中国封建社会实行君主独裁制，没有资本主义的“民议机关”，但这不等于一切权利归于皇帝，揽于中央。它有各级地方政府，有散布于全国各村镇的宗族族长的权力，所以封建政权是阶梯制的统治方式。在这种统治方式中，存在着中央集权与地方分权的矛盾。封建君主总想压制地方权力，无限扩充自己的统治权，地方政权力图发展自己的权力，以与中央抗衡。唐代实行三省制和府兵制加强了皇权，府兵制破坏后，藩镇势力发展，割据一方，闹得中央政权不巩固。宋朝皇帝有鉴于此，加强中央集权，把机构搞得臃肿庞大，反而使中央政府瘫痪了，同时地方政府权力被削弱了，这也是宋朝虚弱的一个重要原因。元代纠正宋朝的弊病，创行中书省制，调整中央与地方的权力分配，但是实行得并不好。至明代，施行三司制真正加强了中央集权。清朝基本上沿袭明朝制度，又有因满族少数民族为统治民族而出现的特点，中央集权与地方分权互有消长。

一、沿袭明制而有所变动的中央集权

清朝在关外时，就仿照明朝制度，建立政权机关。1629年（天聪三年）设文馆，1636年改文馆为内三院——内国史院、内秘书院、内宏文院。入关后，清朝统治者打出“法明”的旗号，一方面企图掩盖满族同汉族的矛盾，一方面学习汉族的封建制度，以巩固清朝的统治。它实行内阁，所谓“仍前明之制，以内阁为政府”[1]。1644年（顺治元年），以内三院为正二品衙门，1658年（顺治十五年）改内三院为内阁。此后虽一度有所变化，如1661年（顺治十八年）复内阁为内三院，但至1670年（康熙九年）的改为内阁，就成为定制了。1730年（雍正八年）定大学士为正一品，高于六部尚书（从一品），为最高行政长官。内阁之下，有六部都（都察院）、通（通政司）、大（大理寺）及科道诸官衙。这些中央机构基本上都同于明朝，地方上的府州县制，完全承袭于明代。清朝法律以明律为楷模而制订，1646年（顺治三年）的清律全部仿照明律；1679年（康熙十八年），清朝根据强化统治的需要，增加法律内容，至1727年（雍正五年）制定的大清律例，才不同于明律。从上述事实看，清朝国家机器及其制度基本上因袭明代之旧规，但是它也做了许多改动，而不完全同于明朝，这主要表现在以下方面：

议政处之兴废。清朝初建之时，体制很不完备，皇权只是相对集中，而诸王勋贵权势很大，因此设立议政处，由皇帝指派亲王或有大功勋的贵族为议政王大臣，如入关之初，有所谓“铁帽子王”，就是礼亲王、睿亲王、肃亲王等八家，世袭不降封，多被指定为议政王大臣。“军国政事，皆交议政诸王大臣”[2]，所以重大政事并不决定于内阁，而由议政处裁决。这个制度实行一段时间之后，由于议政王大臣分散皇权，同时这些人因系贵胄世爵，往往没有行政才能，不适应统治的需要，因此康熙、雍正逐渐削弱议政处的职权。在军机处出现之后，它就形同虚设了，至1791年（乾隆五十六年）正式取消议政大臣兼衔。但是议政处并没有就此结束，同治初年，慈禧太后垂帘听政，又设议政王，与军机大臣共同秉政，不久，撤去议政王。总起来看，议政王大臣制度基本上与清朝相始终。与议政处相类似的是“会考府”。雍正在即位之后，设会考府，令王大臣主持，“纠察六部，清厘钱粮出人之数”[3]，权力很大，但为时几年就把它取消了。

亲王没有藩封。明朝广封藩王，以为用它可以维护中央集权，实行不久，就出现靖难之变，以后又发生宁王宸濠等的叛变。清朝吸取这一经验教训，封亲王、郡王、贝勒、贝子等世爵，然而不给封地，世爵以义理命名，而不以地名封予，当然也就没有之藩的问题，所以诸王不可能形成对抗中央的地方势力。

