对《中华人民共和国民族团结进步促进法》（以下简称《民族团结进步促进法》）的规范构造特征展开理论阐释，是把握立法精神与规范意旨的关键，也是推动法律有效落实的认识前提。从法律地位来看，《民族团结进步促进法》具备重要的政治及法律地位，是由新时代党的民族工作格局的深刻转型与复杂的外部环境共同决定的制度回应。《民族团结进步促进法》充分体现了“增进共同性、尊重和包容差异性”的新时代民族工作原则，为处理多元与一体的关系提供了基本法治框架。从制度设计来看，《民族团结进步促进法》有效实现政策性话语向法律规范性话语的转化，体现出系统性治理理念，突破传统促进型法律约束力偏弱的局限。从规范实现的路径来看，《民族团结进步促进法》的有效实施不仅需要与该领域内的实施条例、地方立法等配套性法规达成协同，还需要与我国法律体系内的其他法律达成协同；最终形成政府主导、社会协同的实施格局，为《民族团结进步促进法》从文本走向实践提供制度化路径保障。
关键词：民族团结进步促进法 规范构造 新时代民族工作原则 系统性治理
作者周洪波，西南民族大学中华民族共同体学院教授，四部委铸牢中华民族共同体意识研究基地研究员。地址：成都市，邮编610225。
规范构造，指一部法律在形式与实质相互交织的维度上所呈现出的整体性制度形态，其不仅涵盖法律文本的外在体例结构与条文布局，更涉及支撑法律规范体系的内在价值秩序、制度逻辑及实施机理。对规范构造特征加以解析，旨在从宏观的体系定位、中观的价值理念与体例结构、微观的规范设计与实施机制等层面，对法律进行系统性、整体性的理论审视，揭示各层次规范安排之间的逻辑关联与功能耦合。2026年3月，第十四届全国人民代表大会第四次会议审议通过《中华人民共和国民族团结进步促进法》。《民族团结进步促进法》的颁布，标志着我国民族事务治理法治化进程迈入了一个新的阶段。作为我国第五部载有“序言”的法律，亦是第十二部促进型立法，《民族团结进步促进法》在规范构造上呈现出诸多重要特征，这些特征集中体现了立法者对《民族团结进步促进法》之属性定位、规范设计及制度衔接的统筹安排。该部法律虽然仅有65个条文，但辞约旨远、具有重要的政治含义和法律意义；在正式生效之后，理论研究及实践工作重心将转移至推进该领域内法律规范的体系化、融贯化，并在此基础上通过执法、司法机制将“纸面上的法”转化为“行动中的法”。要实现这一转化，首先必须对《民族团结进步促进法》的规范构造特征作出系统、精准的理论阐释；只有深刻把握该法在规范构造上的独特性，才能为该法与其他法律的衔接协调提供体系定位的坐标，为执法与司法机关准确理解与适用法律提供规范指引，也为未来配套立法与地方立法的完善提供理论参照。就此而言，对《民族团结进步促进法》规范构造特征展开系统阐释与理论解读，构成一项推动法律规范体系完善与有效实施的必要学理准备与基础性工作。
一、《民族团结进步促进法》的重要地位
《民族团结进步促进法》的出台深植于当前全球百年未有之大变局的时代背景，是我国为应对内外部复杂严峻挑战、统筹发展与安全而作出的重要立法回应。作为继《宪法》等四部法律之后我国第五部载有“序言”的法律，《民族团结进步促进法》以铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设为要旨，由此决定了其“政治性法律”的属性及重要地位。
（一）《民族团结进步促进法》政治与法律双重地位的具体表征
“政治性法律”是与“社会性法律”相对应的概念，具体是指规范内容涉及政治权力的构造、分配或公民政治认同问题的法律。《民族团结进步促进法》之所以被定位于“政治性法律”，缘由在于其规范的是公民政治认同这一重要问题，由此决定了其具备重要的政治及法律地位，该地位既体现于立法过程之中，亦蕴含于该法的体例结构、立法目的及制度安排之内。
从立法进程来看，《民族团结进步促进法》的制定充分体现了党和国家在政治层面对该法律的整体部署与推动。2024年7月，党的第二十届三中全会召开，全会公报在“完善大统战工作格局”中明确提出，“制定民族团结进步促进法，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，增强中华民族凝聚力”。可见，党和国家在立法启动阶段即将《民族团结进步促进法》定位为“铸牢中华民族共同体意识的制度机制”，由此决定了该法在规范设计与实施机制上始终围绕铸牢中华民族共同体意识的主线展开。2025年8月29日，习近平总书记主持召开中央政治局会议，讨论并原则同意全国人大常委会党组关于《民族团结进步促进法》（草案）的请示，会议强调，“通过国家立法的方式把党在民族工作中取得的重大理论和实践成果转化为国家意志，健全铸牢中华民族共同体意识制度机制，进一步增强中华民族凝聚力向心力”。由中央政治局会议讨论一部法律的草案，这在我国立法实践中并不多见，而《民族团结进步促进法》之所以得到中央层面的持续关注，主要缘由就在于该法涉及的是我国国家统一、民族团结的重大政治议题，旨在回应的是国家治理所依托的根本政治认同问题，其立法决策属于中央层面的顶层设计，反映出该法在党和国家工作全局中的特殊位置。
除立法过程中体现的政治推动外，《民族团结进步促进法》的审议及通过机构亦是其具有重要政治及法律地位的表征之一。2026年3月，该法由第十四届全国人民代表大会第四次会议审议通过。根据我国《立法法》第十条第二款的规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、有关国家机构和其他的基本法律；全国人民代表大会常务委员会则制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。由全国人民代表大会而非其常务委员会审议通过《民族团结进步促进法》，表明该法在国家法律体系中具有基本法律的地位。审议通过机构上的层级区分，进一步印证了《民族团结进步促进法》不同于一般法律的政治分量与法律效力层级。
从体例结构来看，《民族团结进步促进法》设置了“序言”，这是继《宪法》等四部法律之后，我国第五部设置“序言”的法律。关于何种法律需要设置“序言”，学界普遍认为，只有政治性法律才有设置“序言”之必要；前几部设置“序言”的法律关涉的重要政治问题是国家根本及基本政治制度的安排，《民族团结进步促进法》所关涉的政治问题直接指向公民的政治认同。具体而言，该政治认同既指对“中华人民共和国公民”身份的认同，亦指对“中华民族”身份的认同。二者相互嵌套、内在统一，前者立足于国家法律框架下的公民身份，后者则植根于历史、文化、情感交织而成的民族共同体意识。“序言”之所以有必要在该法中设置，正是为了在规范体系的开端，以具有宣示性与统摄力的方式确立这一双重认同的地位，从而为后续各项具体制度提供价值指引与法理基础。
