摘 要：行政争议可以通过行政声明异议、行政自行纠错、行政监督、行政复议和行政诉讼等多元机制化解，但新《行政复议法》确立了行政复议化解行政争议的主渠道功能。因为，行政复议的这一功能定位可以体现协商民主、行政内部监控、行政技术性和准司法的制度优势。然而，目前行政复议要实现这一功能还存在一定障碍，这可以从行政复议案件数量相对较少、行政复议的公众认可度偏低、行政复议受案范围受限、行政复议能力有待提升等方面来佐证。为此，必须确立行政复议化解行政争议主渠道的理念，拓展行政复议的受案范围、扩大行政复议的前置范围、加强行政复议能力、达致行政复议案结事了，以真正体现行政复议的实效性。
关键词：行政复议;行政争议化解;主渠道功能;实现路径
一、立题背景
20世纪90年代出台的《行政复议条例》和《行政复议法》在行政复议的功能定位上都没有明示行政复议化解行政争议的宗旨。新《行政复议法》则一改以往的立法行文，在第1条对《行政复议法》制定依据尤其立法目的作了明确规定。这一规定是对《行政复议条例》和旧《行政复议法》的极大超越，其中最为醒目的当属行政复议作为化解行政争议“主渠道作用”的提法，使得行政复议在功能定位上更加多元和充实。关于行政复议化解行政争议的主渠道作用这一命题，理论和实务界都予以肯定，学者们从不同角度展开了深入而广泛的研究，形成了非常有价值的成果。其主要涉及：一是行政复议主渠道定位的研究。有学者认为，这是我国行政法治的制度创新，对行政复议的这一功能定位突出了高效为民的原则精神，优化了行政复议的管辖体制，完善了行政复议的审理程序等等。有学者认为行政复议要实现该主渠道定位，不应司法化——既不能完全司法化，也不能部分司法化。即“不能模仿行政诉讼，模仿的结果最多不过趋同。复议只有强化区别于诉讼的独特优势，才可能脱颖而出，成为公众首选救济途径。”二是行政复议作为纠纷解决主渠道与相关制度关系的研究，包括与行政诉讼制度的关系、与信访制度的关系等。如有学者认为，“强调行政复议的主渠道定位，并非削弱行政诉讼在化解行政争议方面的功效，而是通过两项制度的有效衔接，逐步形成分工合理、衔接有序、协同高效的行政争议化解的新格局。”有学者认为，行政复议被定位为化解行政纠纷的主渠道，就是要让信访所解决的案件越来越少，“行政争议化解体系应当呈现‘大复议、小诉讼、小信访’的局面。”三是行政复议作为纠纷解决主渠道的技术优势研究。有学者认为新时代背景下，行政复议之所以能够成为化解行政争议的主渠道，主要在于行政系统对行政行为的技术和行政相对人的情形更加熟悉。四是行政复议主渠道定位下具体制度完善研究。如中国特色调解型行政复议模式的建构，复议证据制度的调适，等等。
如上所述，尽管学界已有不少学者涉猎该领域，但如何系统实现行政复议主渠道这一制度功能，还有较大的探讨空间。为此，本研究认为行政复议化解行政争议主渠道的功能定位，不仅仅是一个技术层面或微观层面的问题，更是新《行政复议法》在当今治理体系和治理能力现代化之下的一个价值性选择。作为价值性选择，行政复议化解行政争议主渠道功能的实现应当是一个系统工程，既涉及行政法治理念的转换，又涉及行政复议具体制度的完善，还涉及社会主体的协同认可。本研究将围绕这一思路展开。
二、行政复议化解行政争议的制度优势
行政纠纷的化解机制是当代行政法的正当逻辑。在给付行政作为行政法治时代精神的背景下，行政相对人实现自我的空间越来越大，作为利益主体的空间也越来越大，因此行政相对人对行政行为提出自身见解的概率也越来越高，这是当代行政法治的一个重要特征，该特征并不是非理性的。换言之，当代行政法治秩序并不认为行政相对人对行政行为的不认可是非正当的，恰恰相反，行政法的重要功能之一就是能够应对行政相对人在这种独立判断的格局下对行政行为的否定。因此，诸多国家都在其行政法治体系中构建了较为完整的私权救济体系，“谋求扩大国民权利利益的救济范围。”那么，我国行政法治究竟如何应对行政争议？可以说，我国在当代治理体系背景之下，行政法治是对行政争议多元解纷机制的包容。在我国行政法治体系中，包容着多种纠纷解决机制，除行政复议外，还有行政声明异议、行政自行纠错、行政监督、行政诉讼等。从法理上讲，多种机制之间应当保持某种逻辑上的自洽关系，就是有主次之分，有时间序列上的区分，有制度的刚性与柔性区分，有社会化、行政化和司法化的区分等。“近年来中央多次强调要发挥行政复议的主渠道作用”，这是一个非常正确的认知和判断，强调了行政复议的制度优势。行政复议是一种极其特殊的纠纷化解机制，虽然谈不上处于核心地位，但可以说处在承上启下的地位，有机地将一系列多元化的机制整合在一起。行政复议是前端多元解纷机制的延伸，在行政复议阶段，纠纷的解决更加正式化，由社会机制深化到行政机制之中。通过行政复议制度使行政自行纠错、行政声明异议能够真正落地，同样通过行政复议，也能前置化地减轻行政诉讼和国家赔偿的运行成本。同时，行政复议自身的运作也存在诸多特点和优势。
