燕继荣，教育部高校政治学教材建设国家重点研究基地主任，北京大学政府管理学院院长、教授、博士生导师。研究方向为政治学理论、中国政治发展、政府管理，主要著作有《国家治理及其改革》、《社会资本与国家治理》、《政治学十五讲》、《中国治理：东方大国的复兴之道》（合著）、《中国现代国家治理体系的构建》（合著）等。
摘要：民主始终是现代政治文明发展的重要命题。当前，世界百年未有之大变局加速演进，全球民主实践面临代表性不足、参与有效性下降和治理效能弱化等问题，传统民主理论的解释力与现实适应性不断受到挑战。全过程人民民主立足中国式现代化建设实践，坚持人民主体地位，推动民主参与贯穿国家治理全过程，实现民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的有机统一，形成全过程、全链条、全覆盖的民主实践形态。这一本土化实践不仅重构民主、发展、治理之间的关系逻辑，更为构建中国政治学自主知识体系、丰富人类政治文明形态提供重要思想资源。
引言
民主始终是现代政治文明发展的重要命题。进入21世纪以来，治理失效、政治极化、民粹主义扩张与社会撕裂等问题不断加剧，西方民主政治逐渐陷入功能性困境与合法性危机，传统民主理论的解释力与现实适应性也受到越来越多质疑。在这一背景下，重新理解民主、治理与现代化的内在关联，成为当代政治发展必须面对的重要课题。
中国式现代化立足本国国情，在长期实践中形成高质量发展、高效能治理与高水平开放协同推进的发展路径，以习近平同志为核心的党中央创造性提出全过程人民民主这一重大理念。党的二十届三中全会提出，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。 “十五五”时期，以全面深化改革推进国家治理体系和治理能力现代化，必须持续健全全过程人民民主制度体系，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面。
立足人类政治文明发展视野，系统梳理民主观念演进脉络、反思西方民主实践困境、总结全过程人民民主的理论创新与制度优势，对于构建中国政治学自主知识体系、丰富和创新21世纪民主理论，具有重要理论意义与现实价值。
民主议题的起承转合
民主被赋予多重意涵，既是“人民统治”的价值理念，也表现为制度安排、决策方式、公民参与与权利保障等政治实践形态。长期以来，民主政府被视为“好政府”的典范；民主革命一度被视为政治发展的关键节点和重要标志。20世纪90年代，弗朗西斯·福山在《历史的终结与最后的人》中提出“历史终结”的说法，认为历史将终结于“自由民主”的轨道上。几乎同一时期，塞缪尔·亨廷顿在《第三波：20世纪后期的民主化浪潮》中，系统描述全球民主化的高歌猛进，为西方中心的民主叙事提供经验支撑。
伴随全球政治经济格局深刻调整，世界对民主的认知开始发生重要变化。一方面，以中国为代表的后发现代化国家，在长期实践中探索形成不同于西方模式的发展道路与治理经验，逐渐打破“西式民主是现代化唯一道路”的单一叙事。部分研究开始关注非西方政治体制如何通过治理效能获得制度合法性。另一方面，西方民主政治实践呈现明显的自我保护倾向，特别是近年来，“逆全球化”思潮抬头，个别西方国家不断强化排他性政治逻辑，试图通过构建排他性“民主圈”维护既有国际秩序。这进一步引发学术界对西方自由民主制度局限性的系统反思。
冷战结束后，围绕民主与治理关系的讨论不断深化，学界陆续提出“协商民主”“优质民主”等概念。此后，对西方自由民主的批评持续升温。在这一过程中，福山本人的思想演变具有一定代表性：1992年，其在《历史的终结与最后的人》中宣告自由民主的终极胜利；2011年在《政治秩序的起源》中，转而探讨现代国家能力、法治与民主问责制之间的动态平衡，间接承认国家治理的多元化和多样性；2014年在《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》中，则系统剖析自由民主存在的制度僵化、利益集团化、社会信任度下降等问题，反映出知识界对西方民主的反思过程。以福山的思想变化作为考察西方民主的线索，可清晰窥见西方民主30余年在全球认知中的演变（见表1）。
表1 冷战结束后民主理论演进的主要脉络
来源：作者自制
