一、问题的提出
党的二十届三中全会对完善行刑衔接机制提出明确要求。2026年1月1日起新修订的《治安管理处罚法》施行，行刑衔接相应问题的解决，关系中央精神落实、关系法律实施效果，更凸显重要意义。当前，该制度在顺畅运转，取得良好效果的同时，实践中一些案例也体现出制度运行存在争议。试举两个案例：①案例一：交通肇事行刑反向衔接案件中，肇事机动车驾驶人的机动车驾驶证是否应当吊销案：行为人甲因交通肇事致一人死亡，负事故主要责任，因其系过失犯罪，有自首、认罪认罚、与被害人近亲属达成刑事和解协议并取得谅解等情节，检察机关对其作出相对不起诉决定，对于甲是否应当被交通运输管理部门吊销机动车驾驶证，检察机关与交管部门存在不同意见。②案例二：为逃避强制隔离戒毒而故意实施毒品犯罪案：2017年5月，薛某某因吸毒被强制隔离戒毒两年。2017年7月3日，徐某某在会见薛某某时，双方商议用轻微刑事案件来逃避强制戒毒。后徐某某设法在薛某某家中藏匿毒品，并向公安机关举报薛某某非法持有毒品，公安机关立案侦查后，薛某某谎称自己在2017年3月花2000元向他人购买毒品用于吸食。吸食一部分后，将剩余的毒品藏匿于家中。
处理以上两个案件，从法律适用看，涉及《道路交通安全法》与《刑事诉讼法》（案例一）、《治安管理处罚法》与《刑法》（案例二）的衔接，但从深层看，却更关系国家法律的统一准确实施，关系国家法秩序的统一。通过以上两个案例同样可以看出，行刑衔接彰显着国家对于不法行为以不同的法律为支撑，实现不同处遇的衔接、处罚的协调，进而可以说，行刑衔接最为生动地彰显和证成国家法秩序的统一。立足国家法秩序统一目标，行政处罚与刑事处罚的衔接应当是周延、严密的。但是，当前实践中争议问题的出现，反映出我国行政法与刑事法衔接仍存在较多空白、矛盾、脱节之处，导致实践中行刑衔接运行存在梗阻。为此，本文立足法秩序统一的分析视角，以《治安管理处罚法》的实施为背景，对行刑衔接机制运行中的梗阻问题予以理论澄清，并在此基础上推进实践调适，从而促进行刑衔接机制顺畅运行，实现国家法秩序的统一建构。
二、从法秩序统一视角考量行刑衔接的合理性
“所有的法律现象和法律问题都可以从法理学的层面和角度予以追问和探究。”对于行刑衔接机制运行中的梗阻，从表面看是相关机关在机制运转中可能存在的理念、方法、操作层面的问题，但是，透过现象从法理学角度进行分析，征表的却是国家法秩序层面法律秩序静态建构的缺漏和动态运行的脱节。为此，从“法秩序统一”视角考量行刑衔接显得非常必要。
（一）法秩序及法秩序统一
法秩序是法理学或法哲学上的概念，黑格尔的学说是法秩序维护说的渊源所在。黑格尔指出：法律规范是特定领域国家制度的具体呈现，即发展和实现了的合理性，因而构成了巩固的国家基础，也构成了个人信赖国家、忠于国家的基础。在黑格尔哲学体系中，法秩序乃是精神的现实。在《法哲学原理》中，黑格尔明确提出“研究法的理念及其现实化”是法科学的核心任务，所谓“法秩序”是法理念实现了的自由王国。
黑格尔之后，当代德国法理学界中，卡尔·恩吉施系统提出并论证了“法秩序统一”的观点。他认为法秩序的统一性原则要求消除法律秩序内部矛盾，同时指出，法官在适用某个法律条文时也是在适用整体法规范，或者说，法官虽然是在对个案进行法律判断，但实际上仍是将分散的法律条文整合成一个“秩序统一的整体”对法律加以适用。在整体法秩序中，如果只是把法或法秩序简单理解为具体部门法及其秩序的组合或拼凑，那么整体法秩序的意义就会丧失。如果把法秩序比作一堵阻挡违法行为的坚固墙壁，则各具体部门法的法律规范、判例等，就如同构成这堵“法墙”的砖石。
可见，在法哲学视野中，法秩序统一原理强调要从整体视角认识法律，把法秩序视为一个价值判断尽可能一致的体系和意义结构。这要求不同法域在保护同一社会关系时，构建的法网要严密，处罚要轻重有序，避免出现处罚漏洞或过度处罚的现象。同时，法律体系本身是一个整体，不同法律之间是关联、衔接的，因而法律适用必须是体系性地适用。统一的法秩序意味着对法律的违反不应当仅视为对部门法的违反，而应是对整体法秩序的破坏，因而对违法行为的责任追究，也不应当立足于单一的部门法，而应当基于统一、整体的法秩序来考量违法行为的处置，确保结果妥当。
具体来说，法秩序统一中有“存在论统一”与“目的论统一”的两种观点，但无论哪种统一，都要求“法只能用一个声音说话”，而且这个声音必须是明确的道义表述，如应当、禁止、许可，而不是“好/坏”这样模糊的价值判断。一般而言，以法秩序统一原理建构国家法律体系时，该体系应具备排除规范矛盾、协调有序、各司其职的特点。在刑法意义上，我国有学者指出，法秩序统一是指刑事法和非刑事法违法性判断的协调。周光权进一步主张应当立足刑法和前置法的关系展开法秩序统一，即只有民商法、行政法等之上具有违法性的行为，才有构成犯罪的可能。还有学者如王昭武指出，基于法秩序统一性之要求，违法判断的相对性虽承认各自法域对于违法判断的自主性，但是强调整体法秩序自身所存在的正义理念能够统合各自法域的自主判断。“法秩序的统一性就必然要求排除诸规范之间的矛盾，进而要求违法判断的统一性。”总体看，虽然学术界对于违法性中行政违法与刑事违法之间关系究竟是一元还是多元存在争议，但在认为法秩序统一，是指不论行政执法还是刑事司法，都应当维护国家法治，促进和保障国家法律得到统一一体实施的观点上，是能够取得一致意见的。
正因为法秩序统一意味着法律目的上的一致，要求法律作为整体对行为规范予以妥当应对，因而一个行为无论是行政违法还是刑事犯罪，在违反法秩序的本质意义上是一致的，作为国家法秩序体现的法律规范，应当对行为后果作出明确而协调的回应；这种回应不应当因为法律部门的分立，而出现法律后果上的处罚缺漏、失序和责任空白，同时，这种后果性回应也应当根据行为的性质而妥适准确。
（二）行刑衔接彰显法秩序统一
行刑衔接机制在我国建构已久，其大致始于2001年国务院颁布的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，在2008年之后开始成为学术界研究的热点问题。从我国学界当前对于行刑衔接的研究来看，主要存在以下几种观点：①立足行刑衔接机制的运转，着眼于发挥行刑衔接机制对于限制轻罪入刑，减少轻罪附随后果的功能。检察机关对于行刑衔接的重视，大致基于这一背景，笔者也在这方面提出过相应观点。其论证逻辑是：近年来，刑法经过系列修正，轻罪罪名急剧扩张，由此带来轻微犯罪附随后果消极效应显现。实践中需要借助行刑衔接实现对轻微涉罪行为的分流，以行政处罚措施限制进入刑事程序的轻微危害社会行为的范围，避免过度犯罪化带来的社会负面影响。②立足静态“法法衔接”，从实体法上探讨行刑衔接机制中各法律之间的衔接是否妥适。如武晓雯提出行刑衔接机制的基本问题，并重点提出应当运用行刑衔接机制解决以罚代刑和以刑代罚的问题。其观点主要是基于上述角度的探讨；康子豪则基于法秩序统一研究行刑衔接的实体规则，提出应当从实现行刑有效衔接的角度，使刑法和行政法在行为规范层面保持统一。③从动态程序运转的角度探讨行刑衔接的顺畅，如谢小剑基于实践中行刑正向衔接存在行政机关调查能力不足，影响案件事实真相查明的问题，提出在行政案件办理中，应当发挥行政机关和侦查机关的共同作用，赋予公安机关在案件涉嫌犯罪时及时介入调查的职权的观点。④将行刑衔接放置在更大的社会治理的视域中予以探讨。如张泽涛提出在行刑反向衔接中，司法机关应当注重提出治理类检察建议与司法建议实现犯罪预防，运用行刑衔接机制，将个案办理成效扩充至类罪预防，减少社会治理风险的观点。刘艳红则基于行刑反向衔接机制面临着治理理念不统一、具体程序缺失以及审查监督失衡的问题，提出行刑反向衔接应该在实体机制、程序机制与审查监督机制中贯彻实质法益保护理念，其观点也是着眼实质法益保护的角度，扩充行刑衔接的治理功能。⑤从具体个罪的角度探讨行刑衔接机制的完善。如朱晓勤探讨环境犯罪中行刑衔接生态修复的体系重塑问题；时方探讨行刑衔接视域下非法集资犯罪的认定与规制路径，等等。
