翟云，中央党校（国家行政学院）国家治理教研部教授。
摘要：生成式人工智能的技术突破与规模化应用，推动国家治理从“被动响应”向“主动建构”跃迁，生成式治理由此成为数智时代的核心议题。本文沿袭“历史－理论－实践”三重逻辑，系统阐释生成式治理的演进脉络、核心内涵与实践路径。在历史维度上，生成式人工智能的技术重构、西方治理的话语局限、全球性治理的困境蔓延，共同构成生成式治理兴起的根本动因。在理论维度上，生成式治理以生成式人工智能为底座，通过“技术赋能－制度规制”双向协同，致力于实现技术理性与价值理性的深度耦合，肩负着赋能发展、创造生活、维护安全、高效治理的使命。为此，需从实践维度建构与生成式治理相适应的多维发展路径。生成式治理有望突破西方既有治理理论的局限性，为国家治理现代化提供智能新范式，亦为全球治理政策制定提供可参考的中国方案。
关键词：人工智能治理；生成式人工智能；公共治理；国家治理转型。
文章来源：《电子政务》网络首发
治理理论的演进是一个伴随技术革命和社会形态变迁不断深化的过程。从肇始于古希腊并在17世纪逐渐成形的技治主义，到传统科层制的“统治”逻辑及20世纪90年代治理理论强调的多元主体协同参与，再到21世纪数字治理理论对信息技术的应用，治理形态始终在回应时代发展的客观需求。自2022年底ChatGPT问世以来，生成式人工智能（Generative AI，以下简称生成式AI）凭借语言理解、内容生成、推理分析等核心能力，从单纯的“分析工具”演进为具备“创造能力”的智能体，正快速发展并广泛应用于经济、社会各领域，深刻改变了政府回应的模式与效能，引发了数智时代新秩序的深入讨论，赋予国家治理理论核心概念新的内涵，并对中国自主知识体系建设提出了新要求。加快由数字化全面迈向智能化，是“十五五”时期加快新旧动能转换和发展新质生产力的演进趋势，客观上要求必须建构与新一轮智能革命相适应的治理模式。在此背景下，生成式AI时代的国家治理理论创新被推向新的历史关口。由此，“十五五”时期深入研判这一变革的内在逻辑与演进方向，是回应技术发展大势的必然选择，更是推进国家治理范式变革的关键议题。
本文试图回答三个核心问题：生成式AI缘何引发了国家治理范式向生成式治理（Generative Governance）演进？这一全新的治理形态具有怎样的核心特征？又当如何践行此种治理范式？本文沿袭“历史逻辑－理论逻辑－实践逻辑”主线，深入分析生成式AI对传统治理模式的冲击，从宏观层面提出生成式治理的核心概念与理论框架，并建构实践方略，旨在为理解人工智能时代的国家治理转型提供一个可参考的整合性分析框架。
一、生成式治理提出的历史逻辑与现实关切
（一）技术革命驱动：生成式AI对治理范式的重构
“生成式治理”并不是凭空建构的全新术语，而是蕴含特定历史意涵与出场情境的概念表达。回溯历史，从工业革命的机械化浪潮到计算机的普及应用，每一次重大技术突破都深刻重塑着治理理念与治理模式，无论是亚当·斯密的“看不见的手”、马克斯·韦伯提出的官僚制抑或奥斯本和盖布勒的“重塑政府”理论，均为技术驱动治理变革的理论成果。如今，生成式AI正从应用工具朝着通用基础设施迈进，凭借超强的模型推理与多模态感知能力，推动国家治理从“数字化改造”向“智能化创造”的范式转型。具体来说，本轮技术革命将对公共信息的生产与传播流程进行系统性重塑，亦对社会认知体系、决策模式乃至政府组织形态产生深远影响。
需要指出的是，与蒸汽机、电力、计算机、互联网等历次技术革命的核心载体不同，生成式AI通过强化学习问题建模、语言理解与生成、深度推理与规划、多模态融合交互等技术拥有了超强的涌现能力（Emergent Abilities），正在对国家治理的技术基础与运行逻辑进行颠覆性重构，驱动着治理模式从“被动响应”向“主动建构”转变，从而为国家治理提供了全新的技术工具。一方面，生成式AI不再被简单视为被动执行指令的辅助工具，而被定位为具备自主学习和动态适配能力的“合作伙伴”，通过人机协同实现治理认知的互补与升级。另一方面，随着生成式AI深度嵌入国家治理各领域，传统治理中政府单一主体的中心地位将被逐渐消解，而由政府、社会组织、企业与公众等多元主体共同参与、权责清晰的网络化治理格局逐渐形成，并依托生成式AI的分布式计算能力实现治理资源的精准匹配与高效整合。正是在这两个层面的共同作用下，生成式治理有望突破既有治理模式的技术边界与制度局限，实现对传统治理体系的重构。
