内容提要：近年来，随着国际局势和美国国内政治的重大变化，美国战略界自由主义、现实主义、“美国优先”和全球治理四个学派，围绕国际秩序变革问题展开广泛讨论。在“自由主义国际秩序”存废议题上，虽然各方分歧明显，但认为应对其进行大幅调整日趋成为主流观点。在大国竞争形态的讨论中，多数人认为大国竞争不可避免，但对于竞争是否必然导致对抗，各派众说纷纭。在全球治理模式方面，自由主义者支持权利共享，现实主义者认为需要依靠大国协调，而民族主义者则倡导“美国优先”。总体来看，各派别短期内难以在三大议题上达成共识，也难以扭转美国政府实施民族主义和民粹主义政策。美国战略界对政府的影响力呈下降趋势，二战结束后建立的国际秩序正遭削弱。
关键词：美国外交 美国战略界 国际秩序 大国竞争 全球治理
作者系中国社会科学院美国研究所研究员
文章原载于《当代世界》2026年第6期，注释略
国际秩序是指在国际社会中，各国相处、互动、解决矛盾所遵循的一整套规则、制度和权力安排。按照权力格局来衡量，国际秩序可分为单极秩序、两极秩序、多极秩序和共同体秩序。按照治理原则和规范，国际秩序可分为“自由主义国际秩序”、现实主义国际秩序和民族主义国际秩序。进入21世纪以来，美国综合国力相对下降，新兴国家影响力提升，全球治理赤字加剧，国际秩序面临变革挑战。与此同时，美国国内贫富差距扩大，政治极化加剧。在此背景下，美国战略界对国际秩序的认知发生变化，对美国主导的“自由主义国际秩序”产生深深忧虑。根据核心主张不同，美国战略界可划分为四大派别。一是以民主党人为代表的自由主义者，他们强调国际规则和自由价值，主张美国深度介入全球事务，倡导民主、人权和自由贸易，并依托同盟体系共同应对各类全球性挑战。二是现实主义者，他们主张权力竞争，认为国家只有保持自身强大，避免过度扩张，维护同盟体系，才能有效遏止侵略、维持稳定。三是“美国优先”的倡导者，他们强调主权至上，主张美国应优先维护自身权益，减少国际承诺，缩减同盟责任，建立自给自足的产业链，重视硬实力但忽视软实力。四是全球治理学派，他们相对忽视国家的作用，重点关注如何应对全球性挑战，主张彻底改革现有国际制度，增强其包容性和有效性。
2026年1月5日，纽约联合国总部，联合国安理会就美国军事打击委内瑞拉举行紧急公开会，多方代表谴责美方军事行动，强调应遵守包括《联合国宪章》在内的国际法。（中新社图片）
围绕“自由主义国际秩序”存废的讨论
“自由主义国际秩序”形成于二战结束后，由美国主导构建并维护，多年来得到美国民主、共和两党的共同支持。美国是“自由主义国际秩序”受益者，但近年来开始反思这一秩序给自身带来的利弊得失。在围绕国际秩序的讨论中，“自由主义国际秩序”的存废是各派争议焦点，也是区别各派观点的主要标准之一。目前大体存在以下三类观点。
一、“自由主义国际秩序”仍具生命力
一些美国战略界人士承认“自由主义国际秩序”当前面临挑战，但相信这只是暂时现象，“自由主义国际秩序”仍是美国安全与繁荣不可替代的支点。布鲁金斯学会研究员罗伯特·卡根认为，维护“自由主义国际秩序”虽然代价高昂、任务无尽，但仍然是最符合美国自身利益的战略选择。放弃全球领导责任并不能为美国带来安全与繁荣。普林斯顿大学教授约翰·伊肯伯里表示，纵观历史，英国“脱欧”、特朗普执政等挑战并不比大萧条、轴心国威胁更难对付，“自由主义国际秩序”中的相互依存和合作共赢契合当前世界发展趋势，“自由主义国际秩序”能在动荡中调整适应。联邦参议员克里斯·范霍伦表示，美国一直在努力维护“自由主义国际秩序”，它是美国身份的一部分。这些战略界人士在成长过程中充分感受过“自由主义国际秩序”给美国带来的繁荣，同时对美国制度高度自信，认为坚持“自由主义国际秩序”是美国区别于历史上其他霸权国家的鲜明特质和突出优势，坚信当前美国面临的问题与以往相比没有发生质变，因此美国有责任也有能力继续维护“自由主义国际秩序”。