无五军都督府。清朝取消明朝的五军都督府，由兵部指挥全国军队。军队有两队：一种是八旗兵，由在旗籍的满洲蒙古汉军组成。凡旗人皆有参军之义务，然须在适龄后选拔充当。这是满洲建政初期的制度的保留，是维系满族统治地位的力量。另一种是绿营兵，这是募兵制组成的军队。与明朝从军籍中签军的办法不同，也不是按卫所的机构组成的。绿营兵丁是招募来的汉人，实行高工薪制，一般每月饷银一两五钱，军粮米三斗。至于旗兵，薪饷更高，月饷银二两，军粮米二石或三石。因待遇高，当兵被认为是一种权力，兵源也较充足。军队的训练，在地方上由总督、巡抚负责，统帅则归于提督、总兵，所以地方上的兵权是分散的，这一点和明朝的都指挥使司不同。

废巡按制。明代为解决地方上不振作的问题，派遣巡按御史，可以代表皇帝平反冤狱，处理地方特殊事务。清朝入关之初，亦于各省设巡按御史，至1663年（康熙二年）废除巡按制，用经常调换地方官员的办法，希图使他们振作起来，勤于地方事务。如明代府县官吏可连任三次或三次以上，长达十多年不调动，而清朝则一般不连任。

以内务府代替宦官衙门。明朝宦官众多，机构庞大，宦官擅权，是其弊政之一。清朝入关之初设内务府代替明朝的宦官衙门，1654年（顺治十一年）改内务府为十三个宦官衙门，顺治遗诏又以设宦官衙门为弊政，康熙恢复内务府，再次取消宦官衙门。内务府下辖七司，为广储、会计、掌仪、都虞、慎刑、营造、庆丰诸司。司下还有若干机构，如广储司设织造等局。内务府官员负责管理皇帝家庭事务，执行的是宦官任务，但他不是宦官。内务府主持人为总管大臣，由皇帝指派大臣兼任，定期调换。因此，不能形成长期把持内务府而干政的局面。明朝还用太监充任矿监税使，为皇室搜敛财富，清朝则用内务府官员充任盐政、税关、织造的差使，为皇家聚财。

二、军机处成立后的中央政府与地方政府

军机处，是雍正期间适应西北用兵的需要于1729年成立，初名军需房，为内阁的一个部门。1732年改称军机处，乾隆即位改名总理处，1738年复名军机处。军机处设军机大臣，正式职称为“军机大臣上行走”。军机大臣同时有数人，有首领，称“首枢”，亦称“领班”。军机大臣由皇帝拣选亲信重臣担任，条件是年轻有为而又听话。他们因为是皇帝的亲信，在任用上不问出身与经历，官阶也不高，有点和明朝初期的大学士相同。军机大臣下设军机章京，员数不定，有时甚多。军机处刚成立时，军机大臣面见皇帝，根据皇帝的指示草拟圣旨，由军机章京缮写发出。后来由军机大臣转述皇帝指示，军机章京代为草拟。清朝初年，议政处参予军国重事的裁决，军机处成立后取代了它的地位，所谓“大政皆由枢臣面奉指授，拟旨缮发”[4]。说明了军机处在国家机构中的重要位置。

军机处还取代了内阁的相当一部分权力，大事由军机处拟旨。只有“寻常吏事仍由内阁票拟”[5]，即内阁只处理一些寻常事务，权力缩小了。所以内阁大学士官虽高为一品，不过是徒有虚名，成了一种荣誉职位。大学士兼军机大臣，才能处理重大事务，成为名副其实的宰相。

军机处也侵占了六部的一些权力。军机处成立后，六部权限也相应减少了。如官吏任用，原由吏部负责，军机处出现后较重要的中级官员，如知府，它亦插手委任，名曰“军机处记名”。军机处能直接指挥地方政府，所以它产生之后，地方某种权宜行事权缩小了，地方权力更形低落。

