周少青，中国社会科学院大学社会与民族学院教授、博士生导师，中国社会科学院民族学与人类学研究所研究员、世界民族研究室主任；周洁，中国社会科学院大学社会与民族学院2023级博士研究生。
摘要：《中华人民共和国民族团结进步促进法》的制定与出台，标志着我国民族事务治理从“政策驱动”到“法治主导”的深刻转型，在民族事务治理史上具有重要的里程碑意义。民族团结进步促进法以“宣示性法律”巩固思想根基，防范认同危机；以“实施性与权益保障性法律”健全制度机制，化解现实矛盾；以“捍卫性法律”明确行为边界，惩处违法行为，构建起防范化解民族领域风险隐患的“三道防线”，实现从“被动应对”到“主动构建”的战略转变。其“团结、进步、促进”的立法理念，为多民族国家治理提供了以建设命运共同体为核心的国家方案。
关键词：《中华人民共和国民族团结进步促进法》；铸牢中华民族共同体意识；中华民族共同体建设；“三道防线”；中国方案
2026年3月12日，《中华人民共和国民族团结进步促进法》（以下简称“民族团结进步促进法”）经第十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过，将于2026年7月1日起正式施行。民族团结进步促进法的制定与出台，是我国民族事务治理史上的一座重要里程碑。它不仅标志着民族工作领域一部基础性、综合性法律的诞生，同时以其深刻的法治内涵和科学的体例设计，系统性地回应了我国民族事务治理从“政策驱动”向“法治主导”转型的时代需求，为促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设、推动实现中华民族伟大复兴构筑了贯通“宣示性法律”“实施性与权益保障性法律”“捍卫性法律”的“三道防线”。其“团结、进步、促进”的立法理念，更是超越了欧美“反歧视、促平等”的个体权利范式，为多民族国家治理提供了以建设命运共同体为核心的“中国方案”。
一、从“政策驱动”到“法治主导”：当代中国民族事务治理的深刻转型
民族事务治理法治化是习近平法治思想的重要组成部分，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。 2014年召开的中央民族工作会议上，习近平总书记首次提出“要用法律来保障民族团结”，强调“只有树立对法律的信仰，各族群众自觉按法律办事，民族团结才有保障，民族关系才会牢固”。这既是依法治国基本方略全面应用于民族工作领域的体现，同时也标志着民族事务治理法治化作为新时代民族工作的重要理念被正式确立。2019年全国民族团结进步表彰大会上，总书记进一步强调要“依法治理民族事务，确保各族公民在法律面前人人平等” 。2021年中央民族工作会议将“必须坚持依法治理民族事务，推进民族事务治理体系和治理能力现代化”作为习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想（“十二个必须”）的核心内容之一，将该理念提升到新时代党的民族工作根本遵循的战略高度。 2024年全国民族团结进步表彰大会上，总书记指出，“依法治理民族事务，不断提高民族事务治理能力和水平” ，将依法治理作为推进民族团结进步事业的五大任务之一专门提出来。可以说，民族事务治理法治化思想内涵的不断深化和丰富及其在民族工作领域的各项具体政策落实，为民族团结进步促进法的出台奠定了重要的理论与实践基础。而民族团结进步促进法的制定与出台，正是对十八大以来党的民族工作历史性成就的立法凝练，是将这些成果制度化、规范化、程序化，进而转化为国家意志的关键一步。换言之，民族团结进步促进法贯通了我国民族政策的“过去”与“未来”两个面向，是“政策法律化”在新时代的生动诠释。
