燕继荣:反贫困与国家治理——中国“脱贫攻坚”的创新意义

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燕继荣 (进入专栏)  

 

摘要:由贫穷所直接导致或者衍生的一系列社会问题是当今世界最具挑战的问题。结构性贫困是困扰发展的国家问题,因此,贫困问题不仅应该被视为国家发展状况的衡量尺度,也应该成为国家治理的任务,反映国家治理的水平。中国扶贫成就突出,尤其是2012年之后在“大扶贫”格局之下开展了“脱贫攻坚战”,把贫困治理纳入国家治理的战略目标,实行政府专项治理的方式,动员党政机构、企业、军队、学校、社会组织与团体全员参与,采用精确识别、建档立卡、责任到人的方法,凭借国家制度体系的政治和行政优势,运用中央和地方政府财政储备,精准施策,对口支援,采用产业脱贫、搬迁脱贫、生态补偿脱贫、教育支持脱贫、社会保障兜底脱贫等多种手段,实现了农村贫困人口的大幅度减少。中国贫困治理丰富了“发展型国家”的内涵,为后发展国家走出“中等收入陷阱”提供了经验。

关键词:贫困 反贫困 治理 脱贫攻坚 精准扶贫

 

正如有学者指出,贫困或者穷人看起来是一目了然的事情,但深入思考又并非那么简单。贫困究竟是个人的事情,还是社会的事情?穷人如何识别?如何帮扶?有学者指出,贫困是制约一个国家发展的重要难题,贫困不仅是经济问题,更是制度问题,是制度的不公平导致经济、政治、文化权利的缺失。因此,反贫困要以公共治理为路径,重新思考公共治理的价值,并综合政治、经济、公共服务和行政等方面的治理和变革,才能实现真正脱贫。2012年以来,中国新一届领导人习近平在不同时间和不同场合发表了一系列扶贫讲话,中国政府也为全面实现小康社会战略目标,制定了脱贫攻坚的政策措施。中国领导人的讲话和推行的脱贫攻坚政策,实际上追求和形成的是一个“大扶贫”格局,不仅需要从执政党的意识形态——社会主义核心价值观、经济发展的内需动力——均衡发展以及拉动与扩大国内需求的角度加以理解,还需要从国家治理现代化的视角予以阐释。

从国家治理现代化的角度来阐释贫困及反贫困的问题,强调如下观点:(1)贫困固然是一个国家发展落后的表现,但也是国家治理不足的结果;(2)结构性贫困的产生往往与地区发展的不均衡、公共设施和公共服务的不均等、特定人群发展能力和发展机会受到特定不合理制度的约束等因素相伴随;因此,(3)贫困治理的途径不仅仅是发展慈善救助,而是要着眼于构建现代国家所必备的社会福利保障体系,以及建立一套基于公民平权的合理的国家治理体系。

中国政府自1986年开始扶贫开发,2015年明确制定并实施脱贫攻坚战略,该战略目标是,到2020年,稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿,义务教育、基本医疗和住房安全有保障(简称“两不愁三保障”)。具体而言,实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平,基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平;确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部“摘帽”,解决区域性整体绝对贫困问题。中国领导人的扶贫政策主张以及中国政府脱贫攻坚政策举措,值得从学理上予以梳理和解释,这样的梳理和解释有助于理解中国实践的贡献,支持和丰富国际反贫困的理论和实践。

一、反贫困的一般理论

贫穷所直接导致或者衍生的一系列社会问题是当今世界最尖锐的治理难题。贫困(poverty)是一个相对于生产能力和普遍的经济发展水平而存在的、反映在特殊个体或群体身上的生活贫乏窘困的状况。因为它是一个相对概念,所以,在很长一段时间内,它在不同的国家或地区都会不同程度地存在。因而,反贫困(anti-poverty)问题也便受到政治、经济、社会、文化领域的学者们的广泛关注,进而形成不同性质的贫困与反贫困理论。

长期以来,人们围绕贫困问题展开辩论,形成了至少两种反贫困观念:一是平等主义的,另一种是功利主义的。阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)在讨论贫困的概念时,引述过别人的说法:贫困不仅是穷人的不幸和苦难,而且还导致了社会不安并增加社会成本。贫困之所以是问题,是因为低收入者会为高收入者带来麻烦。这种表述实际上就代表了功利主义的看法。在功利主义者看来,贫困不仅是穷人个人的不幸,而且也会成为社会问题;所以,无论如何,绝不能让人们贫困到被迫犯罪或危害社会的地步。相比较而言,思想传统更加深厚久远的应该是平等主义观念。平等主义者认为,共同富裕共享发展是人类的理想目标,当我们生活有所改善的时候,不应该容忍我们的同类依然生活在贫困的状态,过如此不幸的生活。无论基于哪种观念,贫困都被看作是需要共同解决的议题。