20世纪90年代，西方自由主义民主一度被视为现代政治发展的“终极形态”，掀起“第三波民主化”浪潮。进入21世纪后，西方国家治理失效、政治极化、民粹主义扩张以及社会撕裂等问题日益突出，中国、新加坡等新兴国家开始系统性探索本土化治理模式。总体来看，冷战结束后民主观念演进呈现明显的历史转向：从以西方模式为圭臬的“中心论”叙事，转向多元治理模式的竞争与对话；从侧重形式程序转向强调治理效能与民生福祉。
民主实践的知行张力
民主实践的本质，是“应然理想”（知）与“实然操作”（行）间的结构性张力。民主的生命力，正源于理想对现实的价值引领与现实对理想的实践修正。无论是中国发展全过程人民民主，还是西方国家修补代议制民主，本质上都是在特定历史文化与制度场景中，持续弥合理想与现实的差距、调适价值目标与实践路径的关系。历史证明，民主理念与民主实践的结构性张力将长期存在（见表2）。
表2 民主理念与民主实践的结构性张力
来源：作者自制
民主制度被现代社会视为政治发展的主要目标与国家建设的重要任务。然而，三十余年的全球实践表明，西方民主日益陷入多重困境。一是民主高度形式化。民主被简化为选举政治，选举政治又被窄化为政党政治、票决政治，普通民众的民主权利往往异化为短时投票权与街头抗议权，难以真正参与国家治理与政策制定。二是民粹主义高涨。西式民主制度在权利保障、社会福利、移民政治、身份政治等领域长期积累的矛盾持续释放，进一步助长民粹主义倾向。三是政治极化愈演愈烈。民粹主义高涨引发精英阶层强烈反弹，右翼保守势力强势回潮，其主张日益影响甚至主导国家政策走向，冲击公共政策连续性与社会稳定性。四是数字技术加剧社会撕裂。人工智能、算法等技术加剧信息茧房与社会撕裂，导致选举结果的不确定性与政治运行的不可控性上升。五是后发民主国家治理失稳。曾被视为“第三波民主化浪潮”典范的韩国、菲律宾、泰国等国家，在引入西式民主后均出现政治动荡、治理失效、民主倒退等问题，进一步暴露西方民主的适用性局限与普适性困境。
从历史逻辑看，现代民主最初作为反抗专制王权的价值旗帜登上历史舞台，现代政治思想家由此确立“人民主权”这一民主理念。随着专制王权式微，一些权力过度集中且缺乏有效监督制约的政治实践所暴露出的弊端逐渐显现，对其进行的批判性反思进一步推动自由主义民主思潮的兴起与发展。然而，在当代民主实践中，部分西方民主理论将个人自由至上、个性发展优先等价值取向过度放大，导致利益集团逐利失范、网络舆论失序、大众参与情绪化民粹化等问题日益突出，极易引发社会内耗、共识困局甚至“多数暴政”等负面效应。这一现实表明，国际社会迫切需要重塑政治发展目标导向，重新审视民主的功能定位、实践边界与实现条件，推动民主政治更好服务于国家治理和社会发展。
长期以来，民主化被简单等同于发展本身，甚至将发展与治理的复杂意涵皆囊括于“民主”一词之下。然而，近几十年的全球实践表明，民主、发展与治理之间有着更为错综复杂的关系，现代化进程面临更为复杂深刻的结构性任务。
现代化本质上是文明形态的系统性升级。无论发达国家还是全球南方国家，在推进现代化过程中都必须破解经济贫困、推进国家转型、扩大社会参与、促进均衡发展。概言之，现代化必须回应发展性、现代性、人民性、均衡性四个维度的问题。发展性主要体现为实现经济发展与工业化突破，摆脱贫困与落后状态；现代性主要体现为推进国家治理体系和治理能力现代化，实现“家天下”到“公天下”的转变；人民性主要体现为保障实现人民主权，健全广泛真实有效的社会参与机制；均衡性主要体现为促进阶层、地区、行业、部门之间协调发展，避免悬殊和等级化造成的不公平不协调。从理论层面加以凝练，发展、治理、协调始终是国家推进现代化进程必须面对的基本问题。长期以来，西方民主理论过度强调程序民主与竞争性选举，对发展能力、治理效能与社会协调关注不足，这成为当代西方民主政治陷入困境的重要原因之一。
面对全球民主实践困境，亟需重新审视民主、发展、治理的内涵与互动关系，进而构建关于三者的新型关系模式，推动三者更加协调统一。后发现代化国家在现代化进程中具备探索这一新型关系模式的独特优势。中国在现代化进程中形成的民主、发展、治理一体化实践范式，不仅深化对市场、政府、社会关系的理论认知，而且为破解全球民主发展面临的现实难题、推动民主理论创新，提供重要经验参照。
