来源：《民族学刊》2026年第8期

摘要：通过对《民族团结进步促进法》的规范分析，可将国家主体的角色归纳为原则确立与制度供给者、文化引领与认同塑造者、资源保障与服务提供者、秩序维护与权益保障者四类。国家之所以在本法中占据重要地位，缘由在于该法“新时代民族政策的法律化”及“以行政执法为导向”的本质特征，决定了国家在采取措施推动法律实施的同时还需不断调和实施过程中可能出现的张力。“国家理由”与“国家理性”则分别从赋予国家权力以及约束国家权力的角度阐明了国家为什么存在以及如何确保国家权力规范行使的问题。具体至《民族团结进步促进法》，其国家理由体现在，为了应对不断来袭的外部挑战以及内部社会格局的深层次变化，需要国家以制度性力量推动中华民族共同体建设。国家理性则强调相对理性下的手段适当；在具体的制度呈现上，应将比例原则嵌入《民族团结进步促进法》，明晰国家权力的边界、保障法律实施过程中的程序正义以及畅通监督与救济渠道。

关键词：《民族团结进步促进法》；国家理由；国家理性；促进型法律；中华民族共同体

一、引言  

2026年7月1日，《中华人民共和国民族团结进步促进法》（以下简称“《民族团结进步促进法》”）正式施行。作为我国第五部载有序言的法律，《民族团结进步促进法》的制定凸显了新时代背景下以法治化方式推进中华民族共同体建设的重要意义，集中体现了在此过程中国家力量的制度化介入。[1]在《民族团结进步促进法》出台之前，学界对于铸牢中华民族共同体意识的法治进路[2]、地方民族团结进步立法的实践演进与未来导向[3]等议题就展开了深入探讨，在理论上达成了高度共识，即在制度建构层面，需要制定一部适应新时代民族工作背景的民族事务治理基础性法律。2024年7月，党的二十届三中全会提出“制定民族团结进步促进法”，2025年9月，《民族团结进步促进法》草案公布，学界围绕其时代价值[4]、内在逻辑[5]、需把握的重大问题[6]等展开了深入研究；除此之外，还有学者从促进型立法的一般理论出发，提出促进型立法在当前阶段属于经验尚浅的新立法形式，为达到促进型立法的目的，应当坚持以人为本、保障公民权利、建设有为政府。[7]上述几个方面的研究为《民族团结进步促进法》的立法工作提供了重要的理论支撑，法律通过之后，学界的研究也逐步从以价值分析为主的法哲学探讨，转向立足法律文本、聚焦制度实施的规范分析，如对《民族团结进步促进法》当中基本范畴的融贯化阐释[8]、教育条款[9]以及涉宗教条款[10]的探讨。

主体、权利/权力、义务、责任是规范分析方法运用的主要概念工具，其中，“主体”概念界定了法律规范的适用对象，是展开后续一系列规范分析的基石。从学界已有的研究来看，现有成果在规范分析的展开中，多聚焦于具体条款的释义与特定制度的建构，尚未将“国家”作为一个独立的规范主体予以系统审视。事实上，通观《民族团结进步促进法》的文本，国家承担着协调、保障并促进实现民族团结进步事业的职能，是该法实施最为主要的推动力量与责任主体。然而，从目前学界的已有成果来看，鲜有研究从“国家”这一主体角度切入，对推进《民族团结进步促进法》规范落实进程中应把握的重要问题展开探讨。这一视角的缺失，意味着对该法中大量以“国家”为主语的义务性条款与授权性条款尚缺乏体系化的规范分析，由此可能导致法律实施路径的研究难以深入制度建构与责任落实的微观机理。

基于以上，必须要明晰的问题在于，国家为何以及如何在《民族团结进步促进法》中承担主导角色，其权力行使又应受到何种法治约束？围绕于此，本文拟从《民族团结进步促进法》的文本入手，从“国家理由”与“国家理性”两个角度，展开对该法中国家主体的分析。需要说明的是，在学术史上，“国家理由”与“国家理性”均译自西文“reason of state”一词，常被作为同义概念交替使用，用以指称国家基于自身存续与福祉而采取超越一般道德之行动的逻辑。然而，若从中文语境下来看，“理由”与“理性”实际上具有不同含义，本文无意在概念史上另立新说，而是将其作为一对分析性概念加以运用，以服务于本文特定的论证结构：一方面，以“国家理由”阐明国家以制度性力量推动中华民族共同体建设的内在逻辑与正当性基础；另一方面，以“国家理性”分析其制度实施可能存在的张力，进而阐明在法治框架下规范国家权力运行的必要性与路径。作此区分的用意在于，以“国家理由”与“国家理性”分别阐明“国家为何必须出场”的正当性与“国家如何恰当出场”的规范性约束这两个虽相互关联但逻辑上不可化约的命题，前者指向国家行动的理据，后者指向国家行动的边界。

二、《民族团结进步促进法》中国家主体重要性的规范基础

促进型法律是一种旨在实现理想目标的法律类型，具体至《民族团结进步促进法》，该“理想目标”指向了建设中华民族共同体；“中华民族共同体”这一概念的提出，标志着我国在摆脱西方中心主义民族国家话语束缚、树立文化自信与道路自信的基础上，完成了中国自主民族理论的标识性概念建构。[11]与此同时，这也意味着我国在民族共同体建设的道路上所面临的现实境况是，必须探索出一条独属于中国特色社会主义道路、以法治为保障的中华民族共同体建设模式。在此进程中，国家必须要承担起主体作用。通过对《民族团结进步促进法》文本的梳理，可以类型化的视角对国家在该法中承担的重要角色进行分析，进而还需深入至《民族团结进步促进法》的本质，明确为何国家在该法中占据了关键角色地位。