自2023年11月正式启动立法工作至2026年3月全国人大表决通过，民族团结进步促进法草案文本历经反复研究论证，并通过多种形式广泛征求各方意见，足见其立法过程的严谨审慎、科学民主。民族团结进步促进法将“铸牢中华民族共同体意识”确立为核心主线，这一定位是对新时代民族工作格局深刻变化、国家安全与发展需求以及民族事务治理现代化要求的精准立法回应。相较于以往主要依赖于党和国家的方针政策、地方性条例以及即时性行政指令的“政策驱动”模式，法律层面的保障具有根本性、稳定性、系统性、规范性和权威性的独特价值。民族团结进步促进法首次以国家立法形式，将过去具有灵活性但在稳定性、权威性和普遍约束力上存在局限的民族政策或者说柔性、倡导性的政策话语，定格为具有最高法律效力的刚性法律条款。这意味着民族团结进步工作不再仅仅是阶段性、地域性的政策任务，而是上升为全体公民和一切组织必须遵循的法律义务。从“政策驱动”到“法治主导”的转型，让铸牢中华民族共同体意识从价值倡导转化为可遵循、可操作、可保障的行为规范，让各族群众在共居共学、共建共享、共事共乐中增进友谊、加深感情，共同维护国家统一和民族团结的大好局面。
二、从“被动应对”到“主动构建”：“三道防线”推进中华民族共同体建设
民族团结进步促进法是应对“百年未有之大变局”、增强中华民族凝聚力的关键法治举措。从主要内容来看，该法以“序言+7章”的科学体例，将“维护和发展各民族的平等团结互助和谐关系” 的宪法要求，具象化为“构筑共有精神家园”“促进交往交流交融”“推动共同繁荣发展”的制度机制。在此意义上，民族团结进步促进法可以说是宪法精神在民族工作领域的生动延展。最重要的是，它通过构建“宣示—实施与保障—捍卫”三位一体的法律体系，将防范化解民族领域风险隐患的防线从事后惩处前移至事前预防与事中引导，从根源上筑牢了国家统一与民族团结的思想根基和制度屏障。
（一）第一道防线：以“宣示性法律”巩固思想根基，防范认同危机
“宣示性法律”指立法的目的是为了宣示或彰显某种价值观念，此类立法一般并不规定明确的行为模式和法律后果。民族团结进步促进法的“序言”及第一章“总则”部分，正是在话语上承接、逻辑与制度上深化“中华民族”宪法主体地位的典型的宣示性法律。
民族团结进步促进法的“序言”以中华民族共同体的形成和发展为叙事主线，重点阐释了习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想，宣示和明确了新时代党和国家关于民族工作的政治立场、具体任务和努力方向。序言开篇即指出“中国是世界上历史最悠久的国家之一，中华民族是有着五千多年文明史的伟大民族”，各族人民在长期交往交流交融中共同开拓疆域、缔造国家、书写历史、创造文化、培育精神，最终“凝聚成血脉相融、信念相同、文化相通、经济相依、情感相亲的命运共同体”，从而为民族团结进步理念提供了深厚的历史合法性。在此基础上，序言进一步叙述了中国共产党在民族工作中的领导地位和取得的辉煌成就，特别是在新时代“形成了中国共产党关于加强和改进民族工作的重要思想”，也即宣示了立法所秉持的政治立场和指导思想。这也是习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想被首次写入法律，通过国家立法的方式明确了新时代党的民族工作的根本遵循。序言最后强调“民族团结是我国各族人民的生命线”，并将“铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设”确立为“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织”的共同任务，这实质上是向社会各界发出了一个宏大的价值倡导和行动号召。
第一章“总则”部分聚焦民族团结进步促进法的立法宗旨定位、核心概念阐释以及基本原则规定等主要内容。总则第一条开宗明义地宣示了立法的目的和根据——“为了促进民族团结进步，铸牢中华民族共同体意识，推进中华民族共同体建设，推动实现中华民族伟大复兴，根据宪法，制定本法”。其后的条文顺序基本按照“十二个必须”的逻辑展开，集中体现了我们党新时代关于民族工作的理论创新、制度创新和实践创新。第二条明确了民族团结进步事业必须坚持中国共产党的全面领导、坚持中国特色社会主义指导思想，巩固“共同思想政治基础”。第三条和第四条对“铸牢中华民族共同体意识”和“推进中华民族共同体建设”进行了定义式的正面阐释，起到了明确概念、统一认识的重要作用。除此之外，这一部分还规定了民族平等、民族团结、民族进步，坚持和完善民族区域自治制度，依法治理民族事务以及维护国家主权、安全、发展利益等重要原则。
总体而言，作为宣示性法律，民族团结进步促进法的“序言”及第一章“总则”部分相当于在国家基本法层面，为全体公民确立了鲜明的政治立场和价值取向。此举旨在从根本上消除民族分裂主义的思想土壤，引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念，有效防范因认同模糊或冲突引发的国家安全风险。