应当说，我国当前对于行刑衔接机制问题的探讨比较充分。既有研究围绕行刑衔接机制的实践困境、制度缺陷、功能发挥与路径完善已经形成了较为充分的讨论，为机制优化提供了丰富的理论积淀与经验参照。然而，既有成果多聚焦于实体法协调和程序法流程的具体问题解决，较少从法秩序统一原理这一基础性法理视角展开体系化审视。与既有研究范式不同，本文的研究增量则在于：立足于法秩序统一的立场，运用法秩序统一的分析框架，以“处罚无遗漏、制裁不重复”为基准，厘清刑事法和行政法评价同一违法行为时的规范边界、适用关系以及方法协调，同时推动行政制裁与刑事处罚在评价逻辑、后果裁量、适用顺位上的内容协调与操作贯通。在此基础上，立足实现国家法秩序对违法行为处置后果的协调、衔接、明确的要求，梳理行刑衔接中的规范冲突与适用堵点，推动刑事处罚与行政处罚两类制裁体系的逻辑自洽、内容协调和衔接顺畅，进而实现对违法行为处置的精准化、妥适化，促进行刑法律与行刑处罚措施之间的顺畅衔接，维护国家整体法秩序的统一和稳定。
行刑衔接最为彰显法秩序统一的要求。立足法秩序统一视角，行刑衔接本质上映射着在国家法律体系中不同性质的行为应当受到不同层次法律的规制，进而承担不同性质的法律后果；同时，不同层次法律之间应当是协调的，不同性质的法律后果应当是衔接的，进而法律的处罚是无罅隙和缺漏的。由此实现对具有不同危害性的违法行为“法网恢恢、疏而不漏”，并进而通过行刑衔接彰显和证明着法秩序的统一有效。换言之，不同领域的法律虽然对不同行为以不同法律后果予以规制，但各个部门法之间应当形成协调衔接的规则体系，对违法以至犯罪行为予以严格规制，既不至于过不当罚、罚不当罪，也不能够使违法行为脱漏于法网规制。概言之，就行刑衔接而言，法秩序统一是分析问题的视角，在法秩序统一的视域中，行刑衔接的根本要求就是对于行政违法与刑事犯罪，实定法律应当作出衔接严密、协调配套、及时有力的回应，以体现国家法律对不同性质行为的周延应对，并彰显深层次的国家法秩序的统一和正当。在分析视角的基础上，更可以结合法秩序的统一要求刑法规范和行政法规范的统一、协调、衔接，立足国家法秩序建构、民众法感情认同和司法可操作的要求，形成以法秩序统一为基础的，对现行规范具有可操作和可检验性的分析框架。这一分析框架至少包括以下几个方面的内容：①刑法规范和行政法规范应当是协调、衔接的，不至于形成对具有危害性行为的处罚脱节、空白，进而造成相应危害性行为处罚上的脱漏。②基于我国刑法对犯罪严重社会危害性的界定，作为犯罪行为后果的刑事处罚，其严厉性一般应当重于行政违法行为受到的行政处罚，二者在处罚力度上应当形成阶梯设置。③虽然刑法学界对于作为行政犯处罚前提的违法性判断，存在违法一元论与违法多元论的争论，但是，从民众认同的角度，刑法上和行政法上对于同一用语的语义理解一般应当是一致的。④从国家权力运行的角度，推进行刑衔接的国家各权力机关应当配合、协同，不致产生责任的推诿，如果怠于履职导致违法行为不能得到及时妥善处置，则相应机关应当承担具体责任。
由此来说，在行刑衔接中，以《治安管理处罚法》为代表的行政法与以《刑法》《刑事诉讼法》为代表的刑事法的衔接显得非常重要。行政法和刑事法都是公法，二者在处罚方式和处罚措施上具有目的的一致性和处罚措施形式上的相近性，立足于行政违法行为与犯罪行为本身具有的密切联系，作为其法律后果的行政处罚与刑事处罚也应当衔接协调。为此，行政机关应当将构成犯罪的行为及时移送刑事司法机关，从而使刑事司法成为行政执法的重要托底；而刑事司法机关则应当在行为不构成犯罪、但是可能需要予以行政处罚的情况下，及时提醒和督促行政机关做好行政处罚的相关工作，以维护刑事程序之外行政处罚的有效性和合法性。由此看来，法秩序统一意义上的行刑衔接，就是指刑事法和行政法在法律内容上周延协调；在功能地位上互为屏障，在处罚后果上轻重妥当；进而各部门法联动形成整体合力，实现国家法秩序的整体统一、严密有序。
三、法秩序统一中行刑衔接运行的梗阻体现
立足法秩序统一的分析视角和分析框架，行刑衔接存在梗阻最核心、最关键的原因在于我国依赖于行政法建构的对行政不法行为的处置和依托于刑事法实现的对犯罪行为的惩罚之间，实定法上存在空白、矛盾和脱节，并由此衍生程序运转等其他相关问题。
（一）规范缺位：行刑法律衔接协调不畅
从现象言及法秩序本质，就法秩序统一的要求而言，恩吉施总结了五种需要避免的矛盾：制定法技术的矛盾、规范矛盾、价值矛盾、目的论矛盾以及原则矛盾。国家是法律秩序的人格化体现，法秩序统一原理背后是国家权力配置的平衡。但是，当前我国法秩序统一建构中，刑事法律与行政法律二者属性存在重合、交叉以及法律规定不完善等因素，导致刑事法与行政法不能有效衔接，法秩序事实上出现空白和罅隙，由此导致行刑法律体系出现“断层”效应，法秩序统一协调的“一个声音”无法表达，从根本上危害法秩序的统一。概言之，由于行刑法律衔接存在的缺漏和脱节，导致统一的执法司法权力在不同机关行使过程中呈现碎片化特征，导致国家执法司法权力运行存在空白和不足，从而破坏了国家法秩序的应然统一。
一方面，实体法上，行政处罚与刑事处罚衔接脱节。在正向衔接中，违反行政法律的行为，如果情节严重涉嫌构成犯罪的，理所当然应当予以刑事处罚。而行政法律对此予以宣示，则提供了行政法律和刑事法律衔接的桥梁。在此意义上，行政犯中“行政违法发挥着为行政犯之刑事违法性判断提供前提和基础的功能”。但是，如果行政法律的宣示不能在刑事法律中得到回应和体现，则行政法与刑事法的衔接就会出现断裂，法秩序在行政法和刑事法咬合处就会形成罅隙。我国各行政法规中的大量刑事责任条款在刑法典中没有对应罪名，就是此种罅隙的体现。例如，《会计法》规定“不依法设置会计账簿”行为构成犯罪的，应受刑事处罚，但刑法中“隐匿、故意销毁会计账簿罪”不能涵盖这种行为。就反向衔接而言，不能受到刑事处罚的行为，如果涉嫌行政违法，则行政法中一般应当有清晰的规定。但是，我国行政法同样存在缺漏，对于一些明显应当在《治安管理处罚法》中予以体现的行为没有规定，从而在实践中引发争议。例如，《刑法》第135条之一规定，构成大型群众性活动重大安全事故罪的条件为“发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果”；但《治安管理处罚法》第44条规定受到行政处罚的条件为“举办体育、文化等大型群众性活动，违反有关规定，有发生安全事故危险，经公安机关责令改正而拒不改正或者无法改正的”；二者对比，对于发生事故，但是尚未造成重大伤亡事故的行为如何处置，法律之间存在空白。此外，行政机关与刑事司法机关对于法律的理解不一致，也会导致行刑衔接存在困难。例如，根据2024年“两高”《关于办理危害税收征管刑事案件适用法律若干问题的解释》的规定，刑法对虚开增值税专用发票行为的认定以“骗抵税款目的”与造成实际税款损失为核心要件，对于仅用于虚增业绩或融资等无骗税目的的行为，刑法不再纳入犯罪范畴。但是在涉税行政处理上，税务机关仍以“发票流、资金流、货物流”三流是否一致作为主要判断依据，即使行为人无骗税目的，只要“三流”不一致，税务机关仍认定为虚开增值税专用发票行为并进行处罚。由于司法机关与税务机关对法律理解不一致，税务机关认定涉嫌犯罪并移送的虚开增值税专用发票的行为，可能因缺乏骗税目的而不被司法机关认定为犯罪，导致部分案件在刑事与行政层面的处理结果存在显著差异。