不容忽视的是，生成式AI的快速渗透也给国家治理带来了全新挑战。其一，深度伪造技术的滥用突破了信息真实性底线，对公共信息安全与社会信任体系构成潜在威胁。其二，算法训练数据的固有偏差与技术黑箱特性，可能固化甚至放大既有社会不公。其三，生成式AI的自主嵌入性突破了行政权力运行的可控性底线，对政府治理的合法性与问责体系构成深层挑战。因此，生成式AI在成为国家治理数智化转型核心驱动力的同时，其技术属性与应用边界也对现有治理体系和治理能力形成了适配性挑战。
（二）话语体系建构：生成式治理的自主战略考量
西方治理话语体系曾长期占据全球话语权。从起源来看，治理理论最早由西方学者提出，其核心概念和理论框架都是基于西方的政治、经济和社会现实构建的。然而，随着全球治理实践的不断发展，西方治理理论的局限性日益显现，逐渐难以适配复杂多元的全球治理现实需求。
其一，市场原教旨主义的理论偏向日渐凸显。市场原教旨主义认为市场是万能的，加之以新公共管理理论为代表的西方治理范式是基于“理性经济人”假设构建治理逻辑，导致以市场为导向的公共管理与民主政治价值之间存在着难以调和的冲突，没有跳出也不可能自觉跳出市场逻辑的窠臼。这种理论取向不仅忽视了政府在公共物品供给、宏观经济稳定、公共价值等领域的制度性责任，更因过度追求效率目标而消解了国家治理的公平正义价值内核，导致西方公共服务供给的碎片化与贫富差距的进一步扩大。
其二，个体主义价值观的路径依赖根深蒂固。西方治理理论根植于自由主义政治哲学传统，将个体权利视为治理体系的合法性基础，一度成为西方近代以来政治哲学的主流叙事，这种以市民社会为立足点的发展范式过度强调个体利益诉求的优先性，而忽视了集体行动的价值与社会共同体的建构意义。虽然治理理念的提出力图消解传统政治框架下个体与共同体之间的价值冲突，但个体主义价值取向在实践中易引发治理主体的分散化与治理目标的碎片化，由此削弱了多元主体协同应对公共问题的集体行动能力。
其三，技术中立性的认知误区亟需澄清。部分西方治理理论存在技术中立性的认知误区，忽视了生成式AI等新兴技术背后的权力结构与利益分配机制。实际上，技术的研发、应用与治理过程，始终受到资本逻辑、权力结构与意识形态的深刻影响。比如，有研究表明，ChatGPT-2将教师和医生预测为男性的概率分别为70.59%和64.03%，在根据某人的性别和种族评估其是否会成为一名优秀的科学家时，大模型只建议白人男性，ChatGPT天然的算法偏见可见一斑。实际上，西方治理理论对技术中立性的片面强调，不仅掩盖了技术应用中的不平等问题，更可能导致技术权力的集中化与治理话语权的失衡，进一步加剧全球治理体系的结构性矛盾。
这些局限使得西方治理理论在应对国家治理时面临“治理失灵”“责任挑战”双重困境，当面对全球治理挑战时更是显得力不从心，换言之，即随着“全球治理日益碎片化，价值困境和观念困境开始凸显”了。
在此背景下，生成式治理范式的提出，旨在通过解构西方治理话语霸权，揭示其背后的技术霸权逻辑与资本逐利本质，进而为构建中国特色智能治理叙事奠定基础。需要说明的是，与数据治理和数字治理相比，“智能治理”是指在政府社会治理实践过程中，推动治理方式和手段的智能化，实现治理的精细化、个性化和智能化的一系列治理行为和过程的总和。与此相比，本文所建构的生成式治理限定于生成式人工智能特定情境。进一步来看，这既需要注重政府与市场协同、集体与个体平衡、技术与价值统一，又要将马克思主义的立场、观点、方法与生成式治理的实践相结合，深度探索智能时代的治理规律，形成具有中国特色的原创性治理理论从而实现对西方治理理论的完全超越。
从实践来看，生成式AI已在国家治理诸多领域形成规模化应用，逐渐形成了模型即服务的态势。在政务服务维度，自2025年以来，深圳市推出全国首个实用型AI政务助手“深小i”，政务问题应答率和问答精准率分别达到97%和94%；青岛市依托大模型技术提供19个“边聊边办”AI场景，涉及企业开办、工程建设、交通运输等12个重点领域的575项高频业务办理项，实现平均智能预填率71%、材料免提交率87%、问题匹配率80%，一次申报通过率达90%。此外，多地陆续创新构建智能政务服务体系，推出智能政策咨询、精准政策解读、辅助公文生成、全程导办帮办等AI应用场景，有效提升了行政效能。在社会治理方面，生成式AI的出现显著增强了风险治理的感知、理解与预测能力，在社会运行态势感知、突发事件应急响应、灾害应急辅助决策等场景中发挥了关键支撑作用。