（二）第二道防线：以“实施性与权益保障性法律”健全制度机制，化解现实矛盾
“实施性法律”是指使铸牢国家民族共同体意识落地生根、产生实际效应的法律。“权益保障性法律”则是维护公民政治参与和经济社会地位平等，保障公民文化、财产权利以及人身安全，从而使他们获得体面生活和尊严感的法律制度的总和。与宣示性法律所不同，实施性法律与权益保障性法律二者相辅相成、互为支撑，共同促使共同体理念从价值宣示转化为可操作、可检验的具体实践。民族团结进步促进法的核心内容——“构筑共有精神家园”“促进交往交流交融”“推动共同繁荣发展”——正是构建这些实施性和权益保障性机制的关键。
实施性法律的一个重要类别即“国家价值观建设方面的法律”。民族团结进步促进法第二章“构筑共有精神家园”首先明确以“社会主义核心价值观”作为构筑共有精神家园的价值引领，强调要“引导各族群众弘扬以爱国主义为核心的民族精神和以改革创新为核心的时代精神”，坚定“五个认同”（对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义的认同），同时组织开展“五史”（中国共产党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史、中华民族发展史）宣传教育，引导各族群众牢固树立正确的“五观”（国家观、历史观、民族观、文化观、宗教观）。在此基础上，这一章进一步阐释了中华文化的传承和弘扬、语言文字、学校教育、理论研究、宣传教育等构筑共有精神家园的有关机制和载体。值得关注的是，这一章在从整体上强调通过强化共同性来凝聚共识、增进认同的同时，还在多个方面体现了“一”与“多”的辩证关系，即在坚持中华民族共同性、统一性的前提下，充分尊重和包容各民族的多样性，实现“多元”与“一体”的有机结合。例如，在中华文化的传承和弘扬方面，既明确“各民族优秀传统文化都是中华文化的组成部分”，承认各民族文化作为“多元”的客观存在和重要价值，又规定“国家坚持以社会主义先进文化引领各民族优秀传统文化的创造性转化和创新性发展”。又如在语言文字方面，法律并未将推广国家通用语言文字与保护少数民族语言文字对立起来，而是既规定“国家全面推广普及国家通用语言文字”，强调国家通用语言文字作为中华民族共同交流工具的统一性，又同时“尊重和保障少数民族语言文字的学习和使用”，保障各民族语言文字的传承与发展，从而确立了国家通用语言文字的主体地位与各民族语言文字的平等发展权利并行不悖的格局。这些制度安排一方面确保了共同体意识培育的全域覆盖与落地生效，另一方面又在文化尊严、语言文字、身份认同等维度切实保障了各族群众的平等权利。
“交往交流交融，是增进民族团结、铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设的必由之路。” 第三章“促进交往交流交融”从社会条件、总体要求和具体规定三个层面，对促进各民族交往交流交融作出了系统阐释。在社会条件方面，明确要求县级以上人民政府应当“统筹经济社会发展规划和公共资源配置，推进互嵌式社区环境建设，完善各族群众共居共学、共建共享、共事共乐的社会条件”，为各民族交往交流交融奠定物质基础和空间基础。在总体要求方面，强调要“将铸牢中华民族共同体意识的要求纳入城市规划、建设、治理和服务全过程，因地制宜完善友好型、包容性、融合式的城市民族工作政策措施”，促进各民族团结融合、和谐融居、人口流动以及互嵌式发展。在具体规定方面，主要聚焦以下几个领域：一是教育领域，如支持民族地区与其他地区“高等学校双向跨区域招生”和“教师开展交流”，促进各族学生“共同学习、共同生活、共同成长进步”；二是志愿服务领域，明确“各级人民政府应当鼓励和支持志愿者和志愿服务组织，在各类志愿服务活动中促进各族群众的交流合作和友爱互助”；三是文化领域，支持创作和展示“具有中华文化底蕴、体现各民族交往交流交融的文艺作品”，依托公共文化服务单位“开展反映中华民族历史和国家繁荣发展等方面内容的展示和交流活动”，并鼓励和支持举办“各族群众喜闻乐见、共同参与的中华民族传统节日、民俗文化、体育赛事等交流活动”；四是旅游领域，明确“国家发挥旅游业在促进各民族交往交流交融方面的积极作用，推进文化和旅游深度融合发展”；五是网络领域，“国家支持利用互联网、大数据、人工智能等现代技术手段开展交流活动”，同时规定网络运营者应当履行管理责任，对含有“民族仇恨、民族歧视等破坏民族团结进步内容的信息”依法采取处置措施。这些实施机制在促进各族群众共居共学、共建共享、共事共乐，构建互嵌式社会结构的同时，旨在从社会结构层面打破隔阂，增进共同性，直接回应了“大流动、大融居”新格局下的治理需求。
