【作者简介】陈剑，经济学人，中国经济体制改革研究会高级资深专家，中国县域经济50人智库负责人，《中国县域经济发展报告》主编。
提升县域治理现代化水平，一直是县域发展的核心问题。已经出版的前两部中国县域发展报告，都把县域治理作为重要内容进行分析阐述。《中国县域经济发展报告2026》把县域治理的制度建设作为重要篇章，进行阐述分析。
制度建设更具有长久意义。县域治理的制度建设是保障政策落实、统筹城乡发展、维护基层稳定以及提升治理效能的关键，直接关系到国家长治久安和基层社会的良性运转。
基层政府长期承受自上而下的考核压力。完善的制度建设有助于实现压力均衡、权责对称，防止责任层层泛化或行政过度僵化。 县域治理直接面向广大基层群众。通过完善民主协商、矛盾纠纷排查化解、公共法律服务等制度，能够畅通群众利益表达渠道，有效防范化解社会风险，保障基层群众的合法权益，实现从传统管控向现代社会协同治理的转变。
一、 健全完善县域产权制度
产权制度是社会主义市场经济体制的基石，也是县域治理制度文明的首要内容。县域产权制度建设在于奠定县域经济发展的基石。其核心在于理顺农村集体土地、农民财产权益以及城镇生产要素的法律与经济关系，激活沉睡的县域资产。
（一）农村“三块地”改革的制度深化
县域产权制度建设的重头戏在农村。必须深化农村土地制度改革，把“三块地”（承包地、宅基地、集体经营性建设用地）的权利界定得更加清晰： 承包地“三权分置”制度。落实所有权、稳定承包权、放活经营权。确保第二轮土地承包到期后再延长30年的制度稳妥落地，给农民和新型经营主体吃下“定心丸”。 宅基地制度改革。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。健全县域农村宅基地自愿有偿退出机制，允许长期进城落户的农民依法自愿有偿退出宅基地。 集体经营性建设用地入市制度。明确入市范围、主体、程序。建立健全同地同权同责的集体经营性建设用地入市流转机制，打破城市对土地一级市场的垄断，让县域农村集体分享城市化红利。
（二） 农村集体产权制度改革与收益分配
全面开展县域内农村集体资产清产核资，将集体统一经营的资产折股量化到户。发展新型农村集体经济，确立“资产变股权、农民变股东”的分配制度。防止集体资产流失，建立审计监督、公开公示和村民代表大会表决制度，从根本上解决过去“集体资产人人有份，人人管不着”的产权虚置问题。
（三）健全县域新型产权交易市场
建立县、乡、村三级联动的产权流转交易网络平台。让土地经营权、林权、四荒地使用权、农业知识产权等要素能够在阳光下公开交易。引入规范的资产评估、法律咨询、金融对接制度，降低交易成本，消除产权纠纷。
二、 县域市场准入与监管制度关乎县域营商环境
县域经济活不活，关键看营商环境。过去县域治理常面临“一放就乱、一管就死”的怪圈。构建现代县域市场准入与监管制度，就是要建立统一开放、竞争有序的市场体系。
（一）深化“放管服”与行政审批制度改革
推行全面统一的市场准入负面清单制度，做到“法无禁止即可为”。
1、极简审批制度
在县级政务服务中心全面落实“一门引导、一窗受理、一网通办、一次办结”。整合多部门审批职能，推行“投资项目承诺制”和“容缺办理”模式。
2、跨区域通办制度
打破地域壁垒，建立毗邻县域、都市圈内部的政务服务互联互通机制。
（二）创新现代市场监管体
传统的人海战术和被动式监管已无法适应现代县域经济发展。
1、双随机、一公开制度
随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开。
2、信用监管制度
建立县域企业和个体工商户的信用档案。实施信用分级分类监管，对守信者“绿色通道”，对失信者“联合惩戒”。
3、智慧监管制度
利用物联网、大数据对县域食品药品安全、特种设备、危化品等高风险领域实施24小时在线不间断监测。
（三）强化公平竞争审查制度
坚决清理和废除县域地方保护、市场分割、指定交易等妨碍统一市场和公平竞争的各种隐性规定。禁止县级政府出台针对外地企业的歧视性税收优惠、财政补贴或准入门槛，保护外来资本和本土小微企业的合法权益。
三、 建立健全县域社会治理与公共服务制度
随着城镇化推进，县域内人口流动频繁，空心村、老龄化、留守儿童等问题交织。必须建立健全兜底性、均等化、民主化的社会治理与公共服务制度。
（一）城乡基本公共服务均等化体制机制
改变过去“重城轻乡”的资源配置模式，建立以县城为中心、乡镇为纽带、农村为基础的公共服务网络。
1、教育共同体制度
推进县域内义务教育学校校长教师交流轮岗制度，建立“县管校聘”机制，通过集团化办学打破“择校热”与农村学校萎缩的困局。
2、县域医共体制度
以县级医院为龙头，整合乡镇卫生院和村卫生室。实行医保基金总额付费、结余留用、合理超支分担的激励约束机制，让小病不出乡，大病不出县。
3、社会保障一体化：完善城乡统一的居民基本养老和医疗保险制度，提高县域大病保险报销比例，健全社会救助和兜底保障体系。