另一方面，程序法上，刑事证据与行政证据转化脱节。证据问题主要涉及司法执法操作问题，司法者以现行法为前提和依据处理正在发生的案件，需要诉讼程序予以保障。因而从行政法与刑法的运行来说，作为保障实体法实施的程序法同样应当衔接。但是，当前两种程序法运行中存在断层的问题，并主要体现在证据规定的方面。对于行政证据与刑事证据，《刑事诉讼法》与《行政诉讼法》各自对证据种类、证明标准等作出了规定，同一物质载体在不同的程序法中，可能分别发挥刑事证据与行政证据的作用。但是，对于刑事证据与行政证据之间的转化，在诉讼法中规定得不够明确，并且实践操作中易处于脱节状况，致使实体法之间的衔接协调缺乏程序法上的保障，行刑证据衔接转化在程序法上存在较大困难，法规范的断层和脱漏造成法秩序统一建构的障碍。
（二）界限模糊：行刑处罚涵摄范围不清
正如前文所述，作为国家法秩序体现的法律规范应当对法秩序统一作出明确的回应；这种回应不应当因为法律部门的不同而出现法律后果上的缺漏。但是，法秩序统一不等于法律规定的混同，更不能等同于法律后果的模糊。恰恰相反，法秩序统一要求不同性质行为受到不同种类的法律责任追究并承担不同的法律后果，不同性质行为在法律后果上的定性应当是清晰的，进而不同行为的法律后果在作为整体法秩序内部的各个部门法中的分布是明确的。但是，我国法律体系内部恰恰存在行刑性质界限模糊的问题。对于相同情形的违法行为，有的适用行政处罚，有的则予以刑事处罚。例如，有学者以拒不履行信息网络安全管理义务罪为例，分析了网络不法行为的行刑衔接中法规范适用不清晰与行政执法“大卡口”导致行政违法与刑事犯罪不能有效衔接的问题。还有学者分析了非法集资犯罪中实体上作为行政前置法的《防范和处置非法集资条例》与《刑法》对于非法集资的行刑界分标准不明，程序上非法集资行刑处置失调的问题。这些观点都十分精准，值得引起充分关注。
除此之外，行刑处罚界限模糊问题在破坏界碑、界桩罪，打击报复证人罪，强制猥亵罪和猥亵儿童罪等罪名的认定中也都有体现。例如，对于破坏界碑、界桩罪，《刑法》第323条与《治安管理处罚法》、公安部相关文件都规定对国家边境界碑、界桩的“移动、损毁”行为应当予以处罚，且用语基本相同，进而导致同一性质行为的行政处罚与刑罚处罚界限不清、无法区分。又如，《刑法》第308条规定对证人进行打击报复的应予以刑事处罚，而《治安管理处罚法》规定对证人及其近亲属进行威胁、侮辱、殴打或者打击报复的予以行政处罚，二者同时规定打击报复证人的行为应受处罚，且未对具体违法行为作程度区分，导致作为法律后果的刑事处罚与行政处罚界限不明。再如，《刑法》第237条与《治安管理处罚法》关于猥亵行为的规定，刑法对强制猥亵罪和猥亵儿童罪的“入罪标准”并没有规定“情节严重”，《治安管理处罚法》也只规定“猥亵他人”的，或者“在公共场所故意裸露身体隐私部位的”予以行政处罚，二者存在行政处罚与刑事处罚界限不明的情况，导致实践对猥亵行为的处罚易被以罚代刑或以刑代罚。
行刑界限不清、后果模糊，为行政执法环节自由裁量权的滥用埋下了伏笔，形成了罪与非罪问题上的争议，更易于受到复杂执法环境的影响和出现不同利益因素的介入，干扰执法司法行为。可见，法律规定上存在的不足导致相关机关执法时往往更加关注和看重自身范围内法律的执行，相对缺乏对国家法秩序统一的维护意识，从而易于导致执法司法行为顾此失彼，同一性质行为处罚后果不同，类案不类办，国家法秩序事实上处于冲突状况。
（三）力度不明：行刑处罚轻重失调
从法秩序统一的角度看，行刑衔接意味着行政处罚与刑事处罚形成处罚强度上的阶梯体系。刑事处罚性质完全不同于行政处罚，因而刑事处罚的力度、后果也应不同于行政处罚。刑事处罚给犯罪人带来更加严厉的权利剥夺，形成更加严重的附随后果。两者性质的不同要求行政处罚考量因素与刑事处罚案件裁量情节也不相同。
此外，从处罚目的看，传统观点认为，行政处罚作为一种法律制裁，其目的是给违法者造成精神、自由、财产等方面的额外不利后果，惩罚违法者的违法行为；就行政处罚的目的而言，晚近有学者提出行政处罚的目的包括预防，被视为新颖观点。与之相对，刑事处罚强度更烈，其处罚也显然具有惩罚和预防的双重目的。可见，行政处罚与刑事处罚在处罚目的上也存在区别，刑事处罚预防犯罪的目的更加鲜明。有学者据此提出“行政处罚与刑罚的‘质量区分说’”的观点。不仅如此，法教义学中，法的安定性价值置于中心地位，因而实定法的适用必须得到妥当结论，维护社会公众朴素公正情感，进而保障法的安定性价值。有学者由此认为应当“构建一个开放的、能够容纳生活实践智慧的刑法教义学体系”。而在社会公众观念中，犯罪危害性重于行政违法，所以在法秩序统一的视野中，基于法的安定性价值要求，刑事处罚与行政处罚绝不应当混同，尤其处罚力度上应当作出清晰阶层界分。
但是按照我国法律规定，一些情况下，行政处罚力度比刑事处罚甚至更重。例如，《产品质量法》第50条规定：在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的，并处违法生产、销售产品货值金额百分之五十以上三倍以下的罚款；而《刑法》第140条生产、销售伪劣产品罪对此规定的是处销售金额百分之五十以上二倍以下罚金。将两者上限对照来看，行政处罚罚款上限高于刑事处罚的罚金。再如，根据《治安管理处罚法》等行政法律规定，采取行政拘留剥夺公民自由时，合并执行最长可达20日，可能重于刑事处罚中不予剥夺人身自由的管制刑罚。再如，甚至部分行政强制措施也存在由于执行不当，认识不一而出现严厉性重于刑罚，造成国家法秩序对违法行为处置失调的问题。例如毒品犯罪中，由于《戒毒条例》规定强制隔离戒毒的期限为2年，导致实践中出现“以刑避戒”情形，即部分吸毒人员为逃避长时间的强制隔离戒毒，在得知强戒决定后，主动供述尚未被司法机关掌握的轻微罪行，以期被判处较短刑期，逃避为期两年的强制隔离戒毒。前文案例二中的问题即由此而产生。此外，对于某些违法行为的处置，行政执法部门作出的“天价”罚款可能重于刑事罚金，行政处罚（行政强制措施）剥夺或限制自由的期限也可能长于刑事处罚。当然，行政处罚与刑事处罚是两种不同性质的处罚措施，对于行刑处罚的比较，不能仅仅关注数额的大小，还需要关注行为的性质；而且，对于行政处罚与刑事处罚，都需要一定的幅度予以调节。由此形成上限行政处罚相对于下限刑事处罚的严厉性可能更重的现象。但是，如果行政处罚与刑事处罚在特定法律中倒挂，进而导致形成如前文“案例二”中所指出的为逃避强制隔离戒毒而故意实施毒品犯罪的案例，则显然不符合法秩序统一的要求。因此，无必要和无法理根据的刑事处罚与行政处罚力度的轻重失调形成了法律对于行为性质评价的矛盾，导致出现一些案件当事人宁愿受刑事处罚也不愿意受行政处罚，甚至以实施犯罪的极端方式规避行政处罚的现象，是应当予以避免和克服的。而所谓“无必要和无法理根据”，则是基于上文提出的法秩序统一的分析框架，对于行为的社会危害性明显可以量化，但是行政处罚与刑事处罚仍体现为行政处罚重于刑事处罚，如上文提到的“在产品中掺杂、掺假，以假充真，以次充好，或者以不合格产品冒充合格产品的”等行为存在行政处罚罚款数额畸高的问题；对于强制隔离戒毒的问题，则应当落实强制隔离戒毒限制自由措施的执行不同于刑罚措施的执行，同时，对于“以刑避戒”的问题，应当加大对涉罪行为的处罚力度，体现出刑事措施不同于行政处罚措施的严厉性，以维护国家法秩序的统一。总之，刑事罚与行政罚“倒置”，导致刑罚的惩罚和预防目的没有很好实现，并可能在特定案件中，明显不符合民众的法感情认同，还可能造成执法司法机关的责任推诿和任性履职，最终破坏法秩序应有的处罚阶梯设置，损害了法秩序统一的要求，是应当谨慎对待并予以严格调控的问题。