（一）《民族团结进步促进法》中国家主体的规范性梳理

《民族团结进步促进法》作为落实宪法关于构建新时代民族关系目标的基本法律，其立法权源和价值取向均源于宪法，是典型的“宪法委托”立法。因此，作为明确中华民族共同体建设目标的根本法，《宪法》中有关“民族团结进步”的纲领性规范与《民族团结进步促进法》的具体规范具有内在一致性，考察《宪法》层面有关国家主体的规定，有助于深入揭示国家主体在民族团结进步领域的作用，为理解国家主体的重要性提供宪法性依据。

我国《宪法》中并无“民族团结进步”的直接表述或规定，但可从《宪法》有关“民族”“民族团结”“民族进步”的表述或规定出发，对其所蕴含的国家主体重要性展开分析。一方面，就“民族”而言，《宪法》的序言部分一共提及了两次“中华民族”，且均与“伟大复兴”相连，指向的是国家的根本任务。《宪法》序言表明，作为国家民族的中华民族是一个历史事实；但新时代背景下，国家民族的建构与维系不仅需要通过历史叙事，还需要国家力量的介入，以实现国家民族的经济整合、政治整合和文化整合，凸显了国家在此进程中的重要作用。[12]另一方面，就“团结”与“进步”而言，《宪法》中并没有明确的规范阐述，但是通过对《宪法》文本的体系分析，不难发现，“团结”是指中华民族的内部凝聚状态及维系此状态的各方义务；“进步”则与“伟大复兴”“共同繁荣”相通，共同指向国家的根本任务。[8]据此，“团结”与“进步”共同构成了国家在民族工作中不可替代的主体责任：国家不仅是民族团结的维护者与保障者，也是推动各民族实现整体发展、共同迈向现代化的主导力量。

《民族团结进步促进法》作为我国民族团结进步领域的基本法律，正是国家为履行上述宪法义务、将相关目标与任务予以制度化、法律化的产物。在《民族团结进步促进法》的文本中，“国家”一词共出现了73次，贯穿于序言、总则、分则及法律责任等章节，系统设置了国家在民族团结进步事业中的权力及义务内容，明确了其主体地位。通过类型化的思维对其中的国家主体进行规范性分析，可以发现，该法赋予国家的角色具有复合性与层次性，既包括顶层设计层面的原则确立与制度供给，也涵盖具体实施层面的文化引领、资源保障和秩序维护。具体而言，国家在该法中的规范性角色可归纳为以下四类：

其一，在总则部分，国家主要作为原则确立与制度供给者，承担确立民族工作基本原则与法律制度的职责，为民族团结进步事业提供法治遵循。例如第6条即明确了“铸牢中华民族共同体意识”在民族团结工作中的基石地位，并从正反两面表明了国家在此类工作中的基本立场、态度，即在增进共同性、尊重与包容差异性的同时禁止一切破坏民族团结和制造民族分裂的行为；第7、8、9条则分别从文明发展、民族区域自治制度、依法治理的角度，强调国家的制度供给职能，体现了国家主体在制度建构中的主导作用。

其二，在“构筑共有精神家园”中，国家主要作为文化引领与认同塑造者，承担意识形态引导、价值观塑造和文化认同教育、文化资源开发、交流与保护等职责，致力于中华民族共有精神家园建设，推动铸牢中华民族共同体意识。在这类角色下，国家拥有组织教材编写、推动重大理论问题研究等权力，同时负有保护各民族优秀传统文化、推广国家通用语言文字等义务。从国家享有的权力及负担的义务可以看出，由于公权力的特殊性质，国家主体的权力与义务并非割裂关系，而是互为表里：权力的有效行使以履行义务为前提，而义务的履行又须依托有效的权力运行体系。[13]因此国家主体在中华民族精神文化建设事业中兼具主导者与责任者的双重属性，凸显了其在构筑中华民族共有精神家园过程中的主体功能。

其三，在“促进交往交流交融”与“推动共同繁荣发展”中，国家主要作为资源保障与服务提供者，通过推动文化和旅游深度融合发展、鼓励现代技术产品及服务助力共同体建设、健全区域帮扶协作机制、完善现代化产业体系等方式，为各民族交往互动、共同发展创造有利条件，并最终实现民族团结与共同进步。换言之，此类角色既强调国家的供给能力，也突出其公共责任，要求国家通过战略性、制度化的公共资源投入和服务供给，完善各民族平等参与、共同发展的社会基础与制度环境。一方面，面对我国“大流动、大融居”[14]的民族人口分布新特点，国家主体应促进各民族交往交流交融，为中华民族共同体建设夯实社会结构基础。[15]另一方面，国家主体应以区域协调发展为出发点，充分发挥区域优势、因地制宜提供发展支撑，以此逐步缩小区域发展差距，加强个体在社会存在层面对共同体的自觉认同。

