摘 要：2023年修订的《中华人民共和国行政复议法》将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”列为立法宗旨之一，标志着行政复议制度功能定位的时代变迁。通过受案范围规范解释，辅以信访导入机制和法院释明机制，能够在入口处形成能收尽收的受案范围；通过前置情形列举规定规范解释，辅以司法引流和特别法规定的设置，能够在分道处实现能置尽置的案件分流；行政复议调解原则具有无范围限制、全流程适用和刚性约束力的特质，通过分类调解、中止情形和平台资源的灵活适用，能够在办理时营造能调尽调的程序空间；变更决定在行政复议决定体系中具有优先适用的中心地位，通过各类具体情形的精准适用和司法审查的充分尊重，能够在出口处形成能改尽改的复议决定。行政复议化解行政争议主渠道作用支撑性机制的解释适用，将是行政复议制度发展中的一项长期性、根本性任务。
关键词：行政复议；化解行政争议；主渠道；实现进路
2023年修订的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第1条将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”明确列为行政复议法的立法宗旨之一，这标志着行政复议制度将在新时代治国理政的伟大征程中扮演更为重要的角色。就其理论内涵而言，主渠道作用既要“保证一定数量的行政争议顺利进入到行政复议渠道”也要“保证进入到行政复议程序的案件得到实质性化解”。可以说，化解行政争议主渠道作用的功能定位，是此次行政复议法修法的最大亮点，也是贯彻落实修法精神最重要的任务。为此，深入探讨行政复议化解行政争议主渠道作用的实现进路，围绕主渠道作用的支撑性制度进行系统化的学理阐释，就成为行政法学界必须回应的重大现实问题。本文认为，能收尽收的受案范围、能置尽置的案件分流，是主渠道地位在数量层面的坚实保障；能调尽调的办理程序、能改尽改的复议决定，是主渠道地位在质量层面的坚实保障。四者构成了内在逻辑严密的制度规范体系，有望共同支撑行政复议化解行政争议主渠道目标尽快实现。
一、入口：能收尽收的行政复议受案范围
与以司法权对行政权外在监督为旨趣的行政诉讼制度相比，行政复议制度因行政系统内部上对下的监督而具有更多先天优势，应当吸纳越来越多的行政争议予以化解。尽管2023年修订的《行政复议法》没有采行行政法学理论界所积极倡导的“概括式＋负面清单式”行政复议受案范围规定模式，但通过相关法律条款的扩张解释和实施机制的灵活运用，还是能够实现“能收尽收”的复议人口支撑，促成行政复议化解行政争议主渠道作用的实现。
（一）行政复议范围的解释空间
2023年修订的《行政复议法》从四个方面优化了行政复议受案范围的规定：一是以“行政行为”全面取代“具体行政行为”，从基础性概念层面直接扩大行政复议的受案范围；二是将所有的行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政许可、征收征用及补偿决定、行政赔偿、工伤认定、排除或者限制竞争、拒绝履行、未依法履行或者不予答复、行政给付、行政协议、政府信息公开等明确列入行政复议范围，进一步宣示了行政行为基础性概念的涵摄效果；三是完善行政复议范围的负面清单规定，将国防外交等国家行为、行政法规规章或者行政机关制定发布的具有普遍约束力的决定命令等规范性文件、行政机关对工作人员的奖惩任免等决定、行政机关对民事纠纷作出的调解等明确排除在行政复议范围，以反向列举方式强化了行政复议范围的正向规定；四是扩大行政复议附带审查范围，将法律法规规章授权的组织的规范性文件一并纳入。相比较修订之前的《行政复议法》而言，目前的行政复议受案范围已经有了明显扩大。
