摘要：20世纪以来，全球化过程中产生的分配不平等在国家间和国内层面呈现出此消彼长的态势，对国际合作与冲突产生了重要影响。从考察分配不平等这一核心变量出发，建立内外互动的分析框架，可以发现国家间关系竞合属性形成的内在逻辑，并进一步探究这种属性对全球治理基本模式的影响。21世纪以来，分配不平等在国际国内两个层面的交织，构成了国家间关系强竞争属性的基础，也是造成全球治理困境的核心症结之一，对后疫情时代的全球治理提出了新的挑战。构建更加公平合理的全球治理体系，不仅要调和国家间矛盾，突破集体行动困境，而且要营造包容的外部环境，助力国家治理改革、缓和内部分配矛盾。全球治理改革应动态协调整合与分解的治理目标、平衡可信度与灵活度的治理机制、中和发展合作与竞争的治理实践，保障发展中国家的公平发展权，在地缘政治竞争升级的情况下为践行真正的多边主义提供可行的思路。

关键词：分配不平等  全球化  全球治理  发展竞争

作者：郑宇，复旦大学国际关系与公共事务学院教授（上海 200433）。

来源：《中国社会科学》2026年第5期P186—P203

引言

全球化给世界带来了巨大的发展机会，也在国家间和国家内部产生了严重的分配不平等问题。21世纪以来，这两种不平等趋势的此消彼长对全球治理产生了重要影响。国家间经济高度相互依赖，而地区间的竞争和冲突也在不断升级。一些观察者认为，全球化已经出现了“地缘经济碎片化”的趋势。如果分裂持续加剧，将严重损害全球经济，而低收入的发展中国家将是最大的受损群体。

国家间合作与冲突的紧密交织和高度不确定性是后疫情时代全球化的突出特征。这不仅挑战了传统国际关系理论对国际秩序的认知，也威胁到全球治理的基本前提。许多全球性问题的根源及解决方案，都与国际国内的分配不平等密切相关。国际秩序的瓦解并非只是大国之间权力转移的结果，全球化造成的分配结果无法维持国内政治共识更是原因所在。将分配不平等这一核心变量引入全球治理研究，可以补充基于权力结构的国际关系理论框架，重构国际秩序的稳定性基础。由此引出两个重要的问题。第一，分配不平等如何影响国家间的竞合关系，进而塑造全球治理模式？第二，在大国竞争加剧、国际规则的权威性受到严重挑战的情况下，什么样的改革才能破解全球治理的困境？

在全球治理和国家治理的边界日益交融的背景下，理解全球治理的模式变化，应该从探究大国行为差异的国内根源入手，分析分配矛盾如何塑造大国的对外政策选择，进而影响国家间的竞合关系。全球化产生的分配不平等既存在于国家内部，也存在于国家之间，但对国家行为体的影响不同。国内分配不平等主要影响大国对外政策的竞合偏好，国家间分配不平等主要影响大国的竞合能力，两者的互动决定了国家间关系的主导属性，进而塑造了全球治理的基本模式。从20世纪以来的全球治理模式变化来看，当国内外分配不平等都处于较低水平时，国家间关系具有强合作属性，全球治理以全球性国际组织协调为主，表现为制度化多边治理模式。当国内分配不平等水平较高而国家间分配不平等水平较低时，国家间关系具有强竞争属性，全球治理的参与主体众多且各自为战，表现为碎片化治理模式。当国内分配不平等水平较低而国家间分配不平等水平较高时，国家间关系具有弱合作属性。当国内外分配不平等都处于高水平时，国家间关系具有弱竞争属性。在这两种情况下，全球治理的参与主体集中于少数大国，分别表现为俱乐部式治理模式和阵营化治理模式。

21世纪以来，随着国内分配不平等上升而国家间分配不平等下降，国家间关系的竞争属性持续增强，全球治理的主体、结构和效能都陷入了困境。破解全球治理的困境，应该在推动国际规则改革完善的同时嵌入国家治理改革的方案。构建更加公平合理的全球治理体系，不仅要调和国家间矛盾，克服集体行动障碍，而且要营造包容的外部环境，助力国家治理改革、缓和内部分配矛盾。在全球南方整体崛起的背景下，全球治理改革应动态协调整合与分解的治理目标、平衡可信度与灵活度的治理机制、中和发展合作与竞争的治理实践，在践行真正的多边主义中保障发展中国家的公平发展权。

一、分配不平等的根源及其对全球化的影响

分配不平等是全球化研究的重要组成部分。全球化的兴起和扩张产生分配矛盾，分配矛盾则可能会反噬全球化的发展。传统国际关系理论通常关注宏观层面的国家财富和权力对国际体系的影响，而分配不平等的引入则对理解国家行为的复杂变化、揭示国内财富分配如何通过政治传导进而影响国际体系的动荡或秩序重塑，提供了更多的分析工具。因此，理解全球治理的演变，需要从考察分配不平等产生的根源出发，分析分配矛盾对国内政治和国际关系的影响。

