摘要：《中华人民共和国民族团结进步促进法》（以下简称《民族团结进步促进法》）全面贯彻落实新时代党的民族理论思想和宪法的规定、原则与精神，是全面规范民族团结进步事业的总章程。随着《民族团结进步促进法》的出台，以宪法为基石的铸牢中华民族共同体意识法律规范体系初具规模。《民族团结进步促进法》充分体现了全过程人民民主，健全了保证宪法全面实施的制度体系，推动民族事务治理全面进入法治化阶段，完善了铸牢中华民族共同体意识的制度机制。为了更好地发挥《民族团结进步促进法》固根本、稳预期、利长远的保障作用，应准确把握《民族团结进步促进法》的基本法律性质和促进型立法定位，明确其在涉民族领域法治中的统领性、基础性地位，以系统思维加强其与相关法律的衔接与协调，开展相关法律清理工作，加强备案审查，做好与相关法律规则的适配与协调，以进一步夯实铸牢中华民族共同体意识的法治根基，推进中华民族共同体建设。
关键词：《民族团结进步促进法》；铸牢中华民族共同体意识；中华民族共同体建设；促进型立法；法治化
民族团结是我国各族人民的生命线。2014年以来，习近平总书记就民族团结作出了一系列重要讲话。2014年中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会上，习近平总书记提出“用法律来保障民族团结”，2019年全国民族团结进步表彰大会上，再次强调“坚持各民族在法律面前一律平等，用法律保障民族团结”，深刻阐明法律对于保障民族团结、铸牢中华民族共同体意识的重要作用。习近平总书记指出，“团结是战胜一切困难的强大力量，是凝聚人心、成就伟业的重要保证。在为中华民族伟大复兴而奋斗的征程中，我们一定要巩固全国各族人民大团结，增强各党派、各团体、各民族、各阶层以及各方面的团结，坚决维护国家统一和社会和谐稳定，坚决反对任何破坏统一和团结的分裂活动”。党的二十大报告指出，“以铸牢中华民族共同体意识为主线……全面推进民族团结进步事业”。为了进一步用法律保障民族团结，推进民族事务治理体系和治理能力法治化，党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革?推进中国式现代化的决定》提出“制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，增强中华民族凝聚力”，确立“民族团结进步促进法”作为铸牢中华民族共同体意识法治保障的基础性地位，并构建完善核心制度机制。2026年3月12日，《民族团结进步促进法》由第十四届全国人大第四次会议表决通过，以法治形式全面确认了铸牢中华民族共同体意识和中华民族共同体建设，夯实了铸牢中华民族共同体意识的法治根基。
一、《民族团结进步促进法》的宪制基础
宪法作为根本法和最高法，是民族事务治理法治化的制度基石和效力源泉，现行宪法为铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设提供了根本遵循。从宪法框架及体例安排看，序言开篇即宣告“中国各族人民共同创造了光辉灿烂的文化”，“中国共产党领导中国各族人民……建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人”。随后再次确定“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”。2018年修改宪法，将“和谐”写入宪法序言第十一自然段和总纲之中，“和谐”民族关系上升到宪法高度，把民族关系正式确立为“平等团结互助和谐”。宪法序言第十一自然段明确宣示，“平等团结互助和谐的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强”。“平等”“团结”“互助”“和谐”四词组合连用，并在具体表述方面删除了各个词语之间的标点符号，使其内涵更富于整体性、连贯性和系统性，在语感方面也更加连贯、自然、流畅。“团结”是“和谐”的前提和保障，“和谐”是“团结”的最终价值追求。“和谐”强调中华民族大家庭的和睦和美，各民族都是中华民族大家庭中的一员，“和谐”的民族关系与铸牢中华民族共同体意识的本质要求相统一。
中国各族人民在追求国家独立、民族解放、社会主义建设和全面建设社会主义现代化国家的过程中，都共同承担了历史使命，平等地作为中华民族共同体的一员。2018年“中华民族”入宪，强化了“中华民族共同体”的主体地位。宪法第4条规定了各民族的平等地位、民族团结关系以及民族区域自治原则。同时，宪法条文从不同维度呈现出国家承担促进民族团结的责任，宪法将民族团结放在与国家统一同等重要的地位，将维护国家统一和民族团结明确规定为公民的基本义务。宪法第2章“公民的基本权利和义务”中，申明中华人民共和国公民“不分民族”，在法律面前一律平等。第52条规定，“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务”。第3章“国家机构”中辟出专节规定民族自治地方的自治机关，同时明确了国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族的国家义务，确保民族自治地方教育、科学、文化、卫生和体育事业持续健康发展。