作者：陈卫东，中国人民大学刑事法律科学研究中心教授。
来源：《中外法律评论》2026年第1期。
摘要：健全行刑衔接程序机制是新时代法治建设的重要议题。随着我国犯罪结构的深刻变迁、治理理念的持续转型以及数字技术的快速发展，传统的行刑衔接程序机制面临需求扩张、功能调整与方式变革等多重挑战，亟待系统性重塑。然而，受制于案件移送不畅、证据转化失序、职权配置不当、检察监督不力等问题，我国行刑衔接程序机制发展面临诸多制度障碍。破解上述障碍，需要健全行刑衔接的程序规范体系，畅通案件移送机制，明确证据转换规则，统一职权配置模式，并强化检察监督效能。同时，作为行刑衔接程序机制的重要一翼，刑事诉讼立法有必要加强程序供给，探索多元程序治理工具，激活现有程序制度功能，为行刑衔接程序机制的有序运行提供坚实保障。
关键词：行刑衔接；程序机制；刑事诉讼法修改；犯罪治理
一、引言
加强和完善行政执法与刑事司法的衔接机制，一直以来是我国法治建设的重点与难点问题之一。受行政责任与刑事责任二元构造的影响，行刑衔接在实践中存在着不同程度的“空转”现象，“有案不移”“以罚代刑”等问题较为突出。党的十八大以来，党中央高度重视并持续推进行刑衔接工作，为其发展指明了方向。党的十八届四中全会明确要求“健全行政执法和刑事司法衔接机制”，“坚决克服有案不移、有案难移、以罚代刑现象，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接”。党的二十届三中全会进一步提出，要“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”。党的二十届四中全会强调“推进政法工作数字化平台建设，强化跨部门执法司法协同和监督”。从“行刑衔接”到“行刑双向衔接”，再到以数字化手段赋能衔接机制，我国行刑衔接机制已运行二十余年，在持续探索中不断健全，取得了长足进步。然而，在制度运行过程中，一些影响衔接效能的程序障碍始终未能有效消解，并逐渐成为制约行刑衔接工作机制发展的关键因素。
作为一项极其复杂的系统性工程，行政执法与刑事司法的衔接机制横跨多个法律部门，涉及多元执法司法主体，实体规范与程序规则相互交织，执法活动与司法程序彼此关联。妥善处理行刑衔接问题，必须以系统思维为遵循，进行统筹考虑。近年来，学界围绕行刑衔接实体性问题的研究已形成丰富成果，理论研究也趋于具体化、部门化、精细化。相比之下，行刑衔接程序机制的理论研究与制度回应仍尚显不足。为构建系统完备、科学规范、运行高效的行刑衔接程序机制，在《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称“《刑事诉讼法》”）迎来第四次修改之际，有必要对行刑衔接中的程序障碍进行系统梳理，并在此基础上提出具有针对性的完善路径。
二、健全行刑衔接程序机制的时代背景
（一）犯罪结构变迁催生程序衔接需求扩张
长期以来，我国对行刑衔接的关注重点聚焦于刑罚效果的实现。这与经济社会发展阶段和法治建设状况密切相关。21世纪初，我国处于社会主义市场经济秩序加速形成与法治建设持续推进的关键期。实践中，大量伴随着社会转型出现的破坏市场经济秩序的重大违法行为，因缺乏规范有效的行刑衔接机制，往往被“以罚代管”“以罚代刑”，未能及时被纳入刑事追诉轨道，导致刑罚的制裁威慑功能严重不彰，社会主义市场经济秩序也因此遭到极大损害。正是在此背景下，2001年国务院发布的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》，从规范层面正式提出行刑衔接机制，要求“加大对违法犯罪的打击力度”。此后，我国有关部门围绕行刑衔接机制又颁布了一系列规范性文件。总体而言，这一时期的行刑衔接工作以维护社会主义市场经济秩序为主要任务，制度上主要表现为由“行”到“刑”的正向衔接，行刑衔接的实体追责面向尤为突出。
然而，随着我国社会主义市场经济秩序的逐步稳定、法治建设体系的不断健全、刑法规制范围的持续拓展，犯罪结构发生了显著变化。一方面，严重犯罪、暴力犯罪占比持续下降，轻微犯罪占比不断上升，犯罪总量呈增长态势；另一方面，以醉酒驾驶、帮助信息网络犯罪活动等为代表的新型危害经济社会管理秩序的犯罪持续增多。这些变化表明，我国已逐步迈入“轻罪时代”。与以往主要面向严重违法犯罪、着重防止“以罚代刑”的制度取向相比，轻罪时代的行刑衔接所面对的更多是处于“行政违法”与“刑事犯罪”模糊地带的轻微案件。与之相适应，行刑衔接的制度重心，也由重大案件的个别化处置，转向轻微案件的常态化治理。在此背景下，行刑衔接机制的程序意义愈加凸显。行刑衔接机制能否顺畅、规范、正当运行，不仅关系大量案件能否得到妥善、高效、公正的处理，也直接关系相关行为人的程序权益能否获得充分保障。
（二）治理理念转型推动程序衔接功能调整
步入新时代以来，我国的国家治理理念发生了深刻变革。党的十八届三中全会明确提出，“全面深化改革的总目标是继续完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并强调要“加快形成科学有效的治理体制”。在这一宏观背景下，刑事司法的理念发生了重大变迁。在过去，我国刑事司法总体上形成了以“治罪”为内核的运行逻辑。刑事程序主要服务于实体制裁目的，围绕着被追诉人定罪量刑而展开，以不起诉为代表的程序机制未被激活，诉讼程序的独立价值彰显不足。在“治罪”的司法运行逻辑之下，行刑衔接通常被理解为一种防止“以罚代刑”的单向移送机制，核心任务在于将涉嫌犯罪的行政案件及时纳入刑事追诉轨道，其程序意义仅停留在推动行政案件顺利进入刑事程序，以保证刑罚得以及时适用。