二、“自由主义国际秩序”应予以调整优化
一些美国战略界人士认为，虽然“自由主义国际秩序”曾长期处于主导地位，但新兴大国崛起、大国竞争加剧以及特朗普上台执政等导致“自由主义国际秩序”正在崩溃，美国不可避免地要面对一个多秩序并存的世界，因此需要调整原有战略。哈佛大学教授斯蒂芬·沃尔特认为，回归单极格局几乎不可能，美国必须重新学习如何在多极化的世界中平衡权力政治。史汀生中心研究员艾玛·阿什福德认为，美国的单极优势正在结束，国际秩序已不再是美国主导的单极结构，而是多极并存的全球体系。美国与国际秩序的互动模式必须从“主宰”转向“参与和塑造”。此派别与第一个派别的共识是“自由主义国际秩序”仍然有存在的价值，而分歧是在多大程度上对其进行调整优化。此派别观察到美国和世界都在发生显著变化，但认为其演变尚未定型，没有足够证据表明某种新秩序比“自由主义国际秩序”更能满足美国利益需求，虽然“自由主义国际秩序”已经难以适应现实，但其核心理念仍值得坚守，美国需要对其扬弃优化而非彻底放弃。
三、彻底否定“自由主义国际秩序”
一些美国战略界人士从根本上质疑“自由主义国际秩序”的作用，甚至认为该秩序从来没有真正普遍适用过。这些人士既有现实主义者，也有“美国优先”理念支持者。他们均看重国家硬实力而非软实力，注重利益并忽视道义，反对美国为维护世界霸权而消耗国力，认为美国既无必要，也无可能通过维护“自由主义国际秩序”来满足自身需求。美国国务卿鲁比奥表示：“世界不应仅仅由一个单极力量主导。那是一种反常现象。它是冷战结束的产物，世界最终会回到多极格局，多个大国在地球的不同地区并存。”哈佛大学教授格雷厄姆·艾利森指出，美国主导的国际秩序下的“长期和平”，既非国家遵守国际规则的结果，也并非“自由秩序”的产物，而是冷战时期美苏力量平衡以及冷战后美国短暂主导世界的副产品。自由主义价值体系的作用远没有想象的那么大。芝加哥大学教授米尔斯海默认为“自由主义国际秩序”早在建立之初就埋下了毁灭的种子，当前其困境不能只归咎于特朗普的政策路线，其结构性缺陷与国际权力格局的变迁才是根本原因。芝加哥大学教授保罗·斯坦尼兰德认为将问题归咎于特朗普政府的政策，相信纠正该政策就能重回“自由主义国际秩序”的叙事过于简单和理想化。该秩序从未真正适用于世界所有关键地区。
显然，各派别在“自由主义国际秩序”存废方面存在原则性分歧，它们在政府中的影响力也随两党执政轮替而起伏。“自由主义国际秩序”产生于二战结束后美国最强盛的时期，其中蕴含着强烈的理想主义色彩，注重通过合作共赢来实现美国长远利益。自此，维护“自由主义国际秩序”这一理念主张在美国政坛始终占据主导地位，经历一系列内政外交冲击而不倒，秩序的坚韧性与生命力塑造了一大批精英人士的认知，并造就一批忠诚信徒。“自由主义国际秩序”注重集体收益，对成本考虑不多，当美国综合国力出现明显下降时，其难以让美国迅速获利的秩序设计自然会让美国部分人士产生疑虑。美国国内历来存在理想主义与现实主义的博弈，在面临大变局大挑战的时刻，两者开出的药方截然不同。与此同时，美国内外困局推动民粹主义甚嚣尘上，其在美国逐步占据主导地位表明“美国优先”理念已经演变为主流政治思潮，民主、共和两党对此的接受度只有量的差别，并无质的不同。在民粹主义冲击下，废除“自由主义国际秩序”同时采纳“美国优先”原则正在成为一股洪流，并迅速转化为政府政策。虽然美国战略界的相关辩论还没有结束，但否定“自由主义国际秩序”的声音已经占据优势地位，这一趋势在短期内难以改变。
围绕大国竞争形态的讨论