军机处取代内阁及议政处的地位，而成为事实上的中央政府，构成它的地位上升的原因，除了“承旨”以外，还在于“出政”[6]，即它是出纳王命的机关。清朝皇帝的谕旨由内阁票拟而发出的，称为“明发”，但“凡机事虑漏泄不便发抄者，则军机大臣面承后撰拟进呈”[7]。由军机处发给有关衙门和大臣，叫做“寄信”，收件人称它为“廷寄”。凡是给经略大将军、钦差大臣、参赞大臣、都统、总督、巡抚、学政的寄信，署“军机大字寄”，给盐政、关差、布政使、按察使的署“军机大臣传谕”。寄信，交兵部捷报处传递，依据内容的缓急，决定邮递之速度，一天要传送几百里。以前，皇帝谕旨的颁发，经过内阁下达，由驿递传送，速度甚慢，地方大员早由探事人获得消息，做了准备。廷寄之后，事机密且速，提高了行政效率。群臣对皇帝的上书，原来分“题本”（报告公事）“奏本”（报告私事），经过一定的公文程序，由内阁上呈皇帝。雍正以后，官员凡私事或陈奏紧急公务都用奏折，可再经过通常的公文程序，径直交给皇帝，也是撇开内阁。

军机处成立后，皇帝以“寄信”等制度抛开了内阁、六部，又利用军机处加强了对地方政府的控制，而军机大臣相当于皇帝的幕僚，替皇帝赞画和传达政令，不得变更谕旨，所以皇权强化了，中央集权加强了。军机大臣因“承旨”“出政”，地位虽不甚高，但是重要，真正掌握一部分宰相的权力，成为实际上的内阁。这个制度一直沿续到清末，是清朝政府机器的一个特点。

三、维护满族统治地位的权力分配

清朝统治者以少数民族君临天下，为了保持他的统治，利用民族矛盾，使满族上层占据政府机关的要职，保证满人的特殊地位，以之作为统治的支柱。同时又注意调节民族矛盾，将汉族上层的一部分拉入政权，既取得一部分汉人的支持，扩大其统治基础，又利用汉族官僚的丰富的政治经验，强化它的统治。可以说，保证满人在中央集权中的最高地位，是清朝统治者分配行政权力的总原则。

它在实现这个原则时，极力把民族矛盾的发展变化加以粉饰。清朝入关的最初几年民族矛盾上升为社会主要矛盾，清朝统治者有意识地消弱民族矛盾，打出“法明”的旗帜，声言为明朝及汉族地主报仇，取消明朝暴政。此外大量吸收汉人文武官员，充实清朝政权。当民族矛盾缓和之后，清朝统治者为了不使落后的满族被先进的汉族所同化，又制造民族隔阂，强调保持满洲旧俗，惩治汉化的满人，在汉满官僚的矛盾中，压抑汉人，保障满人官僚的领先地位。如在朝中，满员任意弹劾汉员，汉员不敢批评满员，只能以攻讦汉军表示对满员的不满，就是这样，还遭到康熙、乾隆的申诫。

清朝统治者对民族矛盾的处理，比起前代统治者要高明。如辽朝和金朝以契丹人、女真人的语言、文字为官方语言和文字，统治广大汉人要通过翻译，对统治者是一种不方便，而给人民带来更大的痛苦。清朝不以满语、满文为通用语文，它使满、汉、蒙三种文、语言并行，借以消除许多民族隔阂，也增强其统治能力。

下面，我们从政府机关满汉官员的分配情况看清朝保持满族统治地位的政策。

大学士，清初无定员，满汉比例也无一定。清朝入关后，用汉人较多。康熙年间改变了，1670年（康熙九年），大学士六人，汉员二，满员四。1709年（康熙四十八年），大学士五人，汉三，满二。1748年（乾隆十三年）定制，大学士四名，满汉各半，协办大学士满汉各一名或二名。内阁的其他官员，亦常优先安置满人，如内阁侍读学士，清初四员，满汉各二。乾隆中增为十七人，满十三、汉三。咸丰中减为十六人，满十三、汉三。大学士在清朝是荣誉职位，所以皇帝允许满汉兼半，用以笼络汉人，而不妨碍实权掌握在满族上层手中。

