所有的科学都是人性的学科、科学是人创的以及人享的知识，因此，无论是系统理论还是组织理论都是关于人及以人性为基础的理论。
文章来源：《中国行政管理》2026年第3期