为了实现各民族共同繁荣的宪法目标，宪法序言规定了“两个反对”，“要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义”。宪法第4条同时规定了“两个禁止”，“禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为”。各民族共同繁荣发展、“两个反对”和“两个禁止”，既立足历史与国情，又面向现代化与共同体建设；既强调各民族的权利平等，又坚守国家统一底线；既注重思想引导，又强化法治保障，是我国宪制层面的民族工作总纲，体现了平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系本质，是中国特色解决民族问题正确道路的核心要义。宪法第4章专章规定国旗、国歌、国徽、首都等国家标志，把国家标志上升为根本法规范。国家标志是国家主权、尊严、统一的象征，也是我国56个民族共同拥有的政治符号与文化符号。国家标志把各民族凝聚在统一的政治认同之下，是铸牢中华民族共同体意识最直观、最权威的符号载体。
“宪法作为国家根本法，具有根本规范属性，在法律规范体系中处于基础性地位，统摄其他规范。”宪法中的相关规定及宪法原则和精神，按照统一的逻辑内在地结合为一个整体，规划出坚持中国特色解决民族问题的正确道路。现行宪法以统一多民族国家为基本前提，以民族平等为核心，以民族区域自治为制度载体，以民族团结义务为保障，以各民族共同繁荣发展为目标，构成《民族团结进步促进法》的宪制根基，确保《民族团结进步促进法》在法治轨道上推进铸牢中华民族共同体意识，加强中华民族共同体建设，推动实现中华民族伟大复兴。
二、以宪法为统领的铸牢中华民族共同体意识法律规范体系业已成形
法治作为治国理政的基本方式，是铸牢中华民族共同体意识主线、维护民族团结最坚实的制度基础。健全和完善保障民族团结、铸牢中华民族共同体意识立法的体系性、系统性、完备性和全面性，是落实全面依法治国，推进民族事务治理体系和治理能力现代化的重要任务和关键环节。随着《民族团结进步促进法》的出台，以宪法为基石，以该法为基础，包括相关法律、行政法规涉及民族事务的规定，地方民族团结立法以及民族自治地方自治立法中有关民族团结和铸牢中华民族共同体意识的规定，上下一体、衔接有序、协调统一、内在融贯、位阶分明的铸牢中华民族共同体意识法治体系初步形成，既具有根本的价值遵循，又有原则约束和规则保障，实现了精神、价值、原则、规则与制度的高度统一。同时，政协章程、行业自律章程、村规民约等社会规范作为法治体系的重要补充，构建起全方位、全覆盖的制度保障网络和规则体系。
（一）铸牢中华民族共同体意识立法初具规模
高质量的立法是严格执法、公正司法、全民守法的先决条件。作为规范立法活动的基本法，2023年3月修订通过的《中华人民共和国立法法》明确规定立法要“铸牢中华民族共同体意识”，为各级立法机关的立改废释工作围绕铸牢中华民族共同体意识提供了明确具体的法律依据。2025年修订的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，将“铸牢中华民族共同体意识”作为人民代表的义务。2022年修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，在地方人大和地方政府职责中增加“铸牢中华民族共同体意识”“促进各民族广泛交往交流交融”等内容，为地方人大和政府全面贯彻铸牢中华民族共同体意识主线提供法律指引。《中华人民共和国爱国主义教育法》强调“国家开展铸牢中华民族共同体意识教育”。《中华人民共和国法治宣传教育法》第20条规定，“民族事务部门应当以铸牢中华民族共同体意识为主线，开展法治宣传教育，促进民族团结进步，增强中华民族凝聚力，推进中华民族共同体建设”。《中华人民共和国家庭教育促进法》规定，要教育未成年人“树立维护国家统一的观念，铸牢中华民族共同体意识，培养家国情怀”。《中华人民共和国陆地国界法》第11条规定，“国家加强陆地国界宣传教育，铸牢中华民族共同体意识，弘扬中华民族捍卫祖国统一和领土完整的精神，增强公民的国家观念和国土安全意识，构筑中华民族共有精神家园”。现行刑法规定了煽动民族仇恨、民族歧视和分裂国家罪，《中华人民共和国治安管理处罚法》对于煽动民族仇恨、民族歧视，或者在出版物、信息网络中刊载民族歧视、侮辱内容的予以治安处罚。《中华人民共和国反恐怖主义法》将破坏民族团结的音视频纳入管控范围。《出版管理条例》第25条规定，禁止出版物中出现“煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结，或者侵害民族风俗、习惯”等内容。
在民族团结进步和铸牢中华民族共同体意识的中央立法层面，“中央立法的整合式规制格局初现”。在地方立法层面，目前有省级地方性法规159部，设区的市地方性法规210部，自治条例和单行条例141部，均在标题或者内容上规定了“铸牢中华民族共同体意识”，覆盖全国29个省级行政区。