随着反恐时代的终结，美国国家战略重回大国竞争模式，这直接影响到国际秩序演变方向。诸多战略界人士认为，美国改革国际秩序的方向不应脱离大国竞争背景，无论“自由主义国际秩序”走向何方，美国都必须重视来自新兴大国的挑战，这不仅关乎既有秩序的存续，也关乎秩序改革的未来图景。
一、大国竞争是否不可避免
21世纪伊始，美国将反恐确立为基本国策，但随着恐怖主义威胁消退和中国等新兴经济体的崛起，其战略重心转移到大国竞争领域，在奥巴马执政后期，美国关于中国问题的辩论就已如火如荼。特朗普执政后，应对大国竞争成为美国基本国策，这也引导战略界同步调整。以卡根、伊肯伯里等为代表的学术精英认为，国际权力结构正在发生深刻改变，俄罗斯、中国等国家的崛起对现有国际体系与权力分配构成根本性挑战。米尔斯海默认为，如果中国持续崛起，美中之间激烈的战略竞争几乎不可避免，因为大国在无政府状态的国际体系中会追求地区霸权，而美国不可能容忍一个主导亚洲的中国。企业研究所研究员迈克尔·马扎认为，美国必须与中国争夺国际组织的领导权，并保持在国际规范与规则中的领导地位。美国战略界在大国竞争问题上存在基本共识，即大国竞争是难以避免的，但部分人士主张美国政府应摒弃大国竞争这一说辞，其理由有二。一是这淡化了其他国家在竞争中的重要作用，错误暗示竞争仅发生在美国和中国或俄罗斯之间，而区域国家则显得次要。二是“大国竞争”术语容易混淆美国的手段和目的之间的区别，从而导致美国将“大国竞争”误解为“终极目标”。这类观点认为，大国竞争是美国实现目标的主要手段，但过度使用该术语可能会使美国忽略关键盟友与伙伴在大国竞争中的作用。
二、竞争路径选择
在大国竞争再次成为美国的战略重心后，如何竞争成为新议题。第一种观点认为，在未来的大国竞争中，以美国为主导的“民主国家同盟”是最为关键的抓手，要赢得竞争，必须重视“民主国家”在经济、制度和安全领域的合作。相较于中国，美国的最大优势就是具有强大广泛的同盟体系，且盟友与美国具有相同的价值观和相近的安全关切。美国有必要利用好这一单边优势，服务于其对华竞争目标。联邦众议员华金·卡斯特罗表示，“为了美国的繁荣、安全和健康，为了在世界范围内推广美国价值观，美国必须与各国寻求建立互利互赢的伙伴关系。”前副总统彭斯表示，“我们生活在一个非常危险的时代，美国需要强大，需要做好准备，需要与盟友站在一起。”约翰斯·霍普金斯大学教授哈尔·布兰兹认为，美国应从经济、安全等领域出发，实事求是地评估自身与竞争对手的军事实力，避免误判，提升盟友与伙伴的防御能力。
第二种观点认为，应对未来的大国竞争，根本在于重振美国社会的活力。与以往主要关注军事硬实力不同，今后的大国竞争将聚焦国内治理成效。美国原本具有体制性优势，但战略决策失误、政治和社会分歧带来的内耗，已经严重制约其竞争力。为了从根本上应对大国竞争，美国应聚焦国内治理，打击深层政府，重振社会活力。特朗普是这一理念的吹捧者，他将“美国优先”视为对华遏压的前提，认为要战胜中国，首先必须修复美国。共和党参议员丹·沙利文、约翰·科宁以及民主党参议员克里斯·科恩斯认为，美国最大的威胁之一是国内政治分裂，两党合作才能解决美国面临的重大全球性挑战，美国需要强化国内政治制度的稳定性，以提高国际秩序的可靠性和信誉。加州大学伯克利分校教授苏珊·海德与哥伦比亚大学教授伊丽莎白·桑德斯指出，“自由主义国际秩序”的长期稳定得益于舆论监督、制度制衡等民主制度对政府行为的制约，当民主约束机制因国内政治因素弱化时，美国更难维持全球领导角色。即便是主张美国将重点放在国际层面的人士也认为，推广自由主义理念与国内政治和价值观紧密相关，加强国内治理与竞争力被视为美国维持国际影响力和实现秩序目标的必要前提。
