本文刊发于《学海》2026年第1期
内容提要：规划治理是中国共产党治国理政的重要方式，是中国式现代化的重要制度安排及重要政治优势，在全面建设社会主义现代化国家的进程中发挥战略性、引领性作用。规划治理植根我国社会主义现代化的建设历程，具有党的领导与人民主体、目标导向与问题导向、全面谋划与重点突破、集中领导与广泛动员、立足当前与着眼长远相统一的鲜明特征，展现出显著的战略引领力、决策凝聚力、系统协同力、贯彻执行力和持续长效力。面向“十五五”关键时期，要进一步树牢规划意识、提升规划能力、完善规划体系、健全规划机制、夯实规划保障，将规划治理的各方面优势转化为高质量发展的实际效能，为以中国式现代化开创强国建设、民族复兴的新局面提供坚实的制度支撑和实践保障。
关键词：中国共产党 规划治理 中国式现代化 治国理政
作者简介：蔡文成，兰州大学马克思主义学院教授、博士生导师。
习近平总书记指出：“科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。”五年规划作为中国共产党立足中国国情，顺应时代潮流，精准锚定不同发展阶段下历史方位和历史任务所作出的前瞻性战略谋划与系统性顶层设计，不仅是解码“中国之治”独特优势的核心密钥，更是引领中国经济社会持续稳定发展的根本遵循，深刻体现了中国共产党在长期执政实践中对共产党执政规律、社会主义建设规律与人类社会发展规律的深邃洞察与自觉运用。实践充分证明：接续实施一个又一个五年规划，是中国现代化建设有序推进、逐层深化的重要制度机制，深刻诠释了后发国家在现代化进程中如何保持发展战略连贯，实现目标迭代升级的内在逻辑。在“基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力”的“十五五”关键时期，只有准确理解和深刻把握五年规划在中国特色社会主义事业发展全局中的独特优势，才能推动中国式现代化不断取得新突破、实现新跨越、迈上新台阶，从而开创以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴的新局面。
规划治理是中国共产党治国理政的重要方式
规划是人们对未来发展进行能动性建构的自觉实践，是为实现特定目标所形成和运用的行动方案。所谓规划治理，即国家通过制定和实施一系列发展规划，对国家发展进行战略引导、宏观调控和统筹协调的国家治理模式。作为人类社会发展的普遍经验，规划治理是在各国具体的经济基础、历史文化、制度框架和发展条件下形成的共性治理工具，但因治理体系和执行能力的不同而呈现出显著差异。在我国，以五年规划引领和推进经济社会发展，是中国共产党治国理政的重要方式，凝结着中国共产党领导经济社会发展的智慧结晶，贯穿于党领导人民组织国家政权、推进社会主义建设与改革的历史进程，五年规划为推进中国式现代化提供实践途径，并成为支撑当代中国发展进步的重要制度安排。
从理论逻辑来看，规划治理是对马克思主义的守正创新和对古今中外先进规划理念的吸收借鉴。“人类为万物之灵长，凡事预为计划，是人类之所以有别于动物的根本属性。”从古至今，不同文明在治国理政的实践中积淀了各自独特的规划理念。我国古代社会蕴含着内涵深刻、影响深远的规划智慧，例如“不谋全局者，不足谋一域”“凡事预则立，不预则废”等，为我国规划治理植入了深厚的哲学根基和文化底蕴。随着资本主义生产方式的全球性扩张和现代政府的深刻变革，以市场调节为基础、国家干预为补充的规划理论逐步建构起来，主张政府通过运用产业政策、社会福利等工具应对经济运行的周期性波动，并强调规划主体的多元性、规划决策的民主性和规划过程的连续性。基于对资本主义基本矛盾的分析，马克思主义认为，生产资料公有制是规划的实践基础，国家政权以此为前提对劳动力和生产资料等资源进行自觉性、系统性的计划调节，使社会生产“为了共同的利益、按照共同的计划、在社会全体成员的参加下来经营”。在中国共产党领导下，我国坚持以马克思主义为根本指导思想，充分激活中华传统文化的优秀因子，学习借鉴人类规划实践的先进成果，建立起以五年规划引领国家发展的治理机制，实现了规划治理从普遍原理到中国实践的创新性发展。