（四）责任不明：行刑衔接监督不力
统一的法秩序不会自发建立，相反，法秩序的统一更容易遭到破坏。其原因在于“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”。由此应当有强有力的机构保障国家统一法秩序的建构。在我国，检察机关无疑应当扮演这一角色。这是因为，宪法法律明确规定检察机关是国家的法律监督机关。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确定位检察机关为“保障国家法律统一正确实施的司法机关”。所谓“保障国家法律统一正确实施”，从深层看即是保障国家法秩序的统一。对此正如列宁指出，检察机关的法律监督是指“监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响”。可见，无论是从历史渊源还是现实定位看，检察法律监督的目的都是以检察权的运行维护国家法秩序的统一。
而在行刑衔接中，检察机关促进行刑衔接机制顺畅运转进而保障国家法秩序统一的功能同样重要。检察机关通过对行刑衔接参与各方权力运用的监督，保证行刑衔接机制运行的有效，进而促进违法犯罪行为各得其所，各自受到应有的惩罚。在机制运转方面，正向衔接中，检察机关对行政机关向公安机关移送涉刑案件予以法律监督，对公安机关接收案件后的立案情况开展立案监督；反向衔接中，检察机关对不起诉但涉行政处罚案件移送行政机关予以行政处罚，同时也对行政机关是否作出适当行政处罚予以法律监督。可见，行刑衔接中检察机关既发挥着“枢纽性”的传递作用，也履行着全程的监督职责。
正因为检察法律监督在行刑衔接中具有至关重要的作用，因而检察法律监督作用发挥不畅，将直接导致行刑衔接机制运转存在梗阻，进而危及法秩序统一。而检察作用发挥不畅，既有检察机关职务犯罪侦查预防职能转隶后，法律监督措施刚性不够的深层根源，也有检察机关对行刑衔接机制运转中违法行为线索获取不够及时的现实原因，还有检察人员自身对行政处罚的专业性把握不够，检察监督有效性发挥不够的问题。具体表现则是，正向衔接中，检察机关对于行政机关不移送涉刑案件的，目前主要是根据2001年国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》予以监督，但是相关法律监督职责在刑事诉讼法等法律中并没有作出规定，检察机关对行政执法正向移送案件监督法律依据存在不足，难以依法正当展开。就正向衔接的后半截而言，检察机关对公安机关接收行政机关涉刑案件的立案行为当然可以依据刑事诉讼法予以监督。但是，虽然《刑事诉讼法》第113条规定检察机关对公安机关立案行为开展监督，在具体内容上该条却仅规定“应当立案而不立案的”，检察法律监督措施为“要求公安机关说明不立案的理由”，并未明确规定公安机关在接到检察机关要求说明不立案理由后，应在多长时间内作出说明；如果不说明，应当承担怎样的责任。这使得公安机关在实践中常以“案件审查”为由对不立案理由说明久拖不决，而检察机关又缺乏进一步的监督措施，事实上弱化了对公安机关立案行为的监督。
从反向衔接来看，检察机关对于作出不起诉决定的案件，可以依据《刑事诉讼法》第177条的规定，提出检察意见，移送有关主管机关处理，并且相应行政机关还应当就处理结果及时向检察机关反馈。但是，对于行政机关作出不予行政处罚决定，检察机关认为决定不当的，法律没有规定进一步的监督措施。可以说，目前刑事诉讼法对于检察机关反向衔接提出检察意见时如何履行法律监督职责规定得并不明确，尤其是监督措施、地位以及行政机关不接受检察意见应当承担的责任等，规定得都不够具体。更重要的是，虽然法律赋予检察机关在行刑衔接中多面向的法律监督职责，但是，对于检察机关自身怠于行使法律监督职责，导致行刑衔接运转出现缺漏，进而损害法秩序统一的，法律没有明确检察法律监督履行不力的责任。综上，正因为责任不明、措施不力、制约不强，导致行刑衔接运转中，检察法律监督仍有提升空间。
四、以行刑衔接梗阻的调适实现法秩序统一
立足法秩序统一的目标，对于行刑衔接机制顺畅运转，最为有效的方式是对相关法律进行相应修改，并由此推进司法、执法的一体实施。反之，从法秩序统一的视角考量行刑衔接存在的问题，其根本目的是通过立法、执法、司法等多维度梗阻调适，实现行刑衔接机制的运行顺畅，并进而排除法律规范矛盾，实现法秩序“用一个声音说话”，整体性推进不法行为的妥适处置。
（一）立法：以“法法”协调推进法律体系化适用
1.行政处罚与刑事处罚的范围协调
行政处罚与刑事处罚的协调要求对于行政法律中明确规定应当追究刑事责任的行为，刑法应当予以回应性体现。对于二者对应的空白，当前应当通过修订刑法增设相关对应性条款的方式予以解决。学界对此已有较多论述，前文也有详细列举，不再赘述。
值得注意的是如何理解行刑处罚范围的“协调”？对此，行政处罚与刑事处罚协调实现法秩序统一，强调的是二者保护法益范围的一致，处罚力度的阶梯设置；而并非行为后果上的一一对应，即并不意味着任何行为“不刑则行”——对一行为没有刑事处罚则必然要求施加行政处罚。立法机关人员指出：“刑法范围与《治安管理处罚法》的范围不会也不能完全衔接”，“将《治安管理处罚法》视为‘小刑法’去承接刑法规定的所有行为的认识，是不准确的。”概言之，不能作出刑事处罚的行为，不仅不一定要求根据《治安管理处罚法》作出行政处罚，还可能在整个行政法上都不需要予以行政处罚。例如，《治安管理处罚法》与《刑法》分则第四章与第五章都体现出对侵犯公民人身权利、民主权利行为，以及侵犯财产行为的处罚。其中，对于公民性权利的保护，《治安管理处罚法》规定了对猥亵行为的行政处罚，而《刑法》中则既有强奸罪也有强制猥亵罪的规定，两种法律结合实现对妇女性权利的保护。实践中，检察机关对相关证据不足以证明行为人构成强奸罪而作出不起诉的决定时，对于行为人的行为是否应当反向移送公安机关以猥亵行为作出行政处罚存在争议。依据法秩序统一原理，对此，应当以猥亵行为是否查证属实为标准予以判断。检察机关对强奸罪作出不起诉的决定时，如果在“违背妇女意志”的问题上证据存疑，则猥亵行为的强制性往往也难以成立，一般不宜再作行政处罚；如果在发生性行为的问题上难以证明，则虽然没有奸淫行为，但有可能发生了猥亵行为，仍可以结合情节提出反向移送，作出行政处罚的意见。
此外，对于侵财类行为，《治安管理处罚法》仅在第58条规定：“盗窃、诈骗、哄抢、抢夺或者敲诈勒索的，处五日以上十日以下拘留或者二千元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处三千元以下罚款。”对此，也应当认为不能要求《治安管理处罚法》与《刑法》中的行为类型一一对应。例如，刑法中有合同诈骗罪与诈骗罪，但是《治安管理处罚法》中仅有诈骗违法，没有合同诈骗，那么合同诈骗罪情节轻微不起诉后，反向衔接能否适用《治安管理处罚法》关于诈骗的法律规定给予行政处罚？答案显然是肯定的。其原因在于刑法上的行为与《治安管理处罚法》的行为不一定完全对应，合同诈骗罪与诈骗罪属于性质相同的行为，如果不予以处罚，会出现明显的处罚漏洞，与法秩序统一要求相悖。