从“民族团结”和“铸牢中华民族共同体意识”入法入规的内容来看，直接涉及铸牢中华民族共同体意识、民族团结进步和民族工作的法律和地方性法规、决定、决议，着重于从正面促进和保障铸牢中华民族共同体意识，而《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等则对违反民族团结和铸牢中华民族共同体意识的违法犯罪行为予以处罚和打击。从法律效力和位阶上看，中央立法较为原则，多将“铸牢中华民族共同体意识”作为总体要求和原则条款，专门规范“民族团结进步”和“铸牢中华民族共同体意识”的地方性法规内容较为综合、具体、全面，具有较强的可操作性和实施性。
《民族团结进步促进法》作为新时代民族工作领域的基础性、综合性法律，针对以往相关立法存在的碎片化、零散化问题，将过去分散在不同领域、不同层级、不同形式的民族工作规范和政策措施，系统性地整合、升华、重构为法律规范，采用“序言+7章”的体例，从理念、目标及原则、构筑共有精神家园、促进交往交流交融、推动共同繁荣发展、保障与监督、法律责任等方面进行制度设计，形成了一个逻辑严密、覆盖全面的有机整体，完成了由分散立法到体系化建构。
（二）党规、国法与政协章程功能互补、协同“铸牢”
党规、国法、政协章程根本相通，目标统一，在政治方向、价值立场、根本任务上高度一致，统一于党的领导、统一于国家治理、统一于中华民族共同体建设，共同构成新时代民族工作与国家治理的完整制度体系。
党的十九大将“铸牢中华民族共同体意识”写入党章，成为全党全国各族人民的根本遵循。党章与宪法，体现了党的领导与依法治国的辩证统一，宪法作为国家根本大法的权威地位不仅需要在宪法文本中自我宣示，更重要的是来自党章的保障落实。党章是最高的党内法规，“但就其在中国宪政生活中发挥的规范性作用和地位而言，其真实效力甚至比成文宪法还重要，因此，从‘实效宪法’的角度看，党章作为规范性宪章，就其内容和发挥的政治作用而言，必须被理解为中国不成文宪法的有机组成部分”。《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党党组工作条例》《中国共产党宣传工作条例》《干部教育培训工作条例》等党内重要配套法规均将全面贯彻党的民族政策、加强民族团结教育、铸牢中华民族共同体意识纳入其中，分类细化落实铸牢中华民族共同体意识要求。
党的十八届四中全会决定提出“中国特色社会主义法治体系”概念，具体包括“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系”。党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的内在组成部分，因而，党章关于铸牢中华民族共同体意识的规定也构成铸牢中华民族共同体意识法治体系的重要内容。结合人民代表负有铸牢中华民族共同体意识的法定义务，立法中要落实铸牢中华民族共同体意识的要求，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中地方各级人大和人民政府铸牢中华民族共同体意识的职责来看，现有铸牢中华民族共同体意识的法治体系充分体现了党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一。
中国人民政治协商会议是具有广泛代表性的统一战线组织，涵盖各民主党派、各民族团体、各少数民族、港澳台及海外爱国力量，以大团结大联合为根本功能。政治协商会议作为爱国统一战线组织，将铸牢中华民族共同体意识作为其履职的重要内容，凝聚各界共识，有利于找到最大公约数，画出最大同心圆，推动实现中华民族伟大复兴。2023年修订的《中国人民政治协商会议章程》增加“深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系”等内容。全国政协民族和宗教委员会工作规则等专委会规则、政协委员履职规则以及地方政协的配套文件，将铸牢中华民族共同体意识确立为政协民族工作的法定职责与核心主线。
党规引领发展方向，国法提供法治保障，政协章程广泛凝聚共识，三者相辅相成、有机统一，共同构成新时代铸牢中华民族共同体意识制度与规则体系。
（三）社会团体章程、村规民约等“铸牢”的社会规范体系逐步落地
习近平总书记在中共中央政治局第九次集体学习时强调，铸牢中华民族共同体意识、推进新时代党的民族工作高质量发展，是全党全国各族人民的共同任务。铸牢中华民族共同体意识作为新时代党的民族工作的主线，具有全民性、全局性、长期性，贯穿政治、经济、文化、社会、生态各领域，这就意味着要把铸牢中华民族共同体意识的主线要求从党政机关延伸到社会治理的方方面面，构建全社会共同参与的工作格局，强化铸牢中华民族共同体意识的规则与制度约束。党的十八届四中全会强调要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”。推动全社会共同参与民族团结进步事业，需要把铸牢中华民族共同体意识的一般要求转化为各类社会团体和组织的制度化、常态化、规范化行动，从“倡导”变为章程约束、行业自律、行为规范，使铸牢中华民族共同体意识可落地、可考核、可监督。