燕继荣 柏艾辰:让制度运转起来:人民代表大会制度的运行机制分析

选择字号:   本文共阅读 2132 次 更新时间:2024-02-27 00:49

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燕继荣 (进入专栏)   柏艾辰  

内容提要:人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体,也是我国制度“人民性”的重要体现,其效能的实现有赖于运行机制的保障。人民代表大会及其常委会依法行权是人民代表大会制度的运行方式。从直接支撑制度逻辑的“中观制度”出发,考察人民代表大会同人民关系的实现机制、人民代表大会同“一府一委两院”关系的实现机制,以及中国共产党同人民代表大会关系的实现机制,指出现有机制存在对代表的监督考核不足、信息公开的实际效果有待增强、人大及其常委会对“一府一委两院”的实质性监督较弱等问题。

关 键 词:人民代表大会制度  运行机制  治理效能

 

一、人大制度运行机制分析的意义

人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。党的二十大报告指出,要加强人民当家作主制度保障,坚持和完善我国根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度,拓展民主渠道,丰富民主形式,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力[1]。国家制度的“人民性”是衡量一个国家民主发展程度的标尺[2]。人民代表大会制度是中国制度“人民性”的重要体现,其运行的实际效能关乎中国的政治发展、中国式现代化的顺利推进与人民美好生活的实现。然而,制度本身并不能直接转化为治理实践,脱离了运行机制的制度只能是空中楼阁,必须辅之以相适配的机制才能让理论中的制度转变为实践中的制度,让制度优势真正转化为治理效能。由此,人民代表大会制度的完善,实际上就是在既有制度框架下,通过程序的设定、治理技术的应用来真正实现制度设计的目标[3]。制度是对根本原则和目标的规定,而根本目标和原则的实现则有赖于具体的运行机制保障,运行机制又体现为实践中的方法和规则。有学者将政治制度与其运行机制之间的区别概括为根本性与依附性、阶级性与工具性、民族性与超时空性、稳定性与灵活性、目的性与手段性五个方面[4],这也清晰地展现了政治制度与其运行机制之间的区别和联系。

本文所研究的人民代表大会制度的“运行机制”,主要是指那些直接支撑制度逻辑的“中观制度”,也即是说,本文关注的重点是塑造和维系着人民代表大会与中国共产党、与人民、与“一府一委两院”①关系的那些“主体间”运行机制,而非人民代表大会内部的结构和过程。当然,这只是说后者与本文理论关切的距离稍远,并不意味着它们不重要。学界对人民代表大会制度运行机制的研究还较为稀缺和零散。一方面,相关研究主要围绕某一领域的具体机制展开,如人大制度权力制约机制[5]、人民代表选举产生机制[6]、监督机制[7]、人大代表履职机制[8]等。虽然细分领域有助于研究的深化和精细化,但如果缺少整体性的宏观把握,也容易出现窥豹一斑的问题。另一方面,少量试图对人民代表大会制度的运行机制进行全局性把握的研究,一定程度上存在着缺乏系统性、对人民代表大会制度特点把握不充分的问题。比如,有学者从结构和功能的角度,将人民代表大会制度运行机制分为目标机制、动力机制、控制机制、激励机制、整合机制、保障机制等[9];也有学者从人民代表大会制度的具体构成要素及其相互联系出发,将运行机制分为人民代表大会的组织构成、人大代表产生机制、会议运行机制、监督机制、闭会期间代表活动机制、代表与群众之间的联系机制、党对人大的领导机制等内容[4]。对机制的有效提炼是对机制进行深入研究的起点与基础。虽然上述研究都为理解人民代表大会制度的运行机制提供了有益的思考方向,但还是主要停留在结构功能主义层面来理解人民代表大会制度,因而无法真正回答人民代表大会制度究竟是如何将制度优势转化为治理效能的。浦兴祖认为,人民代表大会制度之所以是我国的根本政治制度,是因为“中国的各项政治制度中,唯有人大制度是直接有关整个国家政权的制度”[10]。他进一步根据党的十五大报告中“我国实行人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体……这个根本政治制度”的表述,提出了“政体”和“国体”合称为根本政治制度的观点[5]。因此,需要从人民代表大会的根本性质出发,进一步建立起理解人民代表大会制度运行机制的系统性框架,为深入研究人民代表大会制度、优化全过程人民民主的实践奠定基础。