从历史逻辑来看，规划治理是党领导人民有效治理国家的宝贵经验。利用规划对阶段性任务进行谋划与部署，并不是在新中国成立后中国共产党才创造的治理方式，而是在革命战争年代就已形成。中国共产党为适应革命政权的建设需要，系统编制和实施了覆盖工业、农业、交通运输业等关键领域的建设计划，有效整合社会资源、凝聚人民力量，为达成革命目标提供了方向指引和实践保障。新中国成立后，中国共产党继承和发展革命时期的规划经验，将五年规划作为指引和推动国家建设的核心治理工具。毛泽东指出，“准备在几个五年计划之内，将我们现在这样一个经济上文化上落后的国家，建设成为一个工业化的具有高度现代文化程度的伟大的国家”。从“一五”计划到“五五”计划，我国基本建成独立的比较完整的工业体系和国民经济体系；从“六五”计划到“十三五”规划，我国建立起社会主义市场经济体制，提前完成20世纪末国民生产总值“翻两番”的经济目标，国家经济总量跃升至世界第二位，历史性地解决了绝对贫困问题，全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标。在“十四五”时期，我国聚焦推进中国式现代化这一中心任务，系统谋划和全面推进社会主义现代化国家建设。历史充分证明，五年规划是我国经济快速发展和社会长期稳定的重要法宝，为推进强国建设、民族复兴注入了强劲的发展动力。
从制度逻辑来看，规划治理是坚持和发展中国特色社会主义的重要制度安排。中国特色社会主义不是自发的、无序的自然演进过程，而是需要系统科学的制度体系为未来长远发展提供依据和载体。经过70余年的制度探索与发展创新，我国构建起要素健全、科学规范、运行有效的国家经济社会发展规划制度体系，明确了各类规划的功能定位和相互关系，形成了定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的规划体系，规范了规划理念方法和编制程序，完善了规划实施的程序机制和实践路径，为发展规划推动国家治理奠定了制度基石。作为中国特色社会主义制度体系的重要组成部分，这一制度保障发展规划能够在实践中阐明国家战略意图、明确政府工作重点、优化公共资源配置方向、引导规范市场主体行为，充分发挥统筹国家和社会、中央和地方、政府和市场、宏观和微观、长期和短期的重要作用，实现各种调节手段的整体协调和高效联动。规划治理以科学合理的规范体系、完整严密的制度要素和协同有效的运作机制，成为我国国家制度优势和治理优势在经济社会发展领域的具体表现和实践支撑，为坚持和发展中国特色社会主义提供了坚实可靠的制度框架和稳定持续的运行轨道。
从实践逻辑来看，规划治理是推进中国式现代化的重要途径。恩格斯指出，“在社会历史领域内进行活动的，是具有意识的、经过思虑或凭激情行动的、追求某种目的的人；任何事情的发生都不是没有自觉的意图，没有预期的目的的”。作为一种历史活动，现代化是有组织、有规划、有目标的系统性实践过程。基于此，规划治理成为人类迈向现代化的普遍方式，通过设定清晰目标、协调多元主体与优化资源配置，为现代化建设的有序推进提供了实践框架。中国式现代化是一项系统性工程。为实现各阶段的发展目标、落实各领域的发展战略，需要通过强大的规划力量进行全局性谋划、战略性布局和整体性推进。中国共产党通过接续编制和实施五年规划，一方面，将自身的执政理念和奋斗目标融入现代化建设，并转化为社会各界共同遵循的行动纲领，保证中国式现代化始终沿着正确方向稳步推进；另一方面，在现代化建设进程中着力“巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项”，既将各方面优势转化为实际的发展效能，也进一步破解限制现代化建设的深层次矛盾和问题，推动事关中国式现代化全局的重要领域实现全面性进展和系统性跃升，为基本实现社会主义现代化奠定坚实基础、廓清前进道路。
中国式现代化规划治理的制度特征
中国式现代化是由一个又一个五年规划连接起来的。在这一进程中，五年规划坚持党的领导与人民主体相统一，强化目标导向与聚焦问题导向相贯通，注重全面谋划与重点突破相结合，发挥集中力量办大事的优势与激发全社会的积极性相协调，兼顾立足当前与着眼长远相衔接，充分彰显了规划治理的中国特色、中国经验和中国智慧。
（一）党的领导与人民主体相统一
中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，是亿万人民群众将现代化愿景转化为美好现实的实践过程。五年规划坚持党的领导与人民主体相统一，保证了中国式现代化建设的战略稳定性与实践创造性。从党的领导来看，五年规划发挥了马克思主义政党在社会主义国家中的领导核心作用。中国共产党与最广大人民的根本利益具有内在一致性，是拥有政治领导力、思想引领力、群众组织力和社会号召力的先进政党，能够基于对社会发展规律的深刻把握和对人民整体意愿的充分凝练，形成反映国家根本利益和发展方向的规划建议。党的规划建议经由国务院据此编制规划、全国人民代表大会审议和批准，最终转化为具有普遍约束力的规划纲要，确保国家发展始终遵循党的基本理论、路线和方略，为持续、稳定、协同推进中国式现代化提供了根本政治保证和方向保障。