其四，在“保障与监督”中，国家主要作为秩序维护与权益保障者，通过行政和司法手段，规范中央统一战线工作部门、国务院民族工作部门、公职人员、群团组织、基层群众自治组织等各类主体的行为，打击破坏民族团结进步的言行，表彰奖励对民族团结进步事业做出突出贡献的主体，以维护民族关系和谐与社会稳定。此外，为确保上述保障与监督职责得到有效履行，还需对国家作为“秩序维护与权益保障者”的角色功能进行进一步细化与划分。因此，国家在“法律责任”一章中明确赋予了有关部门对违法行为依法制止、责令改正及实施处罚等职能，防范和制止破坏民族团结进步、损害国家利益或社会公共利益的行为，推进中华民族共同体建设。

（二）《民族团结进步促进法》的本质判定

对《民族团结进步促进法》的文本分析固然能够揭示国家在该法中的显性角色，但若要深入理解国家在该部法律实施中的主导作用，还需进一步从《民族团结进步促进法》的属性构成与运行逻辑入手，探究其本质特征。从本质上看，《民族团结进步促进法》兼具“政策的法律化”与“以行政执法为导向的促进型立法”双重属性；[16]这两种本质的实现，均依赖于国家主体发挥主导性作用。

第一，该法是对国家民族团结进步政策的法律化表达与确认。“对政策的法律化表达与确认”即“政策法律化”，指有立法权的国家机关将相对成熟稳定的国家政策转化为法律规范的过程，《民族团结进步促进法》的制定正是这一过程的典型体现。一方面，《民族团结进步促进法》将党和国家长期以来在民族工作中形成的一系列方针、原则与具体措施等进行系统性整合，对已达成共识的政策经立法程序上升为法律规范，并增添新的民族团结进步政策，以保障未来政策的恰当实施。另一方面，为在坚持国家统一法治原则的同时兼顾区域发展的客观差异，充分发挥地方能动性，《民族团结进步促进法》的“政策法律化”还呈现出一定灵活性：其既保留了部分理想性、引导性的政策性表达，确立了全国范围内民族团结进步工作的共同目标与价值导向，又为地方预留了必要的创制空间。在这一本质下，国家的作用不可或缺：首先，国家是原初政策的制定者与推动者，被转化为法律的民族团结进步政策首先是由党和国家在长期实践中形成的战略决策与安排，其本身已经具备高度政治共识，是国家意志的体现。其次，国家立法机关主导立法议程，通过立法行为固化民族团结进步工作的根本行为遵循，构建明确的权利义务体系，使抽象的政策变为具有可操作性的法律规范。最后，国家以其对内的主权为该法的实施提供完备的资源统筹与机制支持，国家主体既可以为该法的实施提供财政、人员等多元保障，又可以通过法律解释与修订使法律适应现实需要，并以国家机关维护该法的施行。

第二，该法是主要依托行政执法推动施行的促进型立法。促进型立法作为一种以“追求更优”为目标的立法工具，其实施机制以倡导、激励和支持为主，为行为主体创造有利条件，从而引导其实现特定的公共政策与社会价值。在权利义务配置上，此类立法则呈现出侧重政府职责与责任界定的特征，[7]换言之，政府在促进型立法中发挥着不可或缺的主导与支撑作用。《民族团结进步促进法》作为促进型法律，其目标与任务决定了政府为该法的主要实施主体。具体而言，当下，我国已经形成平等团结互助和谐的社会主义民族关系，在此基础上，为实现中华民族共同体建设的目标，还需要借助法治加强与巩固民族关系；而促进型法律的执行、公共资源的调配、制度落实情况的监督等都必须依靠行政机关加以实现。在此本质下，国家的作用尤为关键，一方面，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”[17]，《民族团结进步促进法》的实施主要依托于行政系统的能动性。因此，国家行政机关作为执法者，其切实履职、资源调配与协同效率等能力，将直接影响这部促进型法律能否真正落实，构建有利于民族团结进步的社会环境与经济基础。另一方面，国家主体贯穿于《民族团结进步促进法》施行的全过程，在实现法律原则向具体行政制度的转换中具有关键作用，使得促进型立法的“促进”意图能够通过国家行政系统得以有效运转。具体而言，行政机关在具体执法过程中的规范依据并非直接源自于《民族团结进步促进法》，而是来源于经过该法由上至下的层层授权而最终形成的明确命令或规范。而促进型立法这种“高层级法律规范→低层级法律规范→命令/强制规范”的规范形成逻辑，[18]离不开国家作为整体性主体在其中发挥的系统建构与传导作用。在这一逻辑链条下，国家通过《民族团结进步促进法》确立总体框架与基本路径，明确合法性授权与方向指引，并依托层级化的行政体系，将宏观的法律转化为具体、可操作的行政指令，同时运用贯穿民族团结进步事业领域的国家权力来确保法律意图在纵向传导中不致耗散，并最终落地为具有约束力的具体规范与行政指令。