由此可见，生成式治理理论植根于中国特色社会主义制度优势，秉持以人为本的核心理念，倡导技术与治理的深度融合，凸显新一代人工智能技术的赋能价值，同时统筹政府、市场和社会的协同联动，坚守治理的公平正义与可持续性。需要强调的是，生成式治理还自觉汲取了中国传统文化中以民为本的治理初心、中庸之道的平衡智慧以及礼法合治的协同逻辑，从而在“第二个结合”指引下实现了数字智能时代的治理范式跨越。很显然，这些理念和方法在极大程度上超越了西方治理理论的局限性，为全球治理提供了新的思路和方案。
(三）全球治理回应：生成式治理的国际责任与使命
生成式AI的迭代演进与规模化应用，正在引发一系列具备全球传导性的治理挑战。一方面，算法黑箱的不可解释性、数据全生命周期的隐私泄露风险以及技术滥用的无界性，对人类社会的系统性安全构成潜在威胁。另一方面，深度伪造技术消解了信息的真实性，个性化推荐算法加剧了信息茧房，以及随着技术接入门槛升高不断拉大的数字鸿沟，这些新的议题正在冲击着社会稳定的基础共识。同时，伦理价值层面引发的新风险亦不容忽视。比如，算法内嵌AI后逐渐呈现的偏见性、人机交互中人类主体性的弱化，以及技术应用中责任归属日益模糊化，不断挑战人类社会的道德底线与伦理准则。此类全球性治理难题成因复杂、影响范围广，其治理逻辑已超越单一国家的制度边界与能力范畴，亟需构建多元主体协同参与的全球治理框架，通过规则共商、风险共治、利益共享的机制安排，推动生成式AI技术的向善、有序发展。
在中国语境下，生成式治理与国家治理现代化正处于同频共振的时空交汇期，二者形成了“技术赋能治理、治理规范技术”的双向互动，共同构成智能时代国家治理转型的核心驱动力。在宏观层面，生成式治理推动的“人机融合”新互动模式，依托AI场景下多源异构数据汇聚、整合、挖掘与预测能力，提升国家对财政、税收、货币、就业、教育、产业变革等战略决策的科学性与前瞻性，帮助理解经济发展、产业变革等系统性现象，有利于从整体的、战略的层面确立和把握国家的政治价值、战略方向和发展进程。在中观层面，AI技术通过重构治理方式、优化资源配置，进一步提升政府履职能力、城市运行效率和社会治理效能。在微观层面，生成式治理为多元主体参与基层治理提供了技术工具与平台支撑，赋能提升社会自我管理能力，为完善和优化政府、社会、居民多元参与的基层治理格局提供了可能。以近年来基层出现的网络化治理为例，在大数据、区块链、边缘计算、传感网、脑科学等新理论新技术的共同驱动下，呈现出贯通上下、联通内外的多层级复合“共治”机制，推动基层网格化管理向个性化、精细化、智慧化方向升级，有效提升了公共服务的适配性与普惠性。
可以看出，立足于“十五五”时期的生成式治理理论建构与实践创新，需与国家治理体系和治理能力现代化的战略目标深度适配，从制度供给、能力提升、法治保障、数字素养培育、专业人才支撑等多个维度协同推进，构建具有系统性、协同性的治理体系。作为中国参与全球智能治理的重要实践载体，生成式治理新范式不仅要为全球智能治理贡献中国智慧与中国方案，亦需承担起推动全球智能治理体系朝着更加公平、公正、合理的方向演进的责任担当。
二、生成式治理的理论逻辑与核心议题
如果说前文述及的历史逻辑回答了生成式治理“为何而来”的问题，那么理论逻辑则要阐释生成式治理“是什么”与“肩负何种使命”的核心命题。
（一）生成式治理的基本概念
“加快构建中国特色哲学社会科学，归根结底是建构中国自主的知识体系”，其核心要义恰恰在于回应时代发展的现实命题，其中就包括技术进步与治理范式演进的深层互动。事实上，技术变革与治理创新的演进，始终是相互塑造、协同发展的关系。从农业社会的传统治理模式，到工业社会的科层制治理体系，再到信息社会的数字治理形态，每一次技术革命都推动着治理范式发生深刻变革。就生成式AI而言，它在复用技术底层算力和算法框架的基础上，通过对治理数据的系统性整合、场景化适配与创造性加工，催生全新的治理决策模式与服务供给形态。
从理论层面审视，生成式AI技术的快速迭代正在推动国家治理范式发生根本性代际变革，这一变革可被概括为生成式治理范式的兴起。生成式治理是指以生成式AI为核心技术基座，依托其动态涌现、多模态融合、自主学习等技术特性，通过技术赋能与制度规制的双向协同，构建“技术赋能治理－治理规制技术”的动态平衡机制，实现治理主体从“单一管控”到“多元协同”、治理模式从“被动响应”到“主动建构”、治理逻辑从“静态适配”到“动态生成”的范式转型，最终形成技术理性与价值理性深度耦合的新型国家治理新形态。相较于传统数字治理的流程电子化与智能治理的算法辅助化，生成式治理凭借其独特的技术内核实现了治理效能的系统性跃升。