然而，随着国家治理理念的转型，以及刑罚附随后果与犯罪标签效应的日益凸显，单纯强调案件“入刑”已难以充分回应现实需要，也不利于轻微犯罪行为人的再社会化。在积极刑法观的立法趋势下，轻罪案件数量持续增长、案件类型日益多样，仅仅依靠收缩实体法处罚范围来回应轻罪治理问题，既不符合司法实践的现实情况，也难以满足社会治理的实际需求。为实现“立法入刑”与“司法出罪”的合理均衡、“惩罚过剩”与“不刑不罚”的适度衡平，程序机制的独立价值亟需彰显。如何通过程序分流实现“出罪入行”、责任转换和后续治理，逐渐成为制度建构的重点。与之相应，行刑衔接也由以正向移送为中心的单向追诉机制，逐步转向兼顾正向与反向移送的双向分流机制；由偏重实体追责，转而强调程序分流与后续治理的并重；由强调刑罚优先，逐步转向强调行政执法与刑事司法之间的协调配合，行刑衔接的程序多元化功能愈加重要。近年来，行刑反向衔接机制日益受到重视，正是这种治理理念转型在制度层面的集中体现。
（三）数字技术发展赋能程序衔接方式变革
数字技术的发展，正在深刻地改变着行刑衔接的程序运行方式。行刑衔接具有跨部门、跨层级与跨区域的特征。在“人力驱动”的传统模式下，材料移送、信息通报、证据流转和协作沟通，通常都以书面卷宗为载体，通过人工对接和线下流转完成。这种移送方式不仅效率有限，而且容易因协作沟通不畅、材料移送不便以及办案数据不通，导致重复取证、重复审核，贻误最佳取证时机，延误移送程序。与此同时，由于程序运行缺乏有效留痕，监督机制也难以及时、有效介入，进而形成了较大范围的监督盲区。
数字技术的引入，为行刑衔接程序机制的完善提供了新的现实条件。随着数据共享机制的加快发展和跨部门数字化平台的持续推进，行刑衔接正逐步由经验化运行走向平台化运行、由线下对接走向线上协同，传统以“人力驱动”为基本特征的案件移送模式也随之转向“数据驱动”。例如，浙江省绍兴市公安系统以数字化改革为突破口，搭建了全国首个省域行刑衔接全流程平台，同时构建标准化协同体系，创新实体化共治机制，推动形成纵向贯通、横向协同的执法新格局。与此同时，行刑衔接检察监督的智能化水平也在不断提升。依托大数据法律监督模型，检察机关的监督方式正在发生深刻变化，监督范围不断拓展，监督程度不断加深，行刑衔接的规范化、程序化水平得到明显提升。在数字技术的深度赋能下，行刑衔接程序机制不仅提高了案件移送、受理和反馈的效率，证据电子化流转、程序动态留痕以及检察监督跟进也获得有力的技术支撑。
数字技术在赋能行刑衔接方式变革的同时，也伴生着新型程序风险。例如，在跨部门数据共享不断加强的同时，数据安全、信息泄露等风险也随之增加；在数字检察不断赋能行刑衔接的同时，监督权力扩张的现实隐患同样不容忽视。此外，一些阻碍数字技术赋能的制度性障碍未曾消解，行刑数据壁垒仍未打通，数字化平台建设发展不均衡等问题依然存在。由此可见，在数字时代，如何在利用数字技术赋能行刑衔接的同时有效规制程序风险，也是必须正视的重要问题。
（四）《刑事诉讼法》第四次修改为程序衔接的完善提供了契机
行刑衔接是一项横跨行政执法与刑事司法的系统工程，其程序的顺畅运行有赖于行政程序法与刑事程序法构建的逻辑严密、协调有序的规范体系。然而，长期以来，有关行刑衔接的规定主要散见于《中华人民共和国刑法》（以下简称“《刑法》”）、《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“《行政处罚法》”）等相关法律之中，刑事诉讼立法在行刑衔接程序机制建构的过程中始终处于缺位状态。这主要体现在以下方面：
其一，行刑双向衔接的刑事程序供给严重不足。我国刑事诉讼法对于行刑衔接的规定存在着严重缺失。《刑事诉讼法》关于行刑衔接的规定仅有两处，分别是第54条行政证据的证据转化规定与第177条检察环节行刑反向衔接的一般规定。除此之外，有关行刑双向衔接的程序规范均暂付阙如。刑事诉讼立法在行刑衔接程序机制的构建中，不仅规范条文数量严重不足，而且缺失系统性与完备性。这些较为粗疏的原则性条款根本无法满足司法实践的现实需要，难以发挥充分的规范指引功能。
其二，行刑反向衔接的刑事程序机制尚未充分激活。行刑衔接程序功能的有效发挥，有赖于刑事诉讼法提供多元化的程序“治理工具”。然而，我国现行刑事诉讼法无法为行刑衔接提供充足的程序资源，相关制度工具仍显匮乏。在域外，刑事诉讼的程序分流手段较为多元。以日本法为例，其审前程序分流机制至少包括侦查阶段的微罪处分制度与审查起诉阶段的起诉犹豫制度，从而保障了在不同程序节点对轻微犯罪案件进行过滤。相较之下，我国现有制度中真正能够承担“出罪入行”功能的程序工具较为有限，主要依托于酌定不起诉制度，程序选择空间明显不足。不仅如此，即使是我国刑事诉讼法中已经确立的程序机制，其制度潜力也未得到充分释放。例如，我国刑事诉讼法虽然确立了附条件不起诉制度，但其适用对象仅限于未成年人，适用范围明显偏窄，难以回应轻罪时代大量轻微违法犯罪案件“出罪入行”的治理需求。
其三，刑事诉讼立法对行刑衔接新发展的回应明显滞后。近年来，随着行刑衔接数字化进程不断加快，程序衔接的运行方式已发生深刻变化。“两法”衔接信息平台逐步铺开，数据共享机制持续推进，证据电子化移送、案件材料在线流转以及办案信息动态留痕等数字功能不断被纳入实践。然而，面对这些新变化、新发展，刑事诉讼立法尚未作出及时、有效的程序回应，诉讼规范与实践探索之间已呈现明显错位。
正是在上述背景下，《刑事诉讼法》的修改为完善行刑衔接程序机制提供了重要契机。2023年全国人大常委会将《刑事诉讼法》修改纳入立法规划。在新时代行刑双向衔接机制日益受到重视并成为实践常态的形势下，刑事诉讼立法作为行刑衔接程序机制的重要一翼，理应在“全面修改、应修尽修”的思路指引下，对行刑衔接作出更为系统、积极的程序回应。
三、现行行刑衔接程序机制的运行检讨
（一）行刑衔接的案件移送不畅
案件移送机制是连接行政执法与刑事司法的重要桥梁，也是行刑衔接程序运行的关键环节。然而，由于移送标准不明、认定主体不清和程序规则不完善，实践中案件移送不畅的问题较为突出，“有案不移”与“有案即移”的乱象交织并存。
1.行刑衔接案件移送不畅的规范检讨