铸牢中华民族共同体意识的社会规范建设，有利于夯实中华民族共同体意识的社会基础，推动民族团结进步事业全方位、全领域、全过程发展。因此，《民族团结进步促进法》第45条第2款规定，“行业协会、商会、学会和基金会等社会组织，应当将铸牢中华民族共同体意识的要求，体现在行业自律规范、职业道德准则或者组织章程中，结合业务工作促进民族团结进步”。事实上，很多社会团体和组织、基金会、协会和商会，已经在其章程中加入民族团结进步和铸牢中华民族共同体意识的内容，如修订后的《中国共产主义青年团章程》《中国工会章程》《中国少数民族文物保护协会章程》《中国民族贸易促进会章程》等。青海省《关于在社会组织中推动落实铸牢中华民族共同体意识的通知》、宁夏回族自治区《宁夏回族自治区行业协会商会规范管理暂行办法》、内蒙古自治区《关于全面贯彻铸牢中华民族共同体意识主线的若干措施》、延边朝鲜族自治州《延边朝鲜族自治州民族团结进步促进条例》等地方性法规和规范性文件要求将铸牢中华民族共同体意识写入各行业规章、社会组织章程和村规民约、市民公约，融入企业文化建设，使铸牢中华民族共同体意识融入各族群众的生活，成为行为准则和日常习惯。社会规范“由于其本身具有的社会属性，天然地带有一种‘亲民性’和‘接地气’，对于调节社会生活、民间生活，规范公民日常生活交往，发挥着其不可替代的作用”。自律规范、职业道德准则、组织章程是法律法规与政策在社会组织、行业领域的延伸与具体化，将铸牢中华民族共同体意识写入章程宗旨、基本原则，使其成为组织合法性基础与价值内核，实现从“外部要求”到“内部遵循”的转变，能够为铸牢中华民族共同体意识形成稳定、持久、刚性的社会规范约束。随着《民族团结进步促进法》的颁布实施，越来越多的社会规范会融入铸牢中华民族共同体意识的内容，成为铸牢中华民族共同体意识法治体系的重要补充。
三、《民族团结进步促进法》的时代价值与核心功能
（一）将党的民族工作的重大理论和实践成果通过国家立法形式转化为国家和人民的意志
《民族团结进步促进法》贯彻落实习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想，是以习近平同志为核心的党中央部署的重大政治任务和立法任务。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，法律是人民共同意志和根本利益的体现。依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行。《民族团结进步促进法》通过国家立法，将党的民族工作重大理论与实践成果转化为国家意志和人民意志，将“铸牢中华民族共同体意识”这一主线从理论思想和民族政策层面具体落实到法律制度体系之中。《民族团结进步促进法》作为民族工作领域的基础性大法，将“铸牢中华民族共同体意识，推进中华民族共同体建设”确立为民族工作的根本方向，将集中体现习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想的“十二个必须”，转化为法律的总体要求、基本原则与制度规范，明确“民族平等”“维护国家统一和民族团结”“增进共同性、尊重和包容差异性”等法律价值准则。在实践成果方面，将“构筑中华民族共有精神家园”“促进各民族交往交流交融”“推动共同繁荣发展”等实践举措，提炼为可操作的法律条款，将脱贫攻坚、共同富裕、兴边富民、互嵌式社区建设、不同地区之间流动人口的协同管理等发展成果和成熟治理经验，转化为长期的法律制度安排。
《民族团结进步促进法》进一步强化落实民族事务治理法治化。依法治理民族事务，既是全面依法治国的重要内容，也是做好新时代民族工作的必然要求。《民族团结进步促进法》全面吸纳、固化并升华党的十八大以来民族事务治理法治化的基本经验，填补民族事务领域一般立法的空白，改变以往涉民族工作立法碎片化、零散化、单一化的局面，以法治思维和法治方式全面系统重塑民族事务治理的逻辑，推动民族事务治理从政策主导向法治治理的升级转型。作为民族领域基础性、综合性的基本法律，该法补齐了民族团结进步领域专项立法短板，与民族区域自治法、国家通用语言文字法、教育法等法律有效衔接，既坚持了民族区域自治制度优势，又细化了民族团结进步治理规范，构建起层级清晰、衔接顺畅、覆盖全面的民族事务法治框架，破解了以往治理依据分散的难题，让民族事务治理有法可依、有章可循。
（二）《民族团结进步促进法》立法过程充分体现了全过程人民民主