（一）分配不平等的根源

对分配不平等根源的研究可以分为国际和国内两个层面。在国际层面，全球化造成国家间发展水平的趋同还是分流是一个经典问题。古典经济学理论认为，资本和商品的自由流动会产生福利增长的外溢效应，不仅从总体上带来了国家福利的增长，而且推动了国家间贸易商品的价格趋近，降低了落后国家获取先进技术的时间成本，缩小了国家间的差距，对参与全球化的国家来说是利大于弊。然而，这一观点并没有得到历史证据的普遍支持。从更长的历史时期来看，国家间发展差距的扩大和缩小都只是阶段性趋势。

依附论和世界体系论则认为，资本主义世界体系中的结构性不平等使中心国家可以通过不平等交换和结构性剥削，将边缘国家锁定在低附加值的经济活动中，形成边缘国家依附于中心国家的资本主义经济体系。随着全球化的推进，这个国际经济旧秩序不仅没有被消除，反而被赋予了新内容。研究发现，在从19世纪初到20世纪末近两百年的时间里，发达国家的经济增长速度大部分时候都高于落后国家，而这进一步固化了“中心—边缘国家”的世界体系。

在国内层面，全球化通过资本扩张、贸易流动和技术变革加剧了社会阶层之间的分配不平等。

一是资本扩张。马克思指出：“创造世界市场的趋势已经直接包含在资本的概念本身中。”资本是20世纪全球化最重要的推动力，持续在规模、空间和权力三个维度扩张。资本扩张既是推动生产力解放的进步力量，也是导致传统社会结构瓦解和依附性关系形成的破坏性力量。经典现代化理论把全球化看作历史演进的必然结果，经济增长遵循线性发展规律，而不平等变化则是非线性的，随着经济增长出现先升后降的趋势，最终实现趋同。然而，托马斯·皮凯蒂发现，从历史上看，资本收益率在大多数时候高于经济增长率，是不平等扩大的核心推动因素。在当代，随着跨国公司盈利能力和市场集中程度不断上升，劳动收入在整体经济中的份额持续下降，从而加剧了不平等。

二是自由贸易。传统的贸易分配模型显示，自由贸易有利于一国具有比较优势的要素和行业，不利于具有比较劣势的要素和行业。对于发达国家来说，资本和高技能劳动力从自由贸易中获益更多，从而可能加剧不平等；对于发展中国家来说，低技能劳动力更能从自由贸易中获益，从而有利于缩小不平等。然而，有学者发现，随着全球价值链贸易的兴起，发展中国家对高技能劳动力的需求增加，导致低技能劳动力的地位下降，反而加剧了收入不平等。

三是技术进步。有学者认为，技术进步对不平等的影响更为显著。一方面，技术进步极大地降低了国家间的交通和通信成本，推动了全球市场的融合。另一方面，技术进步通过改变生产方式重塑了不同技能劳动力的供求关系，对收入分配产生了重要影响。

（二）分配不平等对全球化的影响

在国际层面，全球化的一个重要特征就是促进了国家间的相互依赖关系。传统国际关系理论把国家间的权力不对称和财富差距作为分析国际秩序的起点。“复合相互依赖”概念指明多渠道的经济互动导致了权力关系的碎片化和分散化，有利于推动国家间合作。然而，当国家间的财富水平存在巨大鸿沟时，相互依赖便不再是平衡的安全网，而变成了不对称的权力杠杆。大国可以把这种财富差距转化为控制规则和影响他国的权力，形成结构性权力。这种复合相互依赖关系成为第二次世界大战后自由国际秩序的基石。

近年来，自由国际秩序的三重矛盾成为国际关系学界的核心辩论问题。一是外在矛盾。崛起的发展中国家同美国主导的单极格局之间的矛盾，引起了关于多极秩序和“多元复合秩序”的争论。二是内在矛盾。全球化收益和国内成本的脱节瓦解了自由国际秩序的社会基础。三是系统性矛盾。自由主义价值观和国家主权原则的矛盾激化削弱了自由国际秩序的合法性。“相互依赖武器化”概念的提出，进一步把权力不对称的辩论引向高潮，居于全球网络中心节点的大国可以将其掌握的信息优势和要素优势作为武器来打压和制裁其他国家。一些学者认为，霸权国的经济安全化行为不仅表现为通过使用网络性权力干扰国家间要素流动，而且可以表现为利用主导的国际制度来压制竞争对手的发展。尤其是在实力差距迅速缩小的大国博弈中，先发国家可能用损人不利己甚至损人损己的行为压制后发国家，把相互依赖武器化发挥到极致。

在国内层面，传统国际政治经济学理论通常把分配问题隐含在贸易投资等议题中，作为不同政治联盟形成的基础。近年来，更多学者认为分配不平等是造成发达国家政治转向的根本原因。全球化的受益集中在少数精英手中时，受损的公众会转向保护主义和民粹主义，从而削弱国家参与全球化的意愿。而且，经济危机的爆发削弱了国家的福利保障能力，进一步加剧了国内分配不平等的状况，从而诱发国内政治重组，使民粹主义政党得以壮大美国经济极化和政治极化同时上升，意味着分配不平等既是复杂政治经济关系的产物，也是政治极化的根源。

