内容提要：中国“五年规划”的强大治理效能，不仅源于其规划文本，更根植于其编制过程本身。研究提出，“规划政治”这一分析性概念聚焦规划的生产过程，从权力、过程、参与三维度进行分析。从权力维度看，党的领导权、政府编制权与人民主权通过制度安排实现民主与集中的有机统一；从过程维度看，议程设置、协商论证、法定决策、执行推进与评估反馈环环相扣，构成全过程人民民主的完整实践链条；从参与维度看，纵向的央地协同机制与横向的由多元共治主体构成的立体化网络，实现了民主参与的全覆盖与多层次联动。正是通过权力运行民主化、决策机制科学化与社会参与全覆盖，中国“规划政治”构建了一种共识型权力运作模式，完善了一种循证型民主决策过程，实现了一种立体化全域参与格局，是全过程人民民主的生动实践。
关键词：“规划政治”/ 五年规划/ 全过程人民民主/
作者简介：张彦青(1991- )，女，上海大学马克思主义学院副教授，上海大学党建引领社会治理研究中心研究员(上海 200444)。
原文出处：《上海行政学院学报》2026年第2期 第15-25页
标题注释：本文系国家社会科学基金特别委托项目“全过程民主视角下国家治理优化研究”(21@ZH031)的阶段性成果。
“五年规划”是我国政治生活中的大事，是对国家治理的理念、战略、目标、任务、行动等的总体谋划，是国家经济社会发展的时间表、路线图和优先序的总和。用中长期规划指导经济社会发展，是我们党治国理政的一种重要方式[1]。党的二十届四中全会审议并通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》(以下简称《建议》)，擘画了未来5年发展的宏伟蓝图，为深入推进中国式现代化指明了前进方向。国务院认真对标对表《建议》组织起草“十五五”规划纲要草案(以下简称《纲要(草案)》)，编制符合实际、顺应期盼的高质量规划。第十四届全国人民代表大会第四次会议审查、表决、决定批准这个规划纲要。
值得注意的是，这一看似高度制度化的政策流程，其深层意义远不止于文本产出。人民民主是一种全过程的民主，主要依据就是“所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的”[2]。“五年规划”作为推动国家社会经济发展的一个重要政治性文件，其形成过程也是全过程人民民主的生动实践。
一、问题的由来：从规划文本到“规划政治”
在一些国家的经验中，政党轮替、利益集团博弈与社会碎片化常导致国家规划中断或空转。而中国却展现出罕见的战略定力与执行韧性，中国式现代化建设就是由一个个“五年计划”和“五年规划”连接而成的，其一以贯之的主题是把我国建设成为社会主义现代化国家[3]。一个核心理论问题由此凸显：在复杂多变的社会条件下，中国的规划实践何以能够持续保持战略连续性与政策执行力？
既有研究提供了多重解释。五年规划是通过制定国家规划，引导资源配置，以推动目标实现的公共事务治理方式[4]，高度集中的政治体制与权威治理是规划稳定的基础，“集中力量办大事”的制度优势与强大的国家能力，为长期规划提供了政治保障[5]。规划将宏观政治愿景等“塑造未来”目标分解为“立足当下”目标，动态协同调适[6]。规划文本体现出“技术治理”特点，依赖专家系统与科学论证以保障制定和执行中的理性化、专业化，形成集思广益型决策模式[7]。规划的有效性有赖于党中央通过目标管理责任制与行政发包将宏观规划转化为地方可执行任务后的执行动力[8]。这些研究多聚焦于阐释规划的演进、结构、功能与治理逻辑等本体论研究。对规划所设定的目标体系、政策工具及实施效果所进行的分门别类阐述，更多是将规划视为一个有待分析的客体。这些研究虽然视角各异，却蕴含了一个共同特征：将规划的有效性归因于最终形成的权威文本。
从关注规划的文本转向关注规划的“生产过程”，会发现制定规划的这一动态过程，其本身正是规划能够产生巨大治理效能的深层来源之一。自“一五”计划实施至今，中国的五年规划早已超越技术理性范畴，转型为涵盖经济、社会、生态、文化等多领域的综合性发展战略，并嵌入制度化的民主参与程序。从“十一五”规划首次进行网络征求意见，到“十四五”规划百万网民建言被吸纳，“规划”越来越成为人民参与国家治理的重要平台。规划的编制历程，不仅记录了强国建设的发展历程，更是一个深刻体现社会主义民主政治广泛性、真实性和有效性的政治过程，统一政治意志、动员社会力量、分配公共资源等治理的核心环节均聚集于此，彰显了全过程人民民主的制度优势。