从立法目的及制度安排来看，《民族团结进步促进法》具有深厚的政治意涵。首先，该法的立法目的充分体现了国家的政治追求。在立法目的条款中，“中华民族”构成了一个共同的主体概念指向。我国法律体系中的“中华民族”概念直接来源于我国《宪法》，《宪法》中的“中华民族”与我国的国家根本任务相连，即“实现中华民族伟大复兴”。《民族团结进步促进法》将“中华民族”确立为立法目的的核心概念，既是对宪法精神的贯彻，也是对国家政治目标的法律转化，是受到“宪法委托”的一部基本法律。其次，《民族团结进步促进法》的法律属性及规范内容体现了党和国家对于各民族的政治期许。例如，在文化层面，该法规定国家支持各民族优秀传统文化的保护、传承与发展，鼓励开展体现中华民族共同性的文化活动；在经济层面，明确要求上级人民政府在基础设施建设、特色产业发展等方面对民族地区给予支持；在社会建设层面，推进互嵌式社区环境建设，完善各族群众共居共学、共建共享、共事共乐的社会条件。由此可见，该法通过一系列制度安排，将党和国家关于民族团结进步的政治期许转化为可操作的法律规范，从而引导各级政府和社会主体积极作为，共同推进中华民族共同体建设。最后，《民族团结进步促进法》的具体制度安排是国家政治行动的法律转化。习近平总书记2024年在民族团结进步表彰大会上指出：“中国共产党历来高度重视民族工作。一百多年来，我们坚持把马克思主义民族理论同中国民族问题具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，创造性地走出了一条中国特色解决民族问题的正确道路。”《民族团结进步促进法》的制度设计在很大程度上体现了将党和国家政治行为的法律转化。一方面，该法将铸牢中华民族共同体意识这一政治主线确立为贯穿全法的基本原则，并在构筑共有精神家园、促进交往交流交融、推动共同繁荣发展三个方面作出具体制度安排；另一方面，该法将长期以来党在民族工作中形成的成功经验，以法律形式加以规范。通过这种转化，原本依赖政策推动的政治行为获得了法律的稳定性、权威性和可预期性，从而为新时代民族团结进步事业提供了坚实的法治保障。
（二）《民族团结进步促进法》政治及法律双重地位的生成逻辑
一部新法律的制定，通常受到特定历史阶段的政治、经济、社会等因素的综合影响，体现的是现实发展需求对法律形成与实施的内在牵引。就《民族团结进步促进法》而言，其之所以由中央层面整体部署与推动，并在法律文本当中设置“序言”，且在具体制度安排中将国家成熟的民族工作经验转化为具体规范，这与当前我国在民族问题上面临的现实境况紧密相关。一方面，新时代背景下，我国民族分布格局发生显著变化，国内各民族交往交流交融的广度与深度空前拓展，民族工作的场域已不再局限于传统意义上的民族自治地方，而是扩展至全国所有区域，这一转变要求民族事务治理必须从局部向全域协同转型。另一方面，随着全球化进程的深入和世界格局的深刻调整，境外势力利用民族问题干涉我国内政的风险依然存在，维护国家统一、民族团结面临新的挑战。在此背景下，制定一部具有政治性与促进型双重属性的专门法律，将成熟的政策经验上升为具有稳定预期的法律制度，既是回应现实治理需求的必然选择，也是以法治思维和法治方式推进中华民族共同体建设的必要之举。
国家统一与民族团结是经济社会稳定与发展之本。在工业化、城镇化进程持续加快，以及全国统一大市场建设不断纵深推进的影响之下，我国人口跨区域流动的规模、频率与范围不断提高。受此驱动，我国的民族分布格局也发生了显著变化，已由以往的“大杂居、小聚居”演变发展为当前的“大流动、大融居”。这一格局变迁在促进各民族共同繁荣发展的同时，也对传统的民族事务治理模式提出了新的挑战；不应再将“民族事务”局限于“少数民族事务”或“民族地区的事务”，“民族事务”发展演变为事关全局的国家治理问题，其既涉及东部沿海与内陆中心城市的公共服务均衡性和可及性、社会治理精细化，也关系到边疆地区与内地之间的发展平衡与认同整合。在此背景下，铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设，既是回应民族分布格局与民族事务性质深刻变化的必然要求，也是从国家整体层面统筹发展与安全、增强中华民族凝聚力的根本路径。《民族团结进步促进法》正是在这一现实逻辑之下，将分散于政策层面的民族事务工作措施集中上升为法律规范，从而为应对新格局、新问题提供制度化的法治保障。
除了国内民族分布格局演变对民族事务治理范式转化提出的内在要求之外，外部势力在近些年亦不断“打民族牌”，企图干涉我国内政。近些年来，全球局势持续动荡，部分地区民族主义回潮、族群冲突加剧，各类民族思潮纷繁复杂，给我国在意识形态安全、边疆稳定及国际话语权建设等方面带来了严峻挑战。与此同时，某些外部势力出于地缘政治博弈与遏制中国发展的战略考量，长期利用所谓“民族问题”对我进行污名化炒作，支持分裂势力，散布虚假信息，企图从内部削弱我国的凝聚力。针对此，《民族团结进步促进法》所建构的构筑共有精神家园、促进交往交流交融、推动共同繁荣发展旨在塑造的正是维系国家稳定与统一的公民政治认同问题。《民族团结进步促进法》不仅在规范层面明确了公民对中华人民共和国与中华民族的认同，更以法律形式筑牢了抵御外部干涉、防范分裂风险的思想与制度防线。通过将铸牢中华民族共同体意识确立为法律的基本原则与立法目的，该法从源头上强化了国家统一与民族团结的政治基础，旨在为应对复杂国际环境下的意识形态渗透提供有力的法治支撑。
基于以上，《民族团结进步促进法》之所以具备重要的政治及法律地位，是由新时代民族工作格局的深刻转型与复杂的外部环境共同决定的制度回应。从规范生成逻辑来看，该法将国家统一、民族团结、公民政治认同等宏观政治命题嵌入法律体系之中，实现了从政策治理到法治治理的范式转变。从功能定位来看，该法既是对内回应民族事务全域化、社会化趋势的治理工具，也是对外抵御渗透、防范分裂风险的法律屏障。更为关键的是，该法通过促进型制度安排，以及铸牢中华民族共同体意识的体系化表达，建构起一种“以政治认同为内核、以法治实施为路径”的法治模式。在这一模式中，法律成为塑造国家认同、凝聚民族共识、稳固政权基础的制度先导。可以说，《民族团结进步促进法》的制定，标志着我国在运用法治思维和法治方式处理民族问题、推进中华民族共同体建设方面迈出了具有里程碑意义的一步。
二、《民族团结进步促进法》对新时代民族工作原则的系统性呈现
作为新时代我国民族事务领域具有基础性、综合性与统领性地位的立法，《民族团结进步促进法》在规范构造上最为显著的特征，在于其将“增进共同性、尊重和包容差异性”的新时代民族工作原则贯穿全法；回应了中华民族多元一体格局的内在张力与整合需求，为正确处理多元与一体的关系提供了法律分析框架。
（一）《民族团结进步促进法》对“增进共同性”的系统性呈现