第一，案件移送的标准不明。明确的案件移送标准是行刑衔接程序顺畅运行的基本前提。然而，无论是行刑正向衔接抑或反向衔接，其移送标准均存在着突出问题。就行刑衔接的正向移送标准而言，由于规则设定过于原则化，司法指引功能明显不足，导致理论与实践中争议不断。一般认为，《行政处罚法》第27条规定的“违法行为涉嫌犯罪，依法需要追究刑事责任”是行刑衔接的正向移送标准。然而，对于何为“涉嫌犯罪”以及“如何判断”，理论界与实务界有着不同理解。
其一，围绕案件移送标准与刑事立案标准的关系，存在着“差异说”与“同一说”的对立。前者主张，行政执法机关移送案件的标准应适当低于侦查机关的立案标准；后者则认为，“涉嫌犯罪”应理解为行为已达到刑事立案所要求的程度。
其二，围绕行政执法机关在移送案件前是否需要对行为作出刑事违法性判断，形成了“实质审查说”与“形式审查说”的分野。“实质审查说”认为，案件移送标准应围绕犯罪构成要件展开，行政机关应当运用刑事思维对案件是否具备刑事违法性作出实质判断；“形式审查说”则强调，行政执法机关对刑事违法性的判断只是初步的、概括性的，其判断标准不应等同于司法机关的终局判断。
其三，就行政执法机关是否需要审查涉嫌犯罪行为的主观故意，形成了“主观说”与“客观说”的分歧。除去这些理论困惑之外，现行规范在正向衔接标准的具体设定上也并不统一，不同领域、不同层级规范之间时有抵牾，这也进一步加剧了标准适用上的混乱。
就行刑反向衔接而言，《刑事诉讼法》第177条第3款虽明确了不起诉案件的移送原则，但适用范围限于审查起诉阶段，且对“需要给予”行政处罚条件未作出进一步展开。2024年最高人民检察院发布的《人民检察院行刑反向衔接工作指引》（以下简称“《工作指引》”）虽以“可处罚性”对这一标准作出细化，但其内容仍较为原则，实践中难以形成统一判断。基于此，有学者指出，无论是宏观指引还是微观规定，均未确立具体可行的反向移送操作标准，致使反向移送在实践中流于形式。
第二，案件移送的主体和对象不清。案件移送不仅要解决“是否移送”，还要解决“由谁移送、移送给谁”的问题。一方面，行政执法机关在纵向层级上的设置并不统一，不同层级机关在职责权限、处罚事项和管理体制上存在较大差异，容易出现主管机关层级不对应的问题。另一方面，行政执法机关在横向职责分工上也不够清晰，执法碎片化现象严重，多头执法、权责交叉、协调不畅等问题普遍存在。尤其在行刑反向衔接中，刑事司法机关在作出不立案、撤案、不起诉或者免予刑事处罚等处理后，究竟应将案件移送至哪一行政主管机关，往往缺乏明确、统一的判断标准，移送对象的认定难问题突出。
第三，案件移送的程序规则不完善。在行刑正向衔接中，由于相关规范性文件数量众多、制定主体多元，不同规范之间常常存在冲突抵牾。例如，《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》与《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》在行刑正向衔接移送材料范围问题上，便有“全案移送”与“部分移送”的规范冲突。而在行刑反向衔接中，规范供给缺失的程序症结更加凸显。有关行刑反向衔接较为系统的程序性规定集中于《工作指引》。然而，《工作指引》具有明显局限。从规范内容上看，其主要集中于人民检察院对反向衔接案件的受理、审查，更多回应的是反向衔接中的实体判断问题，而对案件移送等程序性规定存在明显不足。从规范效力上看，其由最高人民检察院制定，效力范围主要及于检察机关，作用场域亦主要局限于不起诉案件的反向移送。因此，《工作指引》难以发挥行刑反向衔接的规范指引功能。
2.行刑衔接案件移送不畅的实践检讨
受案件移送标准不明等程序障碍的影响，实践中“有案不移”与“有案就移”两种失衡现象交织并存，在行刑双向衔接中均有所体现。在行刑正向衔接中，部分行政机关因对“涉嫌犯罪”标准把握不准，案件移送程序运行不畅，倾向于“以罚代刑”“降格处理”，有案不移的消极局面较为常见。同时，也有行政机关为规避履职风险、简化处理程序，采取“一移了之”“移送了事”的应对策略，凡案件涉及刑事因素便不加甄别地一概移送，过度移送现象同样突出。无论是“有案不移”导致的“以罚代刑”，抑或“一移了之”所催生的“过度追刑”，均构成对法治秩序的严重破坏。相较而言，“一移了之”的做法更可能使相关当事人面临不当卷入刑事程序的风险，“行政违法行为的犯罪化”侵害公民基本权利的可能性亦随之增加。而在行刑反向衔接中，检察机关难以确定在何种情况下要启动行刑反向衔接，容易造成过度处罚或者怠于处罚的情形。行政主管机关也因为无法发挥自身的主观能动性，而难以监督行刑反向衔接案件，只能被动地接受检察机关反向移送的案件。
（二）行刑衔接的证据转换失序
行刑证据衔接是畅通行政执法和刑事司法衔接的关键问题之一。然而，由于行刑正向衔接的证据种类的转化范围不清，行刑反向衔接的证据转化与移送规则缺失，实践中行刑衔接的证据转化失序问题较为突出。
1.行刑衔接证据转化失序的规范检讨
第一，行刑正向衔接证据种类的转化范围不清。我国刑事诉讼法第54条是关于行政证据转化为刑事证据的一般规定。该条明确物证、书证、视听资料和电子数据四类行政证据可转化为刑事诉讼中的证据材料，但是对于勘验笔录、鉴定意见、现场笔录等其他证据类型，仅以“等”字作开放式表述，从而为这些种类的行政执法证据能否在刑事诉讼中转化以及如何转化留下了较大的解释空间。在理论研究中，自2012年《刑事诉讼法》修改以来，围绕“等”字的内涵的争论始终未曾中断，形成了“等内等”“等外等”以及“等于无”等不同观点。由于刑事诉讼立法态度模糊，因此各类规范性文件对行政证据向刑事证据的转化范围作了不同程度的扩张。其中，2019年《人民检察院刑事诉讼规则》在《刑事诉讼法》规定的基础上，将可转化证据范围扩展至鉴定意见、勘验和检查笔录；2020年《公安机关办理刑事案件程序规定》在增加三类证据的基础上，继续保留“等”字的开放性表述。在行政执法领域的衔接规范中，不同制定主体更是根据部门需要，对可转化证据类型作出程度不一的扩张。例如，《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》《安全生产行政执法与刑事司法衔接工作办法》将可转化的证据类型扩展为八类，《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》甚至将刑事诉讼立法明确承认的四类证据进一步扩展至十类。