（三）《民族团结进步促进法》未来实施的可能张力及国家的协调作用

任何法律文本在实施过程中，均会面临理想规范与现实条件之间的张力。《民族团结进步促进法》作为我国民族团结进步领域的基本法律，其实施效果不仅取决于条文本身的完善程度，更取决于国家作为主要实施主体能否在把握和调适这些张力中真正发挥其作用。《民族团结进步促进法》的出台具有三重特殊性，由此衍生出三重张力问题。其一，该法是国家层面立法在地方已有大量立法实践基础上的“后发型”法律，在相当程度上受到地方先行探索的自下而上的影响。这与通常由国家先行制定法律、地方再出台实施细则或配套法规的立法模式形成对比。由此产生的是上位法统一规范与地方特殊情境之间的张力。其二，《民族团结进步促进法》标志着国家对中华民族共同体建设的制度化介入，而中华民族的形成在历史上更多体现为各民族之间自然交往交流交融的演进过程。国家力量的有意识介入，可能引发政府主导逻辑与社会内生动力之间的张力。其三，该法在实施过程中，面临增进共同性与尊重、包容差异性之间的张力。这三重特殊性所蕴含的三重张力，决定了国家必须充分发挥协调与平衡作用。

其一，上位法的统一规范与地方特殊情境之间的张力。我国是统一多民族国家，各地区民族事务情况多样，经济发展水平、文化习俗及现实需求等各不相同。《民族团结进步促进法》作为统一的全国性立法，虽然有利于消弭现有民族事业法律制度的理论、目标及价值等与地方立法之间的张力，但是仍难以对地方具体情境做出针对性规定。对此，探究中央立法与地方政策/法规的平衡之道十分关键。

其二，政府主导与内生社会动力之间的张力。这一张力体现为“国家推动”与“社会自主”两种治理手段的互动关系。在该法实施过程中，一方面，《民族团结进步促进法》主要依托行政机关加以施行；另一方面，民族团结进步的本质属性又要求其必须根植于社会成员的自觉认同与日常实践，即需要依靠个体、家庭、组织等社会多元主体的自觉、能动参与。然而受长期形成的行政主导型治理模式的影响，在具体实践中往往呈现出政府单向推出政策，甚至包揽具体执行环节，而社会主体则处于被动接受的地位，其内在积极性、主动性和创造性未能得到充分激发。如何构建政府引导而不包办、社会自主而不失序的协同机制是消解该张力的关键所在。

其三，《民族团结进步促进法》立法目的之“增进共同性”与“尊重和包容差异性”之间的张力。《民族团结进步促进法》第一条即明确了“铸牢中华民族共同体意识”这一立法目的，第六条则进一步规定：“中华民族共同体意识是民族团结之本。国家坚持增进共同性、尊重和包容差异性，促进各民族守望相助、和谐相处，维护中华民族大团结。”可见，“增进共同性”与“尊重和包容差异性”是“铸牢中华民族共同体意识”目标的细化，这就要求该法在实施过程中，应当着眼于中华民族根本利益和整体利益，以增进共同性为方向，同时尊重与包容差异性，保障各民族合法权益。过度强调共同性或一味突出差异性，都可能影响立法实效，甚至引发新的矛盾。

在上述一系列张力的调适过程中，国家主体作为综合性协调、系统性整合与制度性保障的主体，发挥着不可替代的作用。首先，作为规范层级的协调者，国家通过制度的设计与运行实现统一性与特殊性的动态平衡。面对中央统一性与地方特殊性的张力，国家通过立法将已成为社会共识的理念上升为民族团结进步法治领域的基本原则，同时通过授权性规范、例外性条款等规范设计，鼓励各地探索符合本地实际的实施路径，以此构建统一指导、多元实施的制度体系；并借助行政指导、政策试点与备案审查等机制防止地方实践偏离国家目标，从而缓解法治统一性与治理灵活性之间的张力。

其次，作为治理动能的整合者，国家通过机制创新激活政府与社会协同效应。现代社会相较于传统社会而言的最大区别之一就在于将社会治理作为关键的治国方式之一。所谓“社会治理”与传统的“行政主导治理”相对，指在党和政府的主导下，不由行政主体而是由社区、协会等多元社会组织在平等、协作的基础上处理社会事务，以实现最大公共利益为目标的国家治理方式。[19]由此，针对政府主导与社会自觉的张力，国家通过其在两类方式下的政策体感，可创造性地建立“引导-响应-反馈”的治理循环机制，例如搭建政府与社会组织便利化协商平台、设置财政激励、社会表彰等奖励规则，加强政府与社会主体的沟通，激发社会主体参与民族团结进步事业的积极性。

最后，作为张力转化的中枢者，国家辩证统一推进共同性与差异性的有机结合。《民族团结进步促进法》中有大量关于国家在民族事务中协调共同性与差异性功能的规定，这些规定从多个方面体现了国家主体在实现铸牢中华民族共同体意识目的中的关键作用。例如，在“构筑共有精神家园”中，国家依托文化工程、教育体系、媒介传播等机制，塑造“多元一体”的中华民族叙事，将差异性纳入共同性的意义框架；在“促进交往交流交融”与“推动共同繁荣发展”中，国家则在推动中华民族团结与进步的同时采取区域差异化支持政策，使中华民族共同性建设中兼具差异性关怀。

基于以上，面对《民族团结进步促进法》未来实施的可能张力，国家通过其立法、行政与司法系统的运作，维护法律统一性与地方特殊性、政府主导与内生社会动力、共同性与差异性之间的动态平衡，为推动该法落地，实现其团结与进步双重目的提供保障