值得考虑的是职务侵占行为。虽然部分职务侵占行为具有盗窃、诈骗财产的本质特征，但是，对于职务侵占行为仍应认为不能在涉罪数额不达职务侵占罪构罪标准时可依据《治安管理处罚法》规定而以盗窃、诈骗对该行为作出行政处罚。其原因在于职务侵占罪、贪污罪都是发生在特定时空领域，利用职务便利而实施的侵犯单位财产的行为，其对社会公共秩序及人民群众安全感的威胁不同于普通盗窃、诈骗行为，因而对职务侵占行为因数额不构罪的，虽部分行为具有盗窃、诈骗的本质，但不能根据《治安管理处罚法》中的规定以盗窃、诈骗行为条款论以行政处罚。可见，法秩序统一并不意味着行政处罚与刑事处罚范围的完全对应，而是以民事、行政、刑事等多重法律后果契合形成严密统一的法秩序为前提，同时在设定处罚范围时统筹考虑公民权利保障和社会秩序维护的法律价值实现。二者的结合，需要对刑事、民事、行政等法律部门共同组成的国家统一法律体系予以衔接协调地妥当化适用。换言之，法秩序统一中，实体法上的行刑衔接是通过行政法与刑事法的协调建构，实现国家法秩序的统一，而非二者的完全重合。由此，法律适用时也不能对某个法律规范孤立看待，而必须关注规范之间的联系。
2.行政处罚与刑事处罚程序上的衔接
程序衔接是实现不同法律处罚严密，进而促进法秩序统一的基本要求。当前存在的问题是，刑事程序中，公安机关移送检察机关审查起诉的案件，检察机关认为证据不足，需要公安机关补充侦查，公安机关经补充侦查后认为犯罪情节轻微的，能否直接作出行政处罚决定，并予以撤销案件？还是需要移送检察机关，由检察机关审查并作出相对不起诉决定，并再次反向移送公安机关后，公安机关作出行政处罚？对此，笔者在调研中了解到，实践部门主要有两种观点。一种观点认为，相对不起诉本质上是针对有罪作出不起诉决定，其前提是构成犯罪，而情节是否轻微、构成犯罪与否的判断只能由人民检察院作出，公安机关不能对情节轻微的行为径直作出撤案处理，并予以行政处罚，而是必须再次返回检察机关作出不起诉决定后予以结案。第二种观点认为，刑事诉讼中，应当遵循有罪认定的一致性、无罪认定的择一性。即对于一个行为认定有罪，需要经过公安机关、检察机关和人民法院的一致认定，但是，对于行为无罪，则只需公安机关、检察机关、人民法院中的一个机关认定无罪即可。对于检察机关退回公安机关补充侦查的案件，公安机关如果认为涉嫌犯罪，但是情节轻微，不需要予以刑事处罚的，从节约司法资源的角度，也可以由公安机关径直作出撤案决定，并予以行政处罚。
对于以上两种观点的取舍，在《治安管理处罚法》实施中显得更为迫切。其原因在于，修订后的《治安管理处罚法》大幅扩张了公安机关可以作出行政处罚的范围，因而如果采取第二种观点，检察机关退回公安机关补充侦查的案件，由公安机关直接作出行政处罚决定予以刑事撤案的范围将大幅增加。但是，从法秩序统一要求看，对于以上两种观点，笔者赞同第一种观点，其原因在于，《刑事诉讼法》第177条规定，相对不起诉的条件是犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。从法条表述看，作出相对不起诉的条件是构成犯罪需要追究刑事责任，不需要判处刑罚或者免除刑罚；而与之相对，《刑事诉讼法》第163条对于公安机关撤销案件的规定是“在侦查过程中，发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，应当撤销案件”。两处法律用语明显不同，说明公安机关撤销案件“不应追究刑事责任”的条件明显不同于检察机关作出相对不起诉的犯罪情节轻微“构成犯罪，不需要判处刑罚或者免除刑罚的”的条件。其原因在于，刑事诉讼应当体现出检察机关对于公安机关侦查活动的法律监督作用，公安机关作出刑事立案决定，并将案件报送检察机关审查后，只有作为司法机关的检察机关和人民法院才有权力对已经构成犯罪的案件进行分流。公安只是刑事侦查机关，刑事诉讼法对于相对不起诉的规定，本质上是将定罪权从审判机关向检察机关的有限让渡；但是刑事诉讼法没有对这种特定情形下的定罪权让渡进一步由检察机关转移给公安机关，故而公安机关对案件事实查清后可以在移送时提出从轻处罚的建议，但是对于涉嫌构成犯罪的案件，公安机关一旦报经检察机关审查后，就再无权直接作出不构成犯罪不予侦查的决定，也无权直接作出撤销案件的决定。换言之，相对不起诉的前提是“有罪”、但犯罪情节轻微，不需要判处刑罚或者免除刑罚的；而公安机关如果认为存在犯罪事实，但犯罪情节轻微，则对之予以处置，就必须经过检察机关的认定。
3.刑法和行政法概念判断上的从属
对于该问题，学界一般认为，由于刑法是最为严厉的保障法，因而刑法中概念术语的判断需要具有自身的判断标准。但也有学者认为刑法中的术语应当与行政法中的术语具有相同的含义。对此，笔者认为，行刑衔接主要是针对法定犯展开，而对于法定犯，行政法规是理解刑法中犯罪构成的前提和基础。从法秩序统一的角度，为保证国民对法律预测的统一，一般来说，不宜对行政法上的概念与刑法上的概念作出区别。因为对于公众认识来说，其一般不太可能对一行为究竟是行政违法还是刑事犯罪作出清晰辨认。但是，基于刑法处罚的严厉性和其在法律体系中所处地位的保障性，结合刑法解释的特殊性，刑法也可能基于罪刑法定原则等对于行政法上的概念作出限缩解释。例如，对于卖淫行为的界定，行政法上可以作出处罚的卖淫行为包括口交和手淫的行为。但是，刑法上的组织卖淫罪中的卖淫，则不能包括口交和手淫的行为。那么，随之而来的问题是，刑法上的概念与行政法上的概念哪些情况下应当保持一致，哪些情况下又应当作出区分呢？对此，笔者认为，行政法上的判断一般应当与刑法上的判断保持一致，但是当刑法根据社会危害性作出实质价值判断后，认为需要对行政法上的概念范围予以收缩的，则可以用刑法司法解释对相应概念范围作出限缩规定。据此作出规定，应当由最高司法机关通过司法解释区别刑法概念与行政法概念，并正式予以公布。当然，基于法秩序统一原理对刑法与行政法上的概念作出一致判断，并不意味着刑事司法应当完全认可行政处罚的结论。例如，交通肇事罪中，即使交通管理部门作出相关行政处罚决定对当事人的责任予以认可的，刑事司法也不能予以直接采纳，而是需要由司法机关作出实质审查后予以判断。换言之，行政处罚中的判断不能够也不应当替代刑事处罚中的判断。
（二）司法：实现行刑证据转化和证明标准衔接顺畅
立法对于实现行刑衔接顺畅具有基础性地位，但是，正如法学家指出的“法官作为立法者的助手”，“在‘缺乏评价规定的漏洞领域’中需要也有义务‘自己评价’”。在立法修正成本较高时，应当发挥司法对立法的补强调节功能，对行刑衔接予以司法调适，破解行刑衔接梗阻。由于不同法律中的不同证据采信标准直接关系到行刑衔接机制运行的成效，因而证据转化和证明标准衔接成为关系行刑衔接顺畅运转的关键问题。
就证据转化而言，其主要涉及正向衔接中行政证据转化为刑事证据的问题。因为“行刑反向衔接中刑事阶段的证据更具有公信力，尤其是其基于更加严格的立场来判断法益损失并认定行为情节，所以相关证据应该被行政主管机关采信”。从促进法秩序统一的角度，应当建立证据转化的程序性标准，同时应当建立相应的机制制度保障行刑衔接中证据转化的有效和高效。为此，当前应当建立体系化的证据制度，对不同形式和种类的证据，采用不同的方式转化后使用。根据《刑事诉讼法》第54条，行刑衔接中实物证据可以直接转化，由此应当要求行政执法中收集实物证据的行政程序逐渐向刑事程序靠拢，这样不仅能更好地维护行政案件当事人的权益，也有利于提升证据转化实效，提高行政机关的取证积极性。除实物证据外，鉴定意见以及勘验、检查笔录，原则上只要符合法定形式和程序要求，即可作为刑事证据予以采纳。对于言词证据，原则上不应当直接被转化，而是应当重新调取，但是调取过程中可能面临部分证人因为离开案发地或不愿再配合取证等现实问题，对此可以考虑建立先行取证制度，即对可能涉刑的行政处罚案件，行政机关在作出行政处罚的过程中，就应当商请公安机关、检察机关配合完成证据收集、补充工作。同时，还应当明确，对于行政机关收集的言词证据因特殊原因，如证人失踪、死亡或出现不可抗力等因素，确实无法重新收集，但有其他证据可以与之相互印证，并且经审查符合法定要求的，也可以直接作为刑事证据使用。