这些研究揭示出全球化和分配不平等之间并非简单的线性因果关系，而是充满矛盾、相互塑造的辩证统一。全球化因追求效率而产生的分配不平等，既可能演变为瓦解全球化的破坏力，也可能成为全球化转型的推动力。随着国家间相互依赖程度的加深，分配矛盾的国内和国际界限更加难以区分，国内政治与国际关系之间也出现越来越多的机制化联系。忽视国内国际的分配互动，就难以理解国家行为为什么会从合作转向对抗，对国际秩序的宏观叙事也会处于悬空状态。此外，基于权力结构的国际关系理论框架也应关注权力形成的社会基础。由此，全球治理模式的演变不仅取决于大国权力的平衡和转移，而且取决于各国内部分配不平等所引发的社会张力能否被既有国际秩序吸收或化解。

二、分配不平等视角下的全球治理模式演变

全球化产生的分配不平等效应是反全球化浪潮的主要诱因，而国家的干预既有可能加剧社会矛盾并引发冲突，也有可能降低不平等、推动全球共同繁荣。在全球化的强大冲击下，国家的应对政策在市场开放、国家干预和让渡主权三个方面进行目标妥协，形成了全球化的三元悖论。同样，国家在面对分配不平等的问题时，也会在不同政策目标间进行取舍。 

国内分配矛盾的外溢影响是国际冲突研究的重点议题，但在全球治理领域尚未得到足够关注。一个重要的原因是内外分配矛盾相互交织，难以在操作层面进行区分。近年来，有关分配不平等的研究开始逐渐从理论争论走向精细的实证分析。尤其是托马斯·皮凯蒂和布兰科·米兰诺维奇等学者利用历史数据，通过使用可分解的泰尔指数（Theil index），把分配不平等分解为国内和国家间两部分。这一分析框架虽然面临数据不足和跨国比较等挑战，但依然可以为理解分配不平等提供系统的量化工具。此外，也有研究使用纵向和横向的维度来区分。纵向不平等是社会内部阶层之间的不平等，而横向不平等则是不同地区或族群之间的不平等。本文所分析的国内分配不平等大致属于纵向不平等，而国家间分配不平等则大致属于横向不平等。

国内分配不平等属于国家治理的范畴，而国家间的分配不平等则属于全球治理的范畴。这两个领域的权力结构不同，因此治理逻辑也不同。国家治理是在一个具有法理权威和科层等级的官僚体制中进行的。在分配严重不平等的情况下，国家可以利用权力通过再分配或以补偿弱势方的方式来缓和矛盾，维护社会稳定。全球治理则是在缺少法理权威机构的体系中对超国界和跨国界的事务进行管理。国家的主要目标是既寻求本国利益的最大化，又要克服国家间的集体行动困境。

（一）国内分配不平等的政策应对

如何应对国内分配不平等？一般认为，战争与社会政策都可能起到改变分配不平等的效果。尽管战争可以推动财富的重新“洗牌”，但它通常是分配矛盾加剧造成的极端结果，并非主动的政策选择。国家也可以通过主动的政策干预来应对国内分配不平等，主要包括两类政策。

一类是普遍性保护政策，即通过建立社会安全网，广泛增加社会福利来缓解分配矛盾。福利制度作为现代发达国家的基础性社会政策，发挥着财富再分配、促进社会公平的重要功能。福利国家制度的建立缓解了西方国家社会阶层之间的紧张关系，稳定了政治经济体制，同时也保证了生产活力和市场繁荣的持续。然而，保护性福利制度具有成本高昂和收益分散的特点，个人的获得感相对较小，搭便车的情况很普遍。国家在财政资源不足的情况下很难有动力推动社会福利整体提升。在竞争激烈、崇尚效率的全球化时代，维持高福利制度对于各国政府来说，既面临巨大的财政压力，又会降低对国际资本的吸引力。

另一类是选择性保护政策，即对特定群体进行选择性补偿。比如针对低收入群体的转移支付和对受损行业的补助。同普遍性保护政策相反，选择性保护政策更容易摆脱集体行动困境。如果有行业因为全球化的冲击而收缩甚至倒闭，由此产生的失业工人就会有很强的个人动力向政府施压以争取补偿。在国内分配矛盾增大、政府财政能力不足以维持普遍性保护政策的情况下，提供选择性保护政策就成了增加社会福利的替代性方案，而且可能是更具可行性的方案。在这种情况下，福利政策显示出产业政策属性，强调选择性保护的目标是创造更多就业机会和增强产业竞争力。

无论是普遍性保护政策还是选择性保护政策，都需要在不同目标间进行妥协，并会产生不同的外溢效果。当采取普遍性保护政策应对国内分配不平等时，福利制度通过再分配的方式化解部分矛盾，更容易凝聚国家内部共识，缓解国内矛盾向外转移的压力；当采取选择性保护政策应对国内分配不平等时，国家倾向于将部分国内矛盾外溢到国外，增加对其他国家的竞争压力。