对比2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）关于行政诉讼受案范围的规定，考虑到行政复议与行政诉讼制度之间的差异化发展和“行政案件数量增长与回落辩证关系”行政审判理念的新发展，特别是行政复议化解行政争议主渠道作用的实现，对上述有关行政复议受案范围的规定还存在很大解释空间。具体来说，一是条款结构的整体性解释。与现行《行政诉讼法》第1条规定“解决行政争议”不同的是，现行《行政复议法》第1条明确提及“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，具有行政复议受案范围解释基准的功能。第11条例示性规定、第12条排除性规定和第13条附带审查规定，从不同侧面展现了行政复议制度的生存空间。可以说，只要是行政管理活动过程中产生的行政争议，都能够经由这种“总则条款＋范围条款”的整体性解释将行政争议尽可能纳入其中，充分发挥行政复议制度在吸纳行政争议方面的“兜底”作用。二是法律概念的扩张性解释。对比现行《行政复议法》第11条和《行政诉讼法》第12条的规定，可以看出前者在概念术语使用上的简洁性，如没有列明具体的行为表现形式而是直接使用“行政处罚决定”“行政强制措施、行政强制执行决定”，这就为相关行为纳入行政复议范围提供了解释空间。2021年修订的《行政处罚法》第2条规定：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”此举虽从法律规范层面明确界定了行政处罚的概念，但实践中类似上“黑名单”、对违法行为进行曝光、政府部门向当事人“收回国有土地使用权”、公安交通部门对驾车者违章“扣分”等行政管理措施，是否属于行政处罚则尚存很大争议。在行政复议法实施过程中，可以通过对特定法律概念适度的扩张性解释，确保更多行政争议能够通过行政复议渠道得以及时化解。
（二）行政复议范围的实施机制
进入21世纪之后，伴随着经济发展和社会转型的加速，我国行政争议化解一度形成以“大信访、中诉讼、小复议”为特质的基本格局。党的十八大以来，党中央反复强调要在法治轨道上化解矛盾、维护稳定，确保党和国家各项工作都能够在法治轨道上运行。2022年2月，中共中央、国务院发布《信访工作条例》，首次以基干性党内法规形式为信访工作法治化提供了权威的规范依据。《信访工作条例》对信访人的信访事项采行分类治理机制，分别针对建议意见类、检举控告类和申诉求决类事项作出了不同的处理程序规定。其中，第31条规定对信访人提出的申诉求决类事项“可以通过行政复议、行政裁决、行政确认、行政许可、行政处罚等行政程序解决的，导入相应程序处理”。因此，各级党委和政府的信访部门应当及时建立申诉求决类信访事项甄别和导入行政复议程序机制，引导更多行政争议通过行政复议渠道进行化解。
一段时间以来，在我国行政审判实践中，不予受理和驳回起诉的裁定适用比率较高，这在一定程度上形成了行政诉讼程序空转现象。人民法院要积极融入党委和政府主导的行政争议多元化解格局之中，通过积极延伸行政审判服务功能助力行政复议化解行政争议主渠道作用的实现。一方面，人民法院要自觉履行现行《行政诉讼法》第51条规定的释明义务，努力引导当事人通过更为适宜的制度渠道获取权利救济。按照《最高人民法院关于进一步推进行政争议多元化解工作的意见》（法发202136号）的要求，人民法院要“突出前端化解”，在收到起诉材料之后，应当主动向起诉人了解案件成因，评估诉讼风险，行政争议未经行政复议机关处理的，可以引导起诉人依法向行政复议机关申请行政复议，真正做到“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”。另一方面，在新《行政复议法》实施的背景之下，人民法院涉行政复议案件将主要表现为撤销行政复议决定之诉和要求行政复议机关履职之诉两类情形。其中，后者具体表现为行政复议机关决定不予受理、决定驳回申请、决定驳回申请人行政复议请求和法定期限内未作出行政复议决定。人民法院应当按照助力行政复议化解行政争议主渠道作用实现的要求，通过裁判及时将相关行政争议导入行政复议程序之中。人民法院释明机制和裁判机制的灵活运用，有助于形成以“大复议、中诉讼、小信访”为基本特质的行政争议多元化解新格局。
二、前置：能置尽置的行政复议案件分流