从证明标准看，行刑衔接过程中最大的难题体现在行政处罚与刑事处罚的构成要件存在明显区别，其证据的证明标准不同且客观上行政机关收集证据难以达到刑事案件的证据要求。实践中，由于行政执法证据只需要证明存在违法行为，不需要像刑事证据一样证明行为人实施犯罪时的细微主观心态，且证明标准相对较低，因而行政执法证据的总量少于刑事司法证据，运用于刑事司法程序时仅能形成“证据层”，无法达到刑事司法“证据链”的要求。关于行政案件移送刑事司法机关的证明标准，2021年《行政处罚法》第27条将2017年《行政处罚法》的“构成犯罪”修改成“涉嫌犯罪”，降低了行政案件移送时证据证明标准的要求。但是，当行政案件移送进入刑事司法程序后开展实质审查时，对案件证据证明标准的要求当然也相应提高，即必须达到刑事证据证明标准才能用于刑事诉讼程序证明犯罪。由此，就整个案件的证明体系而言，由于前期证据收集工作由行政机关按照行政证据的证明标准予以收集，往往难以达到刑事标准，造成了刑事程序中证据采信困难。但是，公安机关自行侦查取证，又往往由于取证现场遭到破坏而难以另行收集证据。例如，由于时过境迁，很多证据可能已经灭失或者被销毁，部分证人也会因为各种因素而不愿再配合取证，以行政机关收集的客观证据为基础开展的刑事司法程序往往在证据运用上存在梗阻。正是由于证据上存在的问题，导致公安机关接收行政机关移送的涉罪案件后，往往迟迟不能立案，公安机关主观上存在畏难情绪；这种状况又会反过来影响行政机关移送案件的积极性。
为此，应当推动建立重大行政违法案件行政机关邀请刑事司法机关指导取证制度，尽可能提高行政机关对相关案件取证的证明标准，以为案件转化提供较好基础。公安、检察机关可以与行政机关提前沟通，在遇到可能涉嫌犯罪的案件时，适时介入调查，指导行政机关明确调查方向、固定证据内容、询问当事人制作笔录等。对于可能涉嫌犯罪的案件，应当尽早以刑事犯罪证据的标准固定证据，充分保证言词证据的稳定性和有效性。通过提前固定关键证据，让不易保存、容易灭失的证据提前得以保存，最大限度保证证据的全面、客观。
（三）执法：形成反向衔接中可罚性的共识
在行刑反向衔接中，解决行为的可罚性问题是推进行刑衔接机制反向运行的关键问题。行刑衔接的可罚性，是指对于刑事司法机关反向移送的案件，行政机关需要开展可处罚性的审查。可处罚性，简称“可罚性”，具体可以区分为“应罚性”和“需罚性”两个层面。“应罚性”即根据法律、行政法规对行为是否应当受到行政处罚作出判断；而“需罚性”是指行为是否存在免予处罚、不予处罚或者从轻、减轻处罚等特殊情形。换言之，刑事司法机关在将案件不予以“上移”，而是作出出罪化的“下行”之时，对于案件当事人是否应当受到行政处罚，需要作出初步判断，并据此向具有行政处罚权的机关予以移送。但是，最终行政处罚取决于行政机关，因而刑事司法机关的初步判断应当得到行政机关的确认，即刑事司法机关与行政机关在“应罚性”和“需罚性”上应当取得一致意见，实现移送的有效和处罚的有力，进而促进法秩序统一。实践中存在的问题是，虽然刑事司法机关对于行为是否涉嫌犯罪且应受刑事处罚的判断标准相对明确，但由于行政违法行为的类型多样，作出行政处罚的主体部门不一，司法机关对于反向移送案件中当事人是否应当受到行政处罚，行为应当由何一行政机关作出何种行政处罚等认识不清。2021年修订后的《行政处罚法》第24条规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。”行政处罚权下交后导致行政处罚主体在实践中更加复杂。刑事司法机关对行政处罚主体认识不清，因而常常怠于作出反向移送案件的决定，造成行刑衔接机制反向运作事实上处于没有移送或者不能及时移送的状况。在行政机关对此也没有有力有效的反向制约措施的情况下，行刑反向衔接机制运转事实上存在障碍。
为此，按照可罚性的要求，行刑衔接需要实现应罚性的界限清晰和需罚性的力度协调。其中，应罚性的界限清晰，即要求应当实现司法机关和行政机关对于行政处罚“可罚性”认识判断基准的统一。对于行政处罚，应当以国家法律法规库的建构为基础，实现行政处罚依据、处罚标准的公开透明，进而实现行政处罚裁量基础的公平合理和各界认可，避免案件不构成犯罪后行政处罚的脱节。而需罚性的力度协调，则需要实现行政机关与刑事司法机关对行政处罚中重要情节的认识达成一致。但是，当前这种共识仍有待推进。例如，如前述“问题的提出”中案例一显示，在交通肇事类案件中司法机关作出不起诉决定后，是否仍需要作出吊销驾照等行政处罚的问题上，就存在争议。《道路交通安全法》第101条第1款规定“违反道路交通安全法律、法规的规定，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证”。实践中，公安机关交通管理部门认为根据该条款吊销机动车驾驶证的依据只有法院有罪刑事判决，检察机关作出不起诉决定的案件，并不是行为人的行为构成犯罪并依法追究刑事责任，因此未对交通肇事中的相对不起诉人施以吊销机动车驾驶证的行政处罚。理由是《刑事诉讼法》规定“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”且《道路交通事故处理程序规定》第82条、《道路交通事故处理工作规范》第108条关于因发生交通事故构成犯罪应吊销机动车驾驶证的，仅规定了被法院判决有罪情形，没有规定被人民检察院作相对不起诉的情形，因此不应予以吊销。理论上也有学者持该种观点。检察机关则持相反观点，认为即使作出不起诉决定的，也还可以反向移送公安机关作出吊销驾照等行政处罚。对此，笔者赞同检察机关的意见。从法秩序统一要求看，《道路交通安全法》等行政法规定的“构成犯罪”，是一种形式上的有罪。而人民检察院作出相对不起诉的，实际上也是一种有罪情形。换言之，检察机关适用相对不起诉的前提是“犯罪情节轻微”，也即以成立犯罪为前提。因而从国家法秩序统一的角度考量，应当认为行政法规定的“构成犯罪”，“吊销机动车驾驶证”等行政处罚中的“构成犯罪”，包括被人民检察院作出相对不起诉决定的情形。
又如，在食品药品等领域的行刑反向衔接案件中，行政机关认为，对于涉嫌犯罪的食品药品违法行为，行政机关已经移送司法机关处理后，即使检察机关作出不起诉决定后反向移送的，根据一事不再罚原则，也不能再次启动行政处罚程序，作出相关处罚决定，检察机关则持相反观点。对此，笔者认为，行政机关应当纠正认识，如果在移送检察机关之前，行政机关已经作出行政处罚的，当然不宜因不起诉决定的作出而推翻之前的行政处罚决定，重新作出行政处罚决定；但是，如果没有作出行政处罚决定的，则刑事程序终结后，不影响行政处罚决定的作出，这并不违反“一事不再罚”原则。对此，正如行政法学者指出的：“不再罚”意味着行政机关不得反复行使处罚权。“行政机关未正确行使处罚权或者未完全行使处罚权时，可以承认一事不再罚的例外。”
（四）监督：顺畅行刑衔接中的检察法律监督