关于贫穷的具体辩论首先是围绕贫穷的本质和原因而展开的。中国学者曾经把贫困看作是一种特殊的人类生存状态,认为社会因素、区域因素和个人因素是影响人类生存状态的三大要素,所以,贫困也表现为制度性贫困、区域性贫困和阶层性贫困,而反贫困也可以区分为制度性、区域性、阶层性反贫困三大路径(康晓光,1995)。到目前为止,关于贫困或反贫困理论确有不少(叶普万,2004),但归总起来,可以分为3种——收入贫困理论、能力贫困理论和权利贫困理论,它们基本对应了贫困原因分析及反贫困战略发展的3个方向。

(1)贫困表现为收入低下。“贫困是一种人们没有足够收入的状况”。经济学家最早从收入角度来解释或定义贫困概念,因此,便形成了基于物质匮乏测量标准的贫困和反贫困理论。由于收入是评价居民生活状况的一个十分重要的指标,易于统计、测量和监测,因此收入贫困成为当今各国反贫困中一个非常重要的概念,如何提高贫困人口的收入是收入贫困理论的核心问题。

(2)贫困反映能力不足。随着认识的深化,人们意识到,“贫困”不仅仅是收入低下,而是一个多维概念。“贫困必须被视为基本可行能力的被剥夺”。像阿玛蒂亚·森这样的经济学家从能力贫困的视角,提出贫困的实质是人们创造收入和机会的能力贫困,也即,人们缺乏维持正常生活和参与社会活动的可行能力,所以,贫困实则是对人们可行能力的剥夺。收入水平的低下既然是个人和家庭经济能力不足的表现,而造成贫困人口能力不足的主要原因来自于健康和教育的缺失,因此,提高教育水平、免除饥饿和营养不良、克服疾病困扰、维持基本教育和健康保障,是反贫困治理的主要举措。

(3)贫困源于权利匮乏。世界银行分析贫困发生的条件包括:第一,居住地区,在自然条件和人文条件较差且人均收入较低的地区,贫困较为普遍;第二,家庭人口,多子女家庭人均收入低,贫困的可能性更大;第三,经济来源,主要劳动力无固定工作因而也没有固定收入的家庭,贫困的可能性更大;第四,保障能力,对于社会经济风险缺乏应变能力的家庭,一旦遭受意外就会造成巨大的灾难;第五,消费结构,一个家庭的总支出中用于食品消费的比例越大,贫困的可能性就越大;第六,社会地位,社会地位低下使他们获得社会资源和基础设施的机会就越少,因而也就越贫困(世界银行,1990)。1990年开始,联合国不断发布《人类发展报告》,先后研制了“人类发展指数”(Human Development Index,简称“HDI”)和“人类贫困指数”(Human Poverty Index,简称“HPI”)。2000年,联合国《千年发展目标》(The Millennium Development Goals,简称“MDGs”)提出8个目标,建构了多维反贫困概念:消除极端贫困与饥饿,普及小学教育,促进性别平等和增强妇女权能,降低儿童死亡率,改善孕产妇保健,与艾滋病毒/艾滋病、疟疾和其他疾病作斗争,确保环境的可持续性,全球合作促进发展。世界银行在广义贫困概念的基础上,也提出了综合性减贫战略框架,包括扩大经济机会、促进参与赋权、加强安全保障。

贫穷辩论的第二个问题是如何认识贫富差距。归结起来,贫困理论可以分为两大类别。一类属于激进观点,该类观点基于贫富对立的立场,把“穷人”的贫困视为“富人”的掠夺,诸如“剥夺者说”(朱栋梁、宁晓青,2000)和“依附理论”(安德烈·冈德·弗兰克,1999)大体认为,一个国家内部一个阶层的人群的贫困,是生产资料私人占有制基础上的另一阶层的人的剥削所造成;世界上一个国家的不发达也是另一些发达国家的富裕所导致。因此,“消灭剥削”(消灭财产私有制)和“摆脱依附”(实现脱钩战略)是解决贫困人群和贫困国家的出路。

另一类属于温和观点,认为贫困是一个相对概念。同一时期人们在收入、能力方面的差距是客观存在的,贫困的存在是因为有些人或家庭处于生存难以维持的状态,贫困的根源或许在于能力的局限,或许在于制度的约束,使得特定群体没有自我改善生活的机会和条件。因此,反贫困的路径在于通过建立合理的分配体制(所谓“二次分配”、“三次分配”),控制和缩小贫富差距,具体对策包括:(1)建立完善的社会福利保障体系;(2)提高个人和家庭生活能力;(3)创造和提供实现表达和参与权利的机会等。

