摘要：新兴数字技术的应用对政府治理模式产生深刻冲击。积极回应数字时代社会诉求，立足数字法治“问题”，提炼数字法治“命题”，成为法学理论研究的重要使命。理论上，数字法治政府改革凸显系统性、协同性、平台化特征。实践中，我国数字法治政府建设在数字立法、政府内部协同、外部公私合作、政府数据治理方面面临现实挑战。未来数字法治政府建设应充分发挥数字立法的基础性作用、完善政府内部协同治理机制、通过法律保障为外部公私合作赋能、提高政府数据治理法治化水平，以期最终实现政府治理现代化。
关键词：数字法治；法治政府；数字立法；政府治理；系统论
数字革命催生了政府治理新样态，对传统社会结构带来冲击，对国家治理能力和治理水平提出了更高要求。“数字政府”是数字中国战略的关键环节和重要组成，在优化治理方式、为大众创造便捷服务等方面的优势愈发凸显。所谓“数字政府”并非单纯运用信息技术实现对传统政府形态的转型升级，而是契合数字时代治理理念的“数智化”全新政府治理模式。该模式以数据深度应用为主要驱动力，关涉政府组织形式、内外关系、行政程序、行政方式等多层次多维度，使政府管理更为便捷高效，并致力于为社会公众提供更为优质的公共服务。从“法治政府”到“数字法治政府”的转变，将是一场数字技术赋能传统法治政府的深刻变革，凸显出政府治理信息化与法治化的深度融合，需要确保在政府的数字化改革过程中，从理念重塑、全局审视、顶层设计到价值重构、路径完善各个阶段均纳入法治元素，以法治思维与法治方式系统性重塑政府管理与服务模式，其实质是从现代法治迈向数字法治的迭代升级。
一、数字法治政府的理论意蕴
（一）系统论为数字法治政府提供理论支撑
何为“系统”，总括而言，系统是指由诸多要素构成的有机统一整体，且各要素之间能够相互联系、相互产生影响。法律系统并非封闭的，它能够对外吸收各种信息因子，并对法律系统内部本身的构成要素产生影响，使系统内部形成相关应对机制，从而实现自组织再平衡。系统理论的运用有助于深刻描述复杂的政治关系、法律关系，并对其进行精准归纳。正如卢曼所言，“只有复杂性才能够化约复杂性”。各种新兴技术在提升政务服务质量的同时，也赋予政府治理更多的不确定性与复杂性。系统论的运用恰恰能够为政府数字化转型中遇到的复杂性问题提供全新的理论视角和方法思路。在系统论中，每一个系统都由诸多子系统构成，各个子系统之间的运行往往牵一发而动全身，因此唯有各个子系统通力配合凝聚合力，方能发挥最大效能。数字法治政府的建设涉及诸多领域，需要实现科技、法律、行政诸多层面的高度融合与协调。系统论的优势在于能够立足于系统的整体，发挥整体优于部分之和的功效。为此，当下将系统理论运用到我国数字法治政府改革中，是提升政府治理能力与服务水平的必然选择。
（二）协同治理理论为数字法治政府设定路径遵循
“协同治理”理论最初起源于哈肯的协同学理论，它是指两个以上主体基于共同目标，通过共同行动，达到单一主体所无法匹及的良好治理成效。近年来，协同治理理论被越来越多地运用到政府治理活动中，该理论亦能为数字时代的政府治理设定一定的路径遵循。数字政府本身是一个运行复杂的系统，具有很强的协同性、包容性，系统内的各要素都并非独自存在，而是互相作用、彼此影响，加之数字时代各方主体利益交织更为复杂，愈发需要吸纳多元主体参与其中。协同治理理论中的“协同”一词凸显了政府治理的核心所在：即强调社会治理主体多元化，通过政府与非政府组织、企业、公民等多元主体的互动协调，以及不同地区、不同层级、不同政府部门之间的业务协调配合，弥补政府单方治理之缺漏，提升治理效能，最终形成数字时代政府主导、企业支持、公众参与的新型治理格局。值得一提的是，该理论在强调多元主体参与的同时，也不忽视政府的主导作用，其它社会主体与政府之间应为政府主导下的合作关系。唯有通过发挥政府的主导性功能，方能在合作中及时纠偏、协调、引导各方参与者按照既定目标共同参与公共事务治理。
（三）平台治理理论为数字法治政府提供治理范式