三、《民族团结进步促进法》的国家理由

“国家理由”作为一个政治学概念，其与强调约束与限制国家职能的“国家理性”概念相对应，指国家存续与行使权力的正当性依据，即国家为何存在、为何必须履行特定职能的根本逻辑。基于公共物品理论，国家存在的重要理由在于其能够提供国民不可或缺的公共物品。[20]将这一理论延伸至民族事务治理领域，国家理由则体现为国家在构建统一多民族国家认同、维护国家统一与民族团结方面所承担的根本责任。新时代背景下，铸牢中华民族共同体意识、建设中华民族共同体，绝非单纯的社会自发演进所能完成，必须要求国家“出场”，其深层逻辑可从外部与内部两个层面加以阐释。

（一）外部层面

促进型法律虽然以面向未来、增进公共福祉为特征，但这并不意味着其忽视当下的现实社会需求。《民族团结进步促进法》作为一部典型的促进型法律，其指向未来的规范性建构本质上是对当下紧迫问题的深刻回应。

《宪法》中“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”的表述，确立了我国多民族的基本属性。然而，这一基本属性本身蕴含的现实复杂性致使我国内部存在一定张力：各民族在漫长历史演进过程中所自然形成的文化风俗、宗教信仰等方面的“先天”差异，与各民族因经济社会发展水平不均衡而产生的“后天”差异交织叠加，使多民族共同体深嵌于共同性与差异性的张力之中。当该内部张力产生的原因被外部力量蓄意利用时，民族团结进步事业便面临着严峻的外部挑战。

一方面，来自外部的破坏性言行对我国民族团结与国家统一构成直接威胁，进而阻碍我国的民族团结进步事业发展。当前，我国“各民族交往交流交融趋势增强和涉及民族因素的矛盾纠纷上升并存”[21]，影响民族关系的因素更加复杂，一些民族分裂势力、宗教极端势力依旧蓄意瓦解我国民族团结与领土完整格局。近年来，部分西方国家以人权为由对新疆、西藏事务发表评论或采取制裁措施，并借助网络、新媒体等平台对我国民族地区进行意识形态渗透，在客观的民族利益差别中添加宗教、政治、意识形态等因素，对民族问题进行夸大、曲解，试图煽动民族对立情绪，侵蚀各民族对中华民族的认同感，同时挑动境内外民族分裂势力，破坏多民族国家的内部团结。2021年，部分国际组织与西方企业基于不实的“强迫劳动”指控，抵制新疆棉花及其制；其真实意图并非维护劳动者权益，而是借所谓“人权”话语打击新疆支柱产业，引发经济民生困境，并利用由此产生的不满情绪煽动民族对立，将“强迫劳动”这一虚假叙事与特定民族身份进行不当关联，从而侵蚀中华民族共同体的认同基础。[22]民族团结与国家统一是实现民族进步的基础，若这些言行得不到有效遏制，将会严重阻碍民族团结进步事业的推进，动摇国家统一的根基。

因此，国家必须以法律形式明确宣示反对一切形式的分裂主义，确立维护民族团结进步的法治底线，以国家的“出场”抵御外部风险的冲击。对此，我国已构建起以《反恐怖主义法》《反分裂国家法》及《刑法》相关条款为主体的刚性规制体系。然而，此类硬法因其固有的封闭性及规制对象的特定化倾向，难以完全契合处理高度复杂民族问题的需求，亟需柔性规范予以协同。《民族团结进步促进法》作为一部基于新时代发展背景而制定的促进型立法，恰好可以从价值引领、关系调适等软性层面回应外部挑战，弥补硬法之不足。

另一方面，全球性的“国家民族建构”趋势对我国的多民族国家建设提出了新的时代命题，《民族团结进步促进法》的制定正是对这一命题的积极回应。20世纪初，在内忧外患的双重压力下，中国被迫开始了从传统王朝国家向现代民族国家的艰难转型，并最终在现行宪法中确立了“统一的多民族国家”这一定位。然而，在完成由古典帝国形态向现代民族国家的转变后，当下全球化的格局又对中国构建“统一的多民族国家”提出了新的要求。20世纪末冷战结束，全球化进程加速演进，人口跨国流动、国际移民等现象已成为常态，这不仅便利了各民族文化交流，更使得世界民族分布格局发生了深刻变化。随着人口的跨国流动，曾经以单一民族为主体的欧洲传统民族国家已转变为多民族国家，亟需思考如何在保持高度国家认同的同时包容多元文化，以实现国家民族的重构。[12]欧洲之外的国家则由于特殊的历史原因，不仅面临着因缺乏共同历史记忆与民族文化基础而产生的狭隘族群认同问题，还要应对来自西方国家的价值观渗透。此外，在历史虚无主义泛滥、意识形态渗透等外部挑战和多民族国家内部既有张力相互交织的背景下，其他既有的多民族国家的民族问题也变得更加复杂。

无论是传统单一民族国家向多民族国家的转型，还是后殖民地国家多民族建构的艰难探索，都需以各民族对国家的认同为基础，国家民族的构建正是此进程中实现国家认同的桥梁。而在当代，国家民族的维系与巩固本质上已成为一项需借助宪制机制加以实现的现代化议程。[23]这意味着，新时代中华民族共同体的建设不仅需要从共有历史文化记忆中汲取力量，更要充分发挥国家主体的能动作用，为更高层次的民族整合创造条件。《民族团结进步促进法》的出台，正是国家作为治理主体，在“中华民族”作为国家民族建构的宏大背景下，对全球性民族发展命题所做出的法治回应。