因此，静态分析规划的科学性或参与机制是有局限的，不能割裂规划过程与民主政治的内在关联。这是一个由治理需求引出民主实践，又由民主实践支撑治理效能的辩证过程。中国规划实践的核心价值不仅在于最终形成的文本，更在于动态政治过程本身——通过将不同主体、不同诉求纳入制度化参与渠道，使规划编制成为人民群众参与国家治理、行使民主权利的重要平台。规划制定过程涉及的权力运行、利益协调、社会动员、民主参与等政治要素，体现了诸多全过程人民民主的鲜明特征。
基于上述思考，本文试图从规划产生的过程，来分析过程本身所蕴含的政治逻辑与民主机制，提出并运用“规划政治”这一分析性概念，用以指称国家发展规划在实践中形成的一种制度化民主治理形态。其核心意涵在于：通过制度化的战略凝聚共识、统筹资源与民主参与机制，将国家长远发展战略与广泛、持续、真实的民众参与有机融合，使之成为一个人民意志可以持续表达、协商转化与实施落实的政治过程。在这一框架下，政治是内生于规划全过程的构成性逻辑，民主则是驱动规划获得合法性并转化为执行力的根本性机制。区别于将规划简化为技术管理或政策输出的传统视角，“规划政治”强调，规划本身就是政治，民主贯穿于规划编制、实施、监督与评估的全周期，成为持续性的治理实践。
因此，规划不仅是政治目标的宣告，更是政治共识的锻造场、政治意志的整合器与政治行动的动员令。正是这一动态的、制度化的“规划全过程政治”，在维系中国战略连续性与政策执行力方面发挥了重要作用。然而，若要真正揭示规划的运作逻辑，仅描述其全过程特征仍显不足。我们必须追问：何种制度结构确保规划在多元诉求中保持战略定力与公共导向？过程本身如何被组织为民主实践的完整链条？多元主体又如何在其中实现真实、有效的参与？这三个问题，恰恰对应着“规划政治”作为民主治理实践的三个不可分割的构成维度：权力构成制度“骨架”，是民主得以稳定有序的前提；过程构成运行“经络”，体现民主是否覆盖决策全周期；参与构成实践“血肉”，检验民主是否真实管用。
本文引入“权力—过程—参与”的分析框架，考察制度性权力如何保障民主秩序、全周期流程如何承载“全链条、全方位、全覆盖”的民主程序、多元主体如何实现参与的真实性与管用性。通过对三重逻辑的解析，旨在论证“规划政治”与全过程人民民主的内在契合性。五年规划的深远意义，不仅在于文本所承载的发展目标，更在于其制定与实施过程本身所蕴含的政治逻辑与民主价值，从而为理解中国特色社会主义民主政治提供一个新的、扎根于中国实践的分析视角。
二、权力维度：民主与集中的辩证统一
国家规划往往被认为具有上层行为属性，从表面上看与“一切权力属于人民”的根本法理原则存在张力。前者因宏观战略部署的专业性、统筹性，常表现为国家主导的治理形态；后者则强调人民是权力的终极来源，要求治理过程充分体现人民意志。这种张力的产生，源于对上层规划与人民权力关系的表层认知。实质上，人民作为国家权力的来源，决定了“规划政治”必须以实现民主目标为核心导向；而规划常被认为是上层行为属性，恰恰需要通过系统化的过程设计，将“权力源于人民”的本质转化为可感知、可参与的民主实践。在我国“规划政治”的实践中，权力运作并非单向度的自上而下控制，而是一种“党的领导权—政府编制权—人民主权”三位一体的权力结构。
(一)政治领导权：规划的战略引领与价值整合
中国共产党在“规划政治”中行使的政治领导权，构成了国家发展规划的战略核心与价值基石。在现代多元社会中，海量且时常冲突的利益诉求需要通过有效的政治机制进行整合与引导。党的领导在我国“规划政治”中就扮演了这样一个至关重要的中枢角色。通过设定总体议程、确立价值导向和整合多元诉求，确保规划编制既符合国家长远发展战略，又体现最广大人民的根本利益。这种领导权并非具体事务的“包办代替”，而是根据一套核心的意识形态和战略目标进行顶层设计，转化成一系列可进入决策议程的系统性、战略性议题。新时代以来的五年规划聚焦“共同富裕”“民生保障”“人与自然和谐共生”等，这些由党提出并倡导的理念为国家规划注入了灵魂。它们超越了单纯的技术性、经济性指标，使规划成为一项承载着明确价值追求的政治事业，确保国家发展始终锚定于“人民对美好生活的向往”。