第四章“推动共同繁荣发展”属于实施性法律中的“促进共同富裕的法律”。这一章围绕全面实现各民族共同繁荣发展的目标，明确“支持民族地区全面深化改革开放、全面融入国家发展战略、提升自我发展能力，加快民族地区高质量发展，推进各民族共同富裕，推动各民族共同迈向社会主义现代化”。“促进区域协调发展”的总体要求，赋予改革发展“应当有利于铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设，有利于维护国家统一、反对分裂，有利于改善民生、凝聚人心”三个意义。法律针对以下几个领域作出了具体规定：一是基础设施建设，要求“加强交通、能源、水利、信息、物流等基础设施建设，推进民族地区与其他地区之间的互联互通”；二是产业发展，明确“国家建设现代化产业体系，因地制宜发展新质生产力”，支持民族地区发展特色优势产业，壮大新型农村集体经济；三是公共服务建设，强调应当“推动就业、教育、医疗等方面公共服务资源的合理配置，增强基本公共服务均衡性和可及性，促进民族地区各级各类教育协调发展”；四是自然资源保护和生态文明建设，明确“统筹优化农业、生态、城镇等各类空间布局，加强民族地区的生态环境保护和自然资源的可持续利用，引导各族群众共同维护中华民族永续发展的生态空间”；五是安边固边兴边，要求“统筹推进兴边富民、稳边固边”，支持边境贸易、边境旅游和跨境经济合作；六是移风易俗，明确“国家加强时代新风新貌的培育，推进公民道德建设，开展群众性法治宣传教育和科学技术普及，推动移风易俗，倡导文明进步的新风尚”，并特别规定“任何组织和个人不得以民族身份、风俗习惯、宗教信仰等为由干涉婚姻自由”，保护公民婚姻自由。通过立法明确国家支持民族地区高质量发展的政策，旨在解决地区发展不平衡这一可能滋生矛盾的根源性问题，将“发展”这个“金钥匙”转化为法定责任，减少因利益差距导致的社会风险，推动各民族共同迈向社会主义现代化。
综而观之，“构筑共有精神家园”“促进交往交流交融”“推动共同繁荣发展”三个章节共同构成从“思想认同”到“社会融合”再到“发展共享”的完整实施链条，系统回应了各族群众在文化、政治、经济、社会等方面的平等权利与尊严保障，充分体现了民族团结进步促进法作为实施性与权益保障性法律的性质。
（三）第三道防线：以“捍卫性法律”明确行为边界，惩处违法行为
“捍卫性法律”，即通过防范和惩处危害国家民族共同体（建设）的具体行为，从“负性控制”的维度，反向保障共同体事业正常发展的法律。民族团结进步促进法专设“法律责任”一章，明确了公职失职行为、一般违法行为、社会歧视行为、组织失职行为、网络失管行为、极端犯罪行为以及境外干涉行为等破坏民族团结、损害民族关系的不同类型危害行为的法律责任和惩戒措施，构建了一套从行政责任到刑事责任的阶梯式惩处架构。它清晰地划定了“什么不可为”的行为底线，为依法打击暴力恐怖势力、民族分裂势力和宗教极端势力提供了明确的法律依据和前置性的规范指引，是维护国家安全和领土主权完整的最后屏障。这也使其与《中华人民共和国刑法》（1997年）、《反分裂国家法》（2005年）、《中华人民共和国治安管理处罚法》（2005年）、《中华人民共和国国家安全法》（2015年）、《中华人民共和国反恐怖主义法》（2015年）等捍卫性法律相衔接，形成了完整的法律威慑体系。
总之，民族团结进步促进法是一部集“倡导、保障、规制、惩处”于一体的综合性“促进型立法” 。它顺应了中华民族“从历史走向未来、从传统走向现代、从多元凝聚为一体”的发展大趋势，通过“宣示性法律”“实施性与权益保障性法律”“捍卫性法律”的系统性法律体系构建，将风险防范的关口前移，实现了从“被动应对安全事件”到“主动构建共同体安全”的战略转变，为在百年变局中维护国家长治久安和实现民族复兴提供了坚实的法治保障。