生成式治理的核心内涵可从两个维度进一步展开。一是技术赋能维度，即用生成式AI进行治理。彼时，生成式AI凭借其独特的涌现性、多模态融合与自主学习特性，打破了传统治理工具的能力边界。在多元主体协同共治的框架下，它通过全域数据的实时感知与深度分析、跨领域知识的自动萃取与关联、多场景治理策略的智能生成与优化等技术路径，为公共事务治理的决策科学化、执行高效化、服务精准化提供系统性支撑。比如，通过海量数据喂料、算法持续迭代和模型精调，生成式大模型可以推动专业化的技术治理走向通用性的公共事务治理。二是制度规制维度，即对生成式AI进行治理。针对生成式AI技术的潜在风险，需在国家治理体系的整体框架内构建适配性规制体系。通过健全数据治理、算法治理、伦理治理等多维制度机制，对技术研发、部署、运行全生命周期进行规范引导，重点防范算法偏见、隐私泄露、深度伪造滥用等风险，确保技术发展始终与服务社会进步、促进人的全面发展的价值目标相一致。
需要强调的是，一方面，从理论创新角度审视，生成式治理在一定程度上重构了治理主体间的权力关系、重塑了公共价值的生成逻辑，推动着国家治理从技术嵌入型向生态共生型范式加速转型；另一方面，从理论继承角度审视，生成式治理并非全盘否定了既有治理理论，而是在继承协同治理理论的多元主体协同思想、复杂系统理论的系统涌现性观点、技术治理理论的“技术－制度”互动逻辑基础上，针对生成式AI的技术特性进行的理论创新。
（二）生成式治理承载的历史使命
治理（governance）概念在20世纪90年代被西方政治学和经济学赋予新内涵，其核心思想之一就是通过治理模式的持续优化来有效地管理公共事务，从而促进经济社会发展。生成式治理作为人工智能时代的新型治理范式，其历史使命根植于中国式现代化的实践需求，是技术进步与国家治理现代化深度融合的必然产物。它已然超出了传统治理的固有视野，不仅要回应生成式AI技术迭代带来的治理挑战，更要在推进高质量发展、创造高品质生活、维护高水平安全、实现高效能治理的进程中发挥核心支撑作用，最终服务于中国自主知识体系的构建与人类数智文明新形态的探索。
⒈赋能高质量发展
生成式治理以技术赋能为核心路径，成为培育新质生产力、构建现代化产业体系的关键支撑。一方面，生成式AI的多模态融合能力能够打通产业数据壁垒，为传统产业升级提供精准的智能化解决方案。另一方面，随着生成式AI加速向制造业、农业等实体经济领域渗透，进一步优化了生产工艺、提升了管理效率，推动传统产业数字化、网络化、智能化、绿色化升级，不断夯实现代化产业体系的实体基础。比如，生成式AI可以有效整合乡村自然禀赋、污染监测数据、生态治理政策在内的复合资料库，模拟乡村生态治理过程，实现治理方案动态仿真，从而为决策提供精准、专业的治理方案。此外，通过构建包容审慎的创新生态，为技术创新提供充足的试错空间，从而有效释放生成式AI的技术潜能，推动生产方式从要素驱动向创新驱动转型，不断催生数字经济新产业、新业态、新模式。
⒉创造高品质生活
生成式治理的最终目标是服务于人的全面发展，通过人工智能技术的普惠性应用为创造高品质生活提供了重要契机。一方面，它借助生成式AI的多模态交互能力，打造和优化个性化、精准化、便捷化的公共服务体系，在教育、医疗、养老等民生领域实现服务资源的优化配置，有助于加快补齐民生短板、破解民生难题。另一方面，它以“人民至上”为价值导向，通过动态监测与响应机制，及时回应不同群体的利益诉求，特别是针对老年人、残障人士等数字弱势群体，提供适配性的智能服务，有效弥合了数字鸿沟。此外，它还能凭借生成式AI强大的内容生成能力，不断丰富公共文化产品供给，满足人民群众多样化的精神文化需求，提升公共文化服务的质量与效能。比如，国产首款3A动作角色扮演游戏《黑神话：悟空》通过采用虚幻引擎5，取景中国36处古建筑古迹作为游戏场景，光影效果与角色设计达到世界一流水准，被称为“行走的东方美学画卷”，既满足了人民群众精神文化需求，也是中华优秀传统文化“走出去”最具活力的创新载体之一。
⒊维护高水平安全