“平台”一词源自企业管理，最初是指促进商业供应链协同与商务生态运行的数据支持平台。于数字政府建设而言，平台既是一种用于信息、产品、服务交流的基础机构，方便政务数据的开放共享；也是一种全新的组织架构与治理模式，为政府与企业、公民、社会组织等多方主体的互联互通搭建了桥梁。无疑，平台型政府建设将成为政府数字化转型的一个重要维度。它有效解决了传统政府管理中存在的条块分割、各自为政弊端，有效促进了大数据时代政府数据的流通与利用，在数字政府改革中具有显而易见的优势。但与此同时，平台治理模式也面临一定的难题。例如，由于多方主体参与其中，导致许多决策往往难以在短时间内达成一致，加之平台治理中各方时常面临信息不对称的局面，从而降低平台治理的效率。未来需要针对平台治理之弊端，进一步优化平台型政府的治理模式。
二、我国数字法治政府建设面临的现实挑战
（一）数字立法有待完备
数字技术的运用在改变政府治理方式的同时，也倒逼政府治理规则的优化和完善。然而，当前我国的配套法律法规制定进程较为缓慢。从数字法治政府建设实践来看，技术应用远远走在法律规制前面，法律规则的缺失也导致技术影响下出现的全新法律问题无法得到妥善有效的解决。以“系统无人工干预”智能审批服务为例，此种自动化行政行为是否应与传统行政行为有所区别?当自动化行政审批出现错误而致行政相对人权益受损时，责任主体应如何认定?公民又如何寻求法律救济? 这些由新技术引发的法律问题都亟需从立法上加以完善。
为应对数字时代的发展需求，我国已相继颁布了《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等全国性法律法规，也出台了相应行政规章。然而，面对数字政府改革存在的诸多新问题，仍需要充分加强各数字法律规范之间的有效衔接，提升数字法律规范的系统性。从整体上看，各法律法规间的整体联动机制不完善。例如，现有的数字行政立法碎片化现象明显，对公民权利的体系化保护与救济机制相对匮乏，在面对现实中复杂情况时显得捉襟见肘。这些问题都制约着数字法治政府建设的系统整体推进。此外，在我国数字法治政府改革中，也缺乏统一数据标准化规范。尽管一些地方省份针对政府数据资源维护、管理问题发布了指导性文件，但存在效力层级较低、碎片化现象明显等问题，尚未形成完备的数据标准化规范体系。
（二）政府内部协同机制存在漏洞
数字时代的政府治理逐渐呈现规模化特征，许多事项的处理需要跨部门甚至跨区域、跨层级的业务合作方能完成。然而，不同地域政府间缺乏有效衔接畅通机制，数据、网络、应用平台等资源缺乏有效配合。同时，政务数据大多采用分布式存储的超融合基础架构，此种架构模式虽然提高了数据存储、处理能力，却容易造成“数据孤岛”“信息烟囱”等现象。加之一些部门在实践中深受科层思维禁锢，信息共享不充分、地方数据割裂问题屡见不鲜。因此，未来仍有待提升跨区域、跨部门、跨层级政府合作力度，提升政府整体性治理水平与系统化治理效能。
此外，在大数据时代，要加快建成“平台型政府”新模式。然而，目前政府平台建设存在诸多难题亟待解决。首先，平台建设工作缺乏完备的法律制度支撑。从整体上看，国家统一政府开放共享平台尚未建成。目前我国政府数据开放共享主要依赖于省级、市级平台，但各地平台建设的法律标准不一致，缺乏法律配套措施，不同地区政府平台难以实现跨地域、跨部门的业务共享与协同。其次，在“平台型政府”建构过程中，公民参与度和权利保障明显不足。政府平台的设计开发大多属于政府与专业技术公司之间的承包合作，公民难以有效参与其中。技术公司在设计平台时也很难将民众的利益诉求充分纳入考虑范围，欠缺对公民权利的充分保障。第三，平台安全问题不容忽视。一体化大数据平台具有涉及范围广、承载数据信息规模大、互联性强、存储集中等特点，一旦平台上的公共数据遭受大面积破坏、泄露，无疑会严重损害公民个人利益，甚至会冲击国家安全与社会稳定。
（三）外部公私合作机制存在法律障碍
数字法治政府建设是一项复杂的系统工程，不仅涉及政府内部治理问题，同时要面向外部，协调好政府与公民、企业、社会组织多方主体的关系。然而，在当前数字政府改革中，外部公私合作机制面临一定的法律障碍。第一，数字红利的普惠性成为一大难题。例如，在线政务服务在提高服务便捷性的同时，也导致“数字弱势群体”缺乏数字获得感。如老年群体、未成年群体、残障人群等，由于受到“数字鸿沟”影响，从而陷入机会不平等的难题之中。随着数字社会的发展，“数字鸿沟”深度与广度将会加剧，任其发展下去，会逐渐演变成阶层化分级，导致社会资源垄断、公共利益调试平衡难，成为影响数字政府治理效能的新因素。