（二）国家间分配不平等的政策应对

国家间的分配不平等只能通过制定和修改国际规则来干预。国际规则的建立和修改通常由实力占优势的大国发起。大国干预方式可以分为单边施压、双边协调和多边协调。通常来说，大国在选择双边还是多边协调机制时会产生交易成本和合规成本的取舍。双边协调可以针对国家的特殊诉求而量身定做、合规成本较低，但与不同国家进行重复谈判的交易成本较高。多边协调可以减少参与国家间谈判的交易成本，但会增加参与国的合规成本。

如果国家间分配不平等程度高，政策偏好差异大，大国会偏好根据本国的利益诉求进行单边施压或双边协调，以较小的合规成本直接同对象国进行谈判解决。但双边协调形成的国际经济关系往往缺乏稳定性和统一性，政策效果也缺乏公共性。此外，在国家间分配严重不平等的情况下，资源和权力往往集中在少数大国。此时，就会有大国通过俱乐部式的协调来采取集体行动，压制小国的诉求，达成有利于自身的全球规则。这样形成的国际协议虽然也具有多边性质，但并不具备广泛的公共性。

如果国家间分配不平等程度低，政策偏好差异也较小，大国就会偏好让渡部分权力给国际组织，以较小的交易成本来寻求达成多边协议。多边协调增加了参与国家的合规成本，但形成的国际协议通常具有更高的公共性。同时，发展水平接近也让小国更有能力参与全球治理，并在多边协调中积极争取自己的利益。

（三）分配不平等与国家间竞合关系

从双层博弈的角度看，大国应对国内和国家间分配不平等的政策是相互影响的。研究表明，大多数全球治理政策失误源于国内治理失败，而非国际合作不足。这些失败无法通过国际协议来修复，外部约束甚至可能通过赋权于特定利益集团而加剧国内治理失败。

国内和国家间分配不平等对于国家的对外政策选择有重要影响。一方面，国内分配不平等水平影响了大国参与国际事务的意愿。当这种不平等程度较低时，大国倾向于采取开放政策，同时在国际事务中倾向于合作；当这种不平等程度处于高位时，大国倾向于采取保护主义政策，同时在国际事务中倾向于竞争。另一方面，国家间分配不平等影响了大国参与国际事务的能力和方式。当国家间分配不平等水平高时，大国更有能力使用单边行动或同其他大国进行俱乐部式的协调；当国家间分配不平等水平较低时，更多国家有能力参与国际事务，大国就倾向于让渡部分主权，通过多边国际组织进行协调。 

因此，大国应对分配不平等的内外互动塑造了其参与国际事务的偏好和方式，也影响了国家间关系的竞合属性。当国内和国家间分配不平等都处于较低水平时，总体分配矛盾趋于缓和，大国对内倾向于采取普遍性保护，对外倾向于合作，国家间关系以强合作属性为主。当国内和国家间分配不平等都处于高水平时，国家倾向于竞争政策，而大国更有能力胁迫弱国达成国际协议，国家间关系以弱竞争属性为主。当国内分配不平等水平较低而国家间分配不平等水平较高时，国家间关系表现为弱合作属性。当国内分配不平等水平较高而国家间分配不平等水平较低时，国家间的政策偏好差异大且达成集体行动更加困难，国家间关系表现为强竞争属性。

（四）国家间竞合关系与全球治理模式

国家间竞合关系的变化如何影响全球治理？国家间相互依赖关系是全球治理的基础。全球治理是在没有世界政府的情况下，通过一系列正式和非正式的制度安排，协调国家间相互依赖关系，处理全球领域的共同问题。尽管非国家行为体可以在微观层面广泛参与全球治理，但全球治理的主要行为体仍然是主权国家。尤其是在需要政府间协调的国际协定上，国家的行为偏好差异是影响国家间关系的关键因素。而国家间关系的竞合属性影响了全球治理的不同维度，特别是治理主体的代表性和治理结果的公共性。

在强合作属性主导的国家间关系下，各国更容易通过妥协和共识达成多边协议，全球治理将呈现出代表性高和公共性强的特点。在强竞争属性主导的国家间关系下，实现妥协和共识的难度更大，全球治理往往呈现出代表性低和公共性弱的特点。因此，分配不平等的变化趋势塑造了国家间关系的竞合属性，进而影响了全球治理模式的基本形态。在以联合国为核心的国际体系中，全球治理的目标是通过多边主义框架提供全球公共产品。标准的全球公共产品不仅应具有消费上的非竞争性和非排他性，治理主体还应该具有广泛的代表性。根据公共性和代表性两个维度的不同，现实中的全球治理模式主要可以分为四类。