贫穷辩论的第三个问题应该是围绕如何脱贫,尤其是围绕如何看待“外援”的作用而展开的。有人把这个讨论归结为“贫穷陷阱”的立场问题。一种观点认为,真正的穷人来自贫穷国家,贫穷国家之所以贫穷,原因在于这些国家往往气候炎热、土地贫瘠、疾病肆虐、四周被陆地所包围。因此,如果没有大量的原始投资改变这种状况,这些国家很难提高自己的生产力。然而,现实的问题是,正是因为这些国家贫穷,无法支付投资回报,所以不可能靠自己而发展,这就形成了所谓的“贫穷陷阱”——贫穷是贫穷的原因,也是贫穷的结果(讷克斯,1960)。不解决原始投资问题,无论是自由市场,还是民主制,都帮不了大忙。要破解“贫穷陷阱”,外来援助和支持最为关键。“外来援助之所以重要是因为,它能启动一种良性循环,即辅助穷国在关键领域投资,从而提高其生产力;由此产生的更高收入会带来更多投资,收益将呈螺旋状上升”。

另一种观点否认“贫穷陷阱”的存在,认为“只要有自由市场和恰当的奖励机制,人们就能自己找到解决问题的方法,避免接受外国人或自己政府的施舍”,而援助则使人们停止寻找自己解决问题的努力,腐蚀地方机构并削弱其作用,导致一些援助机构形同虚设,所以,扶贫援助弊大于利。

2019年诺奖经济学家阿比吉特·班纳吉(Abhijit V. Banerjee)和艾斯特·迪弗洛(Esther Duflo)在其《贫穷的本质:我们为什么摆脱不了贫穷》一书中,阐述了研究贫困的新思路。他们尽量不去讨论外援有没有作用这样的宏观问题,而是进入到微观层面,运用很多针对穷人的考察记录和实验,探寻贫穷国家的穷人是如何应对贫穷的。比方,他们知道什么?他们想要什么或不想要什么?他们对自己和别人有怎样的期待?他们会做出怎样的选择?知道了穷人是如何做选择的,就会让扶贫援助更加有效。阿比吉特·班纳吉和艾斯特·迪弗洛通过考察个人行动和公共行动两个方面,从穷人如何面对饥饿、健康、教育、生育问题,说明穷人的心理状况和实际选择,又从慈善机构的保险、贷款、储蓄、创业政策评估中分析扶贫政策的障碍,最终试图回答什么样的扶贫方式才是有效的。他们的研究将贫困理论推进到扶贫实践,对于制定和实施有效的反贫困政策大有助益。

二、贫困治理的政策导向

贫困问题首先作为“穷人问题”被道德哲学和社会学家所关注,之后纳入经济学视野,成为所谓“发展经济学”的主题(速水佑次郎,2003)。在过去的实践中,贫困问题被纳入政府公共管理和公共政策的范畴,被认为起始于17世纪的英国。18世纪60年代,英国工业革命开启了人类工业文明的时代,也开始了资本主义经济发展时代。技术革命改变了人们的生产和生活方式,推动了城市化的发展。同时,工业化和城市化也带来了新的社会问题:城市人口密集,引起卫生、住房、环境、就业等诸多社会问题;原始资本主义的自发秩序,产生了新的贫富分化,使财富向资本家阶级集中,而无产阶级走向贫困化。恩格斯于1845年发表《英国工人阶级状况》,用事实说明无产阶级不仅是一个受苦的阶级,也是社会主义的推动力量。早期资本主义自由竞争的自发秩序造成底层贫困阶层生存状态严峻,引发有组织的社会抗议运动,激发了马克思、恩格斯等人对资本主义的系统批判,最终促成了社会主义方案的产生。

解决自由放任资本主义下由于贫富悬殊而造成的贫困问题,要求政府承担更大的责任,并具备相应的权力和能力。在这种背景下,自由放任的“消极政府”逐渐式微,取而代之的是不同形式的“积极政府”模式。作为对社会抗议运动的回应,有两种贫困问题的解决思路在以后的实践中被推广开来:一种是提倡生产资料公有、实行政府计划的社会主义和共产主义方案;另一种是在原来自由市场竞争基础上增加“二次分配”能力的政府干预资本主义方案(或称为“新自由主义”方案)。

社会主义和资本主义两种思想的较量,特别是社会主义工人运动的兴起、劳资双方的互动,最终促成了力求兼顾“效率”与“公平”的福利国家的普遍到来。就拿西方主要资本主义国家来说,第二次世界大战结束后,为了缩小贫富差距,缓和劳资双方的阶级矛盾,减少贫困引发的社会问题,避免社会主义政治革命,这些国家不同程度地进行了政策调整,普遍修正自由放任的资本主义模式,走上了福利国家的发展道路(马丁·瑟勒博-凯泽,2020)。福利国家追求3个政策目标:保证个人和家庭的最低收入;保证个人和家庭有能力应对危机和意外事件;保证全体公民都可以获得最佳标准的公共服务。无论是自由主义体制,还是社会民主主义体制,或者是社会合作主义—保守主义体制,福利国家的核心就是政府运用社会保障政策和公共服务支出,来维持个人和家庭的最低收入,保障其经济安全,并保证所有公民能够在涉及生、老、病、死、伤、残、孤、寡、失业和教育等各个方面享受到较好的社会服务,以此减少因贫困引起的社会问题。随着这一政策的推行,西方主要资本主义国家在20世纪60、70年代逐步建立起包括医疗、养老、住房、教育、就业、失业保险等在内的福利体系和制度,使穷人受惠。福利国家制度的建立和福利政策的普遍推广,对社会稳定起到了积极作用,它也标志着这些国家完成了现代化的改造。