“增进共同性、尊重和包容差异性”是党和国家在中国特色社会主义进入新时代的背景下，准确把握民族工作历史方位与阶段性特征所作出的重大理论判断与实践指引。随着全面建成小康社会目标的实现与中华民族伟大复兴进入不可逆转的历史进程，我国民族工作的重心已从解决温饱、摆脱贫困转向推动各民族共同迈向中国式现代化，民族事务治理的任务亦从主要调适差异性转向在增进共同性的前提下实现差异性的合理安放。2021年中央民族工作会议明确指出，要“按照增进共同性的方向改进民族工作”，并将“正确把握共同性和差异性的关系”确立为新时代民族工作的重要原则。作为对这一顶层设计的立法回应，《民族团结进步促进法》将“增进共同性”贯穿全法，并在序言宣示、基本原则、章节架构及具体规范等多个层面予以具体展开。
其一，《民族团结进步促进法》的“序言”通过历史叙事与价值叙事，集中表达了该法“以增进共同性为方向”的立法意旨。在历史叙事层面，“序言”开篇即以“五个共同”的书写勾勒出中华民族从多元走向一体的历史事实；继而以“血脉相融、信念相同、文化相通、经济相依、情感相亲”的“五个相”凝练概括中华民族共同体的内在联结机理；并以“大一统”信念的历史延续与“多元一体大家庭”的定位，阐明了中华民族作为命运共同体的历史根基。在价值叙事层面，“序言”末段明确宣告“以增进共同性为方向”，并为该法的关系主体设定了“把铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设作为共同任务”的法定义务，要求各关系主体“着眼中华民族根本利益和整体利益”，维护和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系。
其二，法律的基本原则进一步彰显了该法的价值取向。第五条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。中华人民共和国各民族一律平等。禁止对任何民族的歧视和压迫。”从该条款内部结构的规范位序来看，立法者将“公民一律平等”置于“各民族一律平等”之前，此种表述顺位蕴含着深刻的法理逻辑，反映出国家在增进共同性上的规范性立场与价值优先次序。在该条基本原则当中，“公民一律平等”的表述先于“各民族一律平等”，表明“公民”身份构成了各民族成员在国家法律秩序中的共同身份归属与权利义务载体，“各民族”则是在这一共同公民身份框架内所呈现的历史文化差异与社会结构多元。由此，法律在确认民族平等原则之前，首先确立了公民身份的同一性基础，即无论属于哪一个民族，所有个体首先以“中华人民共和国公民”的平等身份立于法律面前。这一规范构造意味着，对民族差异性的尊重与保障，始终以公民共同身份的平等确认为前提，差异性的承认不得解构或凌驾于共同体成员的法律平等地位之上。《民族团结进步促进法》第五条对“公民平等”“民族平等”的先后安排，与“增进共同性、尊重和包容差异性”的新时代民族工作原则形成对应，在基本原则层面为正确处理共同性与差异性的关系提供了明晰的法律基准。除第五条外，第六条明确规定：“国家坚持增进共同性、尊重和包容差异性，促进各民族守望相助、和谐共处，维护中华民族大团结。”该条从基本原则的高度，将“增进共同性，尊重和包容差异性”确立为国家在民族事务领域的基本立场，表明增进共同性并非消弭一切差异的同质化强制，而是在尊重和包容差异性基础上的方向性引领，体现了原则性与包容性的统一。
其三，《民族团结进步促进法》的章节设置亦从立法体例层面体现出增进共同性的新时代民族工作基本原则。从该法的主体章节名称来看，其依次表述为“构筑共有精神家园”“促进交往交流交融”“推动共同繁荣发展”。《民族团结进步促进法》的三个主体性章节，直接植根于习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想，即“十二个必须”当中的“必须构筑中华民族共有精神家园”“必须促进各民族广泛交往交流交融”“必须推动各民族共同走向社会主义现代化”。立法者将上述政治论述转化为法律章节的规范表达，实现了党的民族工作理论向国家法律制度的创造性转化，使“增进共同性”的抽象理念具象化为可操作、可实施的法律制度框架。就此而言，《民族团结进步促进法》以“构筑共有精神家园”“促进交往交流交融”“推动共同繁荣发展”三个主体性章节为制度载体，将传统意义上侧重于调整族际关系的“民族团结进步”概念，扩展至“中华民族大团结”与“中华民族发展进步”的更高层次，实现了对法律名称中“团结”与“进步”两个基本范畴的内涵重塑与价值升华。从法益构造的角度审视，这一规范布局表明，本法所保护的法益已不再局限于各民族之间的平等交往与和睦相处，而是指向更具统摄性与整体性的中华民族根本利益和整体利益；其以中华民族共同体为法益归属，将各民族的发展进步统一于中华民族共同体建设的整体进程之中，从而使法律所增进的“共同性”获得了实体性的利益载体和制度依托。
其四，《民族团结进步促进法》的多处具体规范亦充分体现了增进共同性的新时代民族工作基本原则，将价值导向落实为具有明确行为指引功能的法条设计。例如，在“构筑共有精神家园”一章，第十四条明确规定“国家树立和突出各民族共有共享的中华文化符号和中华民族形象”。该条以中华文明标识体系的制度化构建为抓手，旨在通过符号与仪式的法律规制，将抽象的中华民族共同体意识转化为可感知、可识别的文化表征，从而在各族群众的日常生活与社会记忆中持续强化共同身份认知。在“促进交往交流交融”一章，第二十三条规定县级以上地方人民政府应当“因地制宜完善友好型、包容性、融合式的城市民族工作政策措施”，并要求“在城乡建设、人口管理、住房政策、就业创业、社会服务等方面采取具体措施，促进各民族团结融合”。该条以城市民族工作为切入点，通过将民族团结进步的要求嵌入城乡建设与社会治理的各项具体环节，推动形成各族群众共居共学、共建共享、共事共乐的社会条件，使“民族交往交流交融”从政策倡导转变为具有制度保障的法律义务。在“推动共同繁荣发展”一章，其规范构造呈现出更为鲜明的立法技术特征，纵览《民族团结进步促进法》第四章，该章各条文首句均以全国性制度安排为起笔，在确立国家整体发展框架的基础上，再针对民族地区的特殊性作出专门规定。例如，第三十四条首先表明“国家促进区域协调发展”，并在此基础上规定“完善差别化区域支持政策，健全对口支援、东西部协作等帮扶协作机制”，并明确“支持民族地区结合区域主体功能定位”发挥自身作用。第三十六条首先表明“国家建设现代化产业体系”，进而在此基础上规定“因地制宜发展新质生产力，有序推进区域间的产业合作和利益共享机制建设”，并特别强调“支持民族地区立足资源禀赋”发展特色优势产业。此种“先全国、后民族地区”的规范表述位序蕴含着深刻的法理意涵：国家整体发展战略构成民族地区发展的制度前提与价值坐标，民族地区的发展被统摄于国家现代化建设的总体布局之中，而非游离于外或被特殊对待。这一规范构造体现了“增进共同性”的方向性引领与“尊重差异性”的制度性关照之间的有机统一，共同性为差异性划定方向与边界，差异性在共同性的框架内获得承认与保障，二者在规范位序的安排中实现了价值平衡。