第一类是多边治理模式，具有广泛的代表性和公共性，比如世界上大多数国家参与的国际组织。第二类是碎片化治理模式，主要表现为单边和双边行动，既不具有广泛代表性也不具有公共性。单边行动，比如对特定国家发起的关税战，不仅伤害对峙双方，也对其他国家产生较大负面影响，具有显著的负外部性。双边行动具备一定的正外部性，比如达成的双边投资和贸易协定，有利于签署协定的双方，但对其他国家具有明显的排他性。第三类是俱乐部式治理模式，在特定议题或地区中具有代表性和公共性。比如，由几个国家参与的区域贸易协定或国际机构，具有一定的排他性，属于准公共产品。第四类是阵营化治理模式，表现为竞争性的大国分别建立完全排他的阵营，且各阵营拥有一套互不兼容的安全和经济组织逻辑。这四种模式之间并非存在界限分明的区别，也可能在一个历史时期同时存在，但出现的频率和强度则有很大差异。

（五）20世纪分配不平等与全球治理演变的历史评析

纵观20世纪，分配不平等与全球治理演变大致经历了三个阶段。第一阶段是20世纪初到20世纪40年代，工业化导致西方国家社会财富高度集中，加剧了国内分配的不平等。劳资矛盾日益突出造成了欧美国家的社会失序，国内冲突上升，导致了市场和社会的“脱嵌”。西方国家只能通过加强对外竞争来转移国内矛盾，随着资本向外大举扩张，国家间分配不平等逐渐上升，但仍显著低于国内分配不平等的水平。西方国家间关系呈现强竞争属性。这一时期的全球治理主要依靠众多双边协定形成的自由贸易网络，呈现为碎片化治理模式。在经济大萧条的影响下，这种脆弱的双边自由贸易网络迅速断裂。西方国家纷纷通过国内立法筑起高关税壁垒，实施以邻为壑的单边主义保护政策，导致全球贸易崩溃，进一步加剧了经济大萧条，成为二战的重要导火索。 

第二阶段是20世纪40年代到80年代初，西方国家国内分配不平等水平经历了显著下降。这主要是二战对原有社会结构的破坏和福利国家兴起产生的双重效果。西方国家通过扩大普遍性保护的福利制度而赋予开放市场以合法性，形成了“嵌入式自由主义”的国际秩序，经历了经济繁荣时期。与此同时，大多数新独立的发展中国家还未摆脱依附式发展的模式，同西方国家之间的经济差距继续拉大。到20世纪80年代，发展中国家国内分配不平等达到20世纪的最低谷，而国家间分配不平等则达到历史最高水平，国家间关系呈现出弱合作属性。这一时期西方大国通过以国际货币基金组织（IMF）为中心的布雷顿森林体系和基于关税及贸易总协定（GATT）的世界贸易体系，将小圈子中的共识包装为国际规则在全球范围内推广，实质上是霸权主导下的俱乐部式治理模式。与此同时，东西方两大阵营的分立使得全球治理的内容仅限于冲突干预和危机管理。 

第三阶段是20世纪80年代初到20世纪末，分配不平等的变化趋势出现反转。随着西方福利国家的式微和新自由主义的兴起，国内分配不平等开始上升。冷战结束打破了东西方的经济界限，更多的发展中国家积极融入全球市场，全球化开始加速推进。发展中国家中的新兴市场国家经济开始起飞，缩小了同发达国家的差距，国家间分配不平等开始缓慢下降，国家间关系呈现出强合作属性。在这一时期，全球治理的参与主体显著增多，参与度和包容度持续提升，区域贸易协定的数量迅速增加。大部分区域贸易协定通过激励成员降低对非成员的关税，达到抵消其他贸易协定可能引发贸易转移效应的目的，形成了“竞争性自由化”的良性互动。而在国际安全领域，主要大国之间的合作也在增多。这主要体现为联合国安理会的决议数量显著上升。联合国成立以来，在前40年里，安理会只通过了593项决议。而在随后的20年里，安理会通过了1000多项决议。

三、21世纪的分配不平等与全球治理困境

21世纪以来，随着全球化的深入发展，跨国资本加速扩张，全球财富进一步向顶端聚集，国内分配不平等程度持续加大。无论是发达国家还是发展中国家，处于收入顶端的富人的收入增长幅度远超其他社会阶层人员。与此同时，以中国和印度为代表的发展中国家整体崛起，经济追赶速度加快。国际金融危机后，发达国家的经济增长普遍低迷，南北方国家之间的差距显著缩小。

国内分配不平等上升与国家间分配不平等下降这两种趋势的交织，构成了国家间关系强竞争属性的基础，也是形成当前全球治理困境的核心症结之一。在后疫情时代，尽管国家间的经济相互依赖程度并未逆转，但国际经贸竞争和摩擦持续增加，美国和欧洲的贸易政策安全化趋势进一步强化。这种强竞争属性产生了一系列复杂且深刻的影响，导致全球治理陷入了三重困境。