生成式治理以总体国家安全观为指导，针对AI技术潜在的系统性风险，构建全生命周期的安全治理体系，为国家安全和社会稳定提供有力保障。它通过技术治理与制度规制的协同联动，精准识别层级化风险谱系。技术层重点防范算法偏见、隐私泄露、深度伪造等基础安全性风险，应用层防范生成式AI在意识形态、经济发展、社会运行、网络安全等领域的潜在威胁，伦理层则回应数据滥用及平台经济中广告推荐、大数据“杀熟”、信息分发偏误等市场驱动下的公共价值偏离风险。在此基础上，构建贯穿研发、训练、部署、应用与退出的全生命周期安全治理体系，建立重点领域动态预警与分级分类应急处置机制，实现从被动应对向主动防控的转换。同时，推进技术治理与制度规制的协同联动，既以工具理性防范具体风险，又以价值理性划定行为边界。更重要的是，生成式治理依托中国特色社会主义制度优势，在党的全面领导下构建起政府、企业、社会组织、公众多元参与的安全治理格局，形成风险防控的整体合力。最终，生成式治理不止于守住安全底线，更是通过规范平台经济运行逻辑、矫正算法权力失衡，向培育安全、可持续、可信赖的智能经济生态延伸，实现技术赋能与经济价值的有机统一。
与此同时，在全球安全层面，生成式治理倡导积极参与全球数字安全规则制定，共同应对AI技术带来的就业冲击、数据主权、AI伦理、法律规制等全球性挑战，推动形成多元协同、包容共治的全球人工智能治理格局。
⒋实现高效能治理
生成式治理通过AI技术赋能推动治理理念、治理方式、治理手段的全面创新，旨在为实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展提供坚实支撑。一方面，它打破传统科层制治理的条块分割，借助生成式AI的全域数据感知与跨域知识萃取能力，实现治理资源的全局协同与优化配置，提升治理决策的科学性与执行的高效性；另一方面，它构建的“技术赋能－制度规制”动态平衡机制，能够适配生成式AI的快速迭代特性，实现治理体系的动态进化，破解传统治理制度滞后于技术发展的难题。以当下各地涌现的智能审批为例，其深层逻辑在于坚持和加强党的全面领导，发挥党总揽全局、协调各方的作用，打破“数据孤岛”“业务孤岛”，构建跨层级、跨区域、跨部门、跨业务、跨系统的治理格局，形成领导有力、权责清晰、运转高效的生成式治理形态，为国家治理体系和治理能力现代化提供实践路径。
（三）生成式治理的核心议题
构建生成式治理的中国自主知识体系，理论层面的核心使命在于构建一种能够与西方对话、同时对中华文明智慧进行创新阐释的知识文明形态，实践层面则致力于推动高质量发展、高品质生活、高水平安全与高效能治理的协同共进。进一步而言，生成式治理知识体系的构建，必须锚定国家治理体系和治理能力现代化的战略需求，以中国特色社会主义制度优势为根本依托，从价值导向、技术效能、制度支撑、组织保障四个维度系统发力。这一理论建构既超越了西方“技术决定论”或“制度中心论”所内蕴的单向度因果逻辑，也突破了“技术-组织互构”范式下的二元分析边界，进而迈向价值、技术、制度与组织多维协同的整体性治理知识生产，确立具有主体性、原创性的中国特色生成式治理理论标识，为全球人工智能治理提供新的知识范式。
⒈人民至上：生成式治理的价值本源与伦理锚点
国家建设是全体人民共同的事业，国家发展过程也是全体人民共享成果的过程，这种以人民为中心的治理智慧，在生成式AI时代依然具有重要的现实意义，是人民至上成为生成式治理首要核心议题的根本原因。从技术逻辑看，生成式AI的“数据依赖”与“算法黑箱”特性天然存在技术异化、算法歧视等风险，若缺乏明确的价值引领，极易陷入“技术逐利”的治理困境。不同于新公共管理理论“效率优先”或西方数字治理理论“技术中立”的价值预设，“人民至上”从根源上锚定了生成式治理的公共利益导向，超越了西方“技术与人文二元对立”的治理逻辑。再从实践需求审视，生成式AI的普惠性应用，要求治理必须兼顾不同群体的利益诉求，“人民至上”的价值导向为平衡技术创新与权益保障提供了根本遵循，确保技术应用始终服务于公共利益。不难看出，“人民至上”的发展思想从根源上确保AI技术应用始终服务于公共利益，避免算法异化、技术逐利等治理风险。换言之，价值理性取代了传统的工具理性，成为现代社会衡量国家治理成效的尺度，亦是生成式治理区别于西方治理模式的核心标志。
⒉技术赋能：生成式治理的技术逻辑与效能跃迁