（二）内部层面

除了应对外部挑战，我国内部民族团结进步事业发展的现实境况则是催生《民族团结进步促进法》出台的另一主要原因。

首先，经济社会格局的深刻变化对中华民族共同体建设提出了新的时代要求。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的确立，劳动力、资本、信息等生产要素在全国范围内加速流动，我国传统的民族分布格局也由此发生了重大转变，逐步从原有的“大杂居、小聚居”演变为“大流动、大融居”，各民族之间的交往交流得到极大发展。然而，我国多民族背景下的各类张力依然存在，距离真正实现中华民族共同体建设的目标仍有差距。换言之，经济发展虽然对人口流动与民族交往起到了巨大的推动作用，但距实现“互嵌式发展”的理想仍有一定距离。例如，尽管大量少数民族人口聚居于城区之中，但其与周边其他民族群体的交融程度却并不理想。少数民族往往集中于城市内部的“民族片区”或“民族社区”，形成相对封闭的居住圈层，与外部区域的交流较为有限，呈现出明显的“高融入动机、低融入行为”的“弱融入”现象。[24]造成这一现象的原因是多方面的，包括语言沟通的障碍、风俗习惯的差异、社会网络的封闭等。但究其根源，最重要的原因之一，或许在于过往的民族政策在取向上侧重于对少数民族的特殊照顾，而在某种程度上忽视了“中华民族”这一更高层级的共同体建设。[25]这种政策资源的投放虽然在一定历史阶段具有积极意义，但是可能会强化各民族间的身份边界，使民族差异在制度层面上被固化，从而不利于各民族在日常生活中的深度交往交流交融。

面对这一困境，国家需要发挥能动作用，通过立法手段调整民族政策的价值取向与制度重心。《民族团结进步促进法》的制定，正是在这一背景下将“中华民族共同体”确立为民族政策与法律制度的新对象。法律不仅需要明确中华民族共同体的规范内涵，更要通过制度设计引导各民族实现在空间、文化、经济、社会、心理的全方位嵌入，从而真正推动中华民族共同体建设。

其次，民族团结进步领域的分散立法现状迫切需要国家通过统一立法加以整合与规范。面对前述外部挑战与内部社会格局的变化，我国各地近年来逐步开展了民族团结进步领域的立法探索。在《民族团结进步促进法》颁布之前，全国已有多个省、自治区、自治州、自治县结合自身实际，制定了各具特色的民族团结进步规范文件。这些地方立法在推动本地民族团结进步事业向好发展的同时，也由于长期缺乏上位法的统一指引而存在规范冲突或价值冲突的问题，有学者通过对地方促进民族团结进步立法的规范文本分析指出，部分地方立法存在对具体规范概念的理解误区，或在价值取向上与国家目标存在分歧等问题，如未在立法目的条款中明确写明“铸牢中华民族共同体意识”或“中华民族共同体建设”，导致相关地方立法成为了对特定地区的政策扶持法律；部分地方立法与国家通用语言文字的全面推广普及存在冲突抵牾等。[26]在此背景下，国家作为最高立法主体，必须发挥其不可替代的公共物品提供职能，即制定统一的民族团结进步领域基本法，为下位法提供权威的规范与价值指引，同时也为地方保留制度空间，使其能够结合自身特色再出台相关法律或配套性实施规范。《民族团结进步促进法》即是国家主体为有效整合各地立法经验，消除规范冲突，确立民族团结进步事业的基本原则与制度框架而进行的国家层面统一立法。

最后，宪法对“中华民族”的规范期待要求国家积极履行其法定义务。“中华民族”这一概念的提出，本身便承载着深刻的时代内涵。20世纪初梁启超首次提出“中华民族”之概念，彼时的中国正处于内忧外患、生死存亡的关键时期，“中华民族”概念的历史期待在于凝聚各方力量以争取民族独立与解放。历经百年沧桑，中华民族在中国共产党的领导下实现了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，“中华民族”概念的期待也随之转为“实现中华民族伟大复兴”。这一期待在2018年《宪法》修正案中得到了最高法律形式的确认，“中华民族”正式写入宪法，成为我国宪法中“民族”相关概念体系中最上位的法律概念。这不仅标志着“中华民族共同体建设”正式上升为国家法律层面的目标，更意味着国家负有通过法律制度推进中华民族共同体建设的不容推卸的宪法义务。[27]国家必须积极作为，将这一宪法期待通过具体的法律制度加以落实。《民族团结进步促进法》的制定，正是国家履行这一宪法义务的具体体现。通过立法，国家将宪法中的“中华民族”从抽象规范转化为具体制度，从价值宣示转化为实践指引，为中华民族共同体建设提供坚实的法治保障。

四、《民族团结进步促进法》的国家理性

现代“国家理性”产生于经济自由与国家权威，其强调限制国家权力、促使其理性运作，以此在治理过程中实现实然与应然、道德与权力的动态平衡。[28]国家理性在民族团结进步领域体现为，虽然铸牢中华民族共同体意识、建设中华民族共同体强调国家在民族事务领域中的“国家理由”，但这并非主张国家可以事无巨细甚至任意地干预民族事务。相反，由于非理性因素的存在，若不对国家行为加以必要约束，反而可能阻碍民族团结进步事业的发展。因此，《民族团结进步促进法》的实施必须充分体现国家理性，以制度化的方式为国家权力划定边界，在促进民族团结进步的动态实践中实现对国家权力的有效约束，以此稳固国家治理的合理性，实现国家目标与个体权利、社会活力的平衡。