中国民主的知识贡献
中国立足自身历史文明底蕴、基本国情与现代化实践，探索形成全过程人民民主的全新民主形态，在理论创新、实践突破与文明进步层面，为人类民主事业发展、社会科学理论革新以及全球治理体系完善，贡献独具东方智慧的中国知识与中国方案。
中国式现代化与中国民主实践的推进。当今时代，全球知识体系、治理体系与国际力量格局正经历深刻调整。以中国为代表的后发现代化国家，在长期实践中探索形成不同于西方模式的发展道路与治理经验，为理解民主、发展与治理关系提供新的实践样本。
中国式现代化始终坚持从本国国情出发，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，强调“中国特色”的实践特质与文明底蕴。这一自主选择引发国际社会讨论。一些西方观点将西方特定发展模式（如政治发展中的三权分立和个人自由至上）抽象为所谓“普世标准”，并以此衡量不同国家现代化道路，将“中国特色”误读为对现代政治文明一般规律的偏离。也有不少人主张客观看待各国现代化道路差异，认为市场经济、法治原则、人权保障、权力制衡等现代政治发展的基本规律具有普遍性，但并不存在实现这些目标的制度形式与实践路径的唯一模式。应当明确，各国历史文化、社会制度与现实国情不同，现代化的实现路径本就可以呈现不同形态，但现代国家运行的基本规则与人类共同价值具有内在相通性。
中国的政治实践丰富了民主政治发展的实践形态。中国式现代化的重要经验在于，坚持统一推进民主、发展与治理。在长期探索中，中国始终坚持党的全面领导，坚持以经济建设为中心，持续推进新型工业化、市场化改革与高水平对外开放，为民主政治发展奠定坚实物质基础与制度条件。经过40余年改革开放，成功走出一条不同于西方现代化模式的发展道路。
中国特色社会主义进入新时代，中国改革重心从“发展驱动型”转向“治理驱动型”，进入全面推进国家治理现代化的新阶段。在发展维度，中国坚持高质量发展，持续夯实现代化建设物质基础；在治理维度，中国持续推进国家治理体系和治理能力现代化，持续深化社会治理现代化建设，坚持规范权力运行与培育公民素养并重，统筹推进全面从严治党、法治政府建设、基层社会治理、生态治理、贫困治理等重点任务，实现治理效能整体性提升；在民主维度，中国始终坚持人民主体地位，大力发展全过程人民民主，推动民主制度建设与国家治理现代化深度融合。
政治学理论认为，善治的本质在于政府机制、市场机制、社会机制的协同发力，实现权力规范运行与权利有效保障的动态平衡：权力运行既要积极有为，又要防止滥用越位；权利保障既要尊重个体价值，又要防范极端个人主义。各国的政治实践实则是在权力与权利之间寻求动态平衡，以有效治理维护社会稳定、促进共同发展。中国民主实践体现出民主制度、治理体系与社会发展的协同演进逻辑。民主并非某种单一制度的试验标本，而是由多种制度有机协同、共生互促的生态体系。在这一视角下，民主不再是被实验室化、标准化的“预制件”，而是与国家能力、历史文脉、社会资本、技术形态深度互动的动态实践系统。
全球民主困境与全过程人民民主的提出。全过程人民民主的提出，既根植于中国式现代化实践的内在发展逻辑，也回应当代全球民主实践面临的现实困境。
当前，全球范围内的一些民主政治面临代表性不足、参与有效性下降、治理能力弱化与网络民粹主义扩张等挑战。在人民性维度，一些西方国家长期存在资本力量隐性影响甚至干预公共决策的现象，普通民众的意志难以真正转化为国家治理意志；与此同时，网络舆论场中的民粹化思潮泛滥，导致民主的人民属性被扭曲和异化。在参与性维度，部分民主制度虽然在形式上赋予公民广泛政治权利，但人民参与往往停留在制度条文层面，未能纳入实质性的参与渠道，民主权利存在“虚置化”倾向。在效用性维度，一些国家民主治理低效化问题凸显，部分地区的民主程序沦为形式，难以有效回应民生关切与社会诉求。在“大民主”维度，网络场域的开放性催生泛化“大民主”，网络空间的非理性政治动员和情绪化表达，对民主治理秩序与公共理性形成冲击。
面对全球民主实践遭遇的多重困境，中国立足自身长期政治实践，探索符合中国国情的民主发展道路，并创造性提出全过程人民民主这一重大理念。全过程人民民主是中国共产党领导人民在长期治国理政实践中形成的重要理论成果与制度创新，其关键在于坚持人民主体地位，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面。