如果动态看待行刑衔接，则行刑衔接更是一种办案机制。鉴于检察机关前联公安，后接法院，因而应当从多个方面进一步发挥检察法律监督在行刑衔接中的枢纽性监督作用。①检察机关自身应当强化不起诉案件中的行刑衔接。检察机关对依法作出不起诉决定的案件，不论是何种不起诉，都应当积极开展审查，对于依法应当受到行政处罚的，应当移送行政机关作出行政处罚。概言之，检察机关作出的三种不起诉中，无论何种不起诉，都存在行刑反向衔接的问题。②应当重视发挥检察一体监督优势。检察一体是检察机关区别于审判机关的独特工作机制。行刑双向衔接中检察一体优势尤其重要。在检察机关内部，由于行政检察部门在行政处罚问题上认识更为专业，从职能划分看，应当由行政检察部门负责行刑衔接工作。但是，基于行刑衔接案件的跨部门法性、专业性等特点，更应当推进检察刑事、民事、行政、公益诉讼一体监督。为此，刑事检察应当充分挖掘、利用刑事案件中的行政处罚案件线索，做好正向衔接督促移送工作和反向衔接线索向行政检察移送工作；而民事检察、公益诉讼检察则应当重视从民事、公益诉讼案件中发现行刑衔接案件线索，排查是否存在涉嫌有案不立、以罚代刑的情形；行政检察在行刑衔接中具有重要作用，行政检察除在行刑反向衔接中发挥主导作用外，还应当牵头与刑事、民事、公益诉讼检察部门加强联系，特别是与检察控告申诉部门加强信息联络，及时发现处罚脱漏问题。③应当重视发挥信息化建设在行刑衔接中的作用。信息共享是行刑衔接机制顺畅运行的前提。随着司法数据收集的日益完善齐备以及数字化建设进程的加快，推进司法数据信息公开成为数字政府建设的重要内容。虽然侦查调查阶段涉及侦查调查秘密，相关数据信息不宜纳入公开范围，但对于行政机关已经办结的案件，特别是公安、行政机关作出撤案处理决定的案件，应当强化检察的信息查询和案件监督。通过案件信息数据的共享，实现行政执法与刑事司法的衔接，进而实现处罚的无遗漏，保障法秩序的统一。
五、结语
按照恩吉施的观点，作为重要关键点的法秩序的统一，需要考虑解释法律规范时能够和应该予以考量的要素和关键点。在法律的衔接处，最能体现法秩序统一的要求。行刑衔接以行政执法与刑事司法的内在衔接统一为内核，实现国家对违法犯罪行为处罚的无遗漏，最为彰显着国家法秩序的统一。然而，当前我国法治实践中行政执法与刑事司法运行机制存在的缺憾和梗阻，损害着国家法秩序的统一，并进而成为推进法治国家建设的“软肋”。由此，本文立足法秩序统一的要求，从行刑衔接机制实践运行的梗阻梳理切入，探寻制约行刑衔接机制运行的国家法秩序不足，并进而从实践调适入手，为行刑衔接机制顺畅运行提供支撑，更好实现法秩序统一的目标，是建设法治国家的必要举措。
（责任编辑：车浩）
【注释】
张杰，中南大学法学院教授。
本文系2025年度国家社科基金重点项目“数字时代司法公共表达的范式转换与路径优化研究”（项目编号：25AFX016）的阶段性研究成果。
[1] 参见《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，人民出版社2024年版，第30页。
[2] 参见冯玉、潘璟：《交通肇事行刑反向衔接案件中，肇事机动车驾驶人的机动车驾驶证是否应当吊销？》，载江苏省常州市金坛区人民检察院网站，https://www.jsjc.gov.cn/qingfengyuan/202512/t20251213_1149971.shtml，最后访问日期：2026年9月3日。
[3] 参见赵品轩等：《6·26国际禁毒日|镇江两级法院打击毒品犯罪典型案例》，载微信公号“镇江中院”，2026年6月26日上传。
[4] 瞿郑龙：“如何理解‘法理’？——法学理论角度的一个分析”，《法制与社会发展》2018年第6期，第56页。
[5] 参见（德）黑格尔：《法哲学原理》，范扬、张企泰译，商务印书馆1961年版，第302页。
[6] 参见孙飞：“精神的现实：黑格尔法哲学的形而上学内涵”，《世界哲学》2021年第2期，第62页。
[7] 参见（德）卡尔·恩吉施：《法律思维导论》（修订版），郑永流译，法律出版社2014年版，第73—77、197页。
[8] 参见郭栋磊：“违法性之‘法’与不法之‘法’——刑法教义学中的违法性与不法”，载江溯主编：《刑事法评论》（第45卷），北京大学出版社2021年版，第180—181页。
[9] 参见（奥）恩斯特·A.克莱默：《法律方法论》，周万里译，法律出版社2019年版，第55页。
[10] 参见李会彬：“法秩序统一视角下的刑民占有关系界定”，《中外法学》2024年第5期，第1384页。
[11] 参见郭研：“部门法交叉视域下刑事违法性独立判断之提倡——兼论整体法秩序统一之否定”，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》2020年第5期，第87页。
[12] 参见（美）罗纳德·德沃金：《法律帝国》，许杨勇译，上海三联书店2016年版，第130—132页；陈景辉：“部门法学的教义化及其限度——法理学在何种意义上有助于部门法学”，《中国法律评论》2018年第3期，第67—81页。
[13] 参见张峰铭：“法秩序在何种意义上是统一的——对部门法交叉问题的前提性反思”，《东岳论丛》2022年第4期，第173—174页。
[14] 参见李会彬，见前注[10]。
[15] 参见张峰铭，见前注[13]。
[16] 参见周光权：“法秩序统一性原理的实践展开”，《法治社会》2021年第4期，第2页。
[17] 参见王昭武：“法秩序统一性视野下违法判断的相对性”，《中外法学》2015年第1期，第172页。
[18] 同上注。
[19] 参见练育强：“行政执法与刑事司法衔接制度沿革分析”，《政法论坛》2017年第5期，第170页。
[20] 参见田宏杰：“行政优于刑事：行刑衔接的机制构建”，《人民司法》2010年第1期，第86页。
[21] 参见张杰：“行刑衔接视阈下轻罪出罪路径优化探析”，《法学论坛》2024年第2期，第29页。
[22] 参见武晓雯：“行刑衔接机制的基本问题”，《中外法学》2025年第3期，第803页。
[23] 参见康子豪：“法秩序统一性视阈下行刑衔接的实体规则研究”，《清华法学》2026年第2期，第205页。
[24] 参见谢小剑：“行政犯‘行刑衔接’困境破解：从分离式到联动式”，《中国法学》2024年第2期，第287页。
[25] 参见张泽涛：“预防类罪式行刑反向衔接的机理及制度构建”，《中国法学》2026年第3期，第247页。
[26] 参见刘艳红：“实质法益保护理念下行政犯行刑反向衔接机制的展开”，《中国法学》2025年第2期，第264页。
[27] 参见朱晓勤、苏达：“环境行刑衔接中生态修复的体系重塑”，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》2026年第3期，第63页。
[28] 参见时方：“行刑衔接视域下非法集资犯罪的认定与规制路径”，《法学》2025年第3期，第93页。
[29] 按照我国台湾地区刑法学者甘添贵所理解，整体法秩序就是“法网恢恢，疏而不漏的法网”。参见甘添贵：“刑事违法性的概念与内涵”，载贾宇主编：《刑事违法性理论研究》，北京大学出版社2008年版，第83页。
[30] 参见（日）山口厚：《刑法总论》，付立庆译，中国人民大学出版社2018年版，第185页。
[31] 参见（日）曾根威彦：《刑法学基础》，黎宏译，法律出版社2005年版，第214页。
[32] 参见恩吉施，见前注[7]，第199—205页。
[33] 参见（奥）凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第203页。
[34] 苏永生：“行刑衔接视野下行政犯行政违法的性质与功能”，《政法论坛》2025年第4期，第176页。
[35] 参见龚义年：《刑行衔接机制研究》，法律出版社2017年版，第45页。
