夏志强 谭毅:城市治理体系和治理能力建设的基本逻辑

选择字号:   本文共阅读 1501 次 更新时间:2018-05-27 22:45:57

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夏志强   谭毅  

   摘要:随着城市化进程的加速,城市问题不断涌现。推进城市治理体系建设和治理 能力现代化日趋迫切。由于城市治理的独特性,寻找城市治理体系和治理能力建设的基本 逻辑十分必要。城市治理体系和治理能力与治理理念密切相关。城市治理体系和治理能力 建设以城市治理理念为引领,城市治理体系是城市治理能力的基础,城市治理能力是应对 “城市病”和促进城市可持续发展的必要条件。在中国当代语境中。城市治理理念主要由目 的层的人本治理理念和手段层的依法治理理念、系统治理理念和智慧治理理念构成。城市 治理体系由治理主体、治理客体和治理方法构成.分别解决谁来治理、治理什么和如何治 理的问题。与此相应,城市治理能力由城市动员能力、城市管理能力、城市发展能力和精细 治理能力构成,既对应城市治理体系的理论构成,又回应城市治理实践的现实需要。 

   关键词:城市治理;城市治理理念;城市治理体系;城市治理能力

  

一、引言:城市、城市化与城市治理

  

   城市是一种历史现象。我国城市历史悠久,源远流长。据考古发现,早在原始社会末期,我国就产生了城市的雏形,在夏朝后期形成了古代城市。然而在语言史中,城市作为一个语词出现则是近现代的事情。在古代汉语中,“城,以盛民也”,是指都邑或都邑周围的墙垣;“市,买卖之所也”,是交易买卖的行为或场所,并无“城市”这个词语。根据美国城市史学者刘易斯·芒福德等人的研究,在其他文明古国也很早就出现了城市,并经由城堡、城邦等形式发展[1]。如果说古代城市的兴起多基于政治和军事原因的话,近现代城市的兴盛则更多基于工商业的发展。特别是工业革命之后,工业化引致的城市化使得许多城市如雨后春笋般出现,城市的数量、规模和功能都远非古代可比拟。城市成为非农业人口的集中地,也是商业、文化、教育、政治等方面的中心。本质上,城市是人和资源在有限空间的高度聚集与协同,最根本的是人与人、人与其产出之间的关系,城市的盛衰荣辱归根结底在于人,在于城市生活的市民。

   城市化是一个国家或地区产业结构中非农产业比重上升、城市人口比重增加和城市面积扩大的过程。伴随着城市化过程,城市意识、城市文明、城市生产与生活方式等得以形成和确立。新中国建国初期,我国的城镇人口只占总人口的10%左右,数量也只有5000多万人。1978年这一比例也仅为17.92%,数量达到了1.7亿。到2015年这一比例达到了惊人的56.10%,数量超过了7.7亿。[2]在将近四十年的时间里,我国的城市化率提高了近40个百分点,城镇人口增加了6个多亿,这样迅猛的城市化速度世所罕见。与快速、高度时间压缩的城市化进程相伴随的就是城市问题的快速积累和集中爆发。在城市化的进程中,随着城市规模的扩大和发展速度的加快,许多城市出现了资源、环境等承载能力不足乃至“超载”的情况,城市体系出现了结构失衡、失调,各种“城市病”涌现,如资源短缺、交通拥堵、环境污染、城市贫困、治安恶化、基础设施和公共服务不足等等。城市治理的命题也随着上述“城市病”的出现而提上日程。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出了“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标,也为城市治理体系和治理能力建设指明了方向。2015年底召开的中央城市工作会议则明确提出了“促进城市治理体系和治理能力现代化”的要求。当然,城市治理与国家治理既有联系也有区别。在中国的政治结构中,国家和省级层面的治理在宏观上设定了城市治理的框架,是城市治理必须要考虑、衔接和融入的治理生态。但在全球治理、国家治理、省域治理、城市治理、县域治理和乡村治理的多层治理结构中,唯有城市治理面对空间高度压缩、资源和人口高度聚集状况,有其独特的治理对象和目标,也需要独特的治理方法和工具,因而有必要从治理理念、治理体系和治理能力等方面进行总体谋划和专门研究,找到城市治理体系和治理能力建设的基本逻辑。

  

二、城市治理体系和治理能力建设的逻辑体系

  

   从二十世纪九十年代以来,治理这个概念风靡全球,但并没有得到很好的界定。从政治学的角度看,治理的基本含义是指在一个既定范围内运用权威维持秩序,满足公众需要,其基本理念是相对于单方面的统治而言,更强调政府分权、主体多元、社会自治。[3]在当代中国政治语境中,治理的含义也不同于传统的治国理政和西方的治理概念,不同限定语的治理可能具有迥异的内涵。在我国,国家治理的概念是在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合(即“党领导人民有效治理国家”)的前提和基础上,在具体手段和举措中加入了西方治理理论的某些元素改造而成的。[4]城市治理不是国家治理的简单拷贝,有其特定的内涵和外延。城市治理是指城市的政府、城市的居民以及各种社会组织等利益相关方通过开放参与、平等协商、分工协作的方式达成城市公共事务的决策,以实现城市公共利益的最大化的过程。[5]