（二）《民族团结进步促进法》对“尊重和包容差异性”的系统性呈现
差异性的存在是中华民族多元一体格局中的客观事实，尊重和包容差异性的规范要义在于，在法律框架内为各民族的文化传承、语言使用及符合社会主义核心价值观的风俗习惯保留合理空间，使各民族在中华民族大家庭中既能共享共同体归属，又能葆有自身的文化特质。《民族团结进步促进法》在“序言”的价值宣示、基本原则，以及具体的规范设计当中，系统性地体现了新时代民族工作基本原则的“尊重和包容差异性”这一重要方面。
其一，在“序言”的历史叙事与价值叙事层面，《民族团结进步促进法》通过对中华民族多元一体结构的确认，为尊重和包容差异性奠定了历史根基与价值基础。“序言”第五段明确宣告“中华民族是各民族凝聚成的多元一体大家庭。”“多元”是对各民族客观存在的历史、文化与利益差异的正视与承认，“一体”则是对中华民族作为统一政治共同体与命运共同体的确认。将“多元一体大家庭”写入法律序言，意味着立法者承认各民族在融入中华民族共同体过程中所保留的合理差异不仅是历史事实的延续，更是共同体生机与活力的重要来源。与此同时，“序言”首段以“五个共同”的历史叙事勾勒了各民族共同创造历史的宏大图景，其中隐含的逻辑前提正是对各民族作为历史主体的平等地位的承认。尊重和包容差异性的价值理念，正是在对各民族平等主体地位的确认中获得了历史正当性与规范依据。
其二，《民族团结进步促进法》第八条关于民族区域自治制度的规定，构成尊重和包容差异性理念在基本政治制度层面的集中体现。该条明确规定：“国家坚持和完善民族区域自治制度，维护国家统一和民族团结。”民族区域自治制度是我国宪法所确立的三项基本政治制度之一，其本身的制度安排就是对民族差异性与地区特殊性予以制度化回应的产物。民族区域自治制度承认民族自治地方在经济社会发展水平、文化传统、地理环境等方面与一般行政区域存在客观差异，并通过赋予其一定范围的自治权限，使国家法律政策的统一实施与地方特殊性得以衔接。同时，第八条将“维护国家统一和民族团结”与“坚持和完善民族区域自治制度”并列规定，清晰划定了尊重差异性的制度边界，自治权的行使必须在维护国家统一与民族团结的前提下进行。这一规范构造表明，对差异性的尊重与包容始终以增进共同性为方向，以国家统一为底线。
其三，在具体规范层面，《民族团结进步促进法》的主体章节设置了诸多彰显尊重和包容差异性理念的制度安排，使抽象的价值理念具象化为可操作的法律规范。在“构筑共有精神家园”一章，第十三条第二款明确规定：“各民族优秀传统文化都是中华文化的组成部分。”一方面，“各民族优秀传统文化都是中华文化的组成部分”的表述，从法律上确认了各民族文化作为中华文化有机组成部分的地位，否定了将各民族文化排斥于中华文化之外或将中华文化窄化为某一民族文化的倾向。另一方面，国家在“引领”和“支持”的角色定位中，既承担起引导各民族文化与社会主义先进文化相融合的积极义务，又为各民族文化的传承发展保留了充分的自主空间。此外，第十五条第五款进一步规定：“国家尊重和保障少数民族语言文字的学习和使用，推动少数民族语言文字的规范化、标准化和信息化建设，支持少数民族古籍的保护、整理、研究和利用。”该条款以语言文字这一文化核心要素为切入点，在国家通用语言文字全面推广普及的前提下，为少数民族语言文字的存续与发展提供了专门的法律保障，体现了对国家通用性与民族多样性关系的平衡。
在“促进交往交流交融”一章，尊重和包容差异性的理念集中体现于对互嵌式社区环境建设中各民族主体意愿与文化特点的观照。第二十二条要求推进互嵌式社区环境建设，但其落脚点在于完善“共居共学、共建共享、共事共乐”的社会条件，强调的是各民族在平等自愿基础上的自然交融。第二十九条第一款明确规定“国家增进各民族文化互鉴融通，鼓励各民族互相欣赏优秀传统文化、互相学习语言文字”，第二款与第三款分别就文艺创作展示与节庆赛事交流作出安排。上述规范体现出，各民族交往交流交融是在互相欣赏、互相学习的过程中实现文化间的互鉴融通，使各民族的文化特性在交往互动中获得新的生命力。
在“推动共同繁荣发展”一章，第三十六条第一款规定：“因地制宜发展新质生产力，有序推进区域间的产业合作和利益共享机制建设。”其中，“因地制宜”一词意味着国家在推动民族地区发展的过程中，充分尊重民族地区在资源禀赋、产业基础、生态功能、区位条件等方面的客观差异，不搞“一刀切”的标准化模式，而是支持民族地区立足自身实际探索差异化的发展路径。同条第二款对民族地区特色优势产业的列举，进一步体现了对民族地区传统生产方式与文化资源的尊重与利用。此外，第三十四条所确立的“差别化区域支持政策”，第三十七条对基本公共服务均衡性和可及性的强调，均体现出立法者对民族地区发展阶段性差异的清醒认知与制度回应。这些规范共同表明，对差异性的尊重与包容不仅体现于文化领域，亦贯穿于经济社会发展的制度安排之中；共同繁荣发展的目标，是在承认差异的基础上缩小差距，最终推动各民族共同迈向社会主义现代化。
三、《民族团结进步促进法》的话语转化、体系构造与效力强化
《民族团结进步促进法》作为新时代背景下我国民族工作领域的基础性、综合性法律，其重要特征不仅体现于法律属性的宏观定位层面，更蕴含于具体制度设计的微观构造之中。从规范生成的视角审视，该法在制度设计上呈现出三个特征：在话语表达上，实现了从政策性用语向法律规范性用语的转化，使新时代民族工作的政治理念获得了严谨的法律表达形式；在体例结构上，以“序言＋七章”的整体布局，实现了我国民族事务系统性治理的制度表达；在规范效力上，通过多元的责任机制，突破了传统促进型立法约束力偏弱的局限。
（一）《民族团结进步促进法》实现了政策性用语向规范性用语的转化
作为一部旨在维护国家统一、民族团结、增进公民政治认同的政治性立法，《民族团结进步促进法》的规范构造深受党和国家民族事务治理方略演进的形塑。该法完整吸纳了习近平总书记关于铸牢中华民族共同体意识“十二个必须”的核心要义，实现了民族政策从政治话语向法律话语的有效转化，标志着新时代民族团结进步事业法治化进程的深化。这一转化在理念、方法与结果三个维度呈现出鲜明的特征。