以满人为主体的统治，最明显的表现在军机大臣，尤其是首枢的任用上。军机处始成立，军机大臣二人，一满一汉。乾隆初年，军机大臣六人，除张廷玉一汉人外，余皆满人。1776年（乾隆四十一年）前后，九名军机大臣，汉人只有四个。1799年（嘉庆四年），嘉庆清除和砷，改组军机处，军机大臣六人，满四汉二，满人占大多数。道光以后情况依然如此。军机处成立至清朝灭亡的一百八十三年中，有首枢二十七个，其中亲王十四人，占时五十二年；满员十五人，操枢柄九十四年；汉人仅八员，执政三十七年。满汉人数的百分比是：满人占70%，汉人才占30%，不及满人的二分之一。满汉人员柄政的时间的百分比是：满人为80%，汉人仅20%，比例更小。在满员中，又以亲王为主。在1821—1911年的九十一年中，恭亲王奕䜣当政二十九年，礼亲王世铎十三年，庆亲王奕劻八年，共五十年。其他旗人任者为二十一年，下剩二十年为汉人所柄。可见在军机大臣及首枢的任用上，重满轻汉最为严重。

六部尚书是满汉各半。顺治、康熙时满尚书主办部务，后来改用汉尚书主持，原因是汉员文化程度和行政能力高于满员，用汉员对清朝统治有利。同时虽以汉员为主，但处理政事没有满尚书的签字，就不能执行。军机处首枢又以满员为主，所以满人不会大权旁落，不用怕汉人掌管六部。

总督、巡抚，清初汉员多满员少，这是清朝入关不久，怕刺激汉人的缘故。康熙中期以后满汉参半，乾隆以后变成满多汉少，以保证满人对地方政权的控制。

四、地方政府权力的逐渐提高

（1）督抚职任的演变

清初在省一级的行政上，基本上沿用明朝制度，布政使与按察使分别负责处理行省政务。明初总督、巡抚无常任，后因军事频繁才常设了。清朝因之，并将它固定化，使负责一省或数省的事务。督抚都是地方大员，是地位相差很小的上下级，他们的职掌相同。乾隆时修的《大清会典》卷4记载：总督“统辖文武，节制军民”，巡抚“综理教养刑政”。[8]两者职责没有区别。督抚的设立是中央派出高级官吏监督地方行政，为了使他们能实现职掌，给予中央官职的加衔。一般加都察院“右都御史”“右副都御史”，所以都察院的实职官员只有左都御史，凡带“右”字者都为加衔。又有加“兵部右侍郎”“兵部右侍郎衔” 的，个别的加“兵部尚书衔”。此外还有加“督理粮饷”“督理盐政”等衔。加衔事实说明没有一件事是督抚能一人负责的，但是也没有一件事他不管的，所以督抚管事面宽，但管的不彻底，这就很难有作为了。

总督一般只管两省，最多的管三省，少的管一省，他同巡抚职责相同，又在同一个省城办公，因此矛盾很多，互相牵制，便于中央控制。在清初，督抚职权很小，他们办事互相推诿，待到职权大时，互相争夺而攻击对方。对于督抚这样重迭机构，清朝官僚不敢反对，于是乎批评督抚同城。郭嵩焘在《养知书屋遗集》中、薛福成在《庸庵笔记》中都发表了这类意见。在戊戊变法中，取消督抚同城，不久又恢复了。

道光以前的督抚任期短，职权少。清初总督之设无定制，完全按政治需要而设立，巡抚亦然。顺治末年曾经想去掉巡抚，专设总督，不久改为并行。督抚的任期都不长，久任的很少。康熙时两广总督石琳任期十三年，算是很长的了。乾隆时，方观承任直隶总督二十年，是特殊原因造成的，直隶在天子眼下，很难坐大，直隶又多满洲屯田，满人势大，总督很难把持当地政治，故得久任。