二、人民代表大会制度运行机制的分析框架

人民代表大会制度是党领导人民创造的制度,是按照民主集中制原则,由人民直接或间接选举代表组成人民代表大会作为国家的权力机关统一管理国家事务的政治制度。作为一项充分体现人民性的制度,人民代表大会制度主要规定了人民代表大会同产生它的人民的关系,确保人民能够有效地参与到国家的政治过程中,掌握政治权力;规定了人民代表大会同它产生的“一府一委两院”等其他国家机关的关系,使其既有实现和保障人民利益的主观动机,又有实现和保障人民利益的实际能力;它还规定了人民代表大会和中国共产党之间的关系。这也构成了本文对人民代表大会制度运行机制的分析框架(如图1所示)。

图1 人民代表大会制度的人民性体现

第一,对人民代表大会与人民关系的规定解决了权力从何而来的问题,明确了人民主权的原则,保障了人民参与的有效性。人民代表大会与人民的关系,实则是国家权力所有者和公权力执行者之间的关系。在我国,一切权力属于人民,人民是国家的主人。人民作为国家权力的所有者,通过选举代表组成人民代表大会行使国家权力,所谓一切权力属于人民,就是要让国家这个庞大的机器由人民发动,并由人民进行有效控制[11]。

第二,对人民代表大会与“一府一委两院”等其他国家机关关系的规定解决了权力实际运行的问题,保障了政府实现人民利益的有效性。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心,具体体现为整个国家机构在人民代表大会制度下,按照民主集中制的原则组成和运转。人民经过选举将国家权力转换成政府权力,并将其集中授予人民代表大会,人民代表大会又将权力授予其他政府机关,从而将抽象的政府权力转化为具体的政府权力[12]。人民代表大会在行使立法权的同时,将行政权、司法权和监察权委托给了由其产生的“一府一委两院”,并对行政权、司法权和监察权的行使进行监督。在人民代表大会闭会期间,人民代表大会常务委员会作为常设机关向大会负责并报告工作。

第三,在人民代表大会与中国共产党的关系上,坚持和加强党的全面领导是它的核心要义。人民代表大会制度是在中国共产党的领导下探索建立、巩固发展的,集中体现了社会主义民主政治的特点和优势。2019年1月《中共中央关于加强党的政治建设的意见》明确提出,将坚持党的全面领导的要求载入人大、政府、法院、检察院的组织法,健全党对这些组织实施领导的制度性规定,确保其始终在党的领导下积极主动、独立负责、协调一致地开展工作。2021年3月,第十三届全国人民代表大会第四次会议通过了《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会组织法〉的决定》,将“全国人民代表大会及其常务委员会坚持中国共产党的领导”写入全国人大组织法。2022年3月,第十三届全国人民代表大会第五次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉的决定》,将“地方各级人民代表大会、县级以上的各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府坚持中国共产党的领导”写人地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法,明确了人民代表大会与中国共产党的关系。坚持党对人大工作的全面领导是人民利益能够得到广泛实现的重要保障。中国共产党始终代表中国最广大人民根本利益,依靠法定程序使党的主张成为国家意志,能够确保人民的利益通过国家的制度政策和法律法规得到系统贯彻和全面实现。

综上所述,人民代表大会制度主要规定了人民代表大会同产生它的人民的关系,同它产生的“一府一委两院”等其他国家机关的关系,以及它与中国共产党的关系。本文将以此为分析框架,展开对人民代表大会制度运行机制的系统性梳理和分析。值得注意的是,对机制的提炼分析还需进入到制度的实际运行过程中去。一方面,机制离不开宪法框架下各类具体规则和工作文件的制定;另一方面,机制也需要在制度运行的过程中得到把握。相较于全国人大,省级人大与地方实践的结合更为紧密,在机制设计上更为系统、丰富;相较于基层人大,省级人大的机制建设更为完善,特别是省级人大常委会每年向省级人民代表大会进行的述职,为观察人民代表大会制度的实际运行提供了重要切口。因此,本文以北京市人民代表大会及其常委会的运行机制为主要研究对象,以期见微知著地对人民代表大会制度的运行机制框架进行分析提炼。