从人民主体来看，五年规划保障人民权益、尊重人民创造活力。一方面，五年规划以增进人民福祉、促进人的全面发展为根本目的。规划的目标设定、任务安排、实践运行、成效衡量，以能否解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为根本尺度，保证现代化建设真正形成惠及全体人民的发展成果。另一方面，五年规划将人民作为具有自觉性、主动性、能动性的规划主体。马克思、恩格斯指出，“以一定的方式进行生产活动的一定的个人，发生一定的社会关系和政治关系”。人民不仅是规划成果的受益者和评判者，而且能够全程参与规划的酝酿、编制、实施、监督、评估，成为确定规划内容、推进规划实践的建构性力量，为推进中国式现代化注入深厚持久的主体动力。
（二）目标导向与问题导向相统一
推进中国式现代化既要明确战略目标，又要着力破解各类改革难题、矛盾问题和发展课题。五年规划坚持目标导向与问题导向相统一，围绕国家长远发展战略进行系统谋划，并根据不同阶段的形势变化及时调整发展着力点。从目标导向来看，五年规划始终以国家战略目标为统领，采取逆向推导、层层分解的方式，明确各个规划阶段需要完成的核心任务，从而强化发展的方向性与计划性。我国每一个五年规划都承载着党在特定历史阶段所确立的奋斗目标，基本适应从“一穷二白”到“奠定工业化基础”、从“解决温饱”到“总体小康”、从“全面建设小康社会”到“全面建成小康社会”再向基本实现社会主义现代化迈进的接续奋斗历程，以规划的内在整体性、阶段协同性与历史连贯性，保证了国家战略目标在不同发展时期的有序转换和接续落实，为中国式现代化提供了稳定清晰的推进预期和持续动能。从问题牵引来看，五年规划始终紧扣发展进程中的突出矛盾，坚持顺向推演、精准施策，通过补短板、强弱项、破难题夯实发展基础，增强发展的精准性和实效性。马克思指出：“问题就是时代的口号，是它表现自己精神状态的最实际的呼声。”我国发展中面临的各种问题，在本质上是特定阶段我国社会发展矛盾的具体表现，是推动国家发展、增进人民福祉的重要突破口。五年规划的一个重要功能，就是敏锐识别出每一阶段的发展问题，并提出针对性、现实性的战略部署、以问题为导向的政策体系和改革举措，不断破除影响现代化建设的堵点、痛点和难点。
（三）全面谋划与重点突破相统一
中国式现代化涵盖经济发展、科技创新、文化建设、民生福祉、生态保护等多个领域，既要兼顾全局、把握大局，又要抓住重点、精准发力。五年规划坚持全面谋划与重点突破相统一，在全面发展的同时推动重点突破，以重点领域的发展带动整体水平的提升。从全面谋划来看，五年规划覆盖现代化建设的各项内容。从“六五”计划将社会发展纳入计划内容起，五年规划演化成为对国家经济社会发展全局进行系统性部署的综合性规划。新时代以来，五年规划统筹国内国际两个大局，“全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设、对外开放、国防建设和党的建设”，积极回应人民日益增长的多样化、多层次、多方面需求，体现国家富强、民族振兴、人民幸福的多维度、全方位需要，以覆盖领域的广泛性和内容结构的完整性，预防出现因某一环节滞后而形成的“木桶效应”，推动现代化建设的各个领域能够协同并进、各个目标能够相互衔接。从重点突破来看，五年规划着力破解不同时期重要领域的发展难题。五年规划精准定位“牵一发而动全身”的核心任务，并集中力量予以优先保障和重点推进，产生了以点带面的发展效应。例如，“一五”计划提出优先发展重工业，为增强国防力量和增进人民福祉奠定坚实基础；“十五五”规划建议突出科技创新的引领作用，强调以科技现代化支撑中国式现代化，体现了规划在不同历史条件下的战略聚焦，推动规划效能的系统跃升。
（四）集中领导与广泛动员相统一
中国式现代化是一个超大规模有效治理、多重发展目标叠加共进的复杂工程，对国家的战略协调能力和社会协同水平提出了很高要求。五年规划以新型举国体制为依托，坚持集中领导与广泛动员相统一，既可发挥集中力量办大事的优势，也能激发和增强全社会内在动力与实践活力，为中国式现代化注入了强劲持久的发展动能。从集中领导来看，五年规划对关键性战略资源进行统筹配置与统一调度。五年规划基于国家整体和长远利益的需要，在党的全面领导下，通过政府力量和市场作用协同发力，高效调动和整合全国范围内的人力、物力、财力，并将其投向关系国计民生、国家安全和国际竞争的战略性、基础性、前瞻性领域，确保国家意志和战略意图能够在动态演进、复杂多变的发展环境中保持长期性与连续性。从广泛动员来看，五年规划充分激发和汇聚社会多元主体的协同合力。五年规划一方面注重调动各类经营主体的内生动力，为政府、市场、社会等各类主体创造了清晰的参与渠道；另一方面推动多元主体的协同合作，实现政产学研用的深度融合，使分散的主体智慧与社会资源围绕国家利益进行整合，从而将国家规划的实施建立在深厚持久的社会基础之上。