第二，政企合作面临全新法律挑战。首先，政企合作涉及法律关系的定位问题。目前针对二者属于行政法律关系抑或是民事法律关系，学界存在一定争议。我们认为，不应将双方关系简单定位成一种行政或民事法律关系。对政府而言，在强化合同约束的同时，要发挥其宏观指导作用；对企业一方而言，在享有契约自由的前提下，也要认识到行政指导的必要性。其次，政企合作的法律边界问题有待明晰。政府与企业双方角色定位不同，在合作中难免存在一定的利益冲突。当企业自身利益与社会公共利益发生冲突时，企业极有可能会优先保护自身利益而忽视社会责任，对公共利益造成损害，最终掉入“数字利维坦”这一新型社会危机。第三，政府工作人员的法治观念与平等意识有待提升。多年来，政企关系一直难以彻底摆脱“父子式”关系网络的历史惯性，政府始终在其中占据主导地位。在此情况下，公权力显著强于私权利，企业常常需要依附于政府来求得生存，政府则习惯于干预企业，平等意识淡薄，这也阻碍了良好政企关系的形成。
第三，多层级“共建共治共享”格局尚未形成。数字政府的法治建构离不开政府、市场等多元主体的参与，多层级“共建共治共享”格局将极大推动社会治理结构转型升级，是实现“良法善治”的重要条件。因此，需要运用法治方式，将政府的权威性、市场的平等交换性、社群的自治性进行统合，使各主体在交互中建构出一套行之有效的规则体系。然而实践中，企业、社会组织、公民等无法充分参与数字政府治理，各地区政府间难以形成共筹共建合力，加剧了全国各地区数字政府建设不均衡问题。加之各方主体合作中的法治元素较为欠缺，尚未构建出“官民共治”的法治格局。
（四）政府数据治理面临法律难题
第一，数字法治政府建设要求政府治理公开透明，为此，促进政务数据开放成为一个重要突破口。然而，从整体上看，我国政府数据开放工作仍面临诸多法治障碍。一方面，对“政府数据”的法律界定不清。目前学界对于政府数据的概念众说纷纭，中央层面的行政法律文件也均未对何为“政府数据”作出明确界定。概念界定的缺失给政府数据治理带来更大困难。另一方面，国家层面针对政府数据开放问题尚未形成统一的专项立法，缺少法律遵循。尽管《政府信息公开条例》对数据开放作出规定，但大数据语境下的数据开放与原有的信息公开并不等同，因此，《政府信息公开条例》对政府数据开放的规制就显得捉襟见肘。立法上的空白加大了对政务数据开放进行法律规制的难度。
第二，政务数据共享也是充分发挥政府数据作用的关键一环。一方面，政府间纵向、横向数据共享与业务协同会产生一定的法治悖论。传统法治政府强调内部分权与监督，各部门之间业务划分明晰，权责分明。随着数字法治政府改革的推进，各部门数据深度开放共享会在一定程度上打破原有的职责分工，消解各部门内部自主性，出现部门利益抗衡与权力博弈。另一方面，我国政务数据共享处在初步探索阶段，存在大量立法空白。尽管一些地方政府如贵阳市政府出台了《贵阳市政府数据共享开放条例》，但这些地方条例位阶较低，无法为全国层面的数据共享平台、政务大数据中心建设提供法治保障。
第三，数据安全保护面临法律困境。在政府掌握的海量数据资源中，必然会包含涉及个人隐私、商业秘密以及国家秘密的原始数据。数据本身并非完全客观中立的，数据的控制、使用和调解始终是在权力的操控下进行的。技术赋能政府治理的同时，也不可避免地带来诸多数据安全法律风险与隐患，成为法治政府数字化转型的一大桎梏。首先，在当前政府数据治理中，对个人隐私进行“全周期”保护的完备法律制度供给仍旧缺乏，尤其是缺乏隐私泄露后的相应权利救济。其次，国家秘密与商业秘密保护问题也值得关注。一旦涉及国家秘密、商业秘密的数据被不当泄露，将会对国家安全、公共安全带来诸多风险，损害国家利益，影响社会稳定，其危害后果不容小觑。最后，国家层面虽形成以《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国网络安全法》为主要依托的数据安全法律规范，但数据安全治理法律法规仍缺乏系统性，难以有效应对日益高发的数据安全事件。