第一，在理念上，《民族团结进步促进法》在话语转换中既系统梳理既有政策实践，又审慎吸纳政治话语表达，通过法治话语对政策性表达进行调适与固定化。就历史承继而言，该法是对我国长期民族政策实践成效的立法确认，其将经过实践检验、已形成广泛共识的政策概念纳入法律文本，既保障了政策延续性，亦契合法律转化的可接受性。例如，第三章所使用的“互嵌式社区环境”概念，虽源于党的政策文件，但其内涵已具备明确的法律指向性，即倡导各民族在居住空间的相互融入，反对以族群或文化为由的区隔。该表述在城乡规划、流动人口服务等具体治理领域具有可操作性，符合法律用语的规范性与精确性标准。将“推进互嵌式社区环境建设”写入立法，既是对既有政策成效的法律肯认，亦避免了因话语生造引发的规范冲突。同时，此种转化亦并非对政策文件的简单复刻，政策话语固有的模糊性、理想性，乃至修辞性比喻，与法律语言要求的明确性、稳定性存在张力。《民族团结进步促进法》在转化过程中，有选择地舍弃了部分不适宜直接入法的政策性修辞，并对部分话语进行了合乎法律体系逻辑的调适，以确保其与现行法律秩序的无缝衔接。就未来导向而言，《民族团结进步促进法》将党和国家关于民族关系发展的最新论断，如“增进共同性、尊重和包容差异性”及“推进中华民族共同体建设”，直接确立为法律规范。将新的政策取向予以法律化表达，在借助法律的稳定性与权威性为未来政策实施划定边界的同时，亦通过法治手段约束法律执行中可能出现的偏差。
第二，在方法上，《民族团结进步促进法》在规范表达上始终注重政策思维向法律思维的转变，系统梳理与本法有关的政策性表达，充分听取各方意见，并将其转化为法律。相较于政策思维强调的灵活性、适应性，法治思维更注重权利与义务的对等、程序的正当性及规则的稳定性。《民族团结进步促进法》在制定过程中，通过以下路径实现了从政策思维向法律思维的转化：其一，系统梳理相关领域政策以保障立法完整性。“民族团结进步”的概念内涵宽泛，其立法依据除民族政策外，还广泛涉及经济、社会发展政策。立法过程中，起草机关对近年来党的纲领性文件与领导人讲话中的相关表述进行了全面梳理，确保了法律规范的体系完备性。其二，广泛征询专业意见以明确政策表达的法律意涵。鉴于涉及领域的专业性与交叉性，立法机关通过征求国家民委各司局、国家发展改革委等部委专家及地方实务部门意见，对政策表达的具体目标与内涵进行了精准界定。例如，第五章涉及特色产业与民族贸易政策的条款，在制定时即充分吸纳了相关经济部门的专业评估，以确保法律表达既准确传递政策原旨，又不与建设全国统一大市场的宏观政策目标相悖。其三，遵循“主体—行为—后果”的规范构造对政策话语进行法律重述。《民族团结进步促进法》运用“权力/权利”“责任/义务”等法律范畴，对宏观的政策要求进行了微观的法律细化。以2021年中央民族工作会议提出的要赋予所有改革发展以“彰显中华民族共同体意识，维护统一、反对分裂，改善民生、凝聚人心”的“三个意义”为例，该法将其转化为对“县级以上人民政府及其有关部门”的明确行为要求，并衔接相应的法律责任条款。此种逻辑链条的构建，有效实现了政策宏观叙事向法律微观规制的过渡。
第三，在结果上，《民族团结进步促进法》在将政策性用语转化为法律规范性用语时保留了一定的灵活性与空间，这与其促进型法律的特质相关，同时也是为了兼顾具体的地区间差异。《民族团结进步促进法》在实现话语转化的同时，保留了适度的灵活性与制度空间，这既源于其作为促进型立法的内在属性，亦是对地区间发展差异的理性关照。一方面，促进型法律旨在设定增益性目标而非惩戒性底线，故其规范表述不可避免地承继了政策话语的理想性特征。为契合其作为基本法律的地位，并赋予实施主体必要的裁量空间，《民族团结进步促进法》在草案内部修改过程中，对于部分过于细节化的规定曾有所删减，相关细则有待未来通过配套性法规予以补充完善。另一方面，鉴于当前民族团结进步立法呈现“地方先行”的实践格局，《民族团结进步促进法》在话语转换时需为地方立法的细化留有余地。该法出台后，将作为统一的法律，协调各地分散的立法实践，在明确统一目标与原则的同时，授权地方结合实际情况进行适应性调整，最终形成中央统筹与地方创新良性互动的法治格局。
（二）《民族团结进步促进法》的体例结构体现出系统性治理理念
新时代以来，党和国家不断推进马克思主义民族理论中国化时代化，深入推进民族工作理论与实践创新，形成了习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想，并集中体现为“十二个必须”。“十二个必须”涵盖从历史方位到战略目标、从根本遵循到重大关系、从制度保障到实践路径的完整逻辑链条，全面、系统地为新时代背景下民族工作提供了指导思想，体现了以整体性、关联性、协同性为特征的系统性治理理念。从《民族团结进步促进法》的体例结构设置来看，其完整地体现了习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想，以“序言+七章”的结构方式，将系统性治理理念贯穿于法律体系的各个层面。
首先，习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想所提出的“十二个必须”，完整体现在《民族团结进步促进法》当中。一方面，在总则部分，《民族团结进步促进法》“全面贯彻、具体阐释习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想‘十二个必须’的核心要义，条文顺序基本按照‘十二个必须’的逻辑展开”。另一方面，在分则部分，《民族团结进步促进法》并未对“十二个必须”当中的每一项内容均单独设置法律章节，而是采取了一种分层处理的立法技术。例如，“十二个必须”中包含“必须以铸牢中华民族共同体意识为新时代党的民族工作的主线”“必须高举中华民族大团结旗帜”两项内容。纵观《民族团结进步促进法》，这两项内容分别体现在总则第一条、第六条。法律之所以未将这两项内容单独设置章节，缘由在于：其一，这两项内容具有根本性、统领性与贯穿性，其并非某一具体领域的制度安排，而是统摄整部法律的价值基石与行动纲领，若局限于某一章节，反而可能弱化其全局指导功能。其二，铸牢中华民族共同体意识作为立法主线，已蕴含于各章节的具体规范之中，单独设章易造成逻辑重复。因此，出于立法技术的考量，立法者将这些具有根本指导意义的内容置于“序言”、立法目的或总则原则之中，以彰显其统摄地位，同时避免规范重叠与体系冗余，使法律结构更加清晰、功能配置更加合理。