第二，行刑反向衔接的证据规则严重缺失。在证据转化规则方面，由于我国立法尚未对刑事司法机关在办案过程中收集的证据材料能否用于行政执法作出明确规定，哪些刑事证据可以转化、如何转化，至今仍未形成共识。尽管出于办案实际需要，一些规章对此已有所涉及，但不同规范之间在刑事证据能否以及如何转化为行政证据的问题上仍存在明显分歧。与此相应，学理上也形成了多种不同观点。有观点认为，刑事实物证据可直接转化为行政执法证据，刑事言词证据和鉴定意见经法定程序转化为行政执法证据，刑事技术侦查证据则不可转化为行政执法证据。另有观点主张，只有生效判决及相关法律文书所采信的证据，可直接转化为行政证据使用，对于刑事实物证据、书证类证据需要通过审查后方能转化。还有观点进一步提出，所有经司法机关依法收集、认定和接收的刑事证据，均可转化为行政证据使用。
在证据移送规则方面，制度空白同样突显。2021年最高人民检察院发布的《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》仅原则性提出，人民检察院可以将在办案过程中收集的“相关证据材料”一并移送，但具体哪些材料属于“相关”范围，现行规范未作进一步细化指引。有观点认为，在行刑衔接的过程中，应当落实全案移送制度以帮助行政机关进行案情的研判与分析。也有观点主张，检察机关在提出检察意见的同时仅需提供不起诉决定书。
2.行刑衔接证据转化失序的实践检讨
规范层面证据转化与移送规则的模糊，导致司法实践行刑证据衔接严重失序。在行刑正向衔接中，由于证据种类的转化范围不清，行政证据向刑事证据转化面临诸多障碍。其一，需要转化却无法转化的情况较为常见。部分确有转化必要的行政执法证据因缺乏规范的转化渠道，刑事司法机关只得采取变通方式予以转换。其中，现场笔录即为典型例证。我国刑事诉讼法并未规定现场笔录这一证据类型，证据转化规则亦未明确将其纳入可转化范围，但现场笔录在行政执法中是一种重要的证据形式，由此产生了行政执法实践与刑事司法规范之间的冲突。实践中，司法机关通常以将现场笔录变通为笔录类证据的方式予以适用。其二，证据转化后未经审查径行适用的现象较为突出。行政执法证据未经审查即直接作为定案根据的情况并不鲜见。我国刑事诉讼法对于行政证据转化仅规定“可以作为证据使用”。这些证据在进入刑事诉讼程序后，仍需经过法定审查程序方可作为“定案根据”。然而，从实践来看，对于行政机关在行政执法中收集的鉴定意见等证据，司法机关往往不予实质审查径行作定案根据。
在行刑反向衔接中，刑事证据能否转化为行政证据以及如何转化，在实践层面也有着认识分歧。对于刑事证据在行政执法程序中的适用主要呈现出三种样态：一是直接转化，即刑事证据在行政案件中直接作为证据使用。例如，在“青海招锦商贸有限公司诉国家税务总局西宁经济技术开发区税务局稽查局行政处罚行政二审行政判决书”中，一审法院认为，“刑事案件证据证明标准为确实、充分、排除合理怀疑，若刑事证据能够直接或者间接证明行政案件事实的，应当作为行政案件证据使用”。二是审查转化，即在对刑事证据进行三性审查后予以适用。例如，在韩某林与中国证券监督管理委员会行政纠纷案二审中，二审法院指出，公安机关在刑事案件中收集、形成的证据与原告的行政违法行为具有密切关联，且具有反映客观真实的证据属性，证据形式和来源亦合法，故可以作为行政案件证据。三是分类转化，即区分不同证据种类分别处理，对物证、书证等客观性较强的证据直接转化，对言词证据审查转化或者不予转化。
（三）行刑衔接的职权配置不当
在行刑衔接过程中，行政执法权与刑事司法权需要耦合运行，相互联动。如何协调两种权力的互动关系，在避免权力越界的同时形成制度合力，是行刑衔接职权配置的核心。实践中由于缺乏统一的职权配置模式，两种权力在衔接程序中边界不清，“拒绝配合”与“过度协作”两种失衡现象屡屡发生。
1.行刑衔接职权配置不当的规范检讨
行刑衔接程序中的职权配置，主要解决行政机关在查处行政违法行为中发现案件涉嫌犯罪时，行政调查权与刑事侦查权的衔接问题。针对该问题，理论上存在着三种模式：一是刑事优先模式。行政机关在执法过程中发现案件涉嫌犯罪，应依照“及时移送”的要求将案件移送侦查机关，由刑事司法机关主导后续调查，行政机关原则上应当中止调查活动。二是行政优先模式。即使行政机关在处理行政违法过程中发现案件涉嫌犯罪，原则上仍应由行政机关继续开展调查，在案件事实查明后，再决定是否移送刑事侦查机关。三是行刑配合模式。在行政机关发现案件涉嫌犯罪后实行双轨制调查，即行政调查与刑事初查同步展开、相互配合，行政执法机关继续开展行政调查工作，侦查机关同时进行刑事初查，必要时通过联合办案等方式实现程序衔接。
刑事优先模式是我国现行立法确立的基本原则，也是传统学界的主流观点。行政优先模式则是在权利保障观念不断强化、行政法治持续发展的背景下，对刑事优先模式进行反思而逐步形成的。而行刑配合模式则是近年来立足于犯罪治理目标提出的新观点。这三种模式在现行规范性文件中均有不同程度的体现。《行政处罚法》第27条是刑事优先模式的直接体现。在行政执法领域的行刑衔接规范中，对行政优先模式与行刑配合模式亦有所规定。然而，三种职权配置模式如何适用，目前并无统一定论。由于现行制度并未进一步明确在什么条件下应适用何种模式，导致实践中行政调查权与刑事侦查权的配置缺乏明确的标准。