从技术逻辑看，生成式AI的“动态生成”技术特性体现为三种能力。一是知识的动态涌现能力。通过大模型的预训练与微调（Fine-tuning）能够在治理场景中自发形成超越训练数据的复杂知识体系，为治理决策提供跨领域、多维度的知识支撑。二是策略的动态生成能力。基于实时感知的数据资源，能够快速生成适配不同场景的治理策略，实现治理资源的动态优化配置。三是动态进化能力。通过强化学习（Reinforcement Learning）、人类反馈强化学习等机制，能够在与治理环境的交互中持续优化模型性能，实现治理能力的自我迭代与提升。基于上述三种能力，生成式AI通过“数据－知识－决策”的动态智能转化链路，实现了治理能力从静态适配到动态响应、从局部优化到全局协同的代际升级，最终衍生为生成式治理的关键变量。综上，将技术赋能列为生成式治理的核心议题，既是对生成式AI技术特性的深刻把握，也是对治理效能跃升的积极回应。
⒊制度适配：生成式技术的治理制度与规则体系
技术效能的可持续释放，离不开动态适配的制度体系。生成式AI的指数级迭代性与系统性风险传导性，内在规定了将制度适配作为生成式治理的核心议题。事实上，生成式AI的动态生成特性不仅涉及技术层面，还涉及伦理、法律、社会等多个层面。考虑到生成式AI的技术生命周期远短于传统治理制度的更新周期，技术创新的溢出效应与制度规制的滞后效应有着天然张力，若缺乏动态适配的制度体系，要么因制度僵化抑制技术创新活力，要么因制度滞后引发系统性治理风险。加之，生成式AI的风险呈现“数据－算法－伦理”的链式传导特征，数据层面的隐私泄露风险会通过算法模型的训练环节放大为算法歧视风险，最终演化为伦理层面的公共利益损害。唯有构建覆盖技术全生命周期的制度体系，才能实现风险的源头防控与全链条治理。一个不能回避的问题是，在全球数字治理规则重构的背景下，生成式AI治理规则已然成为大国博弈的核心领域，适配中国式现代化需求的制度体系，不仅深刻影响并参与国家治理现代化的进程，更是参与全球治理规则制定、争夺制度话语权的核心依托。综上可见，将制度适配作为生成式治理的核心议题，是主动顺应生成式治理“技术－制度”协同演化规律、构建兼具安全性与创新性的中国式智能治理体系的客观要求。
⒋党建引领：生成式治理的组织保障与运行机制
党的集中统一领导可有效破解生成式AI的多重治理困境，实现多元主体的协同整合。一方面，党建引领可以将以人民为中心的发展思想作为根本价值坐标，内嵌于人工智能治理的制度底层，从根源上确保人工智能技术应用始终与公共利益同向而行。另一方面，通过总揽全局、协调各方的领导核心作用，打破政府、市场、社会等主体间的治理壁垒，破解数据孤岛、算法偏见等技术治理难题，构建适配人工智能特性的共建共治共享治理格局。区别于传统治理模式的单向管控或西方治理理论的多元制衡，生成式治理在党的领导下构建的新型治理体系，从很大程度上克服了“政府失灵”“市场失灵”，超越了西方主体对立、效率损耗困境。当然，要保障这一多元共治体系长效运转，亦需同步建构沟通协调、利益平衡和监督评估等多重支撑机制，共同维系治理体系的动态平衡与高效运行。
三、生成式治理的实践逻辑与行动方略
随着新一轮科技革命和产业变革加速突破，“十五五”时期我国经济高质量发展的技术条件和禀赋条件都将发生重大变化，这为生成式治理的理论创新和实践推进提供了广阔的发展空间。生成式治理的实践推进需构建技术、制度、主体、全球四维协同框架，以技术突破筑牢基础，以制度规范保障运行，以多元主体提升效能，以国际合作彰显担当。由此，可以及时回应当前国家治理范式变革面临的挑战，实现生成式治理理论创新与实践方略的有效衔接。
（一）技术筑基：以核心技术突破驱动治理智能化跃迁
生成式AI的技术成熟度是驱动国家治理范式智能化转型的核心前提，需从基础研究、场景应用与风险防控等三个维度协同发力，实现技术创新与治理规范的动态平衡。
第一，强化基础研究攻坚。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》提出了加快人工智能等数智技术创新以及突破基础理论和核心技术的总体要求，聚焦大模型训练范式创新、多模态融合算法优化、自主学习机制突破等核心技术领域，构建国家战略科技力量、高校科研院所、头部科技企业共同参与的产学研用协同攻关机制。在实际调研中发现，目前相关技术研发力量相对分散，虽然在人力物力财力方面整体投入较大，但仍面临“九龙治水”困境，难以形成技术攻关合力。重点关注大模型与行业专用模型关键核心技术“卡脖子”瓶颈，充分发挥新型举国体制优势，着重建构自主可控的生成式AI算法框架及技术基座。