其次，从《民族团结进步促进法》的主体章节“构筑共有精神家园”“促进交往交流交融”“推动共同繁荣发展”来看，这三章集中体现了“十二个必须”中关于增进共同性、促进交融互嵌、实现共同富裕的内容，共同构成了《民族团结进步促进法》的三大实施路径。三个主要章节之间体现出民族团结与民族进步的“以团结保障进步、以进步加强团结”的辩证统一关系。其中，“构筑共有精神家园”居于文化引领的基础地位，旨在从历史记忆、文化符号等维度铸牢中华民族共同体意识的思想根基，解决的是“心往一处想”的问题。“促进交往交流交融”则聚焦社会层面的互动与融合，通过空间互嵌、人员往来、情感交融等机制，打破族际壁垒，营造各民族共居共学、共建共享、共事共乐的社会条件，解决的是“人往一处聚”的问题。“推动共同繁荣发展”则着眼于经济与民生层面的实质性进步，通过资源配置、产业扶持、增强基本公共服务均衡性和可及性等措施，缩小发展差距，使各族群众共享改革发展成果，解决的是“力往一处用”的问题。三者之间，文化认同为交融提供价值导向，社会交融为发展奠定社会基础，共同繁荣则为认同与交融提供物质保障，由此形成一个从精神到物质、从个体到整体的完整治理闭环，体现了系统性治理所要求的要素关联与功能耦合。
最后，《民族团结进步促进法》主体性章节内所规定的具体促进措施之间亦并非零散罗列，而是具有紧密的内在逻辑联系，以多层次制度安排推动立法目的实现。以第三章“促进交往交流交融”为例，该章节所规定的促进措施围绕“空间、文化、经济、社会、心理”全方位融合的目标，形成了由表及里的多层次制度安排。从空间层面看，“促进交往交流交融”章节要求城乡规划、住房政策等应当有利于各民族互嵌融居，这是打破族际区隔的基础性措施；从文化层面看，鼓励开展各民族共同参与的节庆、文体、联谊等活动，以共同体验增进文化共情；从经济层面看，支持各民族群众在就业、创业、经商等经济活动中的合作与互助，使经济利益成为交融的黏合剂；从社会层面看，推动社区、学校、企业等基层单元建立健全各民族平等参与、协商共治的机制，将交融融入日常治理；从心理层面看，通过宣传教育、典型表彰等方式，培育相互尊重、相互包容的社会心态。这五个层面的措施相互衔接、层层深入，体现了对民族交往交流交融规律的深刻把握，同时集中展示了系统性治理理念在具体制度设计中的落地形态。
（三）《民族团结进步促进法》突破了传统促进型立法约束力偏弱的局限
促进型法律以鼓励、引导、提倡为主要实施方式，优势在于调整机制的协商性、激励性与灵活性，更侧重于通过利益引导和共识凝聚激发社会主体的内生动力，降低制度性交易成本。然而，促进型法律的内在局限同样显著，规范结构中的制裁要素相对薄弱，约束力偏弱，实施效果易流于形式化倡导而缺乏刚性保障。但是，相较于传统的促进型立法，《民族团结进步促进法》通过精巧的规范设计与多元的责任机制，在相当程度上突破了约束力偏弱的局限。
一方面，该法在具体的条文当中包含大量义务性规范语词，并与法律责任章节相配合衔接。其一，在规范语词层面，整部法律中“应当”的表述多达53处，“不得”的表述有6处，“禁止”的表述有3处。“应当”作为法律上的义务性模态词，其高频出现意味着该法为各级国家机关、社会组织及公民设定了法定作为义务，超越了单纯的倡导性宣示；而“不得”与“禁止”的并用，则为维护民族团结进步划定了清晰的行为边界，体现了国家在反对民族分裂、维护社会稳定问题上的刚性立场。其二，在责任配置层面，该法第六章“法律责任”共设置7个条文，从责任主体、违法行为类型与责任承担方式三个维度，规定了包括行政处分、行政处罚、治安管理处罚及刑事责任的多元责任体系。相较于《乡村振兴促进法》《民营经济促进法》等近些年出台的其他促进型法律侧重于监督检查和考核评价、法律责任条款相对原则化的立法模式，《民族团结进步促进法》的法律责任设置更为严密、更具可操作性。其不仅实现了行政责任与刑事责任的有序衔接，更通过检察公益诉讼制度的引入，构建了“行政执法—检察监督—司法裁判”三位一体的实施保障链条，使促进型立法的规范效力获得了实质性的强化。
另一方面，《民族团结进步促进法》针对不同主体与不同层次立法目标设定了差异化的责任结构。从该法的规范内容分析，立法者为民族团结进步事业预设了两个层次的追求：一是“底线追求”，即任何组织和个人不得破坏民族团结、不得阻碍民族进步、不得侵犯各民族公民的合法权益，旨在维护民族关系的基本秩序与法律底线；二是“高线追求”，即通过积极的制度激励与政策引导，促进各民族更为紧密的团结与更高水平的发展，推动铸牢中华民族共同体意识、建设中华民族共同体的立法目的实现。与这两个层次的追求相对应，该法分别配置了两类法律责任。一是“底线责任”，其规范对象涵盖一切公民和组织，法律要求相关主体不得实施破坏民族团结、阻碍民族进步的违法行为，同时亦包括公共权力机关和社会组织在发现、制止此类违法行为上的消极不作为责任。此类责任体现了法律的防御性功能与惩戒性威慑。二是“高线责任”，具体规定于该法《民族团结进步促进法》第五十七条，针对国家机关及其工作人员不履行或者不正确履行本法规定职责的情形设置了相应的法律后果。从“不履行”及“不正确履行”的规范表述来看，该条款为民族团结进步事业的主要促进主体，即国家机关及其工作人员，设定了一种积极作为的法定职责标准。这意味着，国家机关及其工作人员促进民族团结进步的职责并非可自由裁量的行政指导，而是具有法律约束力的法定义务，其履职情况将受到法律监督与问责。
四、《民族团结进步促进法》的规范实现路径
促进型法律最初源于经济领域的立法，后逐步扩展至国民教育、文明促进等主题。与管制型法律以命令、限制、禁止为主要调整方式不同的是，促进型法律是一种面向未来、提出理想目标的法律类型。就《民族团结进步促进法》而言，该部法律的“理想目标”具体指向了中华民族共同体的建设。“中华民族共同体”这一概念的提出，标志着我国在摆脱西方中心主义民族国家话语束缚、树立文化自信与道路自信的基础上，完成了中国自主民族理论的标识性概念建构。与此同时，这也意味着我国在民族共同体建设的道路上所面临的现实境况是，必须探索出一条属于中国特色社会主义道路、以法治为保障的中华民族共同体建设模式。在实现这一理想目标的过程中，需要建构起完备的法律体系与法律实施机制，就前者而言，《民族团结进步促进法》需要与地方立法及其他法律达成协同，以形成法律实施的完备规范基础。就后者而言，推进中华民族共同体建设的进程中，政府的作用尤为关键，政府构成促进型法律得以推行的第一责任主体；同时，社会力量亦不可缺位，只有在广泛的社会协同与公众参与下，民族团结进步才能真正内化为公民的日常生活实践，由此决定了《民族团结进步促进法》实施的“政府主导、社会协同”特征
（一）《民族团结进步促进法》与地方立法的纵向协同