三、人民代表大会制度运行机制的体系梳理

如前所述,人民代表大会制度主要规定了人民代表大会与三类主体之间的关系,并通过具体的运行机制来保障这些关系的实现。其中,人民与人民代表大会之间、人民代表大会与“一府一委两院”之间分别产生了权力授受关系。在一对权力授受关系中,需要实现两类最基本的要求,其一是确保权力接受方能够有效履行职责,提升权力行使的“高线”,其二是权力授予方能够有效监督权力接受方,维护权力运行不突破“底线”。人民代表大会制度正是通过具体的机制设计有效回应了这两类基本要求。此外,党与人民代表大会的关系体现为党领导人大、人大接受党的领导的关系,这一关系也通过具体的机制得到了实现(如图2所示)。

图2 人民代表大会与有关政治主体的关系示意

(一)人民代表大会同人民关系的实现机制

《宪法》规定,中华人民共和国的一切权力属于人民,人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,其关系体现为“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督”。其中,“民主选举”是关系的产生方式,而“负责”和“监督”明确了关系的内涵。因此,关系的实现就意味着要通过具体的机制使“负责”“监督”落到实处。“对人民负责”的关键在于要倾听人民意见和建议,畅通人民利益表达渠道,从而促进人民代表大会提高履责效能。人民对人民代表大会的监督机制则是保障方式,确保人民具有足够的信息和渠道有效开展监督,维护自身权利。

1.联系机制

“负责”本身只是抽象的责任关系,必须落实到实际行为中才能成为实践,这在实际运行中主要体现为代表与人民的联系机制。现有联系机制主要包括常委会组织联络机制、常态化联系机制和代表信息公开机制,分别通过“常委会对代表的组织”“代表对选民的联系”和“选民对代表的联系”,建立起立体化的联系运转机制。

第一是常委会组织联络机制。与单独依赖代表个体的自发自主行为相比,明确的组织主体有利于联系活动的实际开展。在省级人大的实践中,常委会因其工作性质最适宜成为这一组织主体。在北京市人大的实践中,通过“双联系”制度有效保障了联系机制的组织开展。所谓“双联系”制度,即指常委会组成人员联系代表、代表联系人民群众的制度机制。一方面,常委会制定组成人员联系市人大代表办法,明确每位组成人员相对固定联系4至5名市人大代表,畅通代表反馈与意见表达渠道,加强对代表的组织与联系;另一方面,根据《北京市实施〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法〉办法》(以下简称《实施代表法办法》),人大常委会应当为代表密切与原选区选民或者原选举单位和人民群众的联系提供保障,在实践中体现为在会前组织代表开展调研、在闭会期间组织开展各类代表活动、加强对代表小组活动指导、探索增强小组活动实效的方式方法等。常委会组织联络机制是支持和保证人大代表依法履职的重要一环,从组织层面为代表与群众的联系提供了动力。

第二是常态化联系机制。这一机制主要包括对发生场域、发生频次、专项行动三方面的规定,从而推动代表真正下沉到人民群众中。首先,公共场域是公共活动发生的基础保障,北京市人大主要通过在街道、乡镇建设代表之家,在社区、村建设代表联络站提供代表联系群众的公共场域。目前,代表家站在全市行政区域内全覆盖,嵌入“15分钟社区生活圈”,1.4万多名四级人大代表全部编组入站。其次,对频次的规定有助于联系有规律、高频率的开展。北京市人大形成了“月进站、季回家、年述职”机制,规定代表每月带着市、区人大立法监督议题前往代表联络站联系群众、听取意见,每季度前往代表之家进行学习、提升能力,每年带着履职成绩单向原选区或选举单位述职,让联系能够有计划地落实。最后,专项行动能够统筹协调各类联系的开展,促使不同的联系举措有机统一。2019年8月,北京市人大常委会首次组织开展“万名代表下基层”活动,此后逐渐形成了市区人大联动、代表家站依托、四级代表参加的“万名代表下基层”机制,以专项行动有效串联起各类联系活动的开展。