（一）治理主体困境

2008年国际金融危机以后，全球化被视为损害发达国家中下层群体利益的“元凶”，经济民族主义和保护主义色彩日益浓厚。国内分配差距扩大引起的社会分裂加剧使得发达国家在全球治理中更倾向于回应国内利益集团的保护性诉求，采取以邻为壑的短期策略，而非寻求符合国家长期利益的合作战略，从而削弱了国家参与全球治理的主体性能力。各国普遍加强了国内市场的干预，表现为国有资本份额增加、产业政策兴起、严格的市场监管措施等。这些干预方式被贴上了“新国家资本主义”的标签，在许多国家都有明显增强的趋势。

新冠疫情及其长期影响导致经合组织国家减少了近300万劳动力，每年的经济损失高达1万亿美元，进一步拉大了国内贫富差距。陷入危机的国家面临两难的局面。一方面，摆脱危机需要削减预算，减少财政赤字。另一方面，政府面对更大的社会保障压力，需要扩大医疗和失业保护。这种两难局面进一步冲击了本已难以维持的福利制度，加剧了社会分裂。此外，当国家因内部矛盾加剧而部分失灵时，跨国公司等非国家行为体获得了更大的全球治理的议程设置空间，位于财富顶端超级企业的兴起不仅加剧了分配不平等，而且推动了商业利益和政治利益的深度融合，削弱了以国家为主体的全球治理体系。 

（二）治理结构困境

由于不再有单一的霸权国家或大国俱乐部能够主导国际规则的设定和执行，西方国家的相对优势减弱，新兴大国群体性崛起，权力更加分散。传统大国认为新兴大国“搭便车”而不承担相应的责任；新兴大国则认为旧体系不公正，参与全球事务的意愿和能力都变得更强，但同时遭遇了传统主导国家的遏制和对抗反应。此外，各国也更加强调本国利益优先，把安全考量置于经济效率之上，转向区域化、本土化和多元化生产，以增强产业链的抗风险能力。美国利用美元清算系统等实施制裁，反而催生了替代机制，推动了全球治理结构的平行化趋势，主要国家之间的经济“脱钩”趋势逐渐显现。国家间竞争的加剧导致了冲突数量的上升，2023年这一年，国家间冲突的数量达到了自1946年以来的最高点。

（三）治理效能困境

随着国家间利益分歧加大，现有的多边国际组织在应对金融危机、疫情、气候变化等重大挑战时表现不佳，解决问题的能力受到广泛质疑。在国际贸易领域，由于美国的阻挠，世界贸易组织（WTO）的贸易争端解决机制几乎失去了裁决功能。在国际金融领域，自2008年以来，全球债务水平迅速上升，金融危机爆发的范围和频率都在增加，而作为危机“消防员”的IMF的作用却越来越弱。在国际发展领域，现行的援助体制不仅面临资源减少、机制扭曲、碎片化等问题，而且在民粹主义高涨的情况下，发达国家投入国际援助的资源急剧减少，援助的发展属性也被政治属性所取代。

与此同时，国家间竞争也在国际规则、机制、机构和秩序等方面展开。一方面，竞争表现为国际制度的重叠和内部差异的扩大，增加了国际合作的难度。国际组织的制度重叠相较于20世纪70年代大致增加了一倍，包括新设相似的国际组织、国际组织的成员重叠，以及政策范围的相互扩展。在发展中国家的集体推动下，全球性国际组织都引入了差异化条款，如WTO的“特殊与差别待遇原则”和国际环境法中的“共同但有区别的责任原则”等，也将国家干预政策纳入全球治理框架，从而进一步增加了治理的复杂度。另一方面，竞争表现为达成多边国际协议更加困难。WTO成立以来，多边贸易谈判举步维艰。联合国安理会的决策效率也显著下降。2025年，安理会仅通过了44项决议，是自1991年以来通过决议数量最少的一年。

四、21世纪全球治理困境的破解方向

在国家间竞争关系进一步增强的背景下，什么样的改革能够破解全球治理的困境？中国倡导的全球治理倡议提出了奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向的五大核心理念。在这些原则框架下，全球治理体系还面临三个维度的目标取舍：代表性、制度化和执行力。代表性是治理公正性的前提，制度化是治理稳定性的基础，执行力是治理效率的保障。理想的全球治理体系应该具有充分的代表性、高制度化和强执行力。然而，高制度化和执行力强的治理模式通常代表性不足；高代表性和高制度化的治理模式面临执行力弱的问题；高代表性和强执行力的治理模式则可能制度化水平不高。全球治理改革目标不仅在于调和国家间矛盾，也需要助力国家治理改革、缓和内部分配矛盾。具体而言，破解全球治理困境应该在治理目标、治理机制、治理实践等三个方面校准行动方向。

（一）协调整合与分解的治理目标

21世纪以来，发展中国家普遍支持建立包容性的多边主义，维护以联合国为核心的国际体系。这个方案倡导扩大全球治理机制的代表性，顺应了广大发展中国家的诉求。然而，在制度化水平不变的情况下，全球治理难以兼顾保持包容开放和提高治理效能的目标。