福利国家制度和社会保障政策的普遍推广,标志着贫困问题的解决超越了社会“道德情操”和慈善事业的层面,提上了政府政策和政府管理的议程,成为国家的任务。于是,政府自觉地通过财政补贴、转移支付、社会福利、公共工程、公共服务来扶贫减贫,国际组织和机构也为发展中国家扶贫减贫提供在资金、项目、技术、管理等方面的援助。随着扶贫资金的大量投入,如何用好扶贫资金,有效开展扶贫项目,避免权力腐败、资金挪用、供需错位、资源利用的无效和低效等现象,成为人们进一步关注的问题。

自20世纪90年代开始,“治理”(governance)概念成为热点话题,逐步在政治学、经济学和管理学等领域得到广泛应用。“治理”被理解为是一种综合性的管理行动:从行动的向度来看,它不但包括自上而下的管理,还包括自下而上的参与(俞可平,2000)。“治理”意味着相关责任方的共管共治,强调公共事务公共管理,而不是公共事务政府管理;“治理”要求从政府管制思维向社会共治思维转变,实现共享发展。治理强调“多元化”、“互动性”、“协作性”,因此,更加符合公共管理的本意。运用“治理”概念,人们改造传统管理思想,变“乡村管理”、“社会管理”为“乡村治理”、“社会治理”,形成了许多创新性实践经验(彭莹莹、燕继荣,2018)。用“治理”的观点去构建反贫困理论,用“治理”的原则去设计扶贫政策,不仅可以明确把贫困问题纳入国家治理范畴,而且可以进一步丰富和完善反贫困的理论与实践。

“治理”和“管理”尽管只有一字之差,但其语义大不相同。“管理”指的是对事务的常规处置,而“治理”强调的是针对麻烦和问题寻求解决方案。“管理”需要依规行事,“治理”需要多方协商和创新。“治理”是官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内和既定制度框架下,通过政府、政党、企业、社会团体多方协同,实现有效管理和服务,解决集体生活中的难题,克服集体行动的困境。在“治理”视域下,反贫困治理就是政府、市场组织、社会组织等多主体为解决问题、进行资源投入并相互协商、协调的过程,其总体效应是减少贫困、保障贫困人口的权利、提高社会均衡程度,也即,将“贫困”作为治理对象,在国家或政府引导下,本着协商与合作原则(过程),通过多主体参与(主体),采用按需施策的多样化手段(方式),实现综合减贫,保障人的全面发展(目标)。

应用“治理”观点和原则,设计反贫困政策,其政策导向应该包括以下方面:(1)推进国家公共设施、公共服务的均等化,克服公共设施和公共服务在乡村和偏远地区的分布不足而导致这些地区的整体性贫困;(2)促进经济社会发展在全国范围内的均衡性,缩小人口的经济能力、社会能力以及发展机会在地域分布上的差距。(3)推行和完善基于公民平权原则的社会福利体系,减少绝对贫困人口;(4)动员社会各方力量,实现广泛参与,保持反贫困治理中各种主体(包括被扶助对象)能够分工协作,形成合力,实现扶贫效应最大化。

三、中国贫困治理的实践及成效

在过去相当长的历史时段中,中国一直被描述为“贫穷落后”的国家。中国共产党把改变中华民族积贫积弱、实现中华民族伟大复兴和人的全面发展作为自己的初心使命。1949年,中华人民共和国成立后,共产党人致力于建设新国家,为贫困治理奠定了基础。1978年改革开放以来,经济社会文化事业全面发展,人民生活普遍改善,政府和民间集聚了财富和资源,为个人和家庭脱贫致富、为国家建立较高水平的社会福利保障体系创造了条件。

中国的扶贫和发展成就令人称羡(世界银行,2009)。新中国成立至改革开放之初的大约30年中,由于经济基础极端薄弱,生产能力低下,中国成为世界上贫困人口最多的国家。中国的贫困人口数量大,集中连片特点明显,而且主要集中在农村地区。国家统计局在《关于中国农村贫困状态的评估和监测》报告中,将1978年的贫困线划定在人均年收入100元以内,按这个标准测算,当时全国贫困人口规模为2.5亿人,占全国人口总数的25.97%,占当时农村人口总数的30.7%,占世界贫困人口总数的1/4。如果以人均年收人200元作为农村温饱线,则贫困人口的数量更为巨大。按照2011年中国制定的贫困标准以及官方统计数据来测算,1978年中国贫困人口数量则为7.7亿人。