第三是代表信息公开机制。常态化联系机制主要规定了代表联系群众的制度化途径,而代表信息的公开机制则畅通了由群众主导的联系机制。北京市人大代表家站要求悬挂“代表联系选民工作站、点”标牌,设置代表公示栏和代表联系选民信箱,公开代表身份、代表联系方式和代表职责,为选民自主联系代表畅通了渠道。

2.监督机制

虽然《宪法》规定人民代表大会受人民监督,但是在监督机制建设方面仍然较为欠缺,应然的描述多,实然的举措少。具体而言,监督机制可以分为履职记录机制和公开机制两类。

第一是履职记录机制。2014年,《中共北京市人大常委会党组关于在全面推进依法治国进程中加强和改进人大工作的意见》指出,要建立代表履职报告制度,履职相关记录作为换届时提名连任代表人选的重要参考;2019年《中共北京市委关于新时代加强和改进人大工作的意见》指出,要加强管理监督,建立代表履职档案,由人大常委会党组汇总代表任期内履职情况,向同级党委组织部门通报,作为换届时代表继续提名的重要依据。这一机制以履职记录为参考,影响继续提名,增加了反复博弈的预期,从而有助于提高代表的履职表现。值得注意的是,履职记录机制的实践主体虽然并不是一般意义上的人民群众而是党委,但其目的在于通过加强对代表履职的监督,从而确保代表对人民负责、受人民监督。此外,北京市人大常委会也通过组织市人大代表向区人大常委会报告履职情况,增强了原选区对所选人大代表的监督,使人大代表的实际履职情况更加透明。

第二是公开机制。人民实行有效监督的前提是具有足够的信息,因而公开机制也构成了监督机制的重要面向。公开机制包括会议的公开和日常工作的公开,促进了工作过程和工作结果的全程监督。首先,根据《北京市人民代表大会议事规则》的规定,市人民代表大会会议公开举行,且市人民代表大会全体会议设旁听席;市人民代表大会会议举行新闻发布会、记者会,新闻记者经大会秘书处安排可以对会议进行采访报道;市人民代表大会公告以及市人民代表大会通过的决议、决定和批准的报告,应当及时在市人民代表大会常务委员会公报和市人民代表大会常务委员会网站上刊载。上述规定从会议方式、公开报道和决议公开三个方面确保了人民代表大会会议的公开性。近年来,公开的方式方法也紧随时代变化。2014年,北京市人大首次开展对代表团审议过程的网络直播,进一步推动了会场内外的有效衔接和网上网下的密切互动[13]。其次,公开机制还包括对议案审议结果的报告,代表建议、批评和意见的办理情况,预决算审批、监督的有关情况等信息的公开。此外,除了对人大自身工作的公开要求,在2022年《中共北京市委关于贯彻落实中央人大工作会议精神以首善标准做好新时代人大工作的意见》起草组负责人答记者问中还指出,“承办单位要及时公开、人大集中公开代表建议和办理结果”,将公开范围延拓到代表工作的实际结果[14]。

(二)人民代表大会同“一府一委两院”关系的实现机制

依据《宪法》规定,人民代表大会与“一府一委两院”的关系主要为监督和被监督的关系,但在实际的政治运行过程中,二者接受同级党委的领导,各司其职,共同提升国家治理效能,形成了“寓监督于支持”的制度运行模式[15]。因此,人民代表大会与“一府一委两院”的关系,既体现为人民代表大会作为权力授予方,对“一府一委两院”开展监督,确保“一府一委两院”等国家机关在宪法法律范围内履行职责、开展工作;又体现为人民代表大会支持作为权力接受方的“一府一委两院”等国家机关提升治理效能。