（二）基层民主与自治制度
完善自治、法治、德治相结合的基层治理体系。 严格执行“村务公开”、“四议两公开”（党支部会提议、“两委”会商议、党员大会审议、村民代表会议或村民大会决议，决议公开、实施结果公开）制度。 建立健全县、乡、村三级矛盾调处中心，把人民调解、行政调解、司法调解有机结合。 发挥村贤、法律顾问、行业协会的作用，将民商事纠纷、土地纠纷、邻里矛盾化解在萌芽状态，大幅降低诉讼率。
四、 建设县域生态环境治理制度
县域是生态屏障的核心区域，也是环境治理的最前线。县域生态环境治理制度建设，旨在破解生产发展与生态保护的矛盾，将绿色转化为县域发展的红利。
（一） 国土空间规划与用途管制制度
坚持“多规合一”，科学划定县域内的生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条红线。建立严厉的用途管制制度，不符合规划的项目坚决不予立项。对不符合生态定位的产业、工厂，建立强制退出和有序搬迁机制。
（二）生态环境监管与问责制度
1、河湖长制、林长制、田长制常态化
明确县、乡、村各级负责人的责任区域、治理目标和考核标准，压实党政同责、一岗双责。
2、生态环境损害赔偿与追究制度
对造成县域环境严重污染或生态破坏的企业及个人，依法追究刑事责任并实行高额经济赔偿。落实领导干部自然资源资产离任审计制度，实行生态破坏终身追责。
（三）绿色要素市场与价值实现机制
1、排污权与碳排放权交易制度
鼓励县域内企业通过技术改造富余出来的排污指标、碳指标进入市场交易，获取经济收益。
2、生态补偿制度
建立跨县域、跨上下游的流域生态补偿机制。让保护生态的下游县域向保护生态的上游县域进行资金、产业或技术补偿。
3、“两山”转化制度机制：建立生态产品价值评估机制（GEP核算体系），推动生态资源向资产、资本转化，支持县域发展生态旅游、绿色康养和有机农业。
五、 健全完善县域行政与财政体制
行政与财政体制是县域治理的“指挥棒”和“动力源”。目前部分县级政府面临“权轻责重”、“财力与事权不匹配”的困境。这需要强化县域治理的权责匹配，优化行政财政体制是提升县域治理效能的根本保障。
（一）扩权赋能与扁平化行政体制改革
1、 “放权强镇”改革
按照“依法下放、权责一致”原则，将经济发展、社会治理、城管执法等基层迫切需要的县级行政管理权限下放到基础条件好、发展潜力大的中心镇，解决“看得见的管不着、管得着的看不见”的问题。
2、优化县级机构设置
综合设置综合执法、市场监管、农业综合执法等大部门，精简行政编制，减少层级，提升决策和执行效率。
（二）建立现代县域财政税收制度
1、建立权责对等财政体制
理顺省、市、县三级财政事权和支出责任划分。属于跨区域的事务由省市财政承担主要支出责任，减轻县级财政垫资压力。
2、完善转移支付制度
中央和省级财政应加大对生态功能区县、粮食主产县、欠发达县的均衡性转移支付力度。
3、县级政府债务管理制度
建立地方政府债务风险预警机制。严控隐性债务增量，稳妥化解存量，防止县级财政陷入债务危机。
（三）干部考核与激励约束机制
改变单纯以GDP论英雄的考核方式，实行差异化考核：工业强县重在考核产业集群、营商环境、科技创新。农业大县重在考核粮食安全、耕地保护、农民增收。生态功能县重在考核生态指标、绿色发展、环境治理。同时，健全容错纠错机制，鼓励县域基层干部在产权改革、招商引资中敢于担当、积极作为。
六、健全城乡融合与县域经济发展制度
党的二十届三中全会与后续的中央全会多次强调“壮大县域富民产业”和“率先在县域内实现城乡融合发展”。 制度现代化的最终检验标准之一是能否有效激发县域经济活力。
（一）深化要素市场化改革，打破城乡二元体制
传统的城乡二元制度阻碍了资本、土地和劳动力等生产要素在县域内部的自由流动。县域治理现代化需要破除城乡分割的体制机制障碍，建立健全城乡统一的建设用地市场、劳动力就业制度和户籍管理制度。盘活县域农村闲置资产，为县域产业发展提供要素保障。
（二）构建特色产业培育与联农带农机制
针对部分县域经济产业同质化、抗风险能力弱的问题，现代制度建设应侧重于因地制宜发展特色富民产业。通过建立健全农业科技支撑体系、现代物流配送体系和农产品品牌认证体系，提升县域产业的市场竞争力。同时，完善利益联结机制，确保农民能够深度参与产业链并分享增值收益，实现共同富裕。
结语
县域治理的制度文明建设，不是上述六大制度的简单加总，而是一个有机互动的制度生态系统：产权制度提供利益原动力；市场监管制度规范发展秩序；社会公共服务制度确保公平正义与发展底线；生态环境制度定义了长远发展的边界；行政财政体制则提供了运转的权责与资金保障；而城乡融合与县域经济发展制度则提供了城乡和谐发展和持续发展动力。
唯有这六大制度协同发力、不断自我完善，才能真正将县域的资源优势转化为治理效能，实现县域社会的长治久安与高质量可持续发展。