从世界范围来看，行政复议与行政诉讼之间的程序衔接关系大体上存在“以穷尽行政救济为原则的美国模式”“与行政诉讼类型相勾连的德国模式”“以当事人自由选择为原则的法、日模式”等三种样态。虽然各国相关的制度设计不同，但“在充分发挥行政与司法系统各自优势、通过二者之间的良性竞争实现公民权利全面有效救济方面是一致的”。尽管2023年修订的《行政复议法》并没有完全采行部分学者所主张的行政复议强制前置模式，但也设置了专门的行政复议前置条款，为将一些特殊类型的行政争议先行“挽留”在行政复议程序中及时解决提供了明确的法律依据，从而在一定程度上改变了现行《行政诉讼法》第44条有关“以当事人自由选择为原则、以行政复议前置为例外”的格局。从发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用立法目的实现的角度上看，行政复议前置的分流功能应当受到足够重视。
（一）行政复议前置的解释空间
除了继续规定申请人“对行政机关作出的侵犯其已经取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服”应当先向行政复议机关申请行政复议外，2023年修订的《行政复议法》主要从三个方面优化行政复议前置的规定：一是明确规定申请人“对当场作出的行政处罚决定不服”“认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形”“申请政府信息公开，行政机关不予公开”等三种具体情形，应当实行行政复议前置；二是规定“法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形”；三是针对行政复议前置情形，明确要求“行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织先向行政复议机关申请行政复议”。相比较修订之前的《行政复议法》而言，目前的行政复议前置范围已经有了明显扩大。
就制度属性而言，行政复议前置制度并非对行政相对人行政救济权的一概限制，而是对其在法定行政复议期间行政诉讼权利行使的一种限制。行政复议前置的目的还在于充分发挥行政机关的专业性和技术性优势，助力行政争议的及时有效化解，切实减轻人民法院的案件负担。无论从当下行政复议机关和人民法院自身的公信力和权威性，还是从尊重行政相对人救济方式选择权和有效降低行政相对人救济成本的平衡角度上看，目前这种适度扩大行政复议前置情形的做法都值得肯定。出于行政复议化解行政争议主渠道地位形成的考虑，对上述有关行政复议前置的规定还存在很大解释空间。一方面，对“未履行法定职责”应当作广义理解，使行政机关拒绝履行、不予答复、未依法履行、未按照约定履行、不完全履行、未依法给付等各类消极不作为情形都能够囊括其中。特别是近年来行政系统内部类似慢作为、假作为、冷作为等变异现象有所抬头，通过对未履行法定职责的扩张性解释，能够将更多行政争议尽可能引导到行政复议渠道进行化解。另一方面，对“行政机关不予公开”同样应作广义理解，使行政机关针对行政相对人申请政府信息公开所作出的所有不利决定都能够先行吸纳到行政复议程序之中。这些不利决定除了常见的不予公开、不予答复外，还包括《中华人民共和国政府信息公开条例》第36条规定的“告知信息不存在”“告知不属于本行政机关负责公开”“告知不予重复处理”“告知依照有关法律、行政法规的规定办理”、第37条规定的“部分不公开”、第39条规定的“告知通过相应渠道提出”等具体情形。站在政府信息公开第三方角度，还应包括第32条所规定的“予以公开决定”。鉴于行政审判实践中政府信息公开案件数量较多，这种解释有助于行政复议化解行政争议主渠道地位的形成。
（二）行政复议前置的实施机制