第二，推动场景深度嵌入。2024年至2026年《政府工作报告》分别提出“开展‘人工智能+’行动”“持续推进‘人工智能+’行动”“深化拓展‘人工智能+’”，从相关措辞不难看出，人工智能不断向国家治理各领域纵深推进。场景化应用的核心是通过技术赋能提升治理效能，而非简单的技术工具嵌入。秉持需求牵引、问题导向的原则，全面实施“人工智能+”行动计划，推动生成式AI在经济、政治、社会、文化、生态文明等国家治理各领域的场景化落地，全方位赋能千行百业。以政务服务领域为例，加快实现“高效办成一件事”政策文本的智能拆解与精准解读、政务服务流程的自动化重构与优化、公众诉求的智能化感知与响应；探索“大模型+政务服务”的创新模式，构建政务大模型规范化标准化体系，实现跨部门、跨层级、跨区域、跨行业的数据共享与业务协同，推动大模型在各领域落地生根。
第三，构建动态适配的全生命周期治理框架。生成式AI迭代速度快、应用场景泛化性强，传统的事后监管模式难以匹配其风险演化特征，因此需建立覆盖技术研发、部署、运行全链条的闭环监管机制。一方面，将伦理审查嵌入技术研发的前置环节，以价值理性锚定技术工具理性的边界。具体而言，可结合生成式AI的技术特性与应用场景，明确“非歧视性”“可解释性”“隐私保护”等核心伦理准则，避免技术研发陷入价值真空。另一方面，实施动态化的风险监测与响应机制，可利用联邦学习、差分隐私等技术工具实现对AI运行数据的非侵入式监测。
(二）制度护航：以法治化建设保障治理规范化运行
完善的制度体系是生成式治理有序推进的基本保障。整体而论，需构建法律法规、监管机制、标准规范三位一体的制度框架，从而实现制度与技术的同频共振。
第一，健全法律法规体系。加快生成式AI立法进程，明确技术研发、应用、监管等各环节的权利义务与法律责任，对数据权属、算法问责、伦理底线等核心问题作出明确规定。同时，适时修订完善《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》等现有法律法规，填补生成式AI应用的制度空白，实现技术创新与制度规范同向而行。
第二，创新多元监管机制。构建政府监管、行业自律、社会监督的协同监管格局。政府部门要明确监管权责，建立跨部门协同监管机制，利用技术手段实现对生成式AI应用的实时监测，切实做到“以技治技”，意即用AI技术规制AI技术衍生的各种风险。建立行业自律公约，引导企业规范技术研发与应用行为。畅通社会监督渠道，鼓励公众与社会组织参与AI治理监督，形成全方位、多层次的监管体系。
第三，完善标准规范体系。依托国家标准化管理部门，制定生成式AI技术的基础标准、应用标准与伦理标准。需要强调的是，生成式AI技术的基础标准、应用标准与伦理标准并非相互割裂的独立体系，而是相互关联、相互支撑的有机整体。简言之，基础标准是技术研发的前提，应用标准是技术落地的保障，伦理标准是技术发展的指引，三者共同构成了生成式AI技术健康发展的标准规范体系。
（三）主体协同：以多元共治格局提升治理效能
生成式治理的核心是在党的全面领导下构建多元主体协同共治的治理结构，其本质是通过各主体的功能互补与协同联动，实现治理资源的最优配置与治理效能最大化。
第一，强化政府的主导作用。政府作为国家治理的核心主体，需在生成式治理中履行好规则制定者、行为监管者、服务提供者三重职责。首先，加强顶层设计，制定生成式治理的发展规划与政策体系，明确生成式AI技术研发、应用与监管的基本原则与发展方向。其次，完善监管机制，规范技术应用市场秩序，防范技术滥用风险。再者，加大公共服务供给，为技术研发与应用提供基础设施、人才培养、资金支持等保障，营造良好的创新生态环境。
第二，提升公众的参与意识与能力。国家治理体系现代化本质上是对党的领导、人民当家作主和依法治国体系的构建，不难看出，人民群众是治理体系中重要的主体，在国家治理中发挥着当家作主的作用。由此，生成式治理要充分保障人民群众实现“被动接受”到“主动参与”的转变。首先，积极适应AI技术发展趋势，熟悉生成式AI技术的基本原理、应用场景与潜在风险。培养数字智能素养，提升用AI说话、用AI决策、用AI管理、用AI创新的能力。其次，畅通参与渠道，积极参与生成式治理的决策过程，表达自身的利益诉求，为生成式治理的发展建言献策，确保生成式AI始终“向善而行”。