2.行刑衔接职权配置不当的实践检讨
规范层面的不一致与理论上的分歧，诱发了实践运行的混乱。以生态环境保护领域为例，生态环境部发布的生态环境执法典型案例中便出现了三种职权配置模式的冲突。在刘某刚等44人非法处置废铁桶污染环境案中，行政执法机关经过初步调查认为，本案涉嫌犯罪，便终止行政调查，将案件移送公安机关刑事立案侦查。该案遵循了刑事优先模式。在汇通恒源耐火材料有限公司旁路偷排废气案中，当行政执法机关发现涉案厂区废气扩散异常，可能涉嫌犯罪，依然采用无人机巡查等各种方式行使行政调查权，在查清案件事实并对涉案企业作出行政处罚后，才将该案移送公安机关。该案遵循了行政优先的模式。在赵家庄村非法倾倒危险废物案中，行政执法机关在行政调查阶段即会同公安机关查明案情，行政调查与刑事初查同步展开。在初查中，公安机关通过传唤等手段要求相关人员指认倾倒地点。该案遵循了行刑配合模式。
由于现有规范对行政调查权与刑事侦查权如何衔接缺乏统一的规定，不同层级、不同领域的制度设计之间也存在着差异。各地执法司法机关又往往基于本部门职责、办案习惯以及具体治理的需要，选择性地适用不同的职权配置模式。由此，在实践中引发“拒绝配合”与“过度协作”的乱象就不足为奇。一方面，在一些执法领域案件中，行政执法机关可能拒绝甚至排斥公安机关的提前介入，或者出于畏难避责的考虑，将案件“一移了之”。另一方面，“过度协作”的问题也十分突出。由于行政调查、刑事初查与刑事侦查三者之间的权力边界并不清晰，实践中极易出现程序越界、权力交错、手段混用等乱象。尤其是现行《刑事诉讼法》并未对初查作出明确规定，而对刑事侦查又主要采取授权方式，将诸多强制性侦查措施交由侦查机关自行行使和控制，这就使得实践中容易出现公安机关“以调查之名行侦查之实”或者“以初查之名行侦查之实”的情形。初查侦查化、调查侦查化的风险随之上升，被调查人的合法权益极易受到侵犯。
（四）行刑衔接的检察监督不力
健全有效的检察监督是行刑衔接顺畅运行的重要程序保障。然而，由于立法依据不足、程序供给失衡、配套机制不健全等多重因素，实践中行刑衔接检察监督规范缺失、效果不彰，“监督虚化”“形式化监督”等问题凸显。
1.行刑衔接检察监督不力的规范检讨
首先，行刑衔接检察监督的立法依据缺失。《中华人民共和国人民检察院组织法》第20条所列的检察职权，主要围绕批捕、公诉、公益诉讼和诉讼监督展开，并未直接将对行政执法机关开展行刑衔接活动的监督纳入其中。当前检察机关开展行刑衔接监督，主要依靠中央政策、司法解释、规章、规范性文件的有关规定，缺乏明确的立法规范，难以形成统一的法律约束力。尤其对于未被规章和规范性文件明确覆盖的行政执法领域，更难保证检察监督在法律适用上的一致性。
其次，行刑衔接检察监督的程序供给明显失衡，总体上呈现出“重正向、轻反向”的特征。在行刑正向衔接方面，虽已初步搭建起检察监督的规范框架，但规范重心集中于移送监督与立案监督，对其他环节的监督规定明显不足，整体上仍存在监督环节偏窄、监督链条不完整的问题，尚难真正形成覆盖行刑衔接全过程的监督格局。同时，正向衔接中的检察监督明显缺乏刚性约束。检察机关以制发检察意见的形式督促行政执法机关移送案件，不仅约束力不足，而且缺乏后续有效的制度应对手段。在行刑反向衔接方面，检察监督还停留在制度发展的初期，主要问题是：原则性规定较多，具体性操作规范缺失。事实上，在我国现有制度框架下，行刑反向衔接面临的阻力与困难远超正向衔接。行刑反向衔接的检察监督机制的规范化、制度化建设亟待加强。
最后，行刑衔接检察监督的配套机制仍不健全。行刑衔接检察监督能否真正发挥效力，不仅取决于其规范依据和程序规则是否清晰，也有赖于信息共享、线索移送、处理反馈和责任追究等配套机制的完善。从现有规范看，信息共享和平台衔接虽已被反复强调，但相关制度仍较为原则，线索发现、结果反馈和动态跟踪等机制并未真正打通。
2.行刑衔接检察监督不力的实践检讨
由于行刑衔接检察监督的程序供给不足，成熟的检察监督制度框架尚未形成。实践中监督虚化，形式化监督的现象较为突出。一方面，在行刑正向衔接检察监督中，检察监督刚性不足已成为制约监督效能发挥的关键症结。由于检察机关与行政执法机关并无职能上的隶属关系，现行立法亦未明确检察意见的程序性后果，实践中检察建议常遭冷遇，行政执法机关不予回复或敷衍应付的情形较为普遍。有观点指出，行刑衔接过程中检察院并无实质的检察监督权，而是受制于地方，检察监督权难以有效行使，不免有“食之无味，弃之可惜”之感。另一方面，由于配套机制尚不健全，检察机关的监督模式赋能不足。尽管检察系统已提出依托数字化改革推动法律监督模式重塑变革，但现阶段检察机关对行刑衔接的监督仍大多采用审阅书面材料或数据的静态监督模式。有些地区的检察机关对数字化技术的接受与应用程度仍相对滞后，难以适应数字时代监督模式转型升级的现实需求。
四、健全行刑衔接程序机制的具体路径
（一）健全行刑衔接的程序规范体系
行刑衔接是一项复杂的系统工程，涉及多元主体协同、多项机制联动，只有依托体系周延、协调有序、科学合理的规范体系，才能为司法实践提供清晰、稳定且可操作的指引。
在制度依据上，我国应当从立法上明确行刑衔接程序机制的规范基础。当前，我国行刑衔接的制度依据主要散见于司法解释、行政规章乃至地方性法规之中。这些规范大多由国家相关执法部门或者地方机关主导制定，更多体现本部门、本地区的职能立场，难以充分协调其与其他法律规范之间的关系。这不仅容易导致与上位法相抵触，而且在案件移送标准、程序衔接方式、职责分工安排等方面也存在明显的冲突。执法人员面临规范依据和适用标准不统一的难题。因此，完善行刑衔接规范体系的当务之急，在于在吸收既有合理制度经验的基础上，对现行规范进行系统整合，消解不同规范之间的内在冲突，从而改变实践中“各自为政”的局面，从立法上明确行刑衔接的程序机制，保障行刑衔接在规范统一、程序明确、运行有序的法治轨道上持续推进。