（一）《民族团结进步促进法》国家理性的法理逻辑

探究《民族团结进步促进法》的国家理性，首先需要在法理层面对“理性”进行区分。借鉴德国公法学家卡尔·施米特（Carl Schmitt）与赫尔曼·黑勒（Hermann Heller）关于国家理论的经典论述，可将国家理性分为“绝对理性”与“相对理性”。其一，施米特的理论体现了“绝对理性”。根据其对“绝对国家”的设想，“绝对理性”坚持目的至上，强调政治统一体的存续意志与决断力量，认为目的本身即为正当性的最终来源。换言之，绝对理性主张一个理性的国家应当是超越内部社会利益、价值、文化等多元分化之上的权威，能够在社会陷入危机时做出符合整体政治生存需求的终极决断，实现维持政治统一体的目的。[29]其二，黑勒的理论则体现了“相对理性”。他认为国家理性不可能由一个孤立的、超越的主权者独自垄断，而是需要在社会力量的互动与辩证中逐渐形成；也即国家的理性是有限的，任何试图极致推进“权力、法律、伦理”之中一端的做法都会破坏国家理性的平衡。[30]因此，国家理性的判断应当关注国家行为在经验世界中的可验证性与可控制性，聚焦于实现目的的手段是否适当、程序是否正当、成本是否可接受。《民族团结进步促进法》的国家理性构建，应当实现从前者绝对理性下的“目的至上”向后者相对理性下的“手段适当”的转化。

《民族团结进步促进法》承载着建设中华民族共同体的政治使命，尤其是在狭隘民族主义、极端民族主义等思潮泛滥的当下，维护中华民族这一政治共同体已成为我国国家治理的重要目标之一。然而，目标的重要性也可能导致人们忽视手段的妥适性，进而构成法理学上的“目的的陷阱”，即当某一目的被视为绝对的“政治正确”且缺乏程序与实体的有效约束时，该目的的实现便可能成为国家权力恣意扩张的借口。历史经验表明，目的的实现若缺失手段的理性约束，则往往可能适得其反。在民族事务领域，这意味着推进民族团结进步目标的实现应以尊重和保障各民族的合法权益、激发地方社会内生动力为重要前提，在发挥国家集中统一力量的同时激发并保护地方的自主性、积极性与创造性，促进中央与地方的良性互动。换言之，民族团结进步事业的长远发展，既离不开国家层面的规范构建与价值引领，也离不开基层社会的组织、机构、公民等多方主体的积极响应与实践探索。因此，在《民族团结进步促进法》的实施过程中应把握并贯彻“国家理性”的法理要求，在法治的轨道上实现中华民族共同体建设的目标。在国家“相对理性”的法理基础上，《民族团结进步促进法》的实施需要经过公正的司法审判程序、恰当的行政执法手段、真实的社会实践反馈，才能将民族团结进步这一政治价值纳入法律规范的调整范围，使之从纯粹的决断领域转入理性的论辩领域，成为可以审查的制度实践。对此，比例原则或将为《民族团结进步促进法》实现“国家理性”由法理逻辑向制度呈现的转变提供基础的规范工具。

（二）国家理性的制度呈现：比例原则嵌入《民族团结进步促进法》实施

尽管当前学界关于比例原则的适用范围仍然存在争议，但其在公法领域的基础性原则地位已基本确立。值得注意的是，对于比例原则内涵的理解不能局限于“限制观”，即简单地认为其是对公权力或私权利的限制，而是应当从“平衡观”的角度进行探讨，即比例原则本质上是调整国家权力与公民权利关系的一般性法治原则[31]。引申至《民族团结进步促进法》，即需要我们思考如何恰当地运用比例原则，在促进民族团结进步的国家目标与尊重和保障各类主体合法权益之间实现制度平衡，从而彰显国家理性的法治内涵。

根据三阶层说，比例原则由适当性原则、必要性原则和均衡性原则三个子原则构成，将比例原则嵌入《民族团结进步促进法》的实施，关键就在于如何系统地贯彻上述三项子原则，提升法律实施的可接受性与正当性。

首先，适当性原则要求目的与手段之间须具备合理关联。将其嵌入《民族团结进步促进法》的实施，即要求国家主体所采取的措施必须有助于本法第一条[1]所规定的立法目的达成。一方面，以权力清单的方式对国家主体可采取的措施加以明晰界定。作为接受“宪法委托”的法律，《民族团结进步促进法》在权力限制上应当坚持“法无授权不可为”的宪法原则。而对国家机关的法定权限加以明确列举并形成权力清单，是宪法实现对公权力有效约束的基本方式。[32]具体而言，在可为层面，《民族团结进步促进法》应分级分类，在纵向上明确中央统筹监督、地方细化实施的要求，在横向上划分民族宗教、教育、文化、经济等各部门职责，避免权责交叉导致互相推诿。在不可为层面，有关机关部门在细化实施上位法时应避免采取“包揽一切事务”或“一刀切”的做法，防止“促进”变成无限责任或任意干预。例如，在法律实施的过程中，行政机关应明确区分行政指导与行政命令的界限，在开展各民族文化交流活动、引导企业参与民族地区帮扶等一般场景下优先采用行政指导，以鼓励、建议、教育的方式引导社会主体自觉遵守促进法的要求；在制止破坏民族团结与国家统一等行为的特殊情景下则应采用行政命令，以强制性意思表示保障促进法目标的实现。