（五）立足当前与着眼长远相统一
中国式现代化是循序渐进的发展过程，既要解决当下发展问题，又要保持历史耐心持续推进。五年规划坚持把握当前与着眼长远相统一，使中国式现代化既能在每一个具体的五年周期内取得扎实进展，又能沿着社会主义现代化建设的长期轨道有序推进，实现了发展连续性与阶段性的辩证统一。从立足当前来看，五年规划解决特定五年内的突出矛盾与迫切需求。五年规划以唯物主义历史观为指导进行谋划，准确把握未来五年国家发展的历史方位和时代特征，并提出切实可行的阶段性任务和实践性方案，以精准回应规划期内最迫切的发展要求、最突出的现实问题和最紧要的改革任务，确保现代化建设在每个具体的五年周期内有效服务于经济社会运行的实际需要。从着眼长远来看，五年规划把握未来发展趋势并进行相应的前瞻性布局。马克思指出：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”五年规划并非孤立的、个别的静态蓝图，而是一个连续的、动态的发展体系，与更长时段的远景目标相结合进行谋划。我国在编制“八五”计划时，同步制定了1991—2000年十年规划，实现了中期计划与长期规划的有机结合；在编制“九五”计划时，配套制定了2010年远景目标，将五年发展置于十五年的大框架下统筹谋划；在编制“十四五”规划时，一同研究明确了2035年远景目标，做好与全面建设社会主义现代化国家的有机衔接。五年规划与前后规划紧密相连，以一脉相承、环环相扣、层层递进的目标任务链条推进中国式现代化稳步发展。
中国式现代化规划治理的显著优势
作为一套高度适配于中国式现代化建设的国家治理模式，五年规划以战略性引领、共识性决策、体系化建构、高效性执行、长期化坚持，生动体现了中国特色社会主义制度下国家规划治理体系的突出作用，彰显了“中国之制”的巨大优势，展示出“中国之治”的强大效能，构成了中国式现代化进程中克服超大规模社会转型难题、有效应对内外风险挑战的显著制度支撑。
（一）“顶层设计、总揽全局”的战略引领力
作为引领中国发展的核心纲领，五年规划实现了国家长远布局、市场内生动力与社会创新活力的有机统一与动态平衡，不仅是指导国家国民经济和社会发展的宏观蓝图，更是一套深度融合党的执政理念、国家治理逻辑与社会发展规律的治理机制，为国家发展锚定了“定盘星”，绘制了“施工图”，筑牢了“稳定器”，凸显了五年规划的战略引领力。
五年规划通过“预期性指标+约束性指标”的二元目标体系，以分类目标实现了引领发展、保障民生与兜守底线的统一。一方面，通过预期性指标的柔性引导，充分释放市场主体的积极性、主动性、创造性，赋予各类市场主体在生产经营中的自主决策空间；另一方面，依托约束性指标的刚性规定，压实政府在宏观调控等领域的职责，确保国家发展的公共性与普惠性方向。二者的有机结合，科学界定了市场与政府在不同领域中的职能边界，有效平衡了市场效率与政府责任之间的张力，形成了多元主体协同、权责明晰、良性互动的发展治理格局。通过实施五年规划，中国政府将国家治理、地方治理、市场治理与社会治理有机整合为一个系统性工程，充分激活并发挥了具有中国特色的“三手合力”（市场无形之手、政府有形之手、人民勤劳之手），促进了有效市场与有为政府更好结合，既克服了传统计划经济的僵化与低效问题，又避免了自由市场的盲目性与碎片化弊端，形成了战略引导有力、资源配置高效、社会活力迸发、人民共创共享的发展格局。因此，在中国共产党的领导下，五年规划充分发挥了有效市场、有为政府与有序社会的作用，使中国式现代化在实践中始终是一种主动强化目标引领的自觉担当，是蓝图清晰、步骤明确的有为之治，是顶层设计与分层对接相统一的系统实践，既体现了中国共产党深刻洞察现代化发展规律的历史清醒，也彰显了中国共产党领导中国人民深入推进中国式现代化的历史自觉，从而构筑起以主体自觉接续推进中国式现代化的深层逻辑。
（二）“开门问策、集思广益”的决策凝聚力
作为国家治理的重要工具，五年规划不仅是统筹经济社会发展的战略部署，也是全过程人民民主重大理念转化为实践形态的关键纽带。五年规划的编制不仅有多层级党组织和政府部门的有力参与，也有高校、智库与专家学者的专业论证与智力支撑，更有基层人民群众的广泛意愿与真实诉求贯穿始终，集中体现了五年规划的决策凝聚力。