行政复议法对复议前置情形的有限列举规定，应当与现行《行政诉讼法》第44条的规定相结合，才能产生应有的实施成效。在行政复议化解行政争议主渠道的功能定位之下，人民法院也有义务成为这一立法目标实现的助力者。虽然目前行政复议、行政诉讼自由选择型的模式更能体现对行政相对人权利救济权行使的尊重，但随着行政复议体制改革的推进和公信力的不断增强，行政复议的制度优势将充分显现。对于大量非强制复议前置的行政案件，人民法院在正式立案之前，都可以根据案件具体情况进行释明引导，促使行政相对人尽量通过行政复议渠道寻求及时化解。这种司法引流的做法，类似各地法院近年来在行政诉讼诉前调解实践中的有益探索，并不违反现行法律规定。通过法院释明机制的扩张适用，有望形成能置尽置的行政案件分流局面，使法院能够集中精力审理真正具有规则引领价值的行政案件，促成更多行政争议先行通过行政复议渠道获得实质性化解的局面。
除了充分发挥司法助推行政复议前置制度有效实施之外，还应当合理利用兜底条款的作用增加行政复议前置的特别法规定。相比较修订之前的《行政复议法》和现行《行政诉讼法》“法律、法规”的行政复议前置设定依据而言，2023年修订的《行政复议法》将其限缩为“法律、行政法规”，直接排除了地方性法规关于行政复议前置的设定权。此举虽在法秩序层面造成了不同行政法律规范之间的紧张关系，但也表达出修法机关对地方性法规制定主体扩容之后容易引发行政复议前置规定情形不统一的担忧。“法律、行政法规对复议前置的规定有两大类：一类是有些重要管理领域的行政处罚、行政确认和许可、行政征缴以及行政处理行为；另一类是涉及外汇、军品出口、宗教事务这三类特殊管理领域的全部行政行为。”遵循这些较为成熟且行之有效的实践做法，今后需要继续充分发挥行政机关固有的专业优势、行业优势和技术优势，将更多适宜行政机关先行处理的行政争议通过特别法规定留在行政复议程序之中。
三、调解：能调尽调的行政复议办理程序
长期以来，受传统公权力不可处分思维的影响，行政复议和行政诉讼都坚持不调解的基本原则，但现实生活中的协调化解却又大行其道。2014年修订的《行政诉讼法》为实现解决行政争议的立法目的，在第60条规定了行政赔偿、补偿和行使行政自由裁量权案件可以调解的例外。追溯行政复议法修订的历史进程，行政复议调解规定从“审理篇”到“总则篇”的顺序递进、从“审理”到“办理”的空间转移，无不彰显调解相比较决定的优势地位。“调解作为行政复议的一项基本原则，而非仅仅一项制度，是本次行政复议法修订的一个重点。”作为促成行政复议化解行政争议主渠道地位的重要制度抓手，能调尽调的行政复议办案模式应当成为观察未来行政复议与行政诉讼差异化发展的风向标。
（一）行政复议调解的解释空间
2023年修订的《行政复议法》第5条规定：“行政复议机关办理行政复议案件，可以进行调解。调解应当遵循合法、自愿的原则，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不得违反法律法规的强制性规定。”从规范意涵上看，这一条款一方面明确了行政复议调解的基本原则，另一方面则划定了行政复议调解的运行边界。就前者而言，调解原则的确立是基于行政复议权源自领导权和层级监督权的原理，作为上级行政机关的行政复议机关无须受到法院不能过度干预、不能代替行政机关的限制，可以在依法作出行政复议决定和通过调解结案之间进行选择。就后者而言，合法、自愿和“两不得”原则是行政复议调解活动应当恪守的底线要求。在“总则篇”中直截了当地规定行政复议调解原则，代表了一种调解型行政复议模式的兴起，这是在更多行政争议涌向行政复议程序之后能够获得实质性解决的重要制度抓手。
从功能主义立场出发，对行政复议调解应当作出“能调尽调”的积极解释，这是行政复议调解与行政诉讼调解、行政复议决定的比较优势使然。行政复议机关作为被申请人的上级机关，拥有丰富的权力资源、管理权威和组织优势，对行政争议及时妥善化解有着与当事人双方共同的心理期待。对行政复议调解有限的条款规定，尚可从三个方面进行拓展性解释：一是调解适用范围。从文义解释角度上看，“可以进行调解”是一种授权性规定，并未限定可以适用调解的案件范围。这也是行政复议调解与行政诉讼调解规定的根本差异所在。为此，应当解释行政复议调解不受具体案件类型的限制，只要在恪守合法、自愿和“两不得”原则的前提下，行政复议机关可以根据行政争议化解的现实需要选择调解方式结案。