   关于国家治理体系和治理能力,俞可平教授认为,国家治理体系涉及治理主体、治理机制和治理效果三要素,是一个有机、协调、动态和整体的制度运行系统。党的十八届三中全会提出的“国家治理体系和治理能力”核心是指国家的制度体系及其制度执行能力[6]。对于城市治理体系和治理能力,本文认为,城市治理体系是指城市治理运行中必然涉及的治理主体、治理客体、治理方法(包括治理体制、机制、技术等)等因素构成的有机整体以及对此整体进行明确界定的制度因素。城市治理能力不是单纯指城市政府能力,而是指城市治理主体通过整合利用相关资源,采用合理工具和手段,以解决城市治理中的问题和实现城市治理目标的能力。城市治理体系和治理能力是一个有机整体,是城市治理的两个基本面向,二者相辅相成。其中,城市治理体系侧重城市治理要素构成,是相对静态的,是城市治理能力形成的前提和基础;城市治理能力则侧重城市治理要素的功能发挥,主要是动态的,是城市治理体系有效运转形成的结果。

   城市治理体系和治理能力建构分别有其价值理念和现实需要。合理的城市治理体系的建构必然以合理的城市治理理念作为价值基础,而强大的城市治理能力则必须能满足城市运行和城市发展对其提出的能力需求。据此,城市治理体系和治理能力建构的基本逻辑是:首先,城市治理的体系构建以一定的城市治理理念为导引,没有鲜明治理理念指导的城市治理体系是盲目的,也就不可能是合理的、完善的和具有前瞻性的。因此,城市治理理念是城市治理体系建设的逻辑起点。其次,城市治理体系又是城市治理能力的基础。一个完善、有机、协调、弹性的城市治理体系是城市治理能力的必要保证;城市治理能力则是城市治理体系效能发挥情况的反映,也预警城市治理体系的改进。因此,城市治理体系和治理能力是密不可分的,这也是本文将二者结合起来讨论的原因。第三,城市治理能力是应对“城市病”和促进城市可持续发展的必要条件。城市治理能力建设必须既要坚持问题导向,能解决当前城市化带来的“城市病”,处理棘手的城市问题,又要坚持使命导向,能主导城市未来的发展。因此,“城市病”和城市发展从当前和未来两个时间维度给城市治理能力提出了需求。如果城市治理体系不能适应这种对城市治理能力的需求,那城市治理体系也需要相应进行改革或改进。其关系如图1所示:

  

  

三、城市治理理念定位

  

   理念决定行动的指向和价值归属。城市治理体系和治理能力建设受到城市治理理念的指引。按照城市治理的目标和实现这一目标的手段的二分思路,可以将城市治理理念分为目标层和手段层,分别代表城市治理的价值取向和工具选择。城市治理的目标应该是让市民的生活更美好,因此城市治理理念的目标层是“以人为本”,即人本治理理念。在现代城市治理实践中,为了实现以人为本的治理理念,就要综合运用法治思维、全局思维和精准思维。其中,法治思维是现代治理的必然要求和城市治理的公信力基础;全局思维是面对城市多因素复杂治理所必备的统筹思维能力;精准思维则是实现城市治理精细化的必由之路。法治思维、全局思维和精准思维分别从城市治理的法律起点、整体协同和“靶向治理”三个方面规定了城市治理的理念。相应的,在城市治理中就要秉持依法治理、系统治理和智慧治理的理念。因此,城市治理的理念应该包括人本治理理念、依法治理理念、系统治理理念和智慧治理理念等四大理念,人本治理理念是目标层理念,后三个理念则是手段层理念,四大理念构成一个不可分割、相互协调的有机整体。

   1.人本治理理念

   人本治理理念从根本上强调城市治理的出发点和落脚点是人。一方面,人本治理理念源远流长。中国古代就有“民本”思想,如“民为邦本,本固邦宁”,“民为贵,社稷次之,君为轻”等,所以特别强调“养民”,如“德惟善政,政在养民”。这种“民为国之本”的思想为城市治理中“以人为本”治理理念提供了思想渊源。就现代而言,无论是经济学家基于规模经济考虑,还是刘易斯·芒福德将城市视为文化容器与磁体的观点,城市的本质及其功能展现的基础都是人,城市的最终目的是为了使人过上更好的生活,实现更全面的发展。那种将城市视为一台高精度机器的结构主义观点不是没有道理,但其认识是机械的,已经被人本主义的观点所改造。城因人而生,人为城之本,城市的存在是为了让人的生活更美好,以人为本应该作为城市治理最根本的理念。另一方面,作为现代治理的应有之义,民主也要求实行人本治理的理念。民主是现代国家治理体系的本质特征,是区别于传统国家治理体系的根本所在[7]。在中国,城市治理中的人本理念是我国社会主义民主之“人民当家作主”的要求在城市治理中的体现,也是群众路线在城市治理中的必然要求。在“共享”发展理念的指导下,共同缔造、共生共创共享等强调市民本位的城市治理理念已经在不少城市落地开花。2015年中央城市工作会议提出要“坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民”,也体现了这一要求。因此,以人为本作为城市治理的根本理念有其思想源泉和政治与政策共识。以人为本的治理理念要求为了人民、依靠人民,形成从政府到市民的决策环贯穿城市治理体系和治理能力建设的全过程,人本治理的理念也是依法治理、系统治理和智慧治理三大理念的统揽。

   2.依法治理理念

依法治理理念的核心是建立法治政府。传统中国基本上实行的是德主刑辅的统治模式,道德教化相较于严刑峻法在统治中占有更重要的地位,“三纲五常”“五伦”等礼教规则在社会治理中发挥了重要作用,但这种治理模式人伦化、人情化过重,这与强调公平、正义的现代法治理念存在龃龉。法治是现代文明的重要表征,更是现代社会的核心价值。虽然我国的现代城市治理依然需要正视传统文化对市民的深刻影响,但必须转移到以法治为主的轨道上来,实行法主德辅的治理模式。“法律是治国之重器,良法是善治之前提。”诚如斯言,“没有法治,便无善治,也没有国家治理的现代化”[8]。同样,没有法治就没有城市治理现代化。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《上海行政学院学报》 , 2017 , 18 (5) :11-20

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