在代表性持续扩大的情况下，提升全球治理机制的效能需要把全球治理问题分解为不同区域的公共治理问题，由区域性组织来协调处理，然后通过国际组织之间的合作再把区域性协议变成全球性协议，从而最终提升全球治理机制的效能。在国际贸易领域，多边区域主义被认为是区域主义和多边主义的结合体，建立区域贸易协定可以成为推动全球贸易的基石。联合国“有效多边主义高级别咨询委员会”建议，提升全球治理的效能需要国际组织向更加分散式、网络化的决策模式进行根本性转变。这实质上是把开放的小多边主义作为实现有效多边主义的必要补充。

开放的小多边主义具有两个主要特点。一是鼓励区域组织成员与非成员合作。2018年以来，全球新增了全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、区域全面经济伙伴关系协定（RCEP）、美墨加协定（USMCA）、非洲大陆自由贸易区协定（AfCFTA）四个区域自由贸易协定。在WTO多边贸易谈判难以推进的同时，这些区域自由贸易协定成为世界经济抵御“脱钩断链”的重要力量，尤其是亚洲地区的产业链在危机中展示出强大的韧性。随着这些区域自由贸易协定合作的深度不断加强，它们在推动成员贸易增长的同时也降低了同非成员的贸易成本，从而提升了区域主义的开放性，或可破解多边贸易谈判无法解决的僵局。

二是推动区域组织间的合作。相较于20世纪的区域性组织，21世纪的区域性组织在成员国和政策功能上有更多的重叠。功能重叠会增加资源浪费和制度复杂性，而成员重叠则有利于推动组织间的合作，扩大政策领域的覆盖面，从而提升小多边主义的开放性。比如，中国和东盟国家之间既有双边和次区域合作协议，也有多边对话和区域整体合作机制。这些功能重叠的组织构成了立体网络，有效分解了不同的区域治理目标，形成了突破刚性规则的“亚洲方案”。

（二）平衡可信度与灵活度的治理机制

制度化建设是国际组织提升政策可信度的重要目标，但高制度化的国际组织已很难在国际协调的需求和供给中找到平衡点，因此出现了转型趋势，主要表现在两个方面。一方面，非正式和松散型的国际组织的绝对数量和相对比例都在增加。另一方面，现有的正式国际组织也更多采用非强制性协定来协调成员国之间的政策行为。比如，在WTO争端解决机制的上诉机构停摆以后，WTO 部分成员通过非正式的多方临时上诉仲裁安排（MPIA）以及双边与多边相结合的方式来进行上诉仲裁安排，取得了一定效果。

平衡全球治理的多元与共识需要国际规则和协议保持更高的灵活性，赋予国家调整政策的机会，避免国家因规则过于严格而放弃加入或退出协议。这种灵活性既可以回应国家之间对分配效应的不确定性的担心，也可以为国家处理国内利益集团分配压力的不确定性创造空间。在全球化前景高度不确定的情况下，保持国际规则的灵活性也有助于提升全球治理的制度韧性和地区韧性。灵活性的一方面体现在议程设置的多维化。比如，在气候治理这个庞大的全球议题下，既有发达国家关注的减排目标和能源转型问题、发展中国家关心的排放补贴问题，又有小岛屿国家关注的太平洋地区气候治理议程。多维化的议程设置有助于推动参与方求同存异，增强全球治理体系的适应性。

灵活性的另一方面则体现在更加务实的决策过程。联合国秘书长古特雷斯提出应以“网络化多边主义”应对全球性挑战。一个重要的目标就是打破国际组织科层式的组织结构和复杂的决策流程，建立资源共享和决策灵活的网络化组织结构。在特朗普第二任期，美国的单边主义倾向更加明显，滥用否决权的情况显著增加，追求共识的全球治理机制将面临更大的挑战，全球市场的分割化趋势也会持续。美国学者建议，在大国之间缺少互信的情况下，新的全球秩序应该在最小共识基础上推动持续交流和协调，避免采取单边极端行动对他国造成伤害。然而，避免冲突升级只是全球治理的起点，实现包容性多边主义还需要通过制度创新来达成国家间的最大共识，并兼顾包容各国差异化的利益诉求。比如，在中国牵头发起的《投资便利化协定》的谈判过程中，123个WTO成员通过开放式诸边谈判模式达成了协议，为陷入僵局的多边谈判带来了生机。

（三）中和合作与竞争的治理实践

真正的多边主义，其目的是促成合作、促进发展成果共享。而国际合作需要国内均衡发展的护持，形成内外联动的嵌入式多边合作。在后疫情时代，发展问题是发达国家和发展中国家共同面临的主要挑战。在发达国家，经济增长缓慢、人口老龄化、贫富差距拉大，福利供需之间的差距不断扩大，传统的福利国家模式难以维持。2024年，欧盟有近1亿人口面临贫困风险，超过总人口的21%。尤为严重的是，脱欧之后英国的贫困率接近20世纪初的水平。美国的情况也不相上下。2022年，当政府的疫情补贴计划结束后，美国的贫困率甚至经历了史上最高的年度增长。贫困问题因此重新成为发达国家国家治理的重点。