“基于行政争议为中心的审理构造，也从理论上缓解了行政行为调解范围限制的困局，使得对行政争议的调解不再因案涉行政行为而存在类型化禁区。在不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不违反法律法规强制性规定的前提下，对各类行政争议都可以进行调解。”二是调解适用环节。在行政复议法修订的历史进程中，行政复议调解适用空间从“审理”到“办理”的文字表述变化，从一个侧面展示了调解可以贯穿于行政复议活动各环节和全过程的应有意涵。除了行政复议案件正式受理之后的调解外，在行政复议申请和受理环节，行政复议机关也应当积极运用调解方式，促成部分行政争议止步于正式的行政复议程序之前。三是调解法律效力。新修订的《行政复议法》第73条规定：“当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。经各方当事人签字或者签章，并加盖行政复议机关印章，即具有法律效力。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的，行政复议机关应当依法审查或者及时作出行政复议决定。”这一规定通过赋予行政复议调解书强制执行名义和不得提起行政诉讼的刚性制度约束，确立了行政复议调解书具有与行政复议决定书同等效力的法律地位，确保调解协议得到充分尊重。无范围限制、全流程适用和刚性约束力的三维构造，有助于通过行政复议调解实现行政争议的实质性化解，促进主渠道作用的切实发挥。
（二）行政复议调解的实施机制
就行政争议化解的整体观而言，行政复议调解的实施应当避免陷入行政诉讼法定调解制度被虚置的尴尬局面。2024年4月3日，司法部印发《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》，“坚持应调尽调”“贯彻调解优先”的表述彰显了一种积极能动的行政复议调解观。“能调尽调”局面的形成，首先有赖于行政复议机关内部实施机制的完善。一方面，要聚焦不同类型行政复议案件，探索分类调解的工作体系。针对行使行政裁量权的行政行为引发的行政争议进行的调解，有行政裁量基准可以参照适用的，要在基准幅度范围内结合案件具体事实、性质、情节和区域社会经济发展状况等因素形成调解方案；没有行政裁量基准可以参照适用的，要加强类案之间的对比、保持同类案件调解处理结果的基本一致性。针对羁束行政行为引发的行政争议进行的调解，要关注申请人的实质诉求和真实意图，对有合理利益需求的要积极指导申请人通过合法方式满足法定条件，在法律规定的框架之内尽力为申请人提供便利。针对被申请复议的行政行为确有违法、不当情形的，要督促被申请人通过及时自我纠错、主动采取补救措施等方式寻求申请人的谅解；针对被申请复议的行政行为没有违法、不当情形但申请人存在误解或不满情绪的，则要主动做好解释说理和情绪疏导工作。另一方面，要充分利用行政复议中止情形特殊规定的制度红利，在有限时间内迅速形成调解方案，为及时调解结案创造条件。新修订的《行政复议法》第39条有关“依照本法规定进行调解、和解，申请人和被申请人同意中止”的规定，使调解具有阻却行政复议审理程序进行的功能，这是对行政复议当事人调解、和解权利的充分尊重。行政复议审理程序的中止既为行政复议机关组织当事人双方调解提供了空间，也是对自身调解能力的极大考验。按照2023年修订的《行政复议法》第62条的规定，适用简易程序审理的行政复议案件需要自受理之日起30日作出行政复议决定，适用普通程序审理的行政复议案件一般需要自受理之日起60日作出行政复议决定。如果行政复议程序中止后久调不决，优先通过调解结案的制度优势就无法彰显。在这方面，需要各地行政复议机关在实践中不断探索总结经验，形成可复制、可推广的调解程序保障机制。