党的十八大以来，习近平总书记亲自担任规划建议文件起草组组长，亲自谋划、部署、推动国家发展规划工作。习近平新时代中国特色社会主义思想是国家政治生活和社会生活的根本指针，锚定经济高质量发展、民生福祉增进、生态环境改善等主要目标和科技创新、乡村振兴、区域协调发展等战略任务。在“十五五”规划建议起草过程中，习近平总书记亲自主持召开多场专题座谈会，听取企业家代表、党外人士、专家学者、基层群众等不同群体的意见建议。例如，在企业家座谈会上，针对中小企业发展困境提出“完善支持政策、优化营商环境”建议；在基层群众座谈会上，关于加强社区养老服务设施建设、推进义务教育优质均衡发展的诉求，也成为规划关注的重点民生议题。
党的领导始终将规划的宏观战略导向与人民根本利益绑定，通过设定议程来过滤和整合多元诉求和意见，通过价值引领和政治整合来维持社会团结与发展方向，通过搭建平台和催化共识来促成基于沟通的集体行动，既避免了因局部利益、短期诉求导致的“民主碎片化”，又能够确保规划不偏离“为人民谋幸福、为民族谋复兴”的初心使命。
(二)国家编制权：从政治理念到政策执行的转化
各级政府及其发展改革部门作为规划编制的具体执行者，行使国家编制权是连接党的政治领导与人民民主参与的关键纽带，制度化的民主程序将党中央的规划建议转化为可操作、可落地的国民经济和社会发展规划纲要，并在这一过程中实现利益协调与专业论证的有机结合。
政府编制权行使过程是一个高度制度化的政策循环过程。一方面，政府搭建起参与的制度化通道，建立并执行一套稳定、透明、可预期的参与程序，通过构建各部门、各地方、各利益相关方的协调沟通平台推动纲要落地；另一方面，政府行使其编制权，促进党的政治主张、社会公众诉求与专业知识三股力量融合，既保持了政治上的正确方向，又吸纳了社会的多元智慧，更确保了科学上的可行性，从而在操作层面上实现了民主与集中、价值与理性的高水平均衡。
在《纲要(草案)》初稿形成后，通常会安排数轮征求意见的环节：首先在地方、部门等内部征询，然后大范围征求人大、政协、党外人士、企业和基层群众代表意见，也通过互联网等渠道向全社会公开征求意见。这种由内及外、由精英到大众的同心圆式扩散征询，确保了信息输入的层次性和有效性，引导各方在国家总体战略框架下，寻求利益交汇的“最大公约数”。国家编制权得到有效行使的本质是将分散的，甚至冲突的社会利益，整合为一个具有内在一致性的、理性科学合理的政策方案，完成了从政治理念到政策文本的技术转化。
(三)人民主权：规范合法性的授予与持续性监督
在“规划政治”中，人民主权原则超越了抽象的价值宣示，通过制度化的程序安排，具体转化为对规划全过程的实质性授权与监督。这一过程确保规划的权力来源于人民，其方案决之于人民，其执行受督于人民，其成效最终归之于人民，构成了全过程人民民主的基础性保障。
全国人民代表大会的审查与批准，是人民主权在规划形成阶段的最高体现。尽管规划草案已在党中央和国务院完成多轮协商与论证，但其最终的合法性与政治正当性，必须经由全国人民代表大会审查批准方能确立。各代表团及专门委员会基于所代表的地区与界别视角，对规划的目标设定、指标构成与政策措施进行询问、辩论与修正，最终投票表决，使规划由政府的政策方案转化为具有最高法律效力的国家意志，标志着人民主权完成了其在决策终端的关键性授予。
人民代表大会的监督权构成了人民主权在规划执行阶段的持续性在场。各级人民代表大会通过法定职权，包括听取审议中期评估报告、开展执法检查、进行专题询问及预算审查等方式，对规划的实施进度、项目落地与资金使用效益进行动态监督。此过程将政府的执行行为置于公开、透明的监督框架之下，体现了主权者对执行者的常态化制约。
更为重要的是，人民代表大会监督是一个开放的信息聚合与反馈机制。人大代表通过基层联络站点、专题调研与民意征询等渠道，广泛吸纳社会组织、市场主体与公众对规划实施效果的评估与反馈，将分散的社会感知转化为系统的监督议题。这使得人民的认可能够转化为制度性支持，确保规划在动态调整中能始终回应社会发展的真实需求。