第三种观点多见于自由派人士，他们虽然认为大国竞争不可避免，但相信中美可以和平竞争，并不一定陷入冷战那样针锋相对的对抗中。他们多从竞合管控、制度合作、应对共同威胁等角度出发，主张以战略设计和理性决策来避免冲突。这类人士认为，中国并未与美国在全球争霸，中美关系与美苏关系不同，中美利益深度绑定，完全“脱钩”难以实现，两国如陷入军事冲突只会“双输”。因此最好的做法并非开展你死我活的斗争，而是在和平前提下开展良性竞争，利用你追我赶的竞争气氛加快美国发展。代表人物包括亨利·基辛格、约瑟夫·奈、格雷厄姆·艾利森、卡内基国际和平研究院学者包道格、美中合作基金会执行主席约翰·怀特等。他们认为中美可以在竞争中追求合作，通过高层对话、危机管控、多边治理等方式，将竞争约束在规则框架内。即便是提出“修昔底德陷阱”的艾利森也认为，“修昔底德陷阱”是可以被跨越的，战争冲突并非必然。
总体来看，美国战略界认为大国竞争是不可避免的，但在竞争是否必然导致对抗，以及应优先强化国际盟友合作还是聚焦自身发展的问题上，各方仍有分歧。一方面，中美互动模式与美苏存在根本性差异。正因其特殊性且史无前例，美国无法从历史中借鉴经验，其战略界有识之士希望通过辩论和尝试，逐步走出一条新路。另一方面，美国两党在对华政策的具体制定上历来存在分歧。共和党多推崇对华强力打压，民主党则偏向采用软性手段进行遏制。特朗普再次执政以来，其对华举措与建制派共和党人的思路存在差异，这进一步加剧问题的复杂程度，也使战略界的认知更加混乱和易变。目前来看，在不同党派执政阶段，对于如何开展大国竞争的社会主流认知不断变化，美国国内尚未形成一个占据统治地位的观点。各方秉持的基本理念和战略目标存在差异，因此这场争论还将在美国战略界持续发酵，短期内难以形成统一明确的共识。
围绕全球治理模式的讨论
作为国际秩序发展走向的直接体现，全球治理模式也是美国战略界人士关注的重要议题。核心分歧在于美国是应继续维持原有治理模式，为长远发展创造条件，还是将重心聚焦到与美国利益攸关的议题，优先保障单边实际利益与国家安全。总的来看，美国国内围绕此议题的讨论更加务实，更注重效益、风险控制以及与不同类型国家的策略性互动。
一、全球治理应及时变革、提高代表性
一些战略界人士认为，当前全球治理规则与制度存在局限性，应通过扩大参与、增强代表性，提升现有治理体制的合法性与可持续性，以更好维护美国利益。美国主导的全球治理规则正受到多方面挑战，随之而来的对抗也在损害美国利益。与其如此，不如及时变革，主动让渡部分权力，换取多数国家的谅解和支持，这对美国利大于弊。美国常驻联合国前代表琳达·格林菲尔德表示，联合国多边体系必须反映全球多样性与代表性，同时提高透明度，积极应对新兴技术挑战，并把性别平等和种族平等纳入常态化工作机制。国务院前官员安妮·斯劳特与新美国基金会学者戈登·拉弗格认为，美国应融合国家主导秩序与全球网络秩序的优势，打造灵活多元、持续演进的系统，兼顾全球和平繁荣与各国及地方差异。史汀生中心学者奥德·达纳尔认为，全球南方正成为全球事务的主导力量，美国过去缺乏对全球南方的了解和重视，因而应主动吸纳其观点和利益需求，以构建更具包容性和有效性的国际制度和治理框架。布鲁金斯学会学者库利巴利与库雷西反对“一刀切”的制度改革路径，主张通过提升代表性和包容性来增强秩序稳定性，不同国家在不同议题上可以有不同程度的参与，应允许全球性、区域性、小多边形式的机制并存，而不是单方面强化既有规则。
二、全球治理要更多发挥大国协调机制的作用
部分战略界人士强调大国协调机制在全球治理中的核心作用。他们认为，不管世界如何变化，大国始终发挥决定性作用。如果美国可以与世界主要大国在全球治理领域进行有效协调，不仅能减轻美国负担，也可以更好满足美国利益需求。美国对外关系委员会学者理查德·哈斯与查尔斯·库普乾认为，二战结束后建立的国际治理架构已经过时。他们提议效仿19世纪的“欧洲协调”机制，由美国、中国、欧盟、印度、日本、俄罗斯组成新的大国协调机制，以增强对国际冲突的风险管控能力。美利坚大学教授迈尔斯·卡勒认为，守成大国应在国际货币基金组织、世界银行等国际机制中提升新兴大国的配额与席位，但也需要保留核心权力。田纳西大学副教授莎拉·许指出，改变中美关系方向利于全球治理，美国应缩小强制手段的适用范围并强化合作，避免中美在未来走向对峙。