三、数字法治政府建设的应对策略
数字法治政府的建设过程展现出了科技、法律、行政等诸多层面的高度融合，同时也暴露出诸多现实问题，为此需要通过系统性变革，实现治理的主客体、治理理念、治理手段等各方面的系统性、整体性、协同性，有的放矢地提出相应解决策略，加快探索一条符合中国国情的现代化数字治理道路。
（一）发挥数字立法系统的基础性作用
“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。就数字法治政府建设而言，所谓“良法”就是要制定并完善符合我国国情与法治价值、体现理性原则的数字治理法律规范体系。一方面，应当在《个人信息保护法》《数据安全法》的基础上，探索建立一套具有前瞻性的数字治理法律规范体系，将事前风险防控、事后救济、责任分配等事项涵盖其中，确保政府权力合法运行。另一方面，应当加强《个人信息保护法》《数据安全法》与《网络安全法》《突发事件应对法》等法律法规之间的协调，尤其是要重视针对法律风险防控问题的衔接，协调、畅通数字行政组织法与数字行政程序法，构建多元协同的数据安全法律规范体系。此外，加快针对算法决策、行政自动化执法等新兴议题的相关立法工作，用立法的形式为技术应用提供合法性辩护。
政务数据标准化规范能在很大程度上实现全国政务数据管理规范化，缓解“数字割据”问题。鉴于我国政府现有的“垂直管理体制与地方分级管理体制”模式，可以探索在国家层面建立一套全国性数据标准化依据，统一数据标准、技术标准、接口标准等。同时考虑到各地数字化进程不一，不同地区可在全国统一标准规范的基础上，根据当地数字化发展状况，先由省级政府带头，因地制宜出台地方政府规章。省内各地市一级政府再根据中央和省级文件，结合当地实际情况，细化数据处理标准化规则，确保在全国宏观性数据标准化处理的指导框架内，打造自上而下、分层分级式的数据标准化规范体系。
（二）完善政府内部协同治理机制
在数字法治政府建设中，要加强不同政府部门的协调配合，提升数字法治政府的系统性和整体性。具体而言，各省大数据局可发挥统帅作用，综合统筹各层级、各部门的现实需求，有效整合数据信息资源。各层级政府部门之间也要完善业务协作机制，实现权责一致，合理划定权责范围。要积极打通平台、信息和数据的沟通及共享机制，提升决策科学性与政务信息的公开化、透明化。探索构建统一领导、上下联动的综合协调机制，实现跨层级、跨部门联动与数据互联互通。各地区政府数字化进程不一，需要适当将技术、人才等数字资源向落后地区倾斜，缩小各地区数字发展差距。要敢于突破地理边界的约束，淡化行政层级差异，使政府部门间的合作更加丰富多元。具体而言，要在数字化发展程度相对较高的地区率先进行智慧化改造，与此同时，也要采取循序渐进的方式，提升欠发达地区数字化发展水准，完善相应数字基础设施，并设立针对非网民的数字统一服务时间、地点。总之，应当真正实现跨地域、跨部门、跨层级业务协同，达到数字法治政府内部各个子系统由单独治理过渡到协同治理的理想效果。
同时，要积极构建数据平台管理制度，合理规定政府平台与用户双方的权利义务。“平台型政府”要求政府从积极干预变为消极中立，要保障公民在平台运行中享有充分的参与权、表达权。此外，为防范数据泄露给国家安全带来的隐患，政府应强化平台运行的安全保障。可以通过发布详细的操作指南来提高平台接口的精准度，防范国家安全信息的泄露。在政府平台建设方面，应特别注意两个维度：一是实现各级政府平台建设的有效对接，二是实现政府平台与公众参与的有效融合。需要树立“数字政府即平台”的理念，以政府数据平台建设为支撑，打造良好的政府信息平台生态系统，优化外部数字环境。各地方政府应当加快平台的交流合作，消除数据壁垒，实现无障碍数据流通共享。依托政务服务平台，将各地分散的数据资源整合到一起，充分发挥数字政府平台作为“数字基石”之功效。
（三）法律保障为外部公私合作赋能