政治领导权、国家编制权与人民主权揭示了“规划政治”中权力的多元面向，但这三者并非平行并置或彼此割裂，而是通过一整套制度化安排被深度整合进一个协同运作的整体结构之中。党的中央全会审议通过规划《建议》，确立战略方向与核心议题，此为政治领导权的制度化输出，防止规划陷入短期利益博弈或技术理性陷阱。国务院依据《建议》组织起草《纲要(草案)》，并通过多轮跨部门协调、专家论证与社会征求意见完成政策转化，此为国家编制权的程序化行使，即将宏观战略转化为可操作方案，并在多元诉求间寻求“最大公约数”。最终，《纲要(草案)》提交全国人民代表大会审查批准，赋予其最高法律效力，并通过人大监督机制贯穿实施全过程，此为人民主权的法定化实现，既授予规划合法性，又对其执行进行常态化监督。三个环节环环相扣，构成从政治意志到国家意志再到人民授权的制度通道，是“集中指导下的民主”与“民主基础上的集中”的辩证统一。既避免权力集中导致的决策僵化、脱离实际，又防止过度分散引发的治理失序，最终实现权力来源于人民、服务于人民的政治逻辑与国家战略规划科学性、有效性的有机统一。
三、过程维度：全链条、全方位、全覆盖
规划不是一份单纯的文本，规划编制的过程也不是一个封闭的技术过程。作为一种政策制度，我国制定经济社会发展规划，同样要经历一个包含议程设置、政策制定、决策审定、执行监督与评估反馈的序列过程。以“十五五”规划为例，从2023年“十四五”规划中期评估开始，“十五五”规划前期研究就已经启动，主要聚焦重大趋势、重大战略、重大政策、重大项目等。在前期研究基础上，有关方面进一步聚焦重点，对若干重大问题进行攻关，着重分析研判国际国内发展环境、发展条件，梳理经济社会发展的突出矛盾和风险点。结合更长远的战略目标任务，前期研究提出承上启下关键五年的发展目标以及推动发展的总体考虑。由此形成“十五五”规划的基本思路，明确规划的目标、方向和重点任务。
规划编制包含中期评估、前期调研、形成基本思路、党中央《建议》起草、通过中央《建议》、起草《纲要(草案)》、公众建言献策、衔接论证、广泛征求内外部意见、审批与发布《纲要》等十个步骤[9]，在操作上将其划分为前期、中期与后期三个阶段。前期聚焦民意吸纳，解决“规划什么”的问题；中期侧重多元协商，解决“如何科学决策”的问题；后期强化民主监督与评估反馈，解决“如何向人民负责”的问题。三者共同构成一条以制度化程序弥合过程性与有效性、程序正当性与治理实效性张力的全覆盖链条。
第一，民主征集与议程设置。评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的，关键要看“人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化”[10]。规划的起点是对人民需求的系统回应。党和国家需要通过精准的识别机制去有效回应现实生活中民众不断变化的需求[11]，此阶段将分散的、海量的社会诉求转化为政府优先关注的政策议题，解决“规划什么”的问题。新时代以来，党中央在规划建议起草初期立即启动大规模、结构化的民意征集机制。国家“十四五”规划编制期间，累计收到网民建言超过101.8万条[12]。“十五五”规划编制期间，网络征求意见活动覆盖党的建设、科技创新、社会保障等27个领域，累计收到有效建言311.3万余条[13]。当然，海量的、碎片化的民意并不会直接变为政策，民意需要被有效识别、理性加工并实质性吸纳。党和政府编制部门梳理形成具有建设性、代表性的意见建议1500余条。文件起草组对修改意见逐条斟酌，予以充分吸收，增写、改写、精简文字共计218处，覆盖各方面意见和建议452条，反馈意见的吸收率达21.4％[13]。民意真实进入决策流程。除此之外，习近平总书记亲自主持召开科技、经济、基层等各界代表座谈会，将分散诉求提升为国家战略议题。规划编制从源头上印证了“人民需要”的民主逻辑[14]，好的方针政策和发展规划都应该顺应人民意愿、符合人民所思所盼[15]，在回应人民诉求、解决百姓问题中服务于国家长远发展与人民根本福祉。