改革开放以来,中国的扶贫开发大体经历3个阶段(李小云等,2019):(1)1978~1985年,通过农村经济体制改革,解放生产力,普遍提高农民收入,推动农村人口减贫;(2)1986~2012年,通过工业化、城镇化、农村劳动力转移、支农惠农政策、建立社会保障制度、实施区域开发战略(西部大开发)等综合政策,推动中西部农村人口减贫;(3)2012~2020年,通过实施精准扶贫、精准脱贫战略,消灭农村人口的绝对贫困问题。按照规划,2020年之后,中国农村地区的贫困治理工作将整体上纳入“乡村振兴”战略计划之中。

回顾中国扶贫减贫的过程,1985年和2012年是两个重要的年份:1985年中国开始从国家层面出台扶贫政策;2012年中共十八大以后,中国扶贫进入新阶段,开始实施精准扶贫脱贫攻坚战略。1985年,中国确定人均年纯收入200元作为贫困线,此后根据物价指数,逐年微调。当时,在贫困线之下还设置了收入更低的绝对贫困线。2008年,中国确定绝对贫困线标准为人均纯收入785元以下,低收入贫困线标准为人均纯收入786~1067元。中国目前贫困线是以2011年农村(人均年纯收入)2300元不变价为基准,这比2010的1274元贫困标准提高了80%。按2011年提高后的贫困标准(农村居民家庭人均纯收入2300元人民币/年)计算,2013年中国有8200多万的贫困人口,占农村总人口的13%,占全国总人口近1/10。这也就是说,按照2011年制定的贫困标准,1985~2012年,中国大约实现了6.8亿农村人口脱贫。

2012年以来,中国领导人做出一系列重大部署,把脱贫攻坚工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,作为实现第一个百年奋斗目标的重点任务。值得特别关注的是,此次脱贫攻坚任务明确,政府要求到2020年确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫(2012年统计为9899万),消灭绝对贫困;贫困县全部摘帽(全国2800多个县,被核准的贫困县为832个),解决区域性整体贫困问题。

自从全面推行脱贫攻坚战以来,中国的扶贫工作取得了更加明显的成效。据统计,经过5年时间,中国农村贫困人口从2012年的9899万人,减少到2018年的1660万人,累计减少8239万人。截止到2019年2月,按照现行的贫困标准,中国贫困人口下降至1660万,贫困发生率从10.2%降至1.7%(到2020年初预计全国剩下600万左右贫困人口),率先完成联合国千年发展议程。2020年是实现脱贫攻坚上述目标的最后一年,眼下正在进行的抗击新冠肺炎疫情的“战役”或许会影响中国政府脱贫攻坚战,但能够解决如此大规模人口的绝对贫困问题,已经为世界范围内消除贫困做出了重要贡献。

中国何以能够取得如此成效?或者说,中国为扶贫减贫采取了哪些有效手段?有研究指出,中国扶贫减贫成果应该归功于经济高速增长与扶贫开发政策的共同作用,而中国在许多方面所具有的制度特性,又为大规模减贫提供了保障(汪三贵,2018)。不管怎么解释,一个公认的事实是,大量的财政投入是首要的前提。国务院新闻办2011年11月发布《中国农村扶贫开发的新进展》白皮书指出,中央和地方各级政府不断调整财政支出结构,不断增加扶贫资金,财政投入从2001年的127.5亿元人民币增加到2010年的349.3亿元人民币,年均增长11.9%,10年累计投入共2043.8亿元人民币。2012年以后,中国加大了扶贫减贫的工作力度,财政投入大幅度增加。表1截取2014~2017年的情况,虽然统计标准和口径可能不完全相同,但也大体说明,2012年之后政府每年的投入成倍增长,一年投入相当于以前数年甚至10年的投入总和。

随着投资的增加,贫困人口也在逐年大幅度减少。表2反映的是2010年以来中国农村贫困标准和人数的变化。

中国脱贫攻坚战直接回答了贫困治理学术讨论的第三个问题,即,在保障财政供给的前提下,什么样的扶贫方式才是有效的。首先,中国根据自己的国情,制定了“两不愁三保障”的扶贫标准线,作为指导全国脱贫攻坚的评估和考核标准。其次,从2013年开始,将农村扶贫开发全方位转入精准扶贫、精准脱贫战略,通过“六个精准”、“五个一批”,从扶贫对象识别到项目安排、资金使用、帮扶措施、帮扶责任人和脱贫考核全过程进行系统性政策设计,对扶贫对象实行精细化管理,对扶贫资源实行精准化配置,对扶贫村庄实行精准化扶持。最后,将脱贫攻坚战与污染防治攻坚战相结合,不仅实现贫困人口经济收益的增长,还要保证贫困人口生活环境的改善。