三、从“本土实践”到“中国方案”：为全球民族事务治理提供创新思路
放眼全球，以英国、法国、西班牙、美国等为代表的欧美主要国家同样将建设团结凝聚的国家民族、塑造统一的国家民族认同作为民族事务治理政策或立法的重要选择。它们虽不乏与强调国家民族共同体意识、保障国家民族共同体建设相关的宣示性法律、实施性与权益保障性法律以及捍卫性法律，但其立法实践多呈现出碎片化的分散立法、功能分立的特征，且实践效果也并不尽如人意。相比之下，中国在铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设过程中，不仅构建了涵盖宣示性法律、实施性与权益保障性法律以及捍卫性法律的完整法律体系，更通过民族团结进步促进法的制定与出台，以一部法律承载了不同类别法律的核心功能，从而突破了常规的立法模式，将价值引领、实践推进、权益维护与底线捍卫融于一体，实现了法律功能的高度整合与统一。这一兼顾法律体系的结构完整性和基本法的功能整合性的立法创新，充分体现了中国在民族事务治理上的制度优势与法治智慧，提供了与欧美主要国家根本不同的范式。
从治理或立法理念来看，欧美国家民族事务治理（立法）的核心理念是“反歧视、促平等”，而中国推进国家民族共同体建设立法实践的关键词则为“团结、进步、促进”。“欧美范式”与“中国方案”的核心差异突出表现在治理理念、政策目标、实现路径以及实践效果等四个方面：第一，在治理理念上，欧美范式主张以“个体权利”为本位，强调法律形式上的平等和反歧视；而中国方案则以“共同体”为本位，超越了个体权利的简单相加，注重共同体的整体凝聚力和向心力，追求实质性的共同繁荣与情感认同。第二，在政策目标上，欧美范式侧重于管理多样性、应对族裔矛盾、防范分裂主义，带有明显的“消极防御”色彩；而中国方案则致力于“积极建构”，引导各族人民牢固树立休戚与共、荣辱与共、生死与共、命运与共的共同体理念，主动增强中华民族凝聚力。第三，在实现路径上，欧美范式侧重于“司法中心”，主要依赖司法诉讼、权利救济等事后规制手段；而中国方案则更具前瞻性，侧重于“治理中心”，采取系统促进与建设的方式，综合运用教育、文化、经济、社会等多维度政策工具，将民族事务融入国家发展全局，实施全过程治理。第四，在实践效果上，欧美范式正面临极右翼民族主义抬头、分离主义运动频发、种族主义崛起、政治与社会极化及贫富分化加剧等现实挑战；而中国方案则有效促进了各民族交往交流交融，维护了国家统一和社会稳定，创造了经济快速发展的奇迹，充分彰显了以共同体建设为核心的治理道路的有效性。
就中国方案的深层启示而言，欧美国家所奉行的“公民民族主义”在遭遇经济与社会危机时，容易蜕变为排他性的“族裔民族主义”，导致社会极化和分裂。而中国的“中华民族共同体”理念，建立在共同历史、价值、利益和情感之上，追求的是“你中有我、我中有你”的命运共同体。民族团结进步促进法正是将这一理念法治化、制度化，它向世界表明：有效的多民族国家治理，不仅需要平等的权益保障，更需要主动铸牢命运与共的共同体意识，推动国家民族共同体建设，并通过法治手段将这种建设常态化、机制化。这为世界上那些深陷民族冲突、分离主义困境的国家，提供了一条超越“个体权利竞争”循环的、以共同体建设为目标的全新治理思路。
四、结 语
民族团结进步促进法的制定与出台，是以习近平同志为核心的党中央部署的“重大政治任务和立法任务” 。“重大政治任务和立法任务”这一定位，体现了该法极高的战略及立法地位。它不仅是对习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想的贯彻落实，同时也是对宪法规定、原则和精神的贯彻落实。正是其所构筑的贯通“宣示性法律”“实施性与权益保障性法律”“捍卫性法律”的“三道防线”，准确把握“管肚子”与“管脑子”的关系，切实将价值观或国家认同的打造与各族人民的权益保障、物质发展有机结合，推动中华民族共同体建设从“自在”走向“自觉”，为中国式现代化注入核心动能。当前我国正处于“十五五”开局之年，站在推进中华民族共同体建设的高度，民族团结进步促进法的长期施行，定将为以中国式现代化全面推进强国建设和民族复兴伟业夯实法治根基、凝聚团结伟力、开创发展新局。
原文载于《中国藏学》2026年第2期