在立法模式上，有观点主张，我国应当通过全国人大及其常委会专门立法，将行政执法与刑事司法衔接制度法律化，或者采取阶段式立法方式，对行刑衔接的立法目的、法律依据、基本原则和基本程序作出统一规定。这种集中式立法模式固然能够解决行刑衔接程序机制缺乏统一法律依据的问题，但其弊端同样明显。一方面，集中立法周期较长，协调各方利益和制度安排的难度较大；另一方面，行刑衔接兼具实体与程序的双重属性，若另行制定统一的立法，如何协调其与《刑法》《刑事诉讼法》以及各类行政实体法、行政程序法之间的关系，避免规范的交叉和重复，也并非易事。因此，更为现实的路径并非另起炉灶，而是在现行立法的基础上，进一步对相关规范加以补充、整合与完善。
在规范内容上，行刑衔接程序机制应当由行政程序法与刑事程序法共同规制。在正向衔接中，应以刑事立案为程序节点区分行政程序法和刑事程序法的规范范围：在刑事立案前，由行政程序法调整行政执法阶段的案件移送标准、移送程序、移送材料以及相应的检察监督程序；在刑事立案后，由刑事程序法规范行政证据的转化规则。在反向衔接中，由刑事程序法细化审查起诉阶段的反向移送标准，并进一步补充侦查阶段、审判阶段反向移送的程序规则；由行政程序法对刑事证据的转化规则作出明确规定。鉴于我国行政处罚法集实体规则与程序规则于一体，相关行政程序法上的规范内容，也可以通过对《行政处罚法》的修改和完善予以吸纳和实现。这样一种分工协同的规范建构方式，既符合现行立法体系，也有助于在既有制度框架内实现行刑衔接程序机制的系统完善。
在改革重心上，我国有必要从刑事诉讼立法层面激活刑事程序机制在行刑衔接中的制度功能：一是探索丰富多元的刑事程序分流工具。在轻罪时代，行刑反向衔接具有“出罪入行”的重要价值，是平衡“不罚不刑”与“过度惩罚”的关键程序机制，发挥着预防犯罪与化解风险的正面治理效能。然而，上述功能与价值的充分发挥，有赖于刑事诉讼法提供的治理性程序工具。目前来看，我国刑事诉讼法的治理性程序工具较为单一，主要依托于审查起诉环节的酌定不起诉制度。由此，我国应当借鉴域外法治经验，丰富审查起诉阶段的程序工具，并积极探索侦查阶段与审判阶段的程序分流机制。二是适度激活现有的程序机制。以附条件不起诉制度为例，从比较法经验观之，附条件不起诉制度是一项具有较大制度潜力的程序机制。然而，在我国，附条件不起诉制度目前仅适用于未成年人案件，且适用条件较为严格。近年来，各地检察机关依托酌定不起诉的制度空间，逐步探索“醉驾案件附条件不起诉制度”，取得积极效果。我国刑事诉讼立法有必要吸收实践中的成熟经验，适度扩展附条件不起诉制度的适用范围，进一步激活其制度潜力。
（二）畅通行刑衔接的案件移送机制
案件移送是行刑双向衔接的前提及其顺畅运行的基础保障。畅通行刑衔接的案件移送，需要明确行刑衔接案件移送的标准和以及案件移送的认定主体，并健全行刑衔接案件移送的程序规则。
明确案件移送标准是畅通行刑衔接案件移送的首要前提。在正向衔接中，围绕案件移送标准的争论主要集中于三个方面：一是案件移送标准与刑事立案标准的关系；二是行政执法机关是否承担实质审查义务；三是审查的内容是否包括主观故意。产生上述分歧的根源，在于实体法与程序法两种不同的思维模式。根据诉讼法理，刑事案件是否立案，应由刑事执法司法机关经审查后作出判断；而一个行政违法行为最终是否构成犯罪，必须经过法定的刑事诉讼程序加以认定。行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪的案件，仅是刑事立案的材料来源之一。对移送案件是否立案，应由公安机关按照刑事立案标准进行审查，必要时还可以开展初查。因此，行政执法机关在移送阶段不宜对案件是否已经达到刑事立案标准乃至是否构成犯罪进行实质审查，更无须对行为人的主观故意作出深入判断。否则，行政机关就在事实上替代刑事执法司法机关行使了立案审查职权，模糊了行政执法与刑事司法之间的程序边界。当然，设定适当的案件移送标准仍有必要。一方面，这有助于防止一般行政违法案件过早进入刑事程序，避免“过度追刑”；另一方面，也能够在案件进入刑事程序之前形成初步筛查，从而减轻公安司法机关的审查负担。
为此，在行刑正向衔接标准上，行政执法机关只需要承担形式性审查义务，对行政案件是否涉嫌犯罪有一个初步、大致的判断即可。同时，为帮助行政执法人员提供更加清晰的判断依据，我国可以建立行刑衔接清单管理制度，对不同领域中行政违法与刑事犯罪的界限作类型化梳理。在行刑反向衔接标准上，刑事专门机关在经过对案件形式审查后，认为需要追究行政责任的，应将案卷材料移送行政执法机关并由其结合案卷材料、行政法律规范独立地作出行政裁量。与此同时，有关部门可以进一步细化“可处罚性”的判断标准，增强实践的可操作性，主要围绕以下方面展开审查：（1）行为人是否达到承担行政责任的年龄,是否具有行政责任能力；（2）行为人的行为是否在追诉时效期限内；（3）行为人违法的动机、情节、后果；（4）行为人是否具有法律、法规和规章规定的其他免予处罚的情形。
在案件移送的主体和对象上，当前可通过强化刑事专门机关与行政执法机关之间的协调对接机制予以解决。例如，由行政执法机关确定专门对接机构或联络人员，在接收案件后根据职责分工转送或协调对应主管部门处理。长远来看，随着“两法衔接平台”建设的深入推进，可在平台中设置案件移送智能匹配功能，依据案件性质、管辖规定等信息，由系统自动识别并提示对应的接收机关，从而在根本上化解衔接主体不明的困境。