全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，具有全链条、全方位、全覆盖的鲜明特质。《民族团结进步促进法》从立法启动、调研审议、内容制定到实施保障，始终践行民主立法、开门立法的原则，既通过程序民主保障各族群众的立法参与权，又依托内容民主守护各族群众的切身权益。立法启动阶段坚守民主立法初心，紧扣新时代民族工作现实需求，积极回应社会各界对民族团结进步法治化的迫切期待，将民生诉求与治理需求有效转化为立法议题。十四届全国人大三次会议期间，青海代表团、云南代表团，以及福建代表团钟团玉等30名全国人大代表和叶尔夏提·吐尔逊拜等代表，就制定民族团结进步促进法或保障铸牢中华民族共同体意识的法律提出议案或建议。立法机关有关专门委员会和立法工作专班深入基层一线调研走访，通过“线上+线下”等多种方式，广泛征求中央国家机关、各省（自治区、直辖市）人大常委会和部分设区的市人大常委会、基层立法联系点、全国人大代表，以及有关组织、专家学者和社会公众的意见建议，实现开门立法全覆盖。在《民族团结进步促进法》制定过程中，各族群众通过多种形式和渠道有序参与立法活动，充分有效地表达自身意愿与利益诉求。这既是全过程人民民主在民族事务治理领域的生动实践，也有利于立法机关全面倾听民意、汇集民智，系统把握不同区域、不同利益群体、不同阶层的多元诉求与现实关切，有效提升立法的民主性、科学性与针对性，使法律制度更加贴合民族地区实际、顺应各族人民共同意愿，为以法治方式铸牢中华民族共同体意识、推进民族事务治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。
（三）健全保证宪法全面实施的制度体系
宪法为所有涉民族事务立法提供了根本法依据，党的二十届三中全会提出制定《民族团结进步促进法》的明确要求，强调“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，健全保证宪法全面实施制度体系”。中华民族伟大复兴载入根本法，是对“用法律来保障民族团结”要求的回应，这使铸牢中华民族共同体意识有了更清晰的宪法依据和更坚实的法理基础，为进一步维护中华各民族平等地位提供了基础规范。“一部由全国人大制定的‘民族团结法’，能够更好地向各民族公民传递对于中华民族共同体意识形成的宪法目标。”《民族团结进步促进法》是新时代实施宪法有关规定、处理民族事务和开展民族工作的基本法律，全面贯彻了宪法规定、原则和精神。《民族团结进步促进法》精准把握2018年“中华民族”入宪的核心要义，全面对标宪法条款，开篇明确“根据宪法，制定本法”，重申各民族一律平等，禁止民族歧视与压迫；坚持和完善民族区域自治制度，契合宪法确立的基本政治制度；落实宪法依法治国要求，强化公民维护国家统一和民族团结的法定义务。《民族团结进步促进法》不是对宪法条文的简单重复，而是对实现中华民族伟大复兴目标和宪法民族事务条款的时代化、系统化、制度化展开，通过原则转化、制度细化、责任强化、体系衔接、保障监督、责任承担，从根本上完善并落实宪法在民族领域的实施机制，为铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设提供坚实的法治保障。
（四）推动民族事务治理全面进入法治化阶段
民族事务治理法治化是全面依法治国的重要组成部分。党的十八大以来，党中央对依法治理民族事务进行了全面部署。党的十八届四中全会指出，要“高举民族大团结旗帜，依法妥善处置涉及民族、宗教等因素的社会问题，促进民族关系、宗教关系和谐”。2014年及此后召开的历次中央民族工作会议和民族团结进步表彰大会均强调坚持依法治理民族事务。习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想的“十二个必须”中，有三个“必须”涉及民族事务治理法治化。《民族团结进步促进法》“条文顺序基本按照‘十二个必须’的逻辑展开”，这三个“必须”，分别体现在《民族团结进步促进法》的第5条、第8条、第9条。第9条明确规定，“国家坚持依法治理民族事务，依法保障各族群众合法权益，加强宪法法律宣传教育，增强各族群众的国家意识、公民意识、法治意识，维护社会主义法治的统一、尊严和权威，在法治轨道上推进民族事务治理体系和治理能力现代化”。作为“总则”的重要条款，该条明确了民族事务依法治理的核心原则，强调权利保障的法治内核，强化法治意识的培育引领，坚守法治统一的底线要求，明确治理现代化的最终目标，将“依法治理”“权利保障”“意识培育”“法治统一”与“治理现代化”有机融合，为民族事务治理全面进入法治化轨道提供了明确的指引和遵循。《民族团结进步促进法》在立法层面填补了民族工作领域基础性法律的空白，在执法层面构建了协同治理的制度框架，设专章规定保障与监督制度，明确各监督主体的法定职责，构建了一套多层次、全方位的法治实施和监督体系。在司法层面，创新公益诉讼司法保障机制，全面规定法律责任，使《民族团结进步促进法》成为能够作为司法裁判依据的“司法适用导向的法律”。在党的统一领导下，各个维度相互支撑、协同推进，形成一个“规范—实施—监督—保障—领导”的法治运行体系，贯穿立法、执法、司法、守法全过程，标志着我国民族事务治理全面迈入以法治为核心的制度化、规范化、现代化新阶段。
（五）为民族工作领域下位法制定提供上位法依据