1.监督机制

省级人民代表大会的监督方式主要包括代表在人民代表大会闭会期间对本省各级国家机关和有关单位的工作进行视察,提出建议、批评和意见,人大常委会听取和审议本级“一府一委两院”专项工作报告,对预算进行审查监督,开展执法检查,对特定问题进行调查等。这些监督方式虽然在具体的实施路径上有所不同,但整体而言主要通过下述机制得以真正运转。

第一是常委会主导的组织化监督机制。人民代表大会对“一府一委两院”的监督呈现出鲜明的组织性。首先,监督工作具有较为完善的责任归属,是在党的领导下,以人大统一行使国家权力为前提,由常委会作为责任主体组织监督活动的开展。比如规定由常委会组织执法检查,代表提出的建议、批评和意见由常委会统一进行整体研究、综合分析,确定办理责任,并由常委会集中公开代表建议和办理结果。这意味着监督的发起、办理中的流转以及结束后的公开都由常委会负责,形成了较为清晰的流程规定,有助于监督工作的实际开展。其次,代表以有组织的集体方式开展监督。《实施代表法办法》规定,代表根据人民代表大会常务委员会及其工作机构的统一安排,参加有组织的视察、执法检查和调查研究。虽然按照规定代表可以持代表证就地进行视察,但这仍是在常委会的联系下进行的。

第二是柔性监督机制。实践中,听取和审议“一府一委两院”专项工作报告,审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告,对法律法规实施情况进行检查,对规范性文件的备案审查和开展专题询问是经常性的监督方式。首先,人大在履行监督职能时,主要通过听取有关机关负责人的报告、开展座谈会、实地调研等方式了解“一府一委两院”的运行情况。其监督材料多数源于“一府一委两院”经整理提供的间接材料,部分源于对“一府一委两院”工作成果或工作过程的观察而得到的直接经验材料。其次,代表在视察时如若发现重大问题,并不直接处理,而是提出建议、批评和意见。最后,监督发现问题后的解决问题机制主要是形成专项工作报告向常委会报告,提出意见建议,依法交由有关机关研究、处理、改正并反馈,而像质询、罢免等硬性约束机制,在实践中运用较少。

第三是计划性监督机制。人民代表大会开展的监督检查并非突击检查,而是按照计划开展的。比如,《北京市人民代表大会代表视察办法》规定,集中视察应当制定视察方案,视察方案经市人大常委会主任会议同意后实施。而专题视察及听取和审议本级“一府一委两院”的专项工作报告也应提前制定计划,并按照计划安排进行。在按计划开展的前提下,监督的有效性很大程度上有赖于计划是否符合实际需求、能否紧随变化进行调整。在实践中,常务委员会听取和审议专项工作报告的议题建议,由人民代表大会专门委员会或者常务委员会工作机构,根据职责分工汇总整理。比如,常务委员会在执法检查中发现的突出问题,由组织检查的有关人大专门委员会或者常务委员会工作机构整理提出;人民来信来访集中反映的问题,由常务委员会信访工作部门整理提出。不同领域的分工提议有助于计划机制的有效运转。此外,现行保障机制还明确了义务,也即要求人民政府及其所属各部门、人民法院和人民检察院确定机构或者人员负责代表工作,从而让代表能够及时反映人民群众的意见和要求,了解执行代表职务所需要的信息。

2.支持机制

人大与“一府一委两院”之间并非全然监督与被监督的关系,而是存在着在同级党委领导下各自发挥治理优势,共同提升治理效能的支持关系。这种支持关系虽然较少直接体现于具体的运行办法中,而是更多有赖于所谓的“经验事实”,但如果细究人民代表大会运行有关规则的制定逻辑,支持的实现机制仍然可见一斑。