在案件移送的程序规则上，我国应在完善正向衔接程序的同时，进一步健全反向衔接机制。就正向衔接而言，当前争议集中在移送材料的范围及移送步骤的设计上。从节约司法资源、便利受案机关全面了解案情的角度看，采行“一步式”的全案移送模式更为适当。与此相比，反向衔接的程序供给明显不足。作为“出罪入行”的重要程序机制，行刑反向衔接在刑事诉讼的多个程序节点事实上均有制度展开的空间。因此，我国本次刑事诉讼法修改应在不予立案、立案侦查后认为不构成犯罪、免予刑事处罚等程序节点上补充行刑反向衔接的专门性规定。公安机关对于工作中发现的行政违法行为，或者立案侦查后认为不构成犯罪，或者犯罪事实显著轻微、不需要追究刑事责任，但依法应当由有关主管机关追究行政责任的，应当在作出不立案或者撤销案件决定后7个工作日内依法将案件材料移送有关主管机关，同时抄送同级人民检察院。人民法院对于作出无罪或者免予刑事处罚判决，但依法应当由有关主管机关追究行政责任的案件，应当在作出判决后7个工作日内依法将案件材料移送有关主管机关，同时抄送同级人民检察院。
（三）明确行刑衔接的证据转化规则
证据是认定案件事实的基础，证据衔接则是行政执法与刑事司法实现顺畅衔接的核心环节。当前行刑证据衔接存在诸多障碍，有必要进一步明确行刑衔接中的证据转化机制。
其一，刑事诉讼立法应当将勘验笔录、现场笔录与鉴定意见三类证据纳入转化范围之中。长期以来，对于勘验笔录、现场笔录与鉴定意见三类行政执法证据能否在刑事诉讼中作为证据使用，理论上众说纷纭，实践中适用不一。争议的根源在于，我国刑事诉讼法第54条实际上确立了一种以“实物证据—言词证据”为基础的分类转化规则：行政机关收集的实物证据可以在刑事诉讼中作为证据使用，而言词证据原则上则需由司法机关重新收集。依照这一逻辑，勘验笔录、现场笔录与鉴定意见均带有行政执法人员或专业人员对客观事实的主观记录、判断或说明成分，因被归入言词类证据范畴，被排除在可转化的范围之外。
从立法目的看，行政执法过程中形成的言词类证据原则上不能直接进入刑事诉讼有着双重考量。一方面，行政程序对言词陈述的程序保障弱于刑事程序，当事人在面对行政处罚与刑罚这两种不同法律后果时，作出陈述的谨慎程度也并不相同，言词陈述发生失真的风险更高。另一方面，在“唯口供论”的刑事诉讼传统下，一旦将失真的行政言词证据引入刑事程序，可能加剧案件事实认定偏差甚至冤错案件风险。与之相比，实物证据具有较强的客观性，通常不易产生同类问题。然而，若机械地适用这一分类转化规则，不仅可能偏离刑事诉讼立法目的，也难以满足司法实践的现实需要。因为勘验笔录、现场笔录与鉴定意见虽然同样包含主观判断因素，但是与当事人陈述、证人证言等典型言词证据存在本质区别。一是三者均建立在客观基础之上，其真实性和客观性相对较强。特别是对于同一专门性问题，行政执法中的鉴定意见与刑事诉讼中的鉴定意见，在科学性和真实性上并不存在当然差异。二是行政程序规定对于三种证据的取证作出了周延规制。此外，这些证据通常具有时效性，对于案件事实的查明具有重要作用。
当然，即使这三类证据能够在刑事程序中作为证据使用，仍须进一步接受刑事诉讼程序检验。特别是鉴于三类证据具有较强的言词属性，应受到直接言词原则的规制。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》与《关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，对于现场笔录的真实性、合法性存在异议的，当事人可以要求相关行政执法人员出庭说明情况。在刑事诉讼中，法庭对勘验笔录、现场笔录与鉴定意见进行审查时，若公诉人、当事人或者辩护人、诉讼代理人对其真实性、合法性提出异议，人民法院亦应通知相应的行政执法人员或者鉴定人出庭接受质证。唯有如此，才能在承认证据转化必要性的同时，以直接言词原则和庭审质证机制保障当事人的程序权益，防止行政证据在进入刑事诉讼后被机械采纳、直接定案。
其二，构建行刑反向衔接的证据转换机制。行刑反向衔接中的证据转换机制，主要围绕两个问题展开：一是证据种类的转化范围；二是证据材料的移送范围。在证据种类的转化范围上，刑事证据向行政证据的转换不应设置过多障碍。（1）从保障法益来看，对行政证据进入刑事诉讼设置较多限制的根本原因在于，刑事诉讼直接关系被追诉人的人身自由、财产权乃至生命权等重大基本权利，而行政处罚所涉及的通常是社会秩序性法益。（2）从取证程序看，刑事程序对于证据的收集、固定和审查一般比行政程序更严格，刑事证据也通常受到更严密的证据规则约束。因此，刑事证据在向行政执法程序转化的过程中，不应面临比行政证据进入刑事诉讼更高的制度门槛。除通过技术侦查等特殊取证手段获取的刑事证据之外，不应对可转化刑事证据的种类范围作出严格限制。
在刑事证据进入行政程序后，这些证据就是行政执法机关作出行政处罚的证据材料。至于能否最终成为认定事实的根据，要由行政机关依照行政程序法和行政证据规则予以独立审查。因此，在证据移送范围上，刑事司法机关原则上应当坚持“全卷移送”，将与案件有关的证据材料一并移交，以便行政执法机关在全面掌握案情的基础上作出判断。同时，对于通过技术侦查等特殊侦查手段获取的证据材料，或涉及商业秘密、个人隐私的案卷信息等，在反向衔接过程中原则上不应移送，以防止侦查手段过度暴露。
（四）规范行刑衔接的职权配置模式
规制行刑衔接的职权配置模式，明确行政执法权与刑事司法权的权力边界，是行刑衔接在法治轨道内有序运行的制度前提。为此，行刑衔接的职权配置模式应当从如下方面加以完善：
首先，应当根据不同行政执法领域的特殊性，确立“以行刑配合模式为原则、以刑事优先或行政优先为例外”的职权配置方案。与单纯的刑事优先模式或行政优先模式相比，行刑配合模式显然更有利于统筹行政执法的专业优势与刑事司法的追诉能力，因而应当作为一般规则加以确立。不过，具体采取何种职权配置模式，仍应结合具体行政执法领域的案件特征，由相关主管部门与刑事司法机关在充分论证的基础上，通过类型化方式加以区分。对于专业壁垒较高、时效性突出、必须依赖行政机关进行技术鉴定或者专门调查的案件，可以例外采取行政优先模式。例如，在海洋生态环境保护领域，时效紧迫性更为突出，若一味强调“刑事优先”或“行刑配合”，不仅可能导致污染扩大、修复困难，而且相关证据极易灭失。在部分行政执法领域，基于特定国家政策或现实考量，刑罚的威慑与制裁功能需要更为充分的彰显，此时坚持刑事优先原则更为适当。例如，在重大环境违法案件中，基于环境公益保护的现实需要，贯彻刑事优先原则更有助于及时介入、有效追诉，从而更加有力地维护公共利益并实现环境保护目标。