三、全球治理要保障美国利益至上
此观点的代表人物是当前在美国政坛中活跃的“美国优先”派。副总统万斯、国务卿鲁比奥、财政部长贝森特、国防部长赫格塞思等政界人士，马斯克、美国钢铁制造商协会主席菲利普·贝尔等商界精英均是其重要支持者。2016年特朗普赢得大选后，美国新出现的一批保守派智库如美国优先政策研究所、复兴美国中心、马拉松倡议等，以及老牌智库传统基金会，为“美国优先”理念提供智力和人才支撑。以米尔斯海默、沃尔特、罗伯特·卡普兰等为代表的现实主义学者部分支持特朗普政府的政策主张，而经济民族主义学者如彼得·纳瓦罗和伊恩·弗莱彻则坚定支持其政策。在全球治理问题上，他们认为联合国等机构决策低效、成本高昂、侵蚀美国主权，因此支持主权绝对化，主张选择性适用国际机制，反对无回报的国际承诺，拒绝被国际制度束缚；主张美国从全球干预模式退至“西半球优先”，放弃民主输出政策，减少承担国际义务，支持建立“交易性联盟”，坚持贸易保护和产业回流政策。从理念来看，这类人士主张的全球治理模式已经完全颠覆美国的传统立场，将世界视为保障美国利益的资源供应场，而美国只需投入尽可能少的成本，搭建一个框架以确保其他国家为其提供资源和服务；美国可以根据自身需求随时发起单边经济和军事行动，而无须顾及是否会扰乱全球治理进程。
在相关讨论中，“美国优先”派占据上风。他们顺应国内民粹主义的诉求，并通过赢得大选掌控政府，成为主导性力量。虽然战略界主流人士对特朗普政府频繁“退群”、缩减对外援助、加征关税并打压盟友的做法予以抨击，认为这种只顾短期私利、损害长远利益和发展环境的做法终将得不偿失，但此做法可在短期内迎合选民诉求，且长远损失存在滞后性，因而“美国优先”派将在较长时间内占据一席之地。这也意味着在全球治理问题上，充当民粹主义代言人的特朗普政府与一些具有国际情怀、着眼长远利益的战略界人士之间的认知分歧将持续存在。
结 语
美国国内围绕国际秩序变革的讨论已持续数年，虽然主流观点认为既有国际秩序已难以适应现实，但对于如何调整等问题，各方分歧明显。这既是因为美国战略界精英在价值取向和政治理念上存在差异，也是由于从不同角度出发来判断美国国力及利益需求，会得到不同结论。即便对于一些基本事实，美国精英之间也存在认知分歧，这恰是美国党派斗争及身份政治盛行在国内引发的后果投射到战略界的体现。由此可以判断，美国国内围绕国际秩序的讨论不会出现一种压倒性共识。
各派立场难以统一，各自政策影响力也强弱不均。美国大部分战略界人士仍属建制派，虽然内部也有分歧，但其战略视野和认知层次是相近的。而美国大众对国际秩序的认知则更加简单直白，在民粹主义大行其道的背景下，怎么能让美国人生活得更好，成为主导其认知的决定性因素。大众选票在一定程度上决定了政府的政策选择，所以美国政府更关注大众需求而非战略界精英的政策主张。从这个角度看，美国规避国际责任、奉行本国利益优先正变得更加常态化。无论战略界主流观点如何更迭、两党如何轮替，未来美国的外交战略和全球治理方案均将优先服务国内政治诉求。
美国战略界的辩论表明，政府与战略界在国际秩序问题上的认知差距正在扩大。美国政府未来破坏国际秩序的举措越多，给国际社会带来的冲击就越大，但这也为其他国家发挥建设性作用提供了契机。可预见的是，中国将继续坚决抵制贸易保护主义、经济制裁和军事冒险等单边霸凌行为，持续供给国际公共产品，维护现有国际秩序并推动其改革完善，切实维护大多数国家的正当权益。