第二，民主协商与科学决策。现代国家治理绕不开一个悖论：政策的合法性源于人民的广泛参与和同意，但政策的有效性又依赖于高度的专业性和前瞻性。众意虽体现人民意愿，但未必天然具备公意。现代国家规划涉及复杂技术判断与长远利益权衡，远超个体经验范畴。若仅停留于意见的简单聚合，易陷入碎片化或短视化；若唯专家理性是从，则可能脱离人民真实关切。中国的规划编制过程，正是通过制度化的多层次协商机制，以寻求民意诉求和专业理性的平衡，实现众意与公意的辩证统一。在党的领导下，协商与决策依托一系列结构化平台有序开展。首先，各级党组织围绕规划核心议题开展深入讨论，在统一思想中确保战略方向不偏离人民根本利益；其次，通过政党协商制度，就科技创新、民生保障、区域协调等关键领域，与各民主党派、无党派人士进行专题研讨，充分吸纳其基于界别特色的专业见解；再次，中央与地方、部门与部门之间就指标设定、项目布局、资源分配等展开多轮协调与测算，既保障国家战略意图的贯彻，又尊重地方实际与发展差异，实现顶层设计与基层探索的良性互动。协商得以顺利进行的关键在于其整合性而非竞争性，不同主体并非以对抗方式争夺话语权，而是在共同目标下贡献智慧、凝聚共识。
第三，民主监督与评估反馈。民主不仅体现为“人民作主”的权利赋予，更体现为“向人民负责”的制度承诺。中国的规划实践构建起一套以责任明确、监督有力、反馈灵敏为特征的落实与评估体系，将民主原则贯穿全周期，赋予规划有效执行和动态调适的生命力[16]。在党中央集中统一领导下，规划纲要经全国人大审查批准后，国务院将其细化为可操作的实施方案，明确各领域核心任务的责任主体；各地区、各部门将之进一步分解为年度目标与季度节点，由中央统筹、部门牵头、地方落实。“十四五”规划确定的102项重大工程，均实行清单化管理，逐一明确主管部委、地方责任单位及完工时限[17]。针对跨领域、跨部门的复杂任务，利用联席会议、协同督办等机制打破行政壁垒。例如，在科技创新领域，由国家发改委牵头，联合科技部、工信部等制定技术攻关清单，清晰界定各方在基础研究、成果转化、产业应用中的权责边界，有效避免多头管理或责任真空。这一过程始终置于制度化的民主监督之下。各级人大依法行使监督权，以听取中期评估报告、开展专题询问、组织执法检查等方式，对规划的实施进行常态化跟踪问效。评估还采取官方评估、第三方评估与民意评估相结合的方式。中期评估由国务院牵头开展，系统梳理成效与不足并向全国人大常委会报告，如“十四五”规划中期评估针对4项滞后指标提出优化举措；总结评估则在规划期末开展，为下一轮规划编制提供基础依据[18]。同期引入高校智库、专业咨询机构对规划实施成效展开独立评估，并将公众满意度作为评估的核心标尺，由此，规划治理展现了强大的政策学习与适应性调适能力。如“十四五”规划中期评估发现“每千人口3岁以下婴幼儿托位数”指标滞后，相关部门迅速出台“加大社会力量参与、统筹育幼资源配置”的专项政策。“十三五”期间探索形成的公众建言献策机制，因其成效显著，被系统总结并升级为“十四五”“十五五”规划线上线下融合的常态化民意征集做法。
前期民主征集奠定了规划的民意基础，中期阶段的民主协商提升了规划的科学含量与合法程度，后期阶段的民主监督与评估则保障了规划的执行效能与政策学习。这三个阶段环环相扣，有效地平衡了大众参与与专业理性、政治决断与多方协商、政策稳定性与动态适应性之间的张力。这三个阶段虽有先后之序，却无割裂之界：后期评估的经验直接反哺下一轮前期调研，中期协商的共识又需在后期执行中接受检验(见图1)。从议程设置的“问需于民”，到协商论证的“集思广益”，再到决策审定的“合法生效”，最后到执行监督的“落地见效”，民主价值贯穿“规划政治”的全周期，实现民主“时间上的持续性”[19]，将全过程人民民主从理念转化为可感知、可参与、可验证、可监督的治理实践。
图1 规划编制的三个阶段
四、参与维度：立体网络的层级性与全覆盖
单一维度的参与模式已难以应对现代国家治理的复杂性。良好的治理需要在保持政策核心目标稳定的同时，对政策执行中的非核心要素进行适度的动态调整，以回应环境变化和新的挑战[20]。新时代以来，五年规划编制更具包容性与回应性。在“不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践”理念指引下，规划编制超越了指令型治理逻辑，构建起一个纵向贯通央地、横向联动政社、主体多元协同的立体化参与网络。既通过“开门”式结构广纳民意，又依托“磨合”式机制实现共识凝聚[21]，使人民民主真正成为贯穿“规划政治”全过程的治理内核。
(一)在全国“一盘棋”中实现央地协同