道咸以降，督抚久任而权重，改变了前期情况。督抚兼理外交、盐政、粮饷等务，都是道光咸丰以后的事情，任期也长了。李鸿章任直隶总督二十四年，张之洞为湖广总督十八年。督抚可以主动要事做，如张之洞搞汉阳枪炮局、大冶铁矿、马鞍山煤矿、湖北织布局等厂矿，练新军。事务多，久任，地方权力加重了，像曾国藩、胡林翼、左宗棠、李鸿章、张之洞、刘坤一、袁世凯、岑春煊式的有权势的督抚，都是道光以后出现的。嘉道时有名的督抚阮元、陶澍、林则徐等都有所作为，但所拥有的职权则不如曾、胡等人大。

（2）督抚权势提高的物质基础

物质基础之一是督抚征收厘金。厘金是货物过境税，地方政府在各地设关卡收税，税率百分之一，这是额外增加百姓负担。它始行于1853年（咸丰三年）的扬州仙女庙，目的是为了增加财源，镇压太平军，故名“捐厘助饷”，是一项反动措施。它的创议人是雷以諴，实际是由钱江提出。钱江曾参加三元里平英团，入过林则徐幕，有人说他向洪秀全献过策而未被采纳，变为反动派。扬州实行后，各地仿效，湘军、淮军以此获得饷金。后来关卡越设越多，厘金增多。1891年（光绪十七年），全国税收8900万两，其中厘金1600万两，占总收入的18.2%，1911年（宣统三年），预计全国收入2亿9600万两，其中厘金4300万两。它的绝对数量，比1891年增长了1.7倍。

物质基础的另一项是搞团练与练新军。太平天国初起时，督抚并无大的权力，迨后以统兵大员为督抚，他们手握重兵而有了牢固的权力。他们又组织团练，建立新军，发展私人势力。如袁世凯调任山东巡抚，带去自练的新建陆军。督抚的军队，靠厘金来养活，如彭玉麟办水军，粮饷完全靠自行抽厘金来解决。

绅士也是督抚增加权力的政治条件。绅士是地方上做过官的人，退职了闲居于乡。清朝中叶以前，不允许绅士参予地方政事，道咸以后，绅士与督抚勾结，前者就成为后者的政治支柱。

督抚的势力，是在镇压人民起义中发展起来的，是在办外交、搞洋务中兴起的，拥有军队和财源，所以清朝政府虽然企图压抑它，但是没有什么办法。到了清末，将有名的督抚调到中央，多少减弱督抚权力的发展。

五、基层组织

清朝统治者强力推行保甲制，以之作为最基层的组织，实现从中央至村落的完整统治。

保甲制，创始于王安石变法，南宋时亦加提倡。明朝初年实行里甲制，它是按财产多少将居民组织起来，以便征收赋税。它是赋税组织，而不是公安行政机构，以此与保甲制不同。明英宗时因农民起义的不断发生，地方官和绅士要求实行保甲制。明武宗时王守仁在镇压南赣农民起义中推行之。至清朝在全国范围实行保甲制，它本身也更加严密了。

清代的保甲组织，按黄六鸿的《保甲论》讲，十家为一甲，十甲为一保，甲有甲长，保有保正。[9]照1757年（乾隆二十三年）的保甲法规定，十户为一牌，十牌为一甲，十甲为一保，每个民户都有门牌，上书一家人口、土地财产、教育程度、职业等内容。

建立保甲的目的，沈彤在《保甲论》中说：“保甲之设，使天下之州县复分而治。”[10]于成龙《申明保甲谕》则称：“保甲不动支粮饷则兵足，不调发官兵而贼除，兵农合为一家，战守不分两局。”[11]说明保甲有兵，是州县的分设机构，最低级的政权组织，是清代政权的组成部分，地主阶级统治人民的暴力工具。