促进型法律在规范表达上通常具有框架性与原则性特征，这一特征在《民族团结进步促进法》中体现得尤为明显。纵观该法条文，大量使用了“国家支持”“国家推动”“国家鼓励”等倡导性、方向性表述；对具体实施措施、执行标准、责任主体及程序机制等内容在法律中未作逐一细化。此种规范表达方式并非立法技术上的疏漏，而是立法者基于我国现实国情所作的“有意留白”。其所考虑的客观现实在于，我国幅员辽阔，各地区在经济发展水平、民族构成结构、历史文化传统、社会治理基础等方面存在显著差异；相应地，各地在民族团结进步促进工作中面临的具体境况与现实诉求亦各不相同。若由中央立法对各类促进措施作整齐划一、过细过密的规定，反而可能因脱离地方实际而难以有效施行。正是基于这一客观约束，《民族团结进步促进法》采取了原则性、框架性的立法策略，而将具体规则的制定权限留予配套性法规与地方立法。在这一制度安排下，地方立法承担着将法律确立的原则性要求转化为可操作、可评估、可追责的具体制度安排的关键功能。各地有权亦有必要依据本地实际情况，在不与上位法相抵触的前提下，制定相应的地方性法规，对促进措施的实施主体、工作流程、激励机制、监督评价等作出细化规定。在此基础上，《民族团结进步促进法》所确立的民族团结进步促进目标，才能在各地差异化的实践场景中得到有效落地与持续推动。因此，地方立法在该法实施体系中居于不可替代的重要地位，其立法质量与实施力度，直接关系到《民族团结进步促进法》的制度效能能否充分释放。
但与一般先出台中央层面立法、再由地方立法予以细化和配套的常规立法路径相区别的是，在《民族团结进步促进法》出台之前，我国各地方已经开展了民族团结进步立法的先行实践。这些以“民族团结进步促进条例”“民族团结进步示范区创建条例”“民族团结进步模范区创建条例”等为名称的地方性立法，在立法层级上涉及省/自治区、自治州/市、自治县，形成了从省级到县级的促进民族团结进步地方立法群。然而，由于长期缺乏上位法的统一指引，在国家层级法律出台之前，地方立法在法律依据、价值定位、制度设计等方面存在一定的不协调与碎片化问题。具体而言，各地在立法宗旨、基本范畴、促进措施、责任机制等方面的表述不尽一致，例如，部分地区立法侧重于示范创建，部分地区侧重于权益保障，导致规范体系缺乏统一的价值内核与制度主线。此外，部分地方立法在可操作性、执行刚性及与其他相关法律的衔接上也存在不足，影响了民族团结进步立法的整体效能。因此，在《民族团结进步促进法》颁布之后，中央与地方立法协同的首要任务，就在于推动地方立法与中央立法在价值理念、目标导向，以及具体的规则表达上达成一致与协调。
除了对已出台的地方民族团结进步立法进行与国家立法相一致的协同修订之外，部分即将出台的地方立法亦需要在国家法律的总体框架与基本原则指引下，明确自身的规范定位与制度特色。例如，目前上海正在研究制订上海市民族团结进步促进条例，作为超大型城市及对外开放的前沿阵地，上海市在民族团结进步促进立法中有关城市互嵌式社区建设、流动人口服务管理等城市民族工作，以及志愿服务、文化旅游等促进各民族交往交流交融的具体措施，必然既要严格遵循《民族团结进步促进法》所确立的铸牢中华民族共同体意识主线，确保地方立法与国家法律在价值理念、目标导向上保持一致，又要充分回应超大城市民族工作面临的特殊治理需求，包括人口流动性高、社区结构异质性强、涉外因素多等现实挑战，从而在保持法治统一的前提下，形成体现地方特色的制度创新。此外，上海作为长三角一体化发展的龙头城市，其立法实践还将在增强基本公共服务的均衡性和可及性、民族团结进步教育等方面为其他地区提供经验参照，进而推动全国范围内民族团结进步立法体系的整体协调与效能提升。
由此可见，为实现《民族团结进步促进法》的立法目的，仅有国家层级法律的出台尚不足以确保制度目标的全面落地。法律的生命在于实施，而实施的实效则有赖于多层级规范体系的协同配合。在这一意义上，地方立法在推动法律实施上将起到极为关键的作用，其不仅承担着将国家法律的原则性规定转化为具体可操作规则的功能，还肩负着回应本地实际、体现地方特色、弥补上位法留白的重要使命。就此而言，国家立法确立方向与框架，地方立法负责细化与落地，二者共同构成《民族团结进步促进法》有效实施的规范基础。
（二）《民族团结进步促进法》与其他部门法律的外部协同
铸牢中华民族共同体意识是一个具有高度宏观性与抽象性的范畴，从该法的主体章节可以看出，其具体面向涵盖了经济互嵌、文化交融、社会治理、教育普及、生态保护、国家安全等多个层面。此种跨领域、多维度的制度目标，决定了在中国特色社会主义法律体系之中，不可能仅凭《民族团结进步促进法》一部法律来完成对铸牢中华民族共同体意识的全面规范与实施保障。
事实上，在《民族团结进步促进法》出台之前，我国已有相当数量的法律规范在不同程度上嵌入了铸牢中华民族共同体意识的相关规定。截至2026年3月，我国现行有效的法律中，明确规定“铸牢中华民族共同体意识”条款的法律共计13部，另有《未成年人网络保护条例》《全民阅读促进条例》等两部行政法规亦作出了相应规定。例如，《立法法》于2023年修订时，在第八条中明确将“铸牢中华民族共同体意识”确立为立法应当遵循的基本原则之一，从而在法律创制环节赋予了铸牢中华民族共同体意识普遍的指导效力；《未成年人网络保护条例》则在具体条文中要求网络信息内容的生产与传播应当有利于铸牢中华民族共同体意识，将这一理念延伸至数字治理与青少年保护领域。此外，《爱国主义教育法》《国防教育法》《黄河保护法》《家庭教育促进法》《村民委员会组织法》及《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律，亦分别从教育、国防、生态、家庭、基层治理等角度，对铸牢中华民族共同体意识作出了原则性或职责性的规定。然而，从规范体系的角度审视，上述分散于各领域的“嵌入式”规定，呈现出典型的“以点带面”结构特征，条款数量有限、分布零散、表述方式以原则性倡导为主，且彼此之间缺乏明确的逻辑关联与协调机制。正如有学者所指出的，现有规定存在重复性明显、嵌入不深入、体系性不足、实操性较弱等问题，难以形成铸牢中华民族共同体意识的制度合力。在这一背景下，《民族团结进步促进法》的制定与颁布，将承担起“基干”与“统领”的功能，即作为民族工作领域的综合性、基础性法律，为分散于各处的铸牢中华民族共同体意识规定提供统一的价值主线、制度框架与衔接标准。
《民族团结进步促进法》的有效实施，必然要求与其他相关法律达成深度协同。此种协同具体体现在法律的价值理念、制度衔接及实施机制三个层面。首先，在价值理念上，其他法律中涉及铸牢中华民族共同体意识的条款，应当以《民族团结进步促进法》所确立的“铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设”为导向，避免法律之间的价值偏离。其次，在制度衔接上，《民族团结进步促进法》中关于促进各民族交往交流交融、构筑中华民族共有精神家园、推动各民族共同繁荣发展等具体制度安排，需要与《教育法》《爱国主义教育法》《黄河保护法》等法律中的相关规定形成内容互补与程序对接。最后，在实施机制上，应当建立跨法律的协调与联动机制，通过立法评估、备案审查、法律清理等方式，确保《民族团结进步促进法》的基本原则能够有效穿透并整合其他法律中的嵌入式条款，实现从“点状嵌入”到“体系集成”的转型。以铸牢中华民族共同体意识教育、爱国主义教育、中华优秀传统文化教育的“三育协同”为例，三者之间在价值上相互关联，具有高度互补性和内在关联性。然而，在我国现行法律体系中，三类教育的内容分散在《教育法》《爱国主义教育法》《文物保护法》等法律当中，协同推进三类教育，既需要在立法层面完善相关教育要求的协同表达,亦需要在此基础上，于实施层面健全分阶段推进与多主体参与的保障机制，以促进相关教育要求的有序衔接与协同实施。