其次，明确行刑配合模式下行政执法机关与刑事司法机关的职权边界。行刑配合模式固然有助于实现行政执法的专业优势与刑事司法的追诉能力之间的资源互补，但其所伴随的程序风险同样不容忽视。尤其在“联合执法”情形下，行政调查与刑事初查相互交错、行政调查与刑事侦查界限不清的问题较为突出。为此，应当以职权法定原则为基础，明确行政执法机关与刑事司法机关在行刑配合中的权限边界。例如，在世美新材料有限公司非法倾倒危险废物案中，行政机关会同公安机关组成联合调查组，通过调取污染带周边71户村民家中的视频监控、辨认涉案人员及车辆等方式完成调查和证据固定。在这一过程中，视频调取、人员辨认等取证行为已经呈现出行政调查权与刑事初查权共同运作的特征，潜藏着权力失控、侵犯被调查人基本权利的程序风险。正因如此，应当进一步明确，在行刑配合模式下，公安机关与行政执法机关应当在各自职权范围内相互配合，行政机关采取的取证手段应限定于行政法规授权，公安机关采取的取证手段则应限定于初查措施。严格禁止行政执法机关为实现调查目的而借用公安机关的初查权，甚至变相使用侦查手段。对于行政执法机关或公安机关借用对方取证手段违法取得的证据，由于取证主体的不合法性，其不得在行政执法程序或刑事诉讼中作为证据使用。
最后，为防止“初查侦查化”，还应当从刑事诉讼立法层面推动初查制度的法定化，强化对初查的程序控制。由于初查在我国现行刑事诉讼立法中长期处于缺位状态，其法律地位并不明确，运行规则和程序约束机制也较为薄弱，以致公安机关在初查过程中容易出现“以初查之名，行侦查之实”的情形，甚至在初查阶段直接采取侦查性强制措施，或者以行政强制措施替代刑事侦查。因此，推动行刑配合模式在法治轨道内有序运行，必须通过刑事诉讼立法明确初查的性质、权限和程序，以秘密性、任意性、必要性作为初查取证的基本原则，规定初查取证行为限定于任意性调查措施，细化初查取证禁止性规范。
（五）强化行刑衔接的检察监督效能
检察监督是行刑衔接的重要程序保障。为避免检察监督的形式化、虚置化，有必要加强检察监督的刚性效力，健全检察监督的程序机制，强化数字技术对于检察监督的赋能作用。
首先，构建行刑正向衔接的强制移送立案制度。为增强行刑衔接检察监督的刚性效力，我国可借鉴刑事诉讼中的立案监督机制，构建强制移送立案制度。具体而言，对于行政执法机关应当依法移送涉嫌犯罪案件而不移送的，人民检察院应当向同级行政执法机关提出检察意见，要求行政执法机关说明不移送涉嫌犯罪案件的理由。行政执法机关收到检察意见后无正当理由仍不移送的，人民检察院经审查有关证据材料认为符合立案条件的，向行政执法机关制发案件移送通知书，同时通知公安机关立案。
其次，构建行刑反向衔接的检察监督机制。一是适度拓展行刑反向衔接的监督范围。我国行刑反向衔接检察监督目前仅限定于不起诉案件，监督范围偏窄、监督链条不完整，未来应当将监督范围拓展至侦查阶段与审判阶段涉及的行刑反向衔接活动。二是构建行刑反向衔接的检察监督程序。行政执法机关违法行使职权或怠于行使职权的，行政检察部门应当依照法律规定督促其纠正；经督促行政执法机关仍不改正的，检察机关必要时可采取通报上级主管机关，或者报告同级党委及人大常委会等方式督促履职。公安机关、人民法院怠于履行案件移送职责的，行政检察部门应当依照法律规定制发检察建议；无正当理由仍不移送的，检察机关应当制发移送案件通知书，通知其依法移送案件。
最后，创新数字检察在行刑衔接检察监督中的应用。在以往实践中，对于涉及“以罚代刑”“有案不移”等不当处置的案件，检察机关缺乏有效的知情渠道，监督工作难以开展。随着数字检察战略的深入推进，此类障碍有望得到系统性化解。检察机关通过构建大数据法律监督模型，对行政执法数据与刑事司法数据进行交叉分析，精准识别线索异常、处置不当的案件，能够有效破解行刑双向衔接中的监督盲区与难点。在数字时代，检察机关应当充分释放数字检察效能，善用大数据法律监督模型，打破行刑数据壁垒，健全行刑数据共享机制，充分发挥数字检察数据赋能、模型驱动与系统治理的作用，助力实现行政执法与刑事司法的高效、顺畅衔接。
五、结语
行刑衔接是植根中国法治实践的本土命题，也是建设中国特色社会主义法治体系的重要环节。长期以来，我国行刑衔接制度在发展中“重实体、轻程序”“重正向、轻反向”，实体追责色彩突出，程序价值彰显不足，规范供给严重缺失。步入新时代以来，犯罪结构的深刻变迁、治理理念的持续转型、数字技术的快速发展，推动着行刑衔接的功能定位与运行方式发生深刻变化。行刑衔接不再仅是将涉嫌犯罪的行政案件转入刑事程序的单向通道，而是兼具案件分流、责任转换与协同治理功能的新型制度。行刑衔接的程序价值由此更加凸显。然而，传统的行刑衔接程序机制已难以适应新时代法治建设的现实需求，亟待进行系统性重塑。实践中，案件移送不畅、证据转化失序、职权配置不当、检察监督不力等问题依然严重，“以罚代刑”“不刑不罚”等现象尚未根除，“拒绝配合”与“协作过度”等乱象亦时有发生。
构建系统完备、科学规范、运行有序的行刑衔接制度，必须坚持实体与程序并重，统一明确的实体规则与规范严密的程序机制不可偏废。一方面，我国应完善行刑衔接的程序规范体系，畅通行刑衔接案件双向移送机制，明确证据转换规则，规范职权配置模式，强化检察监督效能，使行政执法与刑事司法在法治轨道内有序协同。另一方面，刑事诉讼立法作为行刑衔接程序机制的重要支撑，也应在修改中作出积极回应，通过丰富程序分流工具、激活既有程序资源、完善反向衔接规则，为轻罪治理和行刑双向衔接提供更加充分的程序供给。唯有如此，才能推动行刑衔接由经验化运行走向规范化、体系化运行，真正实现行政处罚与刑事追责之间的有序衔接与协同治理。