以《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称“十五五”规划建议）的编制为例，“党中央组织6个调研组，赴12个省区市进行专题调研……部署部分中央和国家机关进行35项重点课题研究”，习近平总书记亲自主持召开2场座谈会听取7个省区市主要负责同志和党外人士意见，并委托中央领导同志主持召开3场座谈会分别听取经济界、科技界和基层代表的意见，同时，面向全社会组织开展了为期1个月的“十五五”规划编制工作网络征求意见活动，累计收到有效建言311.3万余条，在“十五五”规划建议征求意见稿形成后，又向各地区、各部门、各有关单位征求意见2112条。在一定意义上而言，规划编制的过程，就是深入调查研究，广泛征求意见，反复协商，“逐步形成政治共识、政策共识以及社会共识”的过程。这种以党内民主带动人民民主的方式，使不同层级的党组织系统、行政系统、立法系统、政协系统、社会系统共同参与到规划编制的全过程，将一个原本可能自上而下的行政指令过程，转变为一个凝聚全民智慧、统一全民意志、引领全民行动的战略性、参与性和动员性过程。一方面，规划制定者能够获取到不同领域、不同阶层、不同地区的一手信息和专业洞见，有效弥补了政府内部存在的知识盲区和信息不对称的“信息壁垒”问题，为科学决策构建起更为全面、立体的信息基础。同时，专家学者的有效参与，确保规划的战略方向、目标设定和路径选择建立在科学严谨的分析之上，有助于提前预判和规避规划的潜在风险，提升规划决策的科学性与前瞻性。另一方面，广大群众通过多元渠道参与规划编制的过程，“确保党和国家声音能够表达人民意志，基层人民声音能够向上有效传递”，使规划不再是少数人的“精英叙事”，而是转化为广泛凝聚社会共识的“最大公约数”，增强了规划的政治合法性与社会接受度。开门问策、集思广益的编制过程，将党的主张、国家意志和人民意愿最大程度结合在一起，确保规划编制和实施同向发力，协调一致，最大限度地凝聚起推动现代化建设的坚定共识，汇聚起协同奋进的强大合力，为中国式现代化的长期稳定发展提供了坚实保障。
（三）“上下贯通、左右衔接”的系统协同力
新中国成立以来，我国一直坚持通过五年规划对经济社会发展作出中长期谋划与安排。经过长期的实践探索，我国的规划种类不断增加、规划层级日益清晰、规划关系逐渐理顺，逐步形成了以国家发展规划为核心的规划体系，展现了五年规划的系统协同力。
从纵向结构审视，我国各级规划层次明晰、上下贯通。国家发展规划作为顶层设计，从宏观性、战略性与政策性的角度对国家经济社会发展作出战略方向与战略目标部署。在遵循国家发展规划的前提下，各省（自治区、直辖市）、市县结合自身实际情况，坚持下位规划服从上位规划、下级规划服务上级规划，科学编制本地区的五年规划，形成贯通中央到地方的“三级”规划体系，既完整贯彻国家意志、体现发展全局要求，又充分尊重地方差异、激活区域发展潜能，实现国家战略的刚性指导与地方发展的弹性灵活之间的辩证统一，兼顾了效率与公平、发展与保护、统一与特色。从横向结构审视，我国各类规划功能齐备、左右衔接。以国家发展规划为统领，我国形成了以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的“四类”规划框架。国土空间规划从“地”上加以落实，实现国家发展战略在国土空间上的精准落地，专项规划从“条”上进行深化，推动各领域政策纵深发展，区域规划从“块”上予以细化，促进跨行政区域协同与融合发展，实现了从国家战略到地理空间，再到专业领域和跨区域协作的全链条无缝衔接。“三级四类”规划体系通过上下贯通与左右衔接，实现了纵向层级的紧密贯通与横向类型的有机互补，擘画了一个层级分明、类型互补、衔接有序、动态适配的国家发展规划蓝图，以层级联动的贯通性、类型互补的系统性构成了推动中国式现代化建设的强大规划合力。
（四）“全面落实、动态调适”的贯彻执行力
编制规划固然重要，但如果规划编制出台，始终是“蓝图”，无法落地，再完美的规划也将失去其所应有的战略价值。因此，持续提升将战略规划转化为现实发展的“落实能力”，是比编制规划更为根本也更为艰巨的治理任务。五年规划作为中国目标治理的重要工具，其真正的效力并非源于规划蓝图本身，而在于规划的高效落实，彰显五年规划的贯彻执行力。