在发展中国家，持续减贫的重要性也更加突出。在新冠疫情前的30年，发展中国家的减贫取得了显著成就，全球绝对贫困人口数量减少了12亿。但疫情延缓了全球减贫的进展，2025年的全球绝对贫困率仍高达10%左右，很难达到2030年消除贫困的联合国可持续发展目标。在经济增长放慢的情况下，发展中国家的贫富差距普遍拉大，社会矛盾上升。即使是前期减贫效果最显著的亚洲国家也遇到了发展瓶颈。因此，全球南方对发展问题的共同关注为南南合作提供了更大的政策合作空间。特别是共建“一带一路”倡议对发展议题的强调，可能推动区域主义最终走向多边主义。中国在消除绝对贫困的治理实践中，创造性地提出并实施精准扶贫方略，在增强了目标针对性的同时，提升了脱贫攻坚的整体效能，推动建立了以相互尊重、合作共赢为核心的新型国际减贫交流合作关系。

在地缘政治风险加大的情况下，嵌入式多边合作的一个重要目标是在国家间建立可预期的发展竞争关系，避免冲突升级。发展竞争战略主要通过多种产业政策工具推动出口，增强本国产业的国际竞争力，寻求对领先国家的发展追赶，而不是通过保护主义来限制和打压其他国家的发展。同时，产业政策对促进经济结构转型也有长期的效果。随着价值链贸易在全球范围的扩展，国家间的相互依赖不断加深，经济安全化的趋势会更加明显，但“脱钩”成本也会加大，因此出现完全零和竞争的可能性更小。基于此，寻求介于合作与冲突之间的发展竞争模式就成为大国更为合理的选择。

聚焦发展议题还将为深化南南合作创造动力。在传统南北贸易中，全球化的生产和市场网络增加了资本的优势。在这种情况下，不仅资本和劳动力之间的差距会拉大，而且高技能和低技能劳动力之间的收入差距也会拉大，最终导致分配不平等加剧。而在发展水平相近的发展中国家形成的区域生产网络中，低收入国家可以更充分地发挥低成本劳动力的优势，资本回报下降而劳动力收入上升，低技能劳工和高技能劳工之间的收入差距缩小，进而导致贫富差距缩小。产业链多元化程度提高也给更多中等发展中国家带来了新的机会，有助于缩小发展中国家之间的分配矛盾。比如，疫情后的越南、印度尼西亚和墨西哥等国经历了国际直接投资的增加，为工业升级和创造就业创造了机会。正是因为发展中国家之间形成了水平嵌套的产业链，为南南贸易提供了更大的增长空间。2007—2023年期间，全球南方国家贸易额几乎翻了一番，远高于南北贸易的增幅。

结语

21世纪以来，全球治理困境的核心症结之一，在于分配不平等问题的内外联动所构成的国家间的强竞争关系。在后疫情时代，大国竞争加剧，如何通过创新改革来构建更加公平合理的全球治理体系成了维护国际秩序稳定的关键问题。

破解全球治理困境需要充分的领导力，也需要具体的改革方案。只有同时拥有物质性权力和道义性权力的大国来引领全球治理改革，国际秩序才具有足够的物质基础和道义合法性。作为21世纪全球化的主要推动者，中国将全球化置于让更多处在不同发展阶段的国家分享全球化红利的基点之上，以包容性理念处理全球化中的差异和分歧。习近平主席指出：“在经济全球化深入发展的今天，弱肉强食、赢者通吃是一条越走越窄的死胡同，包容普惠、互利共赢才是越走越宽的人间正道。各国应该超越差异和分歧，发挥各自优势，推动包容发展，携手应对全人类共同面临的风险和挑战。”随着四大全球倡议的提出，中国把包容多元的全球化理念和国际秩序观付诸实施，旨在通过对话和互鉴来化解冲突，建立了维护多边主义的坚实道义基础，也创新了全球治理知识体系。

如何将包容多元的全球化理念和道义基础转化为全球治理效能的提升，则需要从政策实践中进行思考。构建公平合理的全球治理体系，应该从治理目标、治理机制、治理实践三方面来推动改革，保障发展中国家的公平发展权，在地缘政治竞争升级的情况下为践行真正的多边主义提供可行的思路。国家间相互依赖关系不断加强，各国的政策偏好差异变大，进而对国际协调的需求增加。因此，包容性的国际制度不仅是全球化的目标，而且是全球化得以持续的前提。包容性既体现在更有决策效率的区域性治理机制通过化整为零的方式来协调处理国家间分歧，也体现在灵活的机制安排通过处理国家间差异化的利益诉求，形成最大共识。与此同时，聚焦发展议题也有助于在国家间建立可预期的发展竞争关系，避免国家间关系升级到全面对抗甚至出现大规模冲突。

理解分配不平等变化背后的政治经济逻辑，其意义与价值并不在于重新解读全球化的历史，而在于正确认识世界发展大势和矛盾，合理应对世界百年变局，以引导全球化的新发展和国际秩序的转型。