“五年规划”作为国家战略落地的核心载体，其编制过程必须通过制度化设计确保战略意图的精准传导。规划编制最终是为了执行，这涉及中央统辖权与地方治理权之间的关系[22]。从理论逻辑来看，我国的中央与地方的权责关系需以全国“一盘棋”为原则，五年规划中经济发展、民生保障、生态保护等议题多具有跨区域、全局性特征。从实践需求考量，我国区域发展差异显著，东部沿海与中西部、城市与乡村的资源禀赋、发展阶段各不相同。自上而下的刚性管理特征，常因信息不完备或资源分配僵化等问题造成计划失灵。政策空转是在现代国家治理体系中出现的多层级治理面临的共性困境。若国家规划战略仅停留在顶层设计层面，无法贯穿省、市、县、乡等治理层级，易导致“中央规划好，基层落地难”的治理断层；反之，若放任地方自主，又会造成“各自为政”的碎片化治理，削弱国家治理的系统性与整体性。2018年11月，中共中央、国务院印发《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》，首次明确涉及所有规划的“三级四类”的规划体系：“三级”指国家级、省级、市县级，“四类”指发展规划、空间规划、专项规划、区域规划。规划编制的纵向参与过程，通过自上而下、自下而上、磋商博弈、共识落地的四阶段递进机制(见图2)，纵向互动打破了“中央定政策、地方被动执行”的单向逻辑，实现国家战略与地方实践的有机衔接。
图2 中央地方纵向协同的四阶段
党中央以《建议》和《纲要(草案)》明确全国性的指导思想、战略方向、核心指标体系与重大政策取向。例如能耗强度降低、碳排放削减、耕地保护面积等约束性指标具有刚性约束力，居民收入增长、科技创新投入占比等预期性指标则提供发展导向。地方政府则在深刻领会党中央精神基础上，结合本地资源禀赋与发展阶段，起草本地规划草案。在此过程中，地方会主动梳理本地重大项目与试点政策需求，争取纳入上级规划体系以获取资源支持与政策授权。这一阶段将宏观战略转化为符合地方实际的初步方案，重点回答实施路径与资源配置的战术问题，为规划注入本土化实践活力。
地方政府规划草案在反复磋商与博弈中进行细化。如在指标分解中，对GDP增速等预期性目标，地方可结合发展潜力提出调整建议。在项目审批中，地方政府申请纳入国家规划的项目，需通过可行性论证、全国布局统筹等多重审查，中央从避免重复建设、防范恶性竞争、优化资源配置的角度，对项目进行筛选与平衡。在政策试点中，地方政府总是争取政策红利、获得制度创新优势，而中央会从方案的合理性等源头把控风险、探索可复制推广的经验。在资源分配上，地方政府总是致力于争取更多中央资金、土地等资源支持，而中央通过明确资源分配的标准、绩效与监督机制，以兼顾财政转移支付、建设用地指标等稀缺资源的公平与效率。
经过多轮互动与调整，各级政府达成“结构性共识”，标志着纵向参与过程的闭环完成。在国家整体利益最大化的前提下，给地方政府留下了大量因地制宜的自由裁量空间[23]，找到中央战略目标与地方发展需求的最佳契合点，地方政府规划既完整承接国家战略意图，又充分保留地方特色，转化为可执行、可考核的治理施工图，实现全国“一盘棋”与地方特色化的统一。
(二)在横向的多元共治中拓展民主的广度与深度
在规划实践中，跨越政府边界，有效动员和整合市场与社会资源的横向协同能力同样重要。在我国，五年规划涉及经济、社会、生态、文化等多领域，覆盖中央与地方、政府与市场、国家与社会等多重关系，若缺乏有效整合，易陷入部门利益优先、地方各自为政、主体诉求冲突的治理困境。2025年5月，习近平总书记对“十五五”规划编制工作作出重要指示，强调：“要坚持科学决策、民主决策、依法决策，把顶层设计和问计于民统一起来，加强调研论证，广泛凝聚共识，以多种方式听取人民群众和社会各界的意见建议，充分吸收干部群众在实践中创造的新鲜经验。”[24]我国规划实践已形成包含核心主体、关键主体、广泛主体在内的参与网络，打破“政府中心主义”窠臼，这三类主体通过差异化定位与制度化互动，推动规划从行政指令产物转变为多元共识成果。
作为关键主体，党和政府从“划桨者”转向“掌舵者”。在制度化层面，依托规划征求意见稿公示、重大项目听证会、规划咨询委员会等法定流程，为市场与社会主体提供固定参与路径。在非制度化层面，通过行业座谈会、基层调研走访、企业面对面访谈等形式，主动收集分散诉求。例如，“十五五”规划编制期间，国家发改委组织多场“企业家座谈会”，直接听取不同规模、不同行业企业，关于扩内需、稳就业、科技创新领域等方面建议意见。