我国铸牢中华民族共同体意识立法体系虽然已经初步成形，但仍然存在层级失衡问题，有效融入铸牢中华民族共同体意识的行政法规、部门规章数量尚显不足。目前只有《未成年人网络保护条例》《全民阅读促进条例》两部行政法规明确规定了“铸牢”条款，行政立法供给尚有较大空间；地方立法虽已开展先行探索，但整体呈现出布局分散、质效不均的态势，立法主体与民族自治地方高度关联、立法数量稳定增长但地区差异较大、立法领域和层级较为分散，且始终受制于上位法依据缺失的核心瓶颈。同时，地方立法在铸牢中华民族共同体意识方面，仍不同程度存在简单化倾向、精细化不足和融贯性不强等问题，其中的重要原因是缺乏直接的上位法依据。《民族团结进步促进法》的出台填补了这一法治空白，为各级各类立法提供了直接、明确、权威的上位法依据，将推动铸牢中华民族共同体意识立法从地方零散探索迈向全国范围内的系统规范，从浅层融入转向深度落地，全面提升民族事务治理法治化水平。
四、《民族团结进步促进法》的落地与实施
（一）深刻把握《民族团结进步促进法》的性质与定位
《民族团结进步促进法》是促进民族团结进步、铸牢中华民族共同体意识、推动中华民族共同体建设的基础性、统领性、综合性法律，是新时代实施宪法有关规定、处理民族事务和开展民族工作的基本法律，属于宪法相关法或宪法性法律。基本法律在国家和社会生活中具有全局的、长远的、普遍的和根本的规范意义。宪法性法律与宪法典的关系之所以比其他法律密切，是因为宪法典的部分内容是由宪法性法律来具体化的，宪法性法律承担了具体化宪法典的任务，是宪法精神、宪法原则和宪法规范落地的关键载体。从核心内容与调整范畴来看，《民族团结进步促进法》紧扣宪法确立的民族关系基本原则，聚焦“五个认同”、“四个与共”、铸牢“主线”等核心问题，将党的民族理论和成熟经验上升为法律规范，构建常态化、长效化的法治保障体系，服务中华民族共同体建设和国家的长治久安，夯实国家统一、民族团结的法治根基，充分体现了其所调整的社会关系的根本性和长远性。该法统筹全国各民族、各地区、各领域民族团结进步工作，贯通民族工作全过程、全链条，系统规范民族领域政治、经济、文化、社会、生态文明建设全维度事务，适用范围覆盖全国各族人民、各类治理主体和社会各领域，不受地域、民族、主体限制，统一规范民族事务治理权责与行为准则，其法律位阶高于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，具有普遍约束力，凸显了全局性。
不同于传统的“管理型”立法，《民族团结进步促进法》作为“促进型”立法，“不以约束、义务、强制、处罚为主要内容，而将重心放在提倡、权利、鼓励、奖励”方面。理解“促进”二字，是把握这部法律精髓的关键。“促进”作为修饰性表述，表征着法的一种类型，意味着该法主要不是以惩罚、强制的方式实施，而是以引导、倡导、激励、授权为核心方式和主要手段，系统“促进”各民族的团结与进步。“促进型”立法的核心议题包括促进之理、促进之策、促进之责，三者之间形成“目标—手段—保障”关系。“总则”明确“促进”的宗旨、目标和方向，构筑共有精神家园奠定“促进”的文化与思想基础，交往交流交融构建“促进”的社会路径，推动共同繁荣发展夯实“促进”的物质基础。“促进”设定了法律的温度与高度，体现了法律的柔性、引导性和建设性，强调通过政策支持、资金倾斜、文化浸润、交融平台搭建等方式，为民族团结进步事业创造“沃土”。“保障与监督”提供了法律的厚度与力度，确保了“促进”的制度基础，明确了各级政府民族团结进步促进职责和全社会共同参与民族团结进步事业的协同治理格局。如果没有“保障”机制，法律中的“促进”措施就缺乏强制力；如果没有“监督”机制，各级政府和社会主体的责任就无法压实。“法律责任”是底线、红线，是禁止行为的负面清单，体现了法律的刚度与强度。针对破坏团结、制造分裂、歧视压迫等行为设定责任，建立救济、问责机制和惩戒机制，对破坏民族团结进步的违法犯罪行为加以禁止、制裁、防范和打击，赋予“促进”以刚性，实现对破坏民族团结进步行为的零容忍。作为“促进法”，《民族团结进步促进法》设定的法律责任，相较于刑法、治安管理处罚法、公职人员政务处罚法、监察法等，其惩戒性条款相对较少且温和，主要是针对不履行或不正确履行促进职责的追责问责，或者是对破坏团结行为处罚适用法律的概括性指引（具体惩处援引其他相关法律），其重心在于督促履职和纠正偏差。“促进”的目的、原则和举措、“保障与监督”和“法律责任”形成一个完整的制度体系：以促进指引方向和明确手段，以保障夯实基础，以监督确保执行，以责任守住底线。“促进”立基，“禁止”兜底，刚柔并济，实现正向建构、主动引导、多元协同、长效保障，本质上是以法治之力维护和保障民族团结。
（二）明确《民族团结进步促进法》的效力与适用
现行《中华人民共和国立法法》确立了同一机关制定的“新法优于旧法”“特别法优于普通法”的适用规则，但没有对全国人大和全国人大常委会制定的法律的位阶和效力作出明确区分，没有对基本法律和一般法律的位阶和效力加以明确区分，只规定“法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人民代表大会常务委员会裁决”。换言之，针对此类法律规范冲突，实践中既可能适用新的一般规定，也可能适用旧的特别规定。就《民族团结进步促进法》这部新通过的、尚未实施的基本法律来说，上述规则逻辑相悖、前后矛盾，唯有进一步厘清其法律地位，方能实现精准适用与规范执行。