在我国行政争议多元化解体系的构建过程中，已经形成了丰富多样的调解工作平台和调解组织资源，行政复议“能调尽调”局面的形成也应当从中充分借力，从而形成行政复议调解的外部保障机制。大体上来说，这些典型的调解平台资源包括党委、政府建立的行政争议调解中心、社会矛盾纠纷一站式调解中心，各类行业调解组织、人民调解委员会，党委、政府聘请的法律顾问、法院聘请的特邀调解员等。化解行政争议主渠道的功能定位，既为行政复议制度发展提供了空前机遇，也为行政复议机构带来了空前的办案压力。在不可能大规模扩充行政复议人员队伍编制的情况下，行政复议机构开展调解活动需要充分借助现有工作平台和力量，通过内外合力不断提升行政复议调解的公信力，使复议调解结案率能够得到稳步提升，真正成为行政复议化解行政争议主渠道的制度抓手。
四、出口：能改尽改的行政复议决定
在行政复议决定体系中，变更决定是“最严厉、最具有形成效力的决定”。与行政诉讼中人民法院司法变更权的有限性相比，行政复议机关基于层级监督权和领导权的原理具有广阔的适用空间，能够发挥类似被申请人作出替代决定的功能。2023年修订的《行政复议法》将变更决定置于撤销决定、确认违法决定、履行决定、确认无效决定、维持决定和驳回复议请求决定之前，暗含着变更决定具有相对优先适用的地位。同时，还将变更决定的类型区分为“裁量不当纠错型”“依据适用纠错型”“事实认定纠错型”三种类型，涵盖了几乎所有可能出现的行政行为瑕疵情形，使其成为实际适用概率最大的一类行政复议决定。无论从条文顺序的更迭还是具体种类的设置上看，变更决定中心主义的制度安排都彰显了行政复议制度行政性、主动性的特质，代表着行政复议制度与行政诉讼制度不同的发展方向，是发挥行政复议化解行政争议主渠道作用又一重要的制度抓手。“变更决定蕴含着能动复议指向下的行政管理资源最优配置理论，最能契合实质性化解行政争议的要求，在针对作为类行政行为的复议决定中应当具有核心定位。”
（一）行政复议变更决定的解释空间
修订前的《行政复议法》第28条第1款第3项将撤销、变更、确认违法决定杂糅糅规定在一起，既不科学也不准确，导致实践中变更决定很少被行政复议机关适用。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第47条首次对变更决定作出独立规定，并区分为“事证明确”时“明显不当”“适用依据错误”和“事证瑕疵”时“经行政复议机关审理查明事实清楚、证据确凿”两种具体情形。由于这些适用条件的具体要求较高，变更决定适用状况不佳的局面并未得到改变。在修法过程中，变更决定的条文位序、具体情形、用语表达几经变迁，最终才得以定型。2023年修订的《行政复议法》第63条规定：“行政行为有下列情形之一的，行政复议机关决定变更该行政行为：（一）事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，但是内容不适当；（二）事实清楚，证据确凿，程序合法，但是未正确适用依据；（三）事实不清、证据不足，经行政复议机关查清事实和证据。”变更决定条款的设置，上承行政复议“防止和纠正违法的或者不当的行政行为”“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”的立法目的，下接行政行为的事实、证据、依据和内容等要素，存在较为广阔的适用空间。“能改尽改”局面的形成，能够促进行政争议通过行政复议程序获得实质性化解，进而真正发挥行政复议主渠道的作用。
从规范意涵上看，行政复议变更决定呈现出裁量不当、依据适用和事实认定等三种纠错情形，不仅其自身内部自成体系，而且还能够与其他类型的行政复议决定适当区分开来，最大限度增加适用的可能性。首先，就行政行为“内容不适当”而言，其表现形态远多于“明显不当”，覆盖了几乎所有的行政行为合理性问题。这一规定旨在纠正行政机关裁量不当的行政行为，应该成为首选的变更决定情形。其次，就行政行为“未正确适用依据”而言，与“没有依据”和“适用的依据不合法”一起构成了三种不同的决定方式。作为确认行政行为无效决定的“没有依据”，主要指的是行政行为缺乏任何法律依据。鉴于确认无效是对重大且明显违法情形的纠正，对“没有依据”应从严解释。作为撤销行政行为决定的“适用的依据不合法”，指的是作为行政行为依据的规范性文件本身存在违法情形。