首先，五年规划的“三级四类”体系决定了国家发展规划出台后，国务院各部门到各省（自治区、直辖市）、市县都将相继出台自己的五年规划，将宏观目标分解为具体的、可量化的指标和任务，并依靠重大项目工程使规划目标在落实过程中做到“纵向到底，横向到边”的全域覆盖。其次，中国共产党的领导使中国拥有“一个具有高度动员性的、为克服过去100多年社会全面危机的政治体制”，这种政治体制精准聚焦国家战略目标，高效整合与调动全国资源，为规划的实施奠定政治基础。再次，中国建立了一套覆盖规划实施全过程的考核评价与监督问责机制，以“考核倒逼责任、监督保障执行”的机制，为规划贯彻落地提供了刚性约束，确保了规划的各项任务不折不扣落到实处、取得实效。最后，中国在五年规划的实施过程中，会进行一次全面的中期评估，不仅看规划所制定的各项指标的完成情况，更会分析国内外发展环境的重大变化，从而对规划目标进行必要的调整与优化，确保规划始终是符合客观实际的主观目标。“全面落实、动态调适”的贯彻执行力，实现了长期目标与短期目标、战略定力与创新活力的辩证统一，使政府“能够主动研判和适时调整具体阶段和具体领域目标政策，在‘目标—实施—新目标—再实施’的治理过程中不断缩小认知与现实的差距”，增强了五年规划的可行性和有效性。在五年规划的接续实施下，中国的现代化建设“每一个五年将有一个较大的变化，积几个五年将有一个更大的变化”，呈现出丰富、具体、生动的时代图景。
（五）“一以贯之、稳中求进”的持续长效力
“实现社会主义现代化是一个阶梯式递进、不断发展进步的历史过程，需要不懈努力、接续奋斗。”这决定了通过实施五年规划实现中国式现代化是一个长期的历史过程。在五年规划的实施进程中，每一个新的规划都是在评估上一个规划执行情况基础上制定的，是对上一个规划的继承、发展与创新，表现出五年规划的稳定、持久的长效力。
中国的五年规划不是孤立的、推倒重来的政策，而是保持着历史连贯性与发展递进性的接续政策体系，既确保了规划体系始终保持对国家长期发展战略目标的稳定承接，使核心发展理念与重大战略方向不因政府换届而发生断裂或逆转，也使每个新规划可以根据特定历史阶段的具体任务，通过引入新的发展理念、调整重点任务和优化实施机制，实现对既有政策框架的创造性发展。这种“承续—创新”的动态平衡机制，不仅维护了国家发展大局的稳定性，又为适应内外部环境变化提供了必要的政策弹性，实现了长期、中期、短期的有机结合，保证了战略的稳定性与政策的连续性。与此同时，长期主义的发展思维使全国在较长时间内始终保持思想统一、步调一致，能够依托制度优势实现逆周期调节，有效化解“黑天鹅”事件的突发冲击与“灰犀牛”风险的潜在危险。特别是可以通过对规划的结构性调整，不断增强发展的韧性与回旋余地，以稳定的“确定性”从容应对发展环境多变的“不稳定性”，为扎实推进中国式现代化构筑最可靠、最持久的实践路径。实践证明，五年规划这个独特的“时间政治学”，以五年为周期，基于历史耐心与战略定力相结合的治理节奏，将国家发展的长期性、人民需求的紧迫性与改革进程的渐进性有机统一，是中国式现代化“自觉推进、分步实现”的核心治理机制。
中国式现代化规划治理的优化路径
中国的五年规划是一个系统集成的庞大政策体系，以“纲要”的形式呈现，主体多元、内容宽泛、运行复杂。习近平总书记指出：“我们要着眼长远、把握大势，开门问策、集思广益，研究新情况、作出新规划。”面向“十五五”时期，我国经济社会发展具备前所未有的巨大战略机遇，但也面临新的发展挑战，必须牢牢把握发展规律，立足发展实际，高质量编制和实施五年规划，充分激发五年规划的战略导向作用，开创中国式现代化建设的全新篇章。
（一）树牢规划意识，强化规划治理的理念自觉
规划意识是规划的先导，是立足当前、着眼长远，对经济社会发展进行系统性、前瞻性、能动性谋划的战略自觉与行动取向。在中国式现代化进程中，规划并非简单的技术性政策汇编，而是治国理政的先导性、牵引性工作，是“道”与“术”、“势”与“策”的辩证统一。
一是厚植规划引领意识，用规划谋篇布局。规划引领意识旨在通过对规划战略意义的深刻认识，实现治理实践从“被动应对”向“主动谋划”的转型。这就要求，社会各界必须正确认识和把握规划对于中国式现代化建设的战略引领作用，明确规划在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中的重要地位，在党中央集中统一领导下，从中华民族永续发展的根本大计上主动谋划发展规划，将规划引领融入系统治理全流程，确保治理实践始终沿着规划确定的核心方向稳步推进，引导国家治理向更高效、更可持续、更具韧性的状态发展。
二是增强规划执行意识，用规划解决问题。规划执行意识的核心要义在于以高度的责任担当和务实的工作作风确保规划决策部署落到实处。发展规划的价值，必须通过高效的执行环节方能转化为现实的治理效能，否则只能是“纸上谈兵”。因此，必须深化务实担当意识，做好长期奋斗准备，坚决贯彻落实规划战略决策部署，并深入基层、深入实际，及时掌握规划实施中的新情况、新问题，灵活调整政策策略，避免“重痕迹、轻实效”“重部署、轻落实”的形式主义做法，提升规划落地的适配性与实效性，让规划蓝图在接续奋斗中转化为美好现实。