首先，全国人大和全国人大常委会并非同一机关。人大常委会是人大的常设机关，二者的宪政基础、宪法地位、宪法职权、立法程序皆不同，且基本法律只有全国人大有权制定，制定基本法律的职权具有专属性。其次，基本法律比一般法律更重要。基本法律由全国人大制定，立法程序更为严格，规定国家与社会生活中的根本性、全局性制度；非基本法律由全国人大常委会制定，一般侧重规范具体领域事务。因而，虽然二者法律效力位阶相同，但从制定主体、规范内容、制定程序和制度地位来看，基本法律更为重要，也更为基础。再次，相关旧的特别法关于民族方面的规定若与《民族团结进步促进法》相抵触或不一致，应以《民族团结进步促进法》为准，除非旧的特别法的相关规定事实上构成对新的一般法——《民族团结进步促进法》所确立原则和规范的细化补充或解释，且不违背新法的立法目的与基本原则。《民族团结进步促进法》的制定意义重大，是落实“以习近平同志为核心的党中央部署的重大政治任务和立法任务”，是党的二十届三中全会部署的重要法治建设任务，其配置了民族事务治理的基础性工具，构筑了统一多民族国家长治久安的制度基石。“制定民族团结进步促进法，就是要发挥好法治固根本、稳预期、利长远的作用，维护社会主义法治统一和尊严。”《民族团结进步促进法》在立法宗旨与价值目标、调整对象与覆盖范围、法律功效与体系地位、立法技术与立法过程诸方面，均展现出其在涉民族法治体系中的统领性、基础性地位，是全面规范民族团结进步事业的总章程。因此，当旧的涉民族领域特别法的规定与作为基本法、一般法的《民族团结进步促进法》的核心原则、基本精神或明确规定相抵触时，从立法宗旨、法理逻辑和立法时序综合考量，立法本意是用新的、完整的一般规则全面取代旧的特殊规则，从而适用《民族团结进步促进法》。
（三）以系统思维加强与相关法律的衔接与协调
《民族团结进步促进法》作为民族工作领域的基本法，其有效实施的关键在于与现行相关法律形成无缝对接与良性互动。《民族团结进步促进法》将以往规范分散、效力不一、形式各异的民族工作规范和政策措施，整合为一部基础的、系统的、全面的综合性法典，为铸牢中华民族共同体意识提供了统一的行动指南。因而，需要用整体和系统思维处理好其与相关法律的衔接与协调问题，明确各相关法律的功能定位与协同关系，避免规则冲突与体系内耗，实现整体效能最优与系统协同。《民族团结进步促进法》上承宪法，下领行政法规、地方立法与政策细则的完善，横向与相关立法相互协同衔接，是统筹各类涉民族法律规范的核心纽带。法律衔接与协调的核心前提是立法源头的价值统一与规则统筹。应当以《民族团结进步促进法》为基础，在涉民族法律法规的立、改、废、释中嵌入系统思维，将民族团结进步和铸牢中华民族共同体意识的主线要求纳入相关立法的规划、立项、起草、审议、备案审查全过程。
首先，应以《民族团结进步促进法》审议通过为契机，加强相关立法的清理工作。法律清理，是指有相应立法权的国家机关，在职权范围内，依照法定程序，对一定时期、一定范围内的规范性法律文件进行系统梳理、审查评估，对其作出保留、修改、废止、宣布失效等处理，以维护法治统一，消除法律冲突，提升法律体系的系统性、整体性、协同性、适应性、时效性的专门立法活动。法律清理的重点举措应以《民族团结进步促进法》为依据和基础，将铸牢中华民族共同体意识、维护民族团结作为涉民族领域立法的核心审查标准，对所有现行相关法律法规和规范性文件开展专项清理，重点审查是否存在与《民族团结进步促进法》原则及核心条款不一致和抵触的内容，修订冲突性条款、整合重复性规定、填补制度空白点，确保下位法服从上位法、特别法与一般法协调统一。
其次，强化法规、司法解释、自治立法的备案审查，重点加强对地方性法规、民族自治地方自治条例和单行条例涉民族工作相关规定的合宪性、合法性、适当性审查，严把立法关口，防止地方立法过度强调差异性、弱化共同性，确保地方立法始终契合国家法治统一要求与促进民族团结进步核心目标。《民族团结进步促进法》作为上位法，是制定一切下位法的依据，也是下位法备案审查的标准和依据，行政法规、监察法规、地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例、经济特区法规、浦东新区法规、海南自由贸易港法规以及部门规章和地方政府规章，最高人民法院和最高人民检察院的司法解释，若违反《民族团结进步促进法》的原则和规定，应当予以纠正和撤销。《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》《法规、司法解释备案审查工作办法》均将是否符合“党中央的重大决策部署和国家重大改革方向”纳入重点审查内容。《民族团结进步促进法》是党的民族理论政策和党中央民族工作重大决策部署最新、最完整的法治表达，是政治话语、政策话语、理论话语的法治化凝练表达，是宪法关于民族事务规定、原则和精神的具体展开。因而，《民族团结进步促进法》不仅可以作为合法性审查的直接依据和标准，其精神、原则和目标也构成政治审查标准的重要组成部分，同时也是合宪性审查说理的核心内容。