全过程人民民主的形成发展经历逐步深化的过程。2019年11月，习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”2021年，“全过程民主”正式写入《中华人民共和国全国人民代表大会组织法（修正草案）》与《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则（修正草案）》。2021年7月，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的重要讲话中指出，践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主。同年10月，习近平总书记在中央人大工作会议上发表重要讲话强调，我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。党的二十大报告提出，全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。党的二十届三中全会进一步提出，发展全过程人民民主是中国式现代化的本质要求。必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，丰富各层级民主形式，把人民当家作主具体、现实体现到国家政治生活和社会生活各方面。要加强人民当家作主制度建设，健全协商民主机制，健全基层民主制度，完善大统战工作格局。全过程人民民主的提出，标志着中国共产党对社会主义民主政治发展规律认识的进一步深化。
全过程人民民主的理论创新。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将发展全过程人民民主纳入全面深化改革总体布局，推动社会主义民主政治制度更加成熟定型。全过程人民民主是对以往民主概念的全面阐释：民主就是人民当家作主；民主就是人民民主；人民民主应该向全过程全领域推广。坚持人民立场，是全过程人民民主的核心要义。
国家权力属于人民，是全过程人民民主的理论前提。相较于主要围绕竞争性选举与周期性授权展开的传统代议制民主，全过程人民民主更加注重人民参与的连续性、协同性与有效性。这一民主形态既包含人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等民主制度安排，也涵盖民主恳谈会、协商民主、民情服务等基层民主实践机制，推动民意表达、民意吸纳、民意转化有机衔接，实现民生意愿向公共政策的有效转化。全过程人民民主强调民主选举、民主决策、民主管理与民主监督各环节有机贯通，推动人民群众在国家治理全过程中的持续在场与有效参与。
随着现代化深入推进，社会利益结构日益复杂，各类社会矛盾与公共需求不断增长，传统民主参与方式已难以适应治理现代化需要。在这一背景下，制度供给（民主化制度）和政策供给（民主化决策）不断互动调适，推动形成新的民主形态。全过程人民民主正是在特定历史文化与现代化场景中形成的原创性民主形态（见图1）。
来源：作者自制
图1 民主形态的创新
从理论层面看，全过程人民民主推动民主理论的多重创新与发展。其一，在参与逻辑上，实现民主参与由周期性、阶段性参与向全过程、持续性参与的拓展，将人民主体地位贯穿国家治理全过程。其二，在价值逻辑上，实现程序民主与实质民主的统一，既重视民主程序的规范运行，也强调民主结果对人民利益的有效回应。其三，在治理逻辑上，实现民主建设与国家治理的深度融合，将民主嵌入治理环节之中，推动民主优势更好转化为治理效能。
中国民主理论的世界意义。民主是全人类的共同价值，但民主实现形式具有多样性。全过程人民民主的理论创新与制度实践，不仅丰富社会主义民主政治理论，也为全球南方国家探索符合自身国情的现代化道路提供新的实践参照。全过程人民民主立足民主本质回归与实践路径创新，系统阐释民主就是人民当家作主、民主必须贯穿治国理政全过程的关键要义，展现出中国式现代化在政治文明建设上的独特优势。这一重大理念的提出与实践，有助于深化对民主政治发展规律的认识，拓展人类政治文明新形态，具有重大理论价值、实践意义与世界影响。