人大代表、政协委员与专家智库作为关键主体，是连接核心主体与广泛主体的中间纽带。人大代表与政协委员通过代表联络站驻点、专题调研走访、群众座谈会等，发挥民意提炼与专业把关的双重功能。在既往的编制规划中，人大代表收集基层诉求，以议案形式提出政策建议，同时参与全国人大或地方人大的规划审议并发表意见。政协委员以提案与参加协商会议建言献策。以高校科研机构、专业咨询机构、国家发展规划专家委员会等为代表的专家智库，承担专业把关者角色，依托技术评估、风险预判，结合发展形势、产业趋势、技术前沿等，为规划目标设定与路径选择提供科学支撑。
社会公众、企业与基层组织作为基层广泛主体，是规划诉求的源头与实践效果的检验者。公众通过国家政务服务平台、相关规划建言专栏等线上平台，社区规划听证会、公众座谈会等线下活动表达民生关切；企业把握市场动态与趋势推动规划内容与时俱进，提供基于市场经验反馈政策可行性；基层组织则反映一线治理难题与群众关切。
三类主体在规划过程中形成动态协同的治理合力。广泛主体提供原始诉求，如公众的民生需求、企业的市场反馈，关键主体对诉求进行科学合理的整合与论证，核心主体对论证后的诉求进行统筹平衡，最终形成规划文本。这种模式彻底打破了传统规划中核心主体单向主导的局限，参与主体是多元的，参与形式是丰富的，形成“上下贯通、横向协同”的民主参与生态，使规划成为融合国家战略、专业理性、民生诉求的智慧结晶。
五、结论
纵观我国“五年规划”的编制过程，我们可以清晰地看到，“五年规划”是将党的主张、国家意志与人民诉求有机融合，并转化为集体行动的国家治理核心机制。我国之所以展现出实属罕见的国家目标实现能力，国家发展规划本身特别是其制定过程就蕴含着答案。“规划政治”通过人民民主权力运作的民主化、决策过程的科学化、参与范围的全覆盖，确保国家治理目标的合理性、合法性与可行性，是国家治理民主性与效能性有机统一的生动体现，是全过程人民民主理念在国家规划战略制定中的完美诠释和鲜活实践。
首先，“规划政治”构建了一种共识型权力运作模式，解决了目标的合法性与动员力问题。与西方选举政治下常见的党派纷争和短期承诺不同，中国的规划过程是一个凝聚“最大公约数”的过程。它通过纵向到底的层级协商，确保了中央的战略权威与地方的实践活力相得益彰；通过横向协同的社会对话，吸纳了市场效率与社会公平的双重诉求。这种权力运作既超越“议而不决”“久拖无果”的民主困境，也降低了“酝酿缺失”“共识不足”的民主成本[25]。当规划最终经由人民代表大会表决通过时，其已经上升为凝聚了各方智慧的国家意志与法律规范。“每经过一轮，规划编制的不同意见表达的民主程度和形成政策共识的集中程度都进入一个更高级的阶段。”[26]这种深度的合法性建构，为规划目标的实现提供了强大的政治动员能力和稳定的制度预期，实现了“一张蓝图绘到底”的政治定力。
其次，“规划政治”完善了一种循证型民主决策过程，解决了目标的合理性与科学性问题。全过程人民民主在规划中的体现，绝非简单的一人一票，而是一个集思广益、去伪存真的政策循环。从民意的海量征集，到专家智库的专业论证，再到府际间的技术性磋商，规划文本的每一处修改都经过了信息、数据和知识的反复碰撞与筛选。这一过程有效地将人民意愿提炼为国家意志，将人民对美好生活向往的价值理性与实现目标最优路径的工具理性相结合，成功地规避了片面民意的短视与技术官僚的冷漠，使最终确立的国家目标既契合人民的长远根本利益，又建立在现实可行性的坚实基础上，从而具备了高度的科学性与前瞻性。
最后，“规划政治”实现了一种立体化全域参与格局，解决了目标的匹配性与适配性问题。立体参与网络确保了规划能够精准回应不同地区、不同行业、不同群体的差异化需求。在省、市、县、乡各级，国家层面的战略目标与当地的具体情境相结合，实现了宏观目标的本地化适配。同时，政府、市场与社会主体的共同参与，使得规划不仅能指明方向，更能清晰地界定政府、企业和社会各自的责任与角色，形成目标、责任、资源的精确匹配。这种上下互动、左右联动的机制，使得国家目标转化为无数个可操作、可考核的地方版和行业版行动方案，充分集中民智、凝聚民心、体现民意，激发了全社会实现目标的内生动力，形成了“千斤重担人人挑”的协同效应。
收稿日期：2025-12-31
原文参考文献
[1]习近平.论把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局[M].北京：中央文献出版社，2021：398.