三是铸牢规划底线意识，用规划守好根基。规划底线意识的核心要求是清醒认识、严格防范规划实施中的各种潜在风险，牢牢守住不发生系统性、区域性安全风险的底线。“安全是发展的前提”，规划底线意识要求将安全发展理念贯穿规划编制与实施的全过程，既要善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，提前预判规划实施可能引发的风险隐患，防患于未然，又要以法律法规为依据，明确规划实施中的底线要求，确保规划始终沿着安全发展的轨道推进。
（二）提升规划能力，筑牢规划治理的发展根基
规划能力是将规划实践转化为治理效能的关键要素，关乎规划部署的有序展开和治理任务的高效完成。规划治理必须坚持党中央发扬民主、集思广益的一贯做法，进一步明晰党委、政府、社会与公众等多元主体在规划治理中的角色定位和权责边界，以规划主体的能力提升应对国家治理的复杂性、艰巨性与不确定性。
一是强化党的规划领导力，确保规划治理保持正确方向。坚持中国共产党的领导是我国规划治理的根本原则、鲜明特色和突出优势。我国规划治理之所以能够取得显著成效，是因为有中国共产党这样的“国家战略者”“集体人”的代表者，不断谋划长远、谋划全局，将全体人民的“整体利益”“长远利益”做实。因此，要完善和健全党对规划工作的全面领导机制，将“党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力”贯彻落实于规划工作的全过程和各方面，确保规划工作始终同党中央的决策部署保持高度一致，使党的路线、方针、政策在规划工作中得到全面贯彻和有效执行。
二是提高政府规划执行力，增强规划治理实施效能。政府是规划编制与实施的核心主体，直接决定着规划实践的有效性。就此而言，必须以建设“学习型政府”为抓手，加强人才队伍教育培训，提升党员干部规划编制水平和执行力，用政府“有形之手”科学谋划部署推动规划工作，助力规划精准落地。同时，要注重规范政府权力运行，将法治原则内嵌于规划编制与实施的全周期中，重点整治擅自变更规划、违反规划建设等问题，从根本上杜绝超越法定权限、违反程序规定的随意决策与盲目决策行为，形成依法编制、严格实施的治理秩序。
三是激活社会参与源动力，凝聚规划治理强大合力。习近平总书记指出，“要坚持科学决策、民主决策、依法决策，把顶层设计和问计于民统一起来”，“广泛深入地察民情、听民声、汇民智，凝聚起推进中国式现代化的强大合力”。规划治理的复杂性与系统性，决定了其无法由单一主体完成，而需要依靠党委领导、政府主导、社会广泛参与的多元治理模式。因此，要畅通企业、智库、高校、社会团体、公众等多元主体的参与渠道，通过听证会、咨询会、专题论证会、网络征询等方式，积极回应和吸纳社会各界的普遍关切与真知灼见，提升规划治理的民主性。
（三）完善规划体系，塑造规划治理的协同格局
规划体系是规划治理的重要依托，健全高效的规划传导机制则是提升协同治理能力的关键。就规划实施本身而言，传导并非规划文本的简单上传下达，而是国家战略意志在“三级四类”规划体系间实现精准、协同、低耗损传递与转化的动态过程。为保障规划的有效实施，“三级四类”规划必须在目标、指标、政策导向与时序安排上形成纵向贯通、横向协同的一致性。
一是深化纵向传导，加强规划层级衔接。国家级、省级、市县级规划构成规划传导的主干道。为解决当前各级规划“上下脱节”问题，保障“三级”规划顺利实施，应着力优化国家、省、市县三级联动的传导体系，系统构建权责清晰、运行顺畅、激励相容的动态治理体系。一方面，要通过健全规划编制目录清单管理制度、设定预期性和约束性指标、实施重大工程项目和加强底线管控等举措，确保上级规划的战略意图完整、准确地传导至下级规划；另一方面，要赋予下级规划充分的创造性空间，鼓励地方根据自身实际自主安排相应重点任务和发展举措，从而避免“上下一般粗”的规划局限，提高政策落地、规划实施的针对性和实效性。
二是增强横向传导，推动规划分类协同。在规划治理的实践过程中，要进一步强化“四类”规划的功能耦合与协同衔接，完善以国家发展规划为统领、以国土空间规划为基础、以专项规划和区域规划为支撑的横向传导矩阵。就此而言，要打破部门壁垒，建立高效的跨部门规划协同编制与联合审查体系，既确保专项规划与区域规划在任务设置和项目布局上的协调联动，也要使所有专项规划与区域规划的发展目标、空间布局、时序安排均与国家发展规划同向同行，并严格落位于国土空间规划的“一张蓝图”之上，从源头杜绝各自为政、相互冲突和交叉重叠、界限不清的现象，提升规划的整体效能与综合效益。
（四）健全规划机制，提升规划治理的运行效能