民主形态的演进创新
民主理论的发展，本质上是人类围绕“谁统治”“为何统治”“如何统治”等关键命题持续反思与回答的过程。民主讨论始终涉及两大关键问题：一是民主是否必要，二是民主由谁实现。相应地，民主的正当性也体现在两个层面：一是民主的实现形式，二是民主的主体归属。随着现代国家形态、社会结构与治理方式不断演进，民主理论与民主实践始终处于动态演进之中，推动民主形态创新发展。
回顾现代民主发展历程，民主形态经历了由直接民主向代议民主的转变，并在此基础上不断衍生出参与式民主、协商民主和审议民主等多种实践形态。民主发展的历史并非简单的替代关系，而是伴随着国家规模扩大、社会结构复杂化和治理任务拓展而不断丰富其实现方式和制度内涵的过程。古希腊时期的直接民主，强调公民直接参与公共事务，但这种模式主要适用于“小国寡民”的城邦社会。随着现代民族国家形成和社会规模扩大，直接民主难以适配大规模治理需求，由此推动民主理论实现第一次范式转换，即由直接参与式民主转向代议制民主。政党政治、精英政治、自由民主等民主形态均是在这一过程中逐步形成和发展起来的。
然而，伴随代议制民主长期运行，其内在局限也日益凸显。在竞争性选举逻辑主导下，民主政治逐渐出现“程序强化”与“人民弱化”并存的趋势。一方面，“多数决定”原则在现实政治中往往异化为“少数关键群体主导”，存在撕裂政治共同体的风险。一些竞争性政党为争夺选票作出无法兑现的空头承诺，进一步削弱选民对选举制度的信任，导致投票率持续走低。另一方面，政党博弈加剧议会政治极化，民生议题被边缘化，民主治理的公共性被削弱。
正是在反思代议制民主现实困境的基础上，协商民主理论兴起，推动民主理论实现第二次范式转换，即从代议制民主转向注重共识达成的协商民主。协商民主强调公共讨论、理性沟通与利益协调，试图突破单纯依赖竞争性选举的民主模式，将民主重心由“投票竞争”进一步拓展至“公共协商”，致力于通过广泛协商与公共参与，提升民主决策的公共性与包容性。协商民主的提出，在一定程度上构成对西式代议制民主异化的理论超越与实践修正，成为近几十年来民主理论的重要发展方向。
但协商民主的提出，仍未完全解决现代民主实践中的深层问题。随着国家治理体系日益复杂，理论界与实践界对民主的反思进一步延伸：民主不应仅停留于选举授权，而应贯穿决策、管理、监督全过程；公民参与不应局限于阶段性投票，而应覆盖选举、决策、管理、监督各环节。总体来看，不同时代的民主理论虽然各有侧重，但始终围绕如何扩大人民参与、提升治理效能以及增强民主公共性展开，公民持续有效参与始终是民主理论发展的重要议题。
在这一背景下，中国提出全过程人民民主，推动民主理论进一步由“阶段性参与”向“全过程参与”拓展。值得强调的是，全过程人民民主不仅是对中国民主实践的理论总结，更具有“规范性理想”的特质，即民主不仅体现在选举环节，更应实现民主选举、民主决策、民主管理与民主监督有机贯通，从而形成全过程、人民性、制度化的民主实践体系。
20世纪后期以来，以《民主新论》等代表性著作为基础形成的现代民主理论，在特定时代背景下对全球民主研究产生重要影响。然而，随着全球政治格局深刻演变，既有理论框架在解释当今世界的复杂现实时面临一定局限。新时代新征程，我国学界理应立足中国经验、放眼全球变局，探索构建具有本土特色与世界意义的民主理论新阐释。
结语
当前，全球民主实践与理论发展进入新的调整期。面对全球南方国家现代化进程中普遍面临的民主、发展与治理难题，中国立足自身长期现代化实践，创造性提出并发展全过程人民民主。这一重大理念深刻重塑民主的本体论内涵，不仅丰富社会主义民主政治理论，而且深化对民主政治发展规律的认识，为全球南方国家探索符合自身国情的现代化与民主发展道路提供有益借鉴。
中国将继续坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，不断丰富和发展全过程人民民主的制度形态、实践形态与理论形态，加快构建具有中国特色、中国风格、中国气派的民主理论体系与话语体系，以中国民主新实践为人类政治文明进步注入持久力量，为丰富21世纪民主理论、重振民主时代价值、推动人类政治文明发展持续贡献中国智慧与中国方案。
文章来源：《学术前沿》杂志2026年第15期（注释从略）