精准识别、精准帮扶是此次脱贫攻坚成果的最大保障。“精准扶贫、精准脱贫”模式的关键在“精准”。根据中国官方文件,所谓“精准扶贫、精准脱贫”,包含以下几个方面的要求。(1)扶贫对象要准确:瞄准贫困县、贫困村和贫困人口,扶贫对象要准确到人到户,为每户每人建档立卡。在实施过程中,将救助范围瞄准832个集中连片特困的地区县和国家扶贫开发重点县,12.8万个建档立卡贫困村和5630万建档立卡的贫困人口。(2)扶贫目标要明确:制定10大指标,据此要求到2020年确保农村贫困人口实现脱贫,确保贫困县全部脱贫摘帽。(3)扶贫路径要清晰:在扶贫脱贫实践中,各地方政府因地制宜、精准施策,形成了许多不同的支持和救助模式,主要包括特色产业脱贫、劳务输出脱贫、易地搬迁脱贫、教育支持脱贫、健康保险医疗救助脱贫、生态保护脱贫、资产收益脱贫、农村低保兜底扶贫8大路径。(4)重点项目要突出:针对区域性贫困,规划实施15个大工程,这些工程以“老、少、边、穷”地区为重点,通过实施百万公里农村公路、小型水利工程、农村电网改造升级、网络通信覆盖、以工代赈等工程,加快改善贫困村民的生产生活条件。(5)扶贫措施要有力:进一步提高扶贫脱贫精准化、扶贫资源调配、贫困人口参与、资金项目管理、考核问责激励等5大机制的有效性和衔接性,确保贫困人口精准识别、精准扶持、精准脱贫、精准退出,构建政府+市场+社会协同推进的大扶贫开发格局;同时,加强考核问责和第三方评估,加大扶贫资金项目监管力度。(6)扶贫要先扶志:要求充分调动贫困地区干部群众的积极性,鼓励贫困人口参与市场竞争,推动扶贫开发模式由偏重“输血”向注重“造血”转变,强调依靠自身努力改变贫困落后面貌。

“干部下乡”是中国共产党实现基层治理的常见方式。把贫困治理纳入农村基层治理体系的建设之中,构建党组织统一领导、各类组织积极协同、村民群众广泛参与的基层治理体系,通过激活基层治理体系各项功能,有效推进贫困治理各项任务落实。贫困的农村地区一般也是基层组织体系涣散乏力的地区,因此也是缺乏“观念”、组织领导和动员能力的地方。针对这种状况,中共中央组织部凭借“党管干部”的制度和机制,组织开展“以党建促脱贫”的工作,选派各级干部奔赴贫困村和基层党组织软弱涣散的村庄担任“第一书记”,以激活基层党组织力量,推动本地扶贫工作。从2015年到2020年2月,全国共派出25.5万个驻村工作队、累计选派290多万名县级以上党政机关和国有企事业单位干部到贫困村担任第一书记或驻村干部(期限1~3年),目前在岗91.8万。一些地方实行干部“逢提必下”的规定,一对一帮扶,责任到人。

“对口支援”也是中国体制基础上为协调区域发展、应对危机事件、开展国家专项工程而开展跨地区、跨部门、跨政府合作,实现协同治理的有效方式。“对口支援”作为中国政治优势和制度优势的重要体现,始终是中国扶贫开发的重要手段,在此次脱贫攻坚中再次被派上用场。“对口支援”包含如下几种类型:第一是地区协作——东部地区对口帮扶西部地区;第二是定点扶贫——各级党政机关、国有企事业单位帮扶贫困县或贫困村,根据2015年公布的名单,中央层面共有320家单位帮扶592个重点县,军队和武警部队也在地方建立了2.6万多个扶贫联系点。

综合考察,中国共产党发挥政治优势和制度优势,构筑全党全国全社会扶贫脱贫攻坚合力,建立了中国特色的脱贫攻坚责任体系。中国实施的精准扶贫、精准脱贫战略,实则是扶贫领域甚至是贫困地区农村发展过程中的一次革命。“中国式扶贫”不仅改变和创新了扶贫方式,而且在治理结构、资源整合配置和使用、责任监督和考核等多个方面带来了革命性的变化。

四、中国贫困治理的创新意义

后发国家如何走上健康发展轨道,这是自上个世纪中期以来世界关注的话题。后发国家一般被称为“落后国家”,通俗的说法就是“贫穷国家”(poor country),表现为国家实力不足,百姓生活贫困。所以,说到底,后发国家的总任务就是要“脱贫”,实现“从贫困到富裕”的转变(速水佑次郎,2003)。第二次世界大战以来,一批批国家走上了“脱贫”道路,塑造了“发展型国家”(development state)经验的不同版本(黄宗昊,2019)。中国作为一个发展中的大国,在经济发展、环境保护、城镇化、区域协调、公共服务均等化、社会福利与保障、腐败治理、贫困治理等各个方面更具有值得观察和研究的典型性。