在70余年的不断探索和完善中，我国规划运行的系统性、规范性、有效性不断增强。“十五五”规划建议指出，要“强化规划实施监测评估和监督，健全政策协调和工作协同机制，确保党中央决策部署落到实处”。健全规划机制，必须着眼于规划实施过程中的政策协调、过程纠偏与效果反馈，破解规划落地难题，形成“编制—执行—监督—评估—优化”的运行系统，确保规划体系从静态文本有效转化为动态治理实践。
一是完善政策协调机制。党的二十届三中全会指出：“围绕实施国家发展规划、重大战略促进财政、货币、产业、价格、就业等政策协同发力，优化各类增量资源配置和存量结构调整。”这就要求，规划治理要建立规划主体间的联系交流机制和工作协同机制，提高各类政策目标、工具、时机、力度、节奏与发展规划的匹配度和适配性，保证各类政策制定和实施始终立足规划目标、发展思路和部署要求，使各类政策既各司其职、各有侧重，又能围绕发展规划协同发力、同向同行，形成放大、叠加、倍增效应，确保发展规划的有效贯通和落地实施。
二是健全实施监督机制。有效监督是防止规划执行偏差、滞后与扭曲，维护规划权威性的关键手段。一方面，要实现“过程—结果”并重的全链条监督，依法公开规划实施进展和评估结果，并对规划分解任务、项目进度、政策落实情况和预期结果进行动态跟踪与实时预警；另一方面，要推进“内部—外部”协同的多元化监督，强化人大、政协、行政、监察、司法、审计、财会、统计、群众、舆论等监督，将监督延伸到规划治理的各个环节、各个领域和每个角落。
三是优化评价联动机制。评价并非规划治理的终点，而是优化决策质量、提升规划成效的驱动引擎。评价联动机制的核心在于建立评价结果与政策优化、管理改进、考核问责的强关联，实现规划实施与反馈的闭环。因此，要综合运用量化分析与质性评估方法，客观评判规划实施的效果、效益与影响，并将评价结果与后续的资源分配、政策调整、部门考核及领导干部的任期审计与任用挂钩，有序调整新一轮规划编制或年度计划实施，持续提升规划治理的适应性。
（五）夯实规划保障，巩固规划治理的基础支撑
规划从蓝图变成现实，不仅依靠科学合理的顶层设计和系统有效的运行机制，更需要贯通全程、结构完整、坚实有力的实践保障。规划保障是保证规划治理持续性和稳定性的重要支撑，直接影响我国规划治理的优势发挥与效能转化。加强规划保障的支撑作用，要从法治、技术和资源三个方面着手，为规划实践顺利推进、规划目标如期实现提供坚强后盾。
一是健全规划法律法规体系，筑牢规划治理的法治保障。法律是治国理政最大最重要的规矩，也是规划权威性、严肃性和规范性的关键保障。我国要加强立法规划和立法审查，综合运用“立改废释”等多种立法形式，加快推进国家发展规划法的立法进程，制定和出台地方发展规划条例，明确各级各类规划的法定地位、编制程序、实施责任与调整机制，消除规划治理中的法律空白和模糊地带，确保发展规划能够依法制定、依法实施，有法可依、有章可循。
二是坚持全周期数字驱动，强化规划治理的技术保障。以数字化推动治理变革，是提升国家治理能力和治理现代化水平的重要方式。所以，要将大数据、云计算、物联网、人工智能等数字技术深度嵌入规划治理全周期：在编制阶段，依托大数据与仿真模型预测中长期发展趋势，为战略目标设定提供量化依据；在审批阶段，构建一体化数字审批平台，实现跨部门数据归集、共享和分析；在实施阶段，建设智慧规划平台，对空间布局、项目进展、政策效果进行实时感知与动态管控；在监督与评估阶段，运用数据模型与智能算法对规划实施效果进行量化评估与风险预警。由此，通过全周期数字化建设，为提升我国规划治理效能注入强大的数字动力。
三是强化资源的统筹整合，巩固规划治理的资源保障。规划的落地实施，依赖于资源要素的精准配置和高效流动。因此，要充分考量不同部门、地区、层级的规划能力、优势、需求，建立以规划目标为导向的协同配置平台，进一步加强统筹规划建设和资源共享，有效整合分散在不同职能部门的资金、土地、数据等关键要素，保证公共资源配置始终服从和服务于规划方向，以资源配置的精准导向和高效协调提高规划工作的经济效益、社会效益和服务效益。
结 语
五年规划作为中国共产党治国理政的独特方式，不仅引领我国创造了经济快速发展和社会长期稳定两大奇迹，更为世界各国探索适合本国国情的高水平经济社会治理体系提供了富有价值的中国方案。这一延续70余年的制度安排，以其固有的显著优势，向世界昭示：一张蓝图绘到底，一茬接着一茬干，是唯有中国共产党能够实现的治国理政伟大实践，是中国特色社会主义制度的成功实践。当前，科学编制“十五五”规划已进入关键阶段，任务艰巨、使命重大。我们要坚定制度自信，一以贯之地坚持和发挥五年规划的独特政治优势，并“不断结合新的实际把这一优势发扬光大”，奋力开创中国式现代化建设新局面，为国家治理的范式创新贡献中国智慧。