法治道路是塑造和谐政企关系的必由之路。针对政企合作权利义务法律边界问题，需要对双方权利义务进行明晰。对作为服务采购方的政府而言，在按照政府采购法律法规享有权利的同时，也需要根据政府采购合同支付相应费用，为企业提供相应支持。对企业而言，在依法享有自主经营权的同时，也应根据政府采购合同约定，提供相应产品与服务，履行约定的义务。同时，在政企合作中，要对双方法律关系进行合理定位。既要认识到双方具有民事法律关系上的平等性，又要意识到双方具备一定意义上指导与被指导的行政色彩。应当在保持政府主导性的基础上，充分发挥企业优势，调试双方利益平衡，实现政企合作长期性、有效性，最终构建起数字时代的“亲”“清”新型政商关系，塑造法治化营商环境。
与此同时，数字法治政府改革作为一项系统工程，仅靠政府部门“单打独斗”的封闭式治理模式难以达到预期效果，需要党政机关、政府部门、社会组织、公民各方主体的协作配合，推动原有政府治理关系的深度调整，打造“共建共治共享”的治理模式。为此，应发挥“柔性治理”之优势，审视“刚性治理”之劣势，通过强化数字法治政府建设的系统统筹力度，发挥多元主体的治理优势而非由政府单方面施加管控。此外，政府部门要完善决策与监督体制，广泛听取民意，突出政府“掌舵者”角色，简政放权，积极引导各类市场主体充分参与到数字治理中，打造服务型政府。企业和社会组织要充分发挥技术优势和协调优势，在政府与民众之间搭建起沟通桥梁。公众则要更好地发挥“参与者”的角色作用，为数字法治政府建设积极建言献策。最终，打造“政府负责、社会协同、公众参与”的多元共治格局，实现政府与社会的良性互动。
（四）提高政府数据治理法治化水平
政府部门需要强化数据治理意识，对政务数据共享进行顶层设计层面的统筹规划和法律规范层面的具体细化。例如，针对我国在数据共享方面的立法空白，可以先尝试引入政府数据共享协议。在政务数据共享范围上，遵循“以共享为原则，不共享为例外”的准则，在《政务信息资源共享管理暂行办法》的基础上进行细化规定，要对除涉及国家安全、商业秘密、个人隐私以外的政务数据原则上均予以全面共享。针对不宜直接在共享平台上传的政务数据，有关行政部门可以通过缔结“合同”“协议”等形式，合理规定双方权利义务，确保政务数据有效流通利用。未来随着数字法治政府的迅速发展，必然会在数据共享层面暴露更多的问题，需要在数据共享协议的基础上，逐步推动政府数据共享专项立法，将其全面纳入法治化轨道。再如，针对政府部门权利义务失衡问题，要厘清数据管理部门与数据共享部门的权利义务关系，合理界定数据共享法律界限。与此同时，应当对政府数据共享过程进行有效监督，合理划定不同业务共享部门职责。针对不按照法定 流程与方式进行数据采集、不及时按照要求进行部门间数据共享等情形，对有关责任人员采取书面通报、责令限期改正等有关措施。通过合理划定数据共享权利义务，为各部门落实政务数据共享工作提供更完备的法律制度保障。
提升政府数据安全法律保护水准也是政府数据治理的重要内容。一方面，应当致力于构建完备的数据安全治理法律体系。对涉及个人隐私的数据按照法定程序进行清洗或通过匿名化处理技术等方式脱敏，隐匿个人数据中不宜公开的部分。可以参考美国设立的“数据生命周期隐私保护机制”，强化对数据全生命周期的隐私保护；也可借鉴欧盟《一般数据保护条例》（GDPR），引入“隐私设计”原则，进行数据保护影响评估，更全面地保护公民的个人隐私，严防隐私数据泄露。另一方面，国家安全与商业秘密保护同样是政府数据治理中不可忽视的重要内容。为此，需要建立并完善政府数据开放共享的保密审查程序。在数据开放共享过程中，需注意把握其范围与限度。尤其是对于受到特殊保护的国家秘密、商业秘密等相关数据，绝不允许随意开放。此外，需要对数据利用中侵犯国家安全、商业秘密的法律责任予以明确，严格划分所应承担的民事责任、行政责任或刑事责任。
结 语
技术的迭代更新为人类创造出庞大的虚拟空间和更多的数字利益，也对政府治理模式提出了更高要求。数字法治政府作为一项长期的系统性工程，其建设工作并非一蹴而就。当前，数字行政已在全国各地开展得如火如荼，政府“数智化”治理已取得显著成效。在此过程中，数字法治政府建设面临数字立法、公私合作、数据治理等诸多层面的现实挑战。未来需要发挥多元化主体的共同作用，加快政府业务重组与流程再造，以期更好地实现“科技向善”的美好追求，构建起符合法治精神与法治原则的数字时代公共秩序，最终勾勒出“良法善治”的美好图景。