一个国家,既要发展,也要治理。发展意味着人们的愿望和需求的满足,治理意味着人们不愿意或不希望遭遇的危机和问题的应对和克服。发展中国家首要的任务是如何提高自己的生产力,实现“经济起飞”。在过去的40年中,中国凭借改革开放政策,在既有的经济基础上,完成了生产技术的更新改造,实现了“经济起飞”,并融入了国际经济体系。在经济发展方面,中国继“亚洲小龙”之后,进一步丰富了“发展型国家”的内涵,并通过“北京共识”为后发国家实现经济发展提供了成功经验。发展中国家往往也是贫困人口比较普遍、数量庞大且相对集中的国家。来自世界银行的数据显示,在1991~2000年10年间,全球生活在1美元以下贫困人口减少了2.74亿,其中中国减少了1.51亿,占全球减贫人数的55%,占所有发展中国家的75%。中国在经济发展普遍改善民众生活的基础上,逐步提升贫困标准,同时大幅度减少贫困人口的规模,这样的成就得到普遍认可;中国在贫困治理方面所采取的切实有效的手段,也值得国际社会关注。

中国对贫困治理的认识和实践在很大程度上丰富了人类反贫困的理论。生产和分配、效率与公平的关系问题被认为是现代国家治理的基本命题。在过去很长的时段,贫困治理只被看作是社会慈善事业,没有纳入国家行动的范畴,因此也没有成为政府政策和政府管理的议题。自由资本主义所形成的自由市场秩序,可以有效地促进经济发展,但未能提供贫困治理的有效方案。共产主义革命从所有制入手,结束自由资本主义发展,以政府计划取代自由市场秩序,可以有效抑制贫富差距,但在保持经济活力方面显示不足。第二次世界大战以后随着社会主义运动的发展,福利国家普遍兴起,为贫困治理提供了宝贵经验。但是,在既有国际援助有限的条件下,如何自力更生摆脱贫困,而且必须在较短时间内让大规模贫困人口解决温饱问题、摆脱绝对贫困的境地,这是许多低度发展国家面临的难题。中国把贫困治理看作政府的责任和国家治理的内容,也把贫困治理的成效视为政府和官员绩效考核的标尺,这应该是对“发展型国家”理论的重要推进。

“中国特色社会主义”或者从意识形态或者从现实政策角度被做过多种解读。从国家发展和治理的关系来看,它或许在生产与分配、公平与效率的关系问题上,提供了一种实验,这种实验在多种所有制方式市场竞争基础上保持生产活力和生产效率的同时,加大政府贫困治理的责任和赋权,增加政府财政支配能力,通过财政转移支付、政府产业政策、政府基础建设和公共服务项目投资以及地区和机构之间的对口支援等更加灵活多样的手段,提高政府介入二次分配的效度,保证效率与公平的兼顾均衡。

“中等收入陷阱”被认为是发展中国家在经济起飞之后必须突破的一道门坎。如何开发国家内部需求,改善国民生活,提高国内人民购买力,实现经济的可持续发展,这是经济学在“发展型国家”理论基础上开拓的新话题。被认为构成“中等收入陷阱”的标志性因素很多,例如,环境污染、资源浪费、官员腐败等等,但核心的要素是收入分配不公,贫富差距扩大,造成社会不稳定,使得经济发展出现中断。通过“脱贫攻坚”为政府高额财政积累确定新的投资方向,真正实现“取之于民用之于民”的治国理念,这不仅是“穷人经济学”的原理,也是发展中国家国家治理值得探索的方向。

“只谈世界上存在什么问题,而不去谈可行的解决方案,这样只能导致社会瘫痪,而非进步”。中国领导人在不同的场合对扶贫工作做过很多论述。中国执政党把消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,视为社会主义的本质要求和执政的重要使命,主张要把解决贫困问题看作国家发展的目标,期待向全球减贫贡献中国力量,并发出“共建没有贫困的人类命运共同体”的呼吁。在中国“脱贫攻坚”的推进过程中,中国领导人反复强调执政党各级领导机构要承担主体责任,要实行全面领导,提供组织保障;各地精准脱贫要因地制宜、分类施策;要增加资金投入,构建完善的多元化的扶贫资金投入体系;要动员各方力量,形成社会广泛参与的扶贫格局;对脱贫攻坚任务要实行严格的考核监督;要激发群众内生动力,让贫困户由“让我脱贫”转变为“我要脱贫”。中国领导人的这些论述是对反贫困理论的整体性创新,对世界贫困治理实践也具有极大的参考价值。

正如前文所述,对于贫困性质和原因的认识决定了反贫困的路径和举措。从贫困与反贫困的一般理论可以大体看出扶贫的政策和策略(见表3)。

贫困理论和扶贫方式呈现递进状态,共同构成“大扶贫”的治理格局。所谓“大扶贫”,就是从国家治理的视角,把扶贫任务纳入构建现代国家治理体系和治理能力的战略构想中,把当前目标与长远目标结合起来,在城乡统筹、区域协调、党政主导、社会参与的格局中,构建以经济救助、能力救助、权利救助为一体的以救济式扶贫、福利式扶贫、开发式扶贫、赋权式扶贫多重方式叠加的贫困治理体系。有学者指出,中国提出了构建以项目、行业、社会扶贫等多方力量为支撑,将流程管理、部门合作、区域协同有机结合的大扶贫格局,要求坚持党和政府在扶贫开发中的主导地位,发挥政府和社会两方面力量作用,引领市场、社会协同发力,完善东西部扶贫协作和定点扶贫机制,促进内部与外部统一,“输血”与“造血”并行,扶贫与扶志、扶智相结合,形成全社会广泛参与脱贫攻坚格局。