基于以上，在《民族团结进步促进法》通过并正式实施后，我国应当形成一个以《民族团结进步促进法》为主干、以其他相关法律为分支的协同体系。通过法律之间的价值统一、制度衔接与机制联动，使铸牢中华民族共同体意识从分散的条款表达上升为贯穿整个法律体系的制度主线。
（三）《民族团结进步促进法》实施中政府主导与社会协同的多元共治格局
无论是国家层级的法律还是地方立法，推动《民族团结进步促进法》有效实施的关键主体均为政府。从该法的主体性章节来看，“各级人民政府”“县级以上人民政府”构成了履行促进义务的核心主体，这一制度安排根植于促进型立法的内在逻辑，即促进型法律的出台往往代表着国家意志，当国家旨在推动相关目标实现时，作为国家权力行使代表机构的政府，将承担起统筹规划、资源调配、组织实施与监督评估等职责，成为法律从文本走向实践的主要推动力量。亦正是因此，促进型立法的关键设置在于政府主导，政府是法律政策推进、落实的主要推手；其他主体，包括企业、社会组织、社区、学校及公民个人则在此基础上发挥辅助、参与与协同作用，最终形成政府主导、社会参与、多元共治的实施格局。
具体而言，政府在《民族团结进步促进法》实施中主要承担公共物品的提供者、公共服务的供给者及政策执行的主导者等多重角色。其职责内容体现为若干具体面向，包括制定配套政策与实施细则，将法律的原则性要求转化为可操作的行动指南；拨付专项资金，为民族团结进步创建工作提供必要的财政保障；组织实施民族团结进步创建活动，推动各项促进措施在基层落地；开展监测评估与考核监督，确保各级政府部门切实履行法定职责。为确保各级政府及其工作部门有效及审慎行使权力，《民族团结进步促进法》在“保障及监督”和“法律责任”部分还明确规定了各级人民政府及其部门的目标责任和领导责任：第五十条要求县级以上人民政府将促进民族团结进步工作纳入国民经济和社会发展规划及年度计划，为保证实施规划与计划，还应建立相应的考核评价体系，对所属部门及下一级人民政府的履职情况进行监督检查与绩效评估；第五十七条则明确领导干部作为推进民族团结进步工作的第一责任人，在其职责范围内对因不履行或不正确履行职责所造成的后果承担责任，依法给予处分。由此，《民族团结进步促进法》通过设置目标责任与领导责任并达成协同配合，在制度层面强化了政府的职能。
此外，《民族团结进步促进法》的有效落实还“隐含”着调整优化民族工作部门与其他政府部门职权协同关系的要求。其缘由在于，铸牢中华民族共同体意识、建设中华民族共同体是一个涉及多层次、多领域的系统性工程，相应地，其对应的并非单一政府部门的职责范围，而是广泛分布于政府组织运行当中的多个职能部门。例如，国家通用语言文字的推广普及涉及教育行政部门；民族地区的基础设施建设与财政转移支付涉及发展改革与财政部门；各民族交往交流交融的社区营造涉及民政与住建部门；民族团结进步的宣传教育涉及宣传、文化和广电部门；涉及民族因素的矛盾纠纷化解则与司法行政部门及公安机关密切相关。亦正是因此，为有效推动法律实施，必然需要调整优化民族工作部门与其他政府部门之间的职权协同关系，打破部门壁垒，形成权责清晰、协调顺畅的工作格局。当前，我国在各层级已建立起民委委员制度。该制度在党委统一领导下，以民族工作部门为牵头单位，将相关职能部门列为兼职委员单位，通过联席会议、信息通报、联络员机制等形式开展协同工作，在一定程度上缓解了民族事务治理中的条块分割问题。然而，现行民委委员制度在实际运行中仍存在改进空间，其一，委员单位的协同动力多依赖于行政协调而非法律刚性，部分部门参与积极性不高，职责履行存在虚化风险；其二，各委员单位之间的信息共享与工作联动机制尚不健全，容易出现重复建设的现象；其三，缺乏有效的考核评价与责任追究机制，使得协同工作的实效难以得到制度性保障。基于此，有必要以《民族团结进步促进法》的颁布实施为契机，对民委委员制度进行法治化升级。一方面，通过法律明确各相关职能部门在促进民族团结进步工作中的具体职责与协作义务，使民委委员制度转化为法定要求。另一方面，建立健全跨部门的协调联动机制、信息共享平台及联合督查评估制度，将协同履职情况纳入部门绩效考核与领导干部问责体系，从而确保《民族团结进步促进法》所确立的各项促进措施在各职能部门之间有效衔接、协同推进。
在政府主导的基础上，《民族团结进步促进法》还有赖于社会协同力量的发挥。从规范设计来看，该法对社会主体的促进责任采取了原则性规定与特别性规定相结合的立法技术，一方面，原则性规定教育、科技、文化、卫生、体育等不同领域的企业事业单位应当发挥自身特点和优势，将民族团结进步融入日常管理和文化建设；社会组织应当结合各自组织功能，开展促进民族团结进步的相关工作；公民个人应当自觉践行社会主义核心价值观，建立平等团结、互助、和谐的良好民族关系；另一方面，通过表彰奖励等措施调动社会主体的积极性，对在民族团结进步事业中做出突出贡献的集体和个人给予表彰奖励，以激励机制推动社会力量广泛参与。此外，《民族团结进步促进法》还深化了民族团结进步创建的宣传教育，通过明确宣传教育内容、拓展宣传教育手段，促使民族团结进步真正转化为各族人民的思想自觉与行动自觉。政府主导、社会协同的实施机制既体现了促进型立法的共性规律，也契合了民族团结进步事业需要全社会共同参与的治理逻辑，为《民族团结进步促进法》从文本走向实践提供了制度化的路径保障。
五、结语
《民族团结进步促进法》的制定，标志着我国民族事务治理法治化进程迈入了以铸牢中华民族共同体意识为主线、以增进共同性为方向的新阶段。在法律正式生效之后，如何推动其有效实施应成为未来理论研究与配套制度建设的重心。在理论研究层面，“增进共同性”和“尊重和包容差异性”在具体规范中的适用边界、促进型立法在民族事务领域的运行机理，以及民族团结进步公益诉讼制度的程序构造与功能定位等，均是亟待学界深化的研究议题。在立法完善层面，除各相关部门法应跟进修订之外，各地方则应依照本法授权，在维护法治统一的前提下修订或制定契合本地实际的民族团结进步促进条例，着力破解当前地方立法中原则性条款与可操作性规则失衡、法律责任虚置等现实困境。理论研究与立法实践双向发力、协同推进，方能使该法所承载的制度目标真正落地生根，为铸牢中华民族共同体意识、推进中华民族共同体建设提供坚实的法治保障。
原文发表于《民族研究》2026年第4期，注释和参考文献略。引用请务必以期刊发表版本为准