保甲的任务，是所谓按户组织人民，维持治安，均平赋役，奖励农桑，平息民间的口角斗殴，这些任务由保甲长来执行。乡、保长都是政府选派的，即“择士之贤者”为之。他们有财产，受过封建教育，充当政府的耳目。他们中有土豪劣绅，是乡里王，是农民最凶恶的敌人。

保甲制还同宗族祠堂的族长权力相结合。祠堂族长的权力，历朝历代皆有，清朝依然存在。各宗族的祠堂，有族礼族规，如同一个基层组织，统治族内人民。宗族还普遍拥有祭田、义庄，作为统治的经济基础。宗族活动还同地方上的义仓、义学、赈济相配合。族长们多半也是乡保长，所以祠堂与保甲相结合、相继系，使清朝封建的基层统治更加严密。

六、小结和余论

统观清朝一代，其政治结构和特点，可以归结为以下几点：

封建专制主义中央集权，在秦汉唐明的基础上又有进一步的发展，主要体现在军机处的设立和它的作用上。

在政权结构和权力分配上，从维护满族统治地位出发，建立议政处等机构，并优先选用满族官员，以执掌政权。

地方势力的发展，是在鸦片战争之后，与办洋务、半殖民地化相一致。

从中央到地方，以及保甲宗族的统治非常严密，人民遭受阶级的和民族的双重压迫。所以人民的反抗斗争往往以反满为号召，具有反对阶级压迫和民族压迫的双重内容。

清代中央集权之所以强化，一个原因是经过训练的皇帝具有丰富的统治经验。明代洪永之后的皇帝，几乎是白痴，不谙政事，不理朝政，或者刚愎自用，以至亡国；清朝不然，多数皇帝都是经过特种训练的，而且有一套培养办法。清朝皇子皇孙六岁就外傅读书，同时学习满文、蒙文和汉文。学习内容相当广泛，包括儒家、佛教的哲理，历朝的政治历史，以及天文、地理、数学等专门知识，还进行军事训练，骑马射箭，掌握军事知识。清朝皇位的继承法，不像汉族的嫡长制，老皇帝根据诸皇子的才品指定继承人，比嫡长制有利于选拔人才。鸦片战争前的皇帝，顺治、康熙都是幼年即位，但先后由多尔衮、四辅大臣执政，他们的社会经验都很丰富。以后的几个皇帝都在政治上成熟后继位的，雍正做皇帝时已四十五岁，乾隆是二十五岁，嘉庆为三十六岁，道光是三十九岁。经过训练的、政治上成熟的皇帝具备处理政务的条件，能够对付大官僚，从而使皇权得以运用自如，加强了中央集权。由于皇帝精明强干，大权独揽，不允许臣下发挥更多的政治作用。在清朝的前期和中期，群臣没有多大作为，没有涌现出大的政治家，这是高度中央集权制的必然现象。

（冯尔康整理，原载《及时学人谈丛》）

【注释】

[1]叶凤毛：《内阁小记·自序》，《续修四库全书》，上海古籍出版社2002年版，第751册，273页。

[2]昭梿：《啸亭杂录》卷7，《军机大臣》，中华书局1980年版，第212页。

[3]吴振棫：《养吉斋丛录》卷1，北京古籍出版社1983年版，第9页。

[4]吴振棫：《养吉斋丛录》卷4，第41页。

[5]吴振棫：《养吉斋丛录》卷4，第43页。

[6]赵翼：《檐曝杂记》卷1，《军机处》，中华书局1982年版，第1页。

[7]赵翼：《檐曝杂记》卷1，《廷寄》，第2页。

[8]允祹等监修：《钦定大清会典》卷4，《官制四·外官》，《四库全书荟要》，吉林出版集团2005年版，史部，第111册，58页。

[9]黄六鸿：《保甲三论》，《皇朝经世文编》卷74，中华书局1992年版，第1650页。

[10]沈彤：《保甲论》，《清朝经世文编》卷74，第1819页。

[11]于成龙：《申明保甲谕》，《清朝经世文编》卷74，第1833页。