[36] 参见陈兴良：“虚开增值税专用发票罪之出罪条款的刑法教义学分析”，《法学家》2025年第3期，第56页。
[37] 参见车浩：“立法论与解释论的顺位之争——以收买被拐卖的妇女罪为例”，《现代法学》2023年第2期，第178页。
[38] 参见樊少江、郑延谱：“网络不法行为的行刑衔接——以拒不履行信息网络安全管理义务罪为例”，《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2025年第1期，第38页。
[39] 参见时方，见前注[28]。
[40] 《刑法》第323条规定破坏界碑、界桩罪。公安部《关于妨害国（边）境管理犯罪案件立案标准及有关问题的通知》（公通字〔2000〕30号）规定：“采取盗取、毁坏、拆除、掩埋、移动等手段破坏国家边境的界碑、界桩的，应当立案侦查。”而《治安管理处罚法》第39条规定对“移动、损毁国家边境的界碑、界桩的”予以治安处罚。公安部的《通知》与《治安管理处罚法》所规定的“移动、毁损”存在重合，二者界限不清、未有明确区分标准。
[41] 《刑法》第308条规定对证人进行打击报复的要予以刑事处罚，而《治安管理处罚法》第50条第1款第4项规定“对证人及其近亲属进行威胁、侮辱、殴打或者打击报复的”，予以行政处罚，二者同时规定打击报复证人的行为，且二者间无程度之分，刑事处罚与行政处罚界限不明。
[42] 《刑法》第237条与《治安管理处罚法》关于猥亵行为的规定，刑法对强制猥亵罪和猥亵儿童罪的“入罪标准”中，强制猥亵罪以暴力、胁迫或者其他方法实施强制猥亵为构成要件，《治安管理处罚法》也在第52条规定“猥亵他人”；“在公共场所故意裸露身体隐私部位的”应予以行政处罚，二者存在行政处罚与刑事处罚界限不明的情况，在司法实践中，对猥亵行为的处罚，易被以罚代刑或以刑代罚。
[43] 《治安管理处罚法》第39条第2项规定“移动、损毁国家边境的界碑、界桩的”予以治安处罚。
[44] 公安部《关于妨害国（边）境管理犯罪案件立案标准及有关问题的通知》（公通字〔2000〕30号）规定：“采取盗取、毁坏、拆除、掩埋、移动等手段破坏国家边境的界碑、界桩的，应当立案侦查。”
[45] 《治安管理处罚法》第50条第1款第4项规定“对证人及其近亲属进行威胁、侮辱、殴打或者打击报复的”，予以行政处罚。
[46] 参见周佑勇：《行政法原论》（第4版），北京大学出版社2024年版，第334页。
[47] 参见应松年主编：《行政行为法——中国行政法制建设的理论与实践》，人民出版社1992年版，第464页；汪永清主编：《行政处罚运作原理》，中国政法大学出版社1994年版，第21页。
[48] 参见谭冰霖：“行政处罚的预防目的及其规范建构”，《法学研究》2024年第6期，第91页。
[49] 成协中：“行刑双向衔接的实体法基础及其程序展开”，《法商研究》2025年第6期，第21页。
[50] 参见车浩：“法教义学与社会科学——以刑法学为例的展开”，《中国法律评论》2021年第5期，第125页。
[51] 参见张明楷：“实质的解释论与法秩序统一性”，《河北法学》2025年第12期，第2页。
[52] 刘涛：“从认知主义迈向生活实践：面向司法过程的刑法教义学改造”，《中外法学》2026年第1期，第203页。
[53] （法）孟德斯鸠：《论法的精神》（上册），张雁深译，商务印书馆1961年版，第154页。
[54] 《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，载《人民日报》2021年8月3日，第1版。
[55] （苏）列宁：“论双重领导”，载《列宁全集》（第43卷），中共中央马克思列宁恩格斯斯大林著作编译局编译，人民出版社1987年版，第195页。
[56] 参见张杰：“数字赋能检察法律监督刚性的法治机理与拓展面向”，《中州学刊》2025年第10期，第52页。
[57] 参见张杰：“论民事裁判稳定性与检察监督有效性的辩证统一”，《法学论坛》2026年第4期，第80页。
[58] 参见武晓雯，见前注[22]，第803—822页。
[59] 参见李勇：“行刑一体制裁论视野下行刑双向衔接”，《中国法律评论》2025年第2期，第174页。
[60] 张义健：“2025年《治安管理处罚法》修订解读”，《中国法律评论》2025年第4期，第50页。
[61] 参见时方，见前注[28]。
[62] 参见（德）英格博格·普珀：《法学思维小学堂——法律人的6堂思维训练课》，蔡圣伟译，北京大学出版社2011年版，第56页。
[63] 参见彭凤莲、高雪梅：“《刑法》与《治安管理处罚法》的协调研究”，《法学杂志》2009年第8期，第32—33页。
[64] 参见陈兴良：“法学的学科性质及其刑法方法论”，《社会科学》2024年第1期，第221页。
[65] 参见段启俊、王蕾：“论提供手淫服务不属于刑法意义上的卖淫行为——兼议行政法思维与刑法思维的区别”，《湖南师范大学社会科学学报》2015年第2期，第86页。
[66] 参见张泽涛：“行刑衔接中采信专业性认定之困境及其破解——以事故调查报告为研究对象”，《法学研究》2024年第1期，第166页。
[67] （德）伯恩·魏德士：《法理学》，丁小春、吴越译，法律出版社2003年版，第241页。
[68] 参见刘艳红，见前注[3]，第277页。
[69] 参见龚义年，见前注[35]，第153—154页。
[70] 参见谢小剑，见前注[24]，第287—304页。
[71] 参见巩宸宇：《最高检调研组在海南调研》，载最高人民检察院官网，https://www.spp.gov.cn/spp/tt/202408/t20240829_664631.shtml，最后访问日期：2025年9月12日。
[72] 参见姜昕、高梅：“兼顾法定性与必要性——准确把握行刑反向衔接中的‘可处罚性’——专访中国政法大学教授刘艺”，载《检察日报》2024年11月6日，第3版。
[73] 《道路交通事故处理程序规定》第82条规定：“对发生道路交通事故构成犯罪，依法应当吊销驾驶人机动车驾驶证的，应当在人民法院作出有罪判决后，由设区的市公安机关交通管理部门依法吊销机动车驾驶证。同时具有逃逸情形的，公安机关交通管理部门应当同时依法作出终生不得重新取得机动车驾驶证的决定”；《道路交通事故处理工作规范》第108条规定：“发生道路交通事故构成犯罪，依法应当吊销机动车驾驶证的，公安机关交通管理部门应当及时通过公安交通管理综合应用平台查询人民法院的生效判决书信息，并在查询到机动车驾驶人有罪判决信息或者收到人民法院对机动车驾驶人的有罪判决书、证明机动车驾驶人有罪的司法建议函后，由设区的市公安机关交通管理部门依法吊销其驾驶证。机动车驾驶人同时具有饮酒后或者醉酒驾驶机动车、逃逸情形的，公安机关交通管理部门还应当依法作出终生不得重新取得机动车驾驶证的决定，并录入公安交通管理综合应用平台。”
[74] 认为相对不起诉实质是对违法行为作“非犯罪化处理”即否认被不起诉嫌疑人“有罪”的观点，参见程雷、曲育铮：“相对不起诉适用研究——刑事合规改革视角的观察”，《法治社会》2022年第6期，第37页。
[75] 王明喆：“行政处罚一事不再罚原则的误解与澄清”，《中外法学》2025年第4期，第1043页。
[76] 参见解志勇：“行政检察在涉企行刑衔接机制中的功能与定位”，《上海交通大学学报（哲学社会科学版）》2025年第7期，第86页。
[77] 参见恩吉施，见前注[7]，第281页。
张杰，中南大学法学院教授