另一方面，判断手段是否符合该“目的取向”，需以国家在作出该措施时是否切实考虑了该目的为准，即该目的的实现具有抽象的可能性。[33]对此，将适当性原则嵌入《民族团结进步促进法》的实施，可以从正反两个面向加以把握。从正面对应来看，国家开展的民族团结进步宣传教育、推广国家通用语言文字等措施，因其直接服务于铸牢中华民族共同体意识的核心立法目的而具有明显的适当性。这些措施在制定之时，国家已对手段与目的之间的关联进行了合理考量，符合适当性原则的基本要求。从负面排除来看，若某项措施在制定之际仅考虑管理便利，而与促进民族团结进步无实质性关联，甚至存在可能造成隔阂的负面影响时，即可认为该措施违反适当性原则。因此，在作出某项举措决定之际，有关主体应当严格考察立法目的、宽松判断目的手段，在确保手段在客观上符合立法目的的同时允许“试错性裁量”[34]，避免以“促进民族团结进步”为泛化理由任意干预民族事务，同时又为国家权力的运作预留充足的裁量空间。

其次，必要性原则又称最小侵害原则，其要求在面对多种能达成目的的手段，必须选择对公民权利限制最轻、损害最小的方式。程序正义的嵌入是国家权力约束的重要保障，通过提供一个不受参与者社会地位、天赋、观念等外在因素影响的公平的推导环境，可保证实质正义的实现，避免对公民权利造成过多限制。在具体实践中，行政主体应当将程序正义贯穿于重大民族团结表彰、创建示范单位、专项资金拨付等促进民族团结进步工作的各个环节，通过公示选拔标准、开展听证制度、进行专家论证、引入第三方机构等方式构建公开公正的程序机制，杜绝权力的肆意行使。将必要性原则嵌入《民族团结进步促进法》的实施，需重点关注以下实践场景。其一，在处理涉及民族因素的矛盾纠纷时，有关主体应优先利用多元化纠纷解决机制，支持和引导各族群众增进团结、互相尊重、互相理解。只有当上述手段无效且存在明确法律授权时，才能动用行政处罚或强制措施。其二，在涉及文化习俗与公共管理秩序的协调时，根据《民族团结进步促进法》“国家坚持增进共同性、尊重和包容差异”的规定，应优先采取协商、引导等柔性方式；在协商、引导无效的基础上，再采取命令、限制、禁止等措施。

最后，均衡性原则要求手段造成的损害与所追求的利益之间必须成比例，若手段造成的损害大于收益，则认为其不符合比例原则。以《民族团结进步促进法》第58条为例，该条规定“任何组织和个人违反本法有关规定，破坏民族团结进步的，由县级以上人民政府有关部门按照职责及时予以制止、责令改正，并依法给予处罚。”其中，处罚措施应当与破坏民族团结行为的危害程度相称，才能维持收益与损害的平衡。若对于一切破坏民族团结的行为均无差别地进行偏重的处罚，不仅会过度限制个体权利，还可能使公众产生畏惧心理，从而削弱民族团结的社会心理基础，导致手段与目的背道而驰，使最终损害超过实际收益。同理，在民族团结进步之经济事业中，均衡性原则同样构成国家行动的重要边界。以“五小叶槭案”为例，五小叶槭作为濒危野生植物，其唯一生存地恰位于民族地区某水电站建设规划区域内，水电站建设虽可为当地带来经济利益，但若因此导致该珍稀物种的灭绝，则项目所造成的生态损害与文化象征意义的丧失，已远超其所追求的经济收益，难以通过均衡性原则的检验。此案表明，在民族地区实施资源开发、产业建设等项目时，国家应当进行充分的利益评估，考虑该项目的实施是否与特定民族地区的资源禀赋、传统生计相匹配，以确保项目给当地带来的经济收益大于生态破坏、传统特色生计的消亡等损害。

在此基础上，还应畅通监督与救济渠道，为私权利保护提供最终规范保障，这既是国家理性的重要体现，也是推动民族团结进步工作长效发展的关键所在。具体而言，在民族团结进步工作中，一方面，应完善内部监督机制，加强上级政府对下级政府的监督，上级民族事务部门对下级民族事务部门的监督，完善并定期开展内部审计、监察等监督工作，确保权力的规范运行。另一方面，应自觉接受人大监督、政协监督、舆论监督等外部监督，并针对“过度促进”或“不当促进”行为所导致的权益受损提供明确的行政复议或行政诉讼渠道，让公众有权质疑相关行为的合法性，以此实现行政主体的权责统一，充分保障各民族的合法权益，凝聚建设中华民族共同体的多方力量。

五、结语

法律的生命在于实施，而实施的成效则有赖于相关主体的积极作为，对《民族团结进步促进法》的国家理由与国家理性进行理论阐释，一方面是为了阐明该法的法理逻辑，明晰国家为何要以制度性力量介入到铸牢中华民族共同体意识、建设中华民族共同体的进程中。另一方面则为了阐明在推动立法目的实现中需注意的平衡性问题；作为公法领域基本原则之一的比例原则，其适当性、必要性以及均衡性的要求为审视该法实施中的权力边界与制度限度提供了重要的分析框架，唯有在积极促进与适度谦抑之间寻求动态平衡，方能使《民族团结进步促进法》的实施既不失其政治使命，又不逾法治底线。