第一是立法支持机制。这主要体现为人民代表大会通过制定和完善地方性法规,坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局,促进政府高水平开展治理。人大之所以能够通过立法为政府善治提供支持,主要有赖于如下三项举措。首先,政府深度参与立法过程。一方面,《北京市制定地方性法规条例》对政府作为立法主体之一,规定了法规案起草主体的职责;同时,北京市人大针对重大立法项目组建工作专班,由常委会副主任和市委、市政府分管副市长担任专班组长,形成“双组长制”,从领导层面加强协调沟通,“对改革发展急需、群众期盼强烈、各方共识度高的立法项目,加快工作步伐,提高起草和审议效率”[16],把党的主张、治理需求、群众利益统一起来;另一方面,北京市人大将工作力量向法规调研起草环节延伸,“完善立法调研机制。对立法中的重要问题,组织代表明察暗访,委托专业机构开展民意调查,扩大调研覆盖面,使制度设计更加符合客观实际”[13],注重政府在起草调研环节的重要依托作用,进一步延伸了政府的参与过程。其次,政府提出议案。《北京市人民代表大会议事规则》规定市人民政府可以向市人民代表大会提出属于市人民代表大会职权范围内的议案;《北京市人民代表大会常务委员会议事规则》也规定市人民政府可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案。这意味着,政府可以通过制度化的渠道向人大反映其实际诉求,获取可能的支持。最后,现行的《北京市人民代表大会常务委员会议事规则》(2010年第四次修正)还规定了常委会举行会议的时候,市人民政府、市高级人民法院和市人民检察院的负责人列席会议,进一步拓展了人大与“一府一委两院”间的沟通空间。

第二是寓支持于监督机制。应当指出,寓支持于监督不是寓监督于支持,更不是要支持不要监督。监督是《宪法》《监督法》和其他有关法律所赋予人大的明确职权,“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求,就是任何国家权力机关及其工作人员的权力都要受到监督和制约”[17]。但是,我国与西方国家“三权分立”不同,人大和政府均在党的领导下开展工作,均以保障党中央重大决策部署贯彻落实为要求,这也为二者的良性互动奠定了基础。因此,本文所指的寓支持于监督机制是以监督为首要目的,在监督中实现对人大支持的有关机制。首先,人大通过在审议报告和执法检查之前与“一府一委两院”的沟通协调来实现对其的支持。《北京市各级人民代表大会常务委员会听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院专项工作报告办法》规定,有关人大专门委员会或者常务委员会工作机构在向常务委员会提出听取和审议专项工作报告的议题建议前,应当与“一府一委两院”及其有关部门沟通、协商。而《北京市各级人民代表大会常务委员会检查法律法规实施情况办法》同样规定了提出常务委员会年度执法检查计划建议时需要与“一府一委两院”沟通协调。制定计划前的协调沟通能够确保审议或检查的议题确为“一府一委两院”的工作重点,同时也减缓了监督的对抗性。自2018年7月开始,省级以下地方人大常委会开始积极探索监督本级监察委工作的实践,沟通、协商也是开展工作的必经程序。其次,人大通过在审议中给出建设性意见来实现对政府的支持。以第十四届北京市人大常委会为例,该届常委会在任期内听取和审议全国文化中心建设、全国科技创新中心建设、缓解交通拥堵、环境状况和环境保护目标完成情况、民族宗教侨务工作情况等专项工作报告36个,就大额专项资金使用、老旧小区改造、居家养老服务业发展等开展专题询问[13]。可以看到,人大在开展监督过程中不仅着眼于对违法违规行为的纠偏与惩处,更致力于确保行政权和司法权得到正确行使,从而提升政府治理效能,助推经济社会高质量发展。

(三)中国共产党与人民代表大会关系的实现机制

党和人大的关系可以从广义和狭义两个角度来理解。从广义上看,党与人大关系的核心在于党通过人民代表大会制度来发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。具体来说,就是习近平总书记所说的:“通过人民代表大会制度,保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行……善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导[18]。”从狭义上看,党和人大的关系就是领导与被领导的关系。2021年11月2日,《中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》正式印发。作为全面指导人大工作的文件,该意见指出新时代要坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作,最根本的是要坚持党的全面领导,保证党领导人民依法有效治理国家。这意味着虽然宪法中并未明确写明党对人大的领导,但这一关系已经成为人民代表大会制度的根本要素。具体来看,确保党的领导的机制主要可以分为三类,分别从制度层面、思想层面、组织层面(包括领导关系的主体与客体两方面)保障了党对人大领导的具体贯彻。