[2]习近平.论坚持人民当家作主[M].北京：中央文献出版社，2021：303.
[3]习近平.习近平谈治国理政：第4卷[M].北京：外文出版社，2022：153.
[4]鄢一龙.目标治理：看得见的五年规划之手[M].北京：中国人民大学出版社，2013：61.
[5]钱坤，唐亚林.规划治国：一种中国特色的国家治理范式[J].学术界，2023(4)：5-19.
[6]张贤明.嵌入、互动与调适：国家治理现代化视域中的国家规划制度[J].中共中央党校(国家行政学院)学报，2025，29(6)：18-30.
[7]王绍光，鄢一龙，胡鞍钢.中国中央政府“集思广益型”决策模式——国家“十二五”规划的出台[J].中国软科学，2014(6)：1-16.
[8]周黎安.行政发包制与中国特色的国家能力[J].开放时代，2022(4)：28-50.
[9]王绍光，鄢一龙.大智兴邦：中国如何制定五年规划[M].北京：中国人民大学出版社，2015.
[10]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话[M].北京：人民出版社，2014：17.
[11]唐亚林.“全过程民主”：运作形态与实现机制[J].江淮论坛，2021(1)：68-75.
[12]汇聚亿万人民力量的宏伟蓝图——“十四五”规划和2035年远景目标纲要编制记[N].新华社，2021-03-19.
[13]《求是》杂志编辑部.深刻把握“十五五”规划建议的重点和要求[J].求是，2025(21)：11-16.
[14]任鹏，刘丹丹.“第二个结合”视域下全过程人民民主的逻辑理路[J].马克思主义与现实，2024(5)：33-39.
[15]习近平.在基层代表座谈会上的讲话[M].北京：人民出版社，2020：3.
[16]韩博天.红天鹅：中国独特的治理和制度创新[M].石磊，译.北京：中信出版集团，2018：124.
[17]中共国家发展和改革委员会党组.以五年规划引领经济社会发展的思想精髓和实践要求[J].宏观经济管理，2025(7)：5-8.
[18]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》实施中期评估报告.中华人民共和国国家发展和改革委员会，(2023-12-27)[2025-09-19].http***
[19]佟德志.全面发展全过程人民民主[M].北京：中国人民大学出版社，2022：242.
[20]容志，李怀宇.中国公共政策的稳健性及其生成机制：基于“十一五”到“十四五”规划的分析[J].上海行政学院学报，2025，26(6)：49-61.
[21]王绍光，樊鹏.中国式共识型决策：“开门”与“磨合”[M].北京：中国人民大学出版社，2013：242.
[22]周雪光.权威体制与有效治理：当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代，2011(10)：67-85.
[23]贺东航，孔繁斌.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，2011(5)：61-79.
[24]习近平对“十五五”规划编制工作作出重要指示[N].新华社，2025-05-19(1).
[25]张明军.推动全过程人民民主高质量发展的三维之析[J].思想理论教育，2025(12)：43-49.
[26]胡鞍钢.中国特色的公共决策民主化——以制定“十二五”规划为例[J].清华大学学报(哲学社会科学版)，2011，26(2)：43-50.