再次，做好《民族团结进步促进法》与相关法律规则的适配与协调。《中华人民共和国民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，其主要规范的是民族自治地方的建立和自治机关组成、自治机关的自治权、民族自治地方内的民族关系、实施民族区域自治的国家义务和上级国家机关的责任。由于其重在调整民族自治地方内部民族关系，保障民族自治地方各民族的平等权利和合法利益，因而无法为铸牢中华民族共同体意识提供全方位、系统性的法律保障。《民族团结进步促进法》作为“促进型”立法，核心关切在于铸牢中华民族共同体意识，通过增强“共同性”来推动“多元”凝聚为“一体”，《中华人民共和国民族区域自治法》与《民族团结进步促进法》并行不悖，功能各异，共同推进民族事务治理体系现代化，协同铸牢中华民族共同体意识。
《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国国家通用语言文字法》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国治安管理处罚法》等部门法，从不同领域为民族团结进步事业提供具体规则支撑，覆盖权利保障、行为规范、责任设定、追责程序等全链条全过程。立足民族团结进步事业的方方面面，推动《民族团结进步促进法》与相关法律在实体规则上精准对接、细化互补，消除规则模糊地带与适用盲区，是其有效实施的关键举措。《民族团结进步促进法》与相关法律的衔接与协调，既包括实体规则方面的适配，也包括程序方面的对接；既包括现行有效的法律规范内容的衔接，也涵盖未来相关法律的具体制度设计。以国家标志为例，《民族团结进步促进法》强调国家标志是中华民族共同体意识的象征，将国家标志视为“中华民族共有精神家园”的载体；《中华人民共和国爱国主义教育法》明确将国旗、国歌、国徽作为爱国主义教育的重要内容，要求将国家标志的知识纳入国民教育和精神文明建设之中，确立了国家标志的“教育属性”；《中华人民共和国国旗法》《中华人民共和国国歌法》《中华人民共和国国徽法》作为规范国家标志的三部专门法，详细规定了国家标志的制作、悬挂、奏唱、使用场合及禁止行为。上述法律在实体规则设计上由宏观到具体，从价值导向与精神内核延伸至实体规则与制度规范，层层递进、紧密衔接。在法律责任层面，《中华人民共和国治安管理处罚法》与《中华人民共和国刑法》构成了对专门保护法的“双层保障”。当侮辱国家标志的行为达到“情节严重”的程度时，触犯《中华人民共和国刑法》第299条规定的侮辱国旗、国徽、国歌罪。在行为认定的衔接方面，专门法负责界定“何为侮辱行为”，《中华人民共和国刑法》负责界定“何种程度构成犯罪”，《中华人民共和国治安管理处罚法》负责界定侮辱和损害行为的程度以及“尚未构成犯罪时的处罚”。在程序与管辖的协同上，从行政监管、治安处罚到刑事处罚，由轻至重、环环相扣；涉及犯罪的相关情形，可与《中华人民共和国刑事诉讼法》在程序上有效衔接。在国家标志领域，通过纵向贯通、实体协调与程序保障，形成了“一部宪法核心、两部价值引领法深化、三部专门法主体、两部制裁法保障、一部程序法规范”的严密体系。
对侮辱和损害国家标志、危害民族团结的行为，未来还会有专门的检察公益诉讼方面的法律加以保障，这就涉及《民族团结进步促进法》与《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》的价值统一、规则衔接与横向耦合问题。《民族团结进步促进法》第54条第2款规定，“破坏民族团结进步，损害国家利益或者社会公共利益的，人民检察院可以依法提起公益诉讼”。以侮辱和损毁国家标志的方式破坏民族团结、危害铸牢中华民族共同体意识的行为，检察机关有权提起公益诉讼。但是，2025年9月12日与《中华人民共和国民族团结进步促进法（草案）》同步征求意见的《中华人民共和国检察公益诉讼法（草案）》第3条所规定的人民法院、人民检察院依法办理公益诉讼案件的范围，并未涵盖“破坏民族团结”的相关情形，造成后续立法设计上的制度空白，不利于《民族团结进步促进法》的精准实施。因而，《民族团结进步促进法》的实施不仅要与现行法律进行有效衔接，对未来制定的相关立法亦应统筹谋划、全过程协调、体系化推进，避免出现法律漏洞和衔接真空，从而为铸牢中华民族共同体意识提供坚实、系统、长效、协同的法治保障。
结语
民族事务治理法治化是民族事务治理体系和治理能力现代化的内在要求，是全面依法治国战略在党的民族工作领域的集中体现。《民族团结进步促进法》是“用法律来保障民族团结”的生动法治实践。《民族团结进步促进法》作为新时代依法治理民族事务的总章程和总抓手，为推动中华民族共同体建设、铸牢中华民族共同体意识提供了基础性法治框架。《民族团结进步促进法》的实施是一项系统工程，不仅有赖于制度设计的完备性，更离不开落地执行的精准度。需要统筹推进从中央到地方、从政府到社会、从思想到行动的全方位、多层次工作，加强《民族团结进步促进法》与相关法律的衔接，进一步健全和完善铸牢中华民族共同体意识的体制机制。以法治力量凝聚人心、以法治构筑和守护共有精神家园，能够有效促进各民族交往交流交融，推动各民族团结进步，共同繁荣发展，为实现中华民族伟大复兴汇聚磅礴力量。
张殿军，云南大学法学院教授，法学博士。
本文载于《上海市社会主义学院学报》2026年第3期。转引转载请注明出处。限于篇幅，注释从略。