习近平指出,“2020年,我们将全面建成小康社会。全面建成小康社会,一个也不能少;共同富裕路上,一个也不能掉队”。“治贫先治愚”,“扶贫必扶志”,“家有良田万顷,不如薄技在身”,“教育公平是社会公平的重要基础,要不断促进教育发展成果更多地惠及全体人民,以教育公平促进社会公平正义”。习近平关于贫困治理的论述不仅展现了中国扶贫由救济式扶贫、开发式扶贫到精准扶贫的减贫实践过程,而且也预示着中国贫困治理从贫困救济走向普遍社会福利体系建设、进而通过国家治理体系和能力现代化来保障个人权利实现和能力开发的理论方向。

五、结语

中国确定了两个“百年梦想”的长远目标:一是2021年在中国共产党建党100周年时中国全面实现“小康”;二是2049年在中华人民共和国成立100周年时把中国建设成为现代化强国。这两个梦想表达了中国人民的共同心愿,它的实现意味着中国将摘掉近代以来扣在头上的“愚昧无知”、“贫穷落后”的帽子。

不过,中国的贫困问题是一个结构性的问题,它主要不是总量不足的结果,而是结构不合理的产物。由于社会福利保障体系的不完善、管理体制的不合理,以及历史的后遗症,一些贫困的人群或分布在特定的地域,或从属于特定的行业和特定的人群。在结构不改变的情况下,他们即便生活有所改善,也很容易再次因病致贫、因学致贫、因婚致贫。所以,把某一时段某一届政府开始的“脱贫攻坚”专项任务,转化为国家治理的长期战略,并改革既有治理体系,使之成为更有利于促进社会公平实效的相对稳定的制度体系是非常必要的。

扶贫工作的任务是首先让穷人走出困境。正如《贫穷的本质》一书的作者指出,通过缓解特定问题使穷人脱贫,才能让他们走上一条致富及投资的良性循环之路。从国际经验来看,一国人民走上脱贫之路必须有三重保障:第一,完善的国家福利制度保障;第二,稳定的经济能力和就业机会保障;第三,多元化的社会救助保障。这三重保障中都有国家和政府的存在以及发挥作用的空间。依此来看,要让中国百姓走上小康和富裕之路,除了扶贫救济,还需要推进国家治理体系和治理能力的现代化,因为国家治理体系和能力的现代化对于贫困治理有两个方面的积极意义:第一,尽可能消除贫困产生的制度性条件;第二,使国家和政府在帮扶“穷人”或“弱势群体”的问题上承担更多的责任并具有更大的能力。

普遍性发展+特别性保护,这应该是现代国家治理的基本模式。阿玛蒂亚·森在《贫困与饥荒》一书中讨论了贫困与权利体系的关系,说明一个人贫穷固然有多种原因,但与权利体系尤其是所有权的合法约定有直接的关系。一个现代社会赋予公民“以贸易为基础的权利”、“以生产为基础的权利”、“自己劳动的权利”、“继承和转移的权利”等,这些公认的权利确认了一个人财富的合法来源。他在另一本著作《以自由看待发展》中,阐明了“自由的发展观”,在这种发展观念下,穷人意味着他们的“实质自由”即免受困苦以及自由地过自己愿意过的那种生活的“可行能力”(capability)的被剥夺。对于穷人而言,自由不仅是发展的首要目的,也是促进发展不可缺少的重要手段。综合起来看,财产权和自由权是“发展”的公共物品,给人们更多的财产权利(致富的途径)和自由权利(致富的机会),是个人和家庭财富增长的前提条件。依此来看,把贫困问题纳入国家治理的范畴,由此推进国家治理体系和能力的现代化,首先要求在更加基础的制度层面尽可能拓展每个人的普遍权利和自由,而后辅以特别人群扶贫脱贫的专项政策与行动。中国的经验也进一步验证,要让人民摆脱贫穷的状况,就要不断破除既有的生产制度和分配制度对于人们权利和自由的限制;同时,建设国家防护性保障,为那些遭受灾难或其他突发性困难的人、收入在贫困线以下的人,以及老弱病残人士提供社会安全网。

中国正在开展的“脱贫攻坚”,对于发展中国家的发展和世界反贫困理论及实践都具有创新意义。从理论上说,它丰富了“发展型国家”的内涵,对现代国家和政府提出了更高的要求和期待——不仅要通过宏观调控手段和积极的产业政策来引导经济发展,还要运用社会分配政策和贫困治理专项工具促进共享发展。

 

(注:文章图表有删减。)

原文刊发:《管理世界》,2020年第4期,第209~219页。

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