第三，建立多元主体协同机制。如前文所述，建立多元主体协同机制是生成式治理不可或缺的组成部分。首先，明确各主体的角色定位与职责分工，建立有效的利益平衡机制。其次，建立常态化沟通协调机制，消解治理主体间的信息不对称与部门壁垒，实现治理信息的共享与交流。再次，优化制度设计，调和不同群体的价值诉求，实现治理目标的协同一致。此外，还需建立全流程监督评估机制，对多元主体的治理行为进行监督与评估，确保治理行为的合规性与有效性。
（四）全球参与：以国际合作提升全球治理话语权
从治理理论视角看，生成式治理的全球性特征决定了治理的国际协同性，这一特征不仅是生成式治理实现可持续发展的必然要求，也是提升数智时代我国全球治理话语权的重要途径。
第一，积极参与国际规则制定。主动参与生成式AI领域的国际规则与标准制定，重点在数据治理、算法伦理、技术安全等核心议题上提出中国主张，推动建立公平合理、包容有序的国际治理体系，打破西方话语垄断。以算法伦理为例，需坚持以人为本、智能向善的原则，推动建立算法伦理的国际标准，规范生成式AI技术的研发与应用。此外，加强生成式治理的理论研究与话语传播，构建具有中国特色的生成式治理理论体系与话语体系，提升我国在全球治理领域的影响力。
第二，深化国际技术协同创新。生成式AI的技术根基源于机器学习理论、神经科学认知机制等基础学科的突破，需推动大模型底层架构创新、通用人工智能（Artificial General Intelligence）核心算法、多模态信息融合机理等基础研究领域的联合攻关。实践中，可通过共建国际开放型科研实验室、设立跨境专项科研基金，实现在全球范围内共享算力资源、高质量数据集和前沿理论成果，破解大模型训练效率瓶颈、小样本学习能力不足等共性科学问题，加快在基础研究的“无人区”形成原始创新合力。
第三，推动生成式AI赋能全球治理实践。生成式AI从根本上调整了全球治理的逻辑取向，使全球治理不仅注重理论创新，而且不再单纯关注价值共创、技术向善等议题，更加侧重全球公共问题的协商共治和智能治理平台的搭建。以气候变化治理为例，整合全球气象观测、碳排放核算、生态系统遥感等多源异构大数据，基于此训练的生成式AI模型，可实现对全球气候系统耦合过程的高精度数值模拟，以及极端气候事件的中长期概率预警，可为全球碳排放峰值路径规划、气候脆弱区域适应策略制定提供科学范式与决策依据。此外，生成式AI在跨国减贫机制优化、全球供应链风险管控等领域亦有丰富的应用场景，其技术潜力与治理价值有待进一步释放。
四、结论与研究展望
未来已来。作为人工智能时代国家治理的新型范式，生成式治理的兴起既是AI技术推动治理形态演化的必然结果，也是中国特色治理话语体系建构与全球治理责任担当的集中体现。生成式治理兼具动态涌现、多元协同、价值锚定等核心特征，本质上实现了对西方治理理论“技术中立”“个体优先”误区的突破、对传统数字治理“技术嵌入”“流程电子化”局限的跃升和对单一治理主体“管控思维”的超越。故此，将人工智能时代的国家治理范式创新作为中国国家治理的本土化实践与规范化建构议题予以探讨，兼具思想启蒙与知识生产的双重意蕴。
从理论层面看，生成式治理以生成式AI的“系统涌现性”为实现本源，能够在党的全面领导下有效整合政府、市场、社会等多元治理主体的力量，从而形成治理合力。同时，生成式治理吸收了中国传统治理智慧，始终坚持以人为本的核心价值观，充分尊重个体的合理利益诉求，将人的全面发展作为治理的终极目标，从根本上修正了西方治理理论中“效率优先”的价值偏向，为全球治理提供了更具包容性与人文关怀的理论框架。
从实践层面看，生成式治理为发展中国家参与全球治理提供了新的话语体系与实践路径。西方治理理论根植于自由主义政治哲学传统，本质上是西方发达国家利益诉求的制度性表达。与之相比，生成式治理倡导“技术赋能治理－治理规制技术”的双向互动理念，依托中国特色社会主义制度彰显“以人民为中心”的治理优势，利用人工智能技术赋能国家治理实践进而提升治理效能，从而实现高质量发展、高品质生活、高水平安全和高效能治理的有机统一。
总之，生成式治理的研究与实践是一个长期的过程，我们国家治理界的学者应秉持高度的学术自觉与时代使命感，锚定“十五五”时期人工智能技术革命的历史机遇，构建兼具中国特色社会主义制度优势与人类共同价值取向的国家治理新范式。既要立足本土实践，破解智能时代国家治理的现实难题，更要以文明自觉的姿态与全球视野，为应对算法伦理、技术安全、治理公平等全球性挑战贡献中国方案，共同推动人工智能时代国家治理范式的创新与发展，为加快推进国家治理体系和治理能力现代化贡献绵薄之力。