第一是人大工作会议机制,在制度层面保障党对人大的领导。《中共北京市委关于贯彻落实中央人大工作会议精神以首善标准做好新时代人大工作的意见》(答记者问)显示,要坚持党委人大工作会议制度,市、区党委每届至少召开一次人大工作会议。在实践中,市委人大工作会议原则上在每届常委会任期召开一次,并形成关于进一步加强和改进人大工作的决定或意见,目前已经召开六次会议。

第二是理论学习机制,在思想层面确保党对人大的领导。《中共北京市委关于贯彻落实中央人大工作会议精神以首善标准做好新时代人大工作的意见》(答记者问)明确将习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想作为党委(党组)理论学习中心组学习的重要内容、作为干部教育培训的重要内容。一方面,理论学习机制突出了思想政治学习的首要性,比如北京市人大建立“第一议题”学习制度,常委会会议、党组会议、主任会议都将习近平总书记重要思想、重要讲话、重要批示指示和党中央决策部署、全国人大常委会有关工作安排作为第一项议题,2020年一年内学习51次[19]。另一方面,理论学习机制通过要求不同组织问开展学习交流,比如市人大常委会定期召开交流会,组织各级人大交流学习习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的成果和经验,督促各组织将学习落到实处。

第三是人大常委会党组向同级党委的请示报告机制,确保党对人大的日常工作、整体工作和重大问题决策进行有效且全面的领导。首先,在日常工作中,人大常委会党组就贯彻党中央决策部署、落实市委工作安排以及人大工作中的重要问题重大事项向市委请示报告,就立法规划编制、重要法规审议、重点议题监督等事项,提请市委常委会会议和市委深改委会议研究决定。在实践中,请示报告被看作是人大坚持党对人大工作全面领导的重要举措,以目前北京市第十五届人大常委会工作为例,每年请示报告的次数基本在70至80次以上,提请市委常委会会议研究决定十余次②。其次,每半年一次的党组向市委全面报告工作制度。人大常委会在年中和年底两次向市委报告全面工作,确保各项工作始终在党的领导下进行。最后,讨论、决定重大事项议题协调机制。《北京市人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》明确规定提请市人大常委会讨论、决定重大事项的议题,需通过市人大常委会党组报中共北京市委同意后,再列入常委会年度工作计划。

第四是内部考评机制,确保坚持党的领导与具体工作不脱节。《中共北京市委关于贯彻落实中央人大工作会议精神以首善标准做好新时代人大工作的意见》(答记者问)显示,要完善考核督查制度,把党委领导人大工作、“一府一委两院”接受人大监督、有关部门支持和配合人大工作情况纳入领导班子和领导干部考核内容,有效保障了党委自身对人大工作产生足够的重视,从主体角度确保坚持党的全面领导的实现。

结合上述分析,可以将人民代表大会制度的运行机制总结如图3。值得注意的是,运行机制并非是静态的、固定的,而是随着治理体系的完善、治理能力的提升而不断丰富,因此本文在图中也以省略号表达了这种增益的可能性。

图3 人民代表大会制度的运行机制

四、完善人民代表大会制度运行机制的政策建议

应当指出,一般而言一项制度在现实运转中产生问题的原因都是复杂的,可能存在着政治文化、制度设计、执行漏洞等多种影响因素,难以归咎于单一原因,人民代表大会制度亦如此。但是,由于本文的理论关怀集中于对运行机制的分析,因而将主要从优化运行机制的视角出发提出相应的政策建议,以期使制度更平稳有效地运转。

第一是对代表的监督有限,应进一步提升选民和原选举单位对代表履职监督的制度化水平。现有对代表的监督主要通过要求代表向原单位报告履职情况,建立代表履职档案等途径开展。一方面,现有监督机制没有为人民或是原选举单位的监督提供制度化渠道,难以保障代表真正对人民负责,受人民监督。另一方面,同级常委会由本级人民代表大会在代表中选举产生,本身存在权力授受关系,由权力接受方对权力授予方进行监督,其效力可能较为有限。与之相对,将人民群众的监督嵌入人大代表履职,是完善监督机制的关键[18]。应进一步细化对代表履职期间述职的要求,规范选民对代表的监督渠道,完善代表履职评价的体系标准与运作程序,真正做到权力由谁产生就受谁监督、对谁负责。