相比之下，作为变更行政行为决定的“未正确适用依据”，则囊括了违反上位法优于下位法、特别法优于一般法、后法优于前法、应当适用而未予适用等“违法适用依据”和适用依据正确但具体条文引用错误或适用依据不全面、不完整等“不当适用依据”情形。与之前的“适用依据错误”标准相比，“未正确适用依据”的条件降低、情形更多，更易激发行政复议机关的酌处权限。最后，就行政行为“经行政复议机关查清事实和证据”而言，标准比之前的“证据确凿”有所降低，行政复议机关在经过充分的调查取证之后，可以直接根据新的事实和证据对被申请复议的行政行为作出变更决定。新修订的《行政复议法》第45条赋予行政复议机关“向有关单位和个人调查取证”“查阅、复制、调取有关文件和资料”“向有关人员进行询问”等权力，且对行政复议机关并无不得为证明原行政行为合法性调查取证的限制性规定，可以更为灵活地代替被申请人行使职权，进而通过作出变更决定快速化解行政争议。
（二）行政复议变更决定的实施机制
变更决定的有效实施，首先有赖于行政复议机关在全面贯彻新行政复议法精神的基础上对各类情形的精准适用。从变更决定在整个行政复议决定体系中的核心地位和优先适用上看，变更决定是“能调尽调”策略无法达成行政争议实质性化解之后，行政复议机关为实现行政复议化解行政争议主渠道作用立法目的首选的结案方式。除了不作为类行政复议案件主采履行决定之外，作为类行政复议案件体现纠错功能的方式主要就是变更决定和撤销决定。变更决定的有效实施，必须实现与撤销决定的分野，行政复议机关不仅要否定原行政行为的效力，而且还要进一步担负起纠正违法或者不当行政行为的行政复议职责，将“先变更后撤销”的条文逻辑顺承关系转化为优先适用变更决定、形成“能改尽改”局面的实际效果。对于可能存在交叉的适用情形，如“事实不清、证据不足”与“主要事实不清、证据不足”、“未正确适用依据”与“适用的依据不合法”等，应尽量赋予行政复议机关在重新认定事实、正确适用依据的基础上直接纠错予以变更的便利，避免出现因作出撤销责令重作决定可能引发的复议程序空转现象。
变更决定的有效实施，还离不开人民法院事后司法审查的应有尊重。2014年修订的《行政诉讼法》第26条确立了复议机关决定维持的“双被告”制度，希冀以此新制倒逼行政复议机关认真履职积极化解行政争议，彻底扭转行政复议“维持会”的局面。不过，双被告制度实施成效并不显著，还引发了很多新的应诉和审理问题。新修订的《行政复议法》几经周折，最终作出变更决定中心主义的行政复议决定体系安排，表达出通过行政复议制度自身变革形成内驱动力的修法意图。为此，在行政复议机关顶着独立承担行政应诉责任压力之下作出的变更决定，人民法院在后续的司法审查过程中就要充分体现对行政复议变更权的应有尊重。特别是针对行政复议机关就原行政行为适当性审查之后作出的变更决定，人民法院更应基于司法不能代替行政的原理，对行政复议变更决定给予充分支持，共同担负起行政争议实质性化解的时代使命。
五、结语
习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上的讲话指出：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”2023年修订的《行政复议法》以国家法律形式正式确立了“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”，明确了行政复议制度在新时代治国理政新征程中的功能定位。纵览行政复议制度的变革，入口处能收尽收的受案范围、分道处能置尽置的案件分流、办理时能调尽调的程序空间和出口处能改尽改的复议决定，从数量和质量两个层面共同支撑行政复议化解行政争议主渠道目标的实现。对这些关键性制度设计的规范解释，既是行政法学理论研究不容回避的现实问题，也是行政复议化解行政争议主渠道地位的生成机理。是否如愿通过能收尽收、能置尽置、能调尽调和能改尽改促进行政复议化解行政争议主渠道作用的实现，无疑将是新行政复议法实施的一项长期性、根本性任务。