第二是信息公开的实际效果有待加强,应通过颁布细则等方式,对信息公开进行更加细致的规定。随着信息时代的到来,人们已陷入各类铺天盖地的信息洪流中,因此信息公开的方式极大影响着信息公开的实际效果。比如,信息公示发在报纸上、网站上或是公众号上肯定与公示在政府门前的工作栏中所产生的效果完全不一样。部分现有文件已经注意到公开方式的重要性,例如现行的《北京市人民代表大会常务委员会议事规则》(2010年第四次修正)就规定常务委员会会议通过的地方性法规和决议、决定应在《北京日报》上公布;第十五届北京人大一次会议上的工作报告也指出,2016年起通过门户网站向社会公开代表建议原文及答复意见[15]。未来,应进一步细化公开机制,不仅应规定公开的范围和事项,还应该明确公开途径。

第三是人大对“一府一委两院”的实质性监督较弱。虽然《监督法》规定了人大常委会认为必要时,可以对“一府两院”的专项工作报告作出决议,但在制度运行中的民意收集机制还不充分,应完善政府监督中的民意收集机制。决策指令信息与决策效果信息不能经过同一管道,否则监督效果将受到影响。然而,现有的监督方式和渠道主要依托听取法律、法规实施主管机关关于法律、法规实施情况的汇报,或组织执法检查,到执法现场、旁听庭审等来了解情况,存在信息不对称。且就级别而言,同级人大与“一府一委两院”的级别相同,存在关系障碍,实质性的监督作用必然会衰减。因此,要加强对“一府一委两院”的监督,切实保障人民权利,就需要强化对民意的倾听,设计好便于民众反馈的信息路径。比如,在监督执法方面,可以通过事前公开执法检查行程、根据行程设置针对性举报热线、将民意走访列为执法检查的必须流程等方式,切实提升人大执法检查效力。

五、结论

一项良好的制度,必须具备相应有效的运行机制,才能发挥出现实的治理效能。党的二十大报告指出,从现在起,中国共产党的中心任务就是团结带领全国各族人民全面建成社会主义现代化强国、实现第二个百年奋斗目标,以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴[1]。事实上,中国的近现代史本质上就是追求国家现代化转型的历史。要真正实现国家的现代化转型,就必须迈过民主政治的门槛。人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是中国的特色制度,也是体现制度人民性的根本制度。要进一步提高全过程人民民主制度化、规范化、程序化水平,迈过民主政治的门槛,就必须充分发挥人民代表大会的制度优势,提升人民代表大会的制度效能。然而,制度本身并不能直接转化为治理实践,必须通过完善的机制设计才能让制度真正运转起来。基于此,可以从人民代表大会同人民关系的实现机制、人民代表大会同“一府一委两院”关系的实现机制以及中国共产党与人民代表大会关系的实现机制三个维度出发进行提炼和归纳。通过梳理,发现现有机制体系已经较为完善,但仍然存在对代表的监督有限、信息公开的实际效果有待增强、人大对“一府一委两院”的实质性监督较弱等问题。本文对人民代表大会制度运行机制的系统性梳理,有助于深化对人民代表大会制度何以运转的理解,有利于结合现实分析其运行的问题与不足,以便为进一步发挥人民代表大会制度优势、推进政治现代化制定切实可行的改革方案。

收稿日期:2022-10-26

注释:

①“一府”是指人民政府,“一委”是指监察委员会,“两院”是指人民法院、人民检察院。在我国,国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都作为国家权力机关的人民代表大会产生,对它负责,受它监督。

②数据参见北京市人民代表大会第十五届常务委员会历年工作报告。

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文章来源:本文转自《北京行政学院学报》2023年第2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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