（一）体现协商民主的制度优势
“协商民主是实践全过程人民民主的重要形式。”协商民主由一系列协商机制和协商过程构成，体现在行政法治中，最为典型的就是行政主体与行政相对人和其他利害关系人之间的协商。近些年来，其已经成为我国行政法治中的新现象和新模式，而且在实践中表现得非常普遍。我国私方当事人介入行政执法、介入行政行为，就是一种具体化的协商机制。行政复议制度在功能定位上包括了行政主体对不当行政行为的纠正，对相对方权益的维护，对行政机关行使职权的监督，也包括了对行政主体和行政相对人在行政过程中的认知和价值判断一致化的处置。整个行政复议过程留给行政主体与行政相对人非常大的交流空间和非常多的交流机会。2007年国务院制定的《行政复议法实施条例》尝试性地规定了行政复议中的调解，而在新《行政复议法》第5条则将行政复议中的调解作了全面的制度安排。由此可见，《行政复议法》使行政主体和行政相对人之间有着非常大的听取意见、交流意见、达成一致的制度空间。这实质上是对我国长期以来协商民主制度的具体化，而且在行政复议中，行政主体与行政相对人之间的协商是具体的、平面化和对等化的，它改变了行政执法阶段行政主体单向行为方式的格局。尤其行政复议调解制度和行政和解制度的引入，更强化了行政相对人对行政主体的信任度。如在“李某不服福建某市人民政府信息公开答复申请行政复议案”中，某市人民政府就是在复议机关的调解之下主动将某政文〔2014〕21号文件提供给申请人，最终申请人主动撤回复议申请。协商民主的制度优势在多元解纷的其他制度中也会有所体现，但体现的宽度、广度和深度都远不如行政复议所体现出来的。
（二）体现行政内部监控的制度优势
对实施行政行为的机关及其执法过程进行监督也是行政复议的功能之一，“本条款所言的‘监督’是一种内部监督，是行政体系内部的自我纠错、自我监督。”行政主体实施行政执法、作出行政行为是对行政职权的运用，行政主体的权威在整个过程中得以体现，如行政主体通过行政处罚和行政强制给相对人带来一定的损益，就是行政权威的体现。行政许可中对当事人请求的审查和判定，同样是行政权威的体现。行政主体的行政权威是一把双刃剑，正向上能够有效维护社会秩序和公共利益，实现社会资源分配的理性化，负向上则存在侵犯行政相对人权益的风险。因此，行政过程和行政行为受到相应的监控是一个正当的制度设计。在法治发达国家，尤其在当代民主行政和给付行政的理念之下，对具体行政过程和行政执法的监控是行政法必须实现的目标，而且这种监控尽可能置于行政系统内部，一方面防止过早中断行政过程，提供一种更有效的行政过程；另一方面允许行政机构自我纠错。行政复议就是一种行政监控，而且这样的行政监控是其他行政法制度无法取代的。因为它是系统的内部监控，是上级行政机关对下级行政机关的监控。更为重要的是，该监控使行政机关上下级之间从简单的行政关系转化为法律关系，在整个复议过程中，无论是作出行政行为的行政主体，还是行政复议机关，都有着独立的法律人格。进一步讲，在复议过程中，行政主体的辩解和诉求要本着对行政法治精神的解读和秉持，而行政复议机关作出行政复议决定也要本着对行政法治精神的解读和维护。
（三）体现行政技术性的制度优势
当代行政法与传统行政法相比，已经发生了诸多深层次的变化。关于行政法治精神的变化本文不作深层次的讨论，仅就行政法法源的构成来看，已由原来相对单一的构成元素拓展到现在的多元构成。技术标准在传统行政法体系中所占的比重是非常小的，然而，近年来我国行政法体系中技术标准越来越多，有的正式存在于行政法文件中，有的则存在于行业标准或者其他层面上。在数字化日益影响行政法治格局的情形下，技术标准在行政法中会以难以估量的规模增加。技术标准在行政法治中的泛化，使行政执法和行政行为中的技术含量不断增加，每一个行政执法领域都有自身的技术属性，而对技术的熟练运用是当代行政主体和行政执法者所必须具备的素质。这引申出了一个问题，那就是在行政纠纷中涉及技术因素的争议会越来越多。如在2013年4月发生的“农夫山泉事件”中，就涉及对浙江省《瓶装饮用天然水标准》（DB33/383-2005）的审查；在“张某诉上海市公安局交通警察总队行政处罚行为案”中，就涉及对上海市公安局制定的摩托车报废标准进行审查。这些技术因素基本上存在于行政系统之内，存在于部门行政法中。因为每一个技术因素都与行政职权的行使关联在一起，那么在行政纠纷的解决中，对这些技术因素的判断就成了重中之重。司法纠纷解决机制在这些行政技术的把控上，与行政系统相比，存在着天然的劣势。反过来说，行政系统解决带有技术因素的行政纠纷则具有天然的优势，如在“东莞某某纺织印花有限公司不服东莞市生态环境局行政处罚申请行政复议案”中，东莞市人民政府作为复议机关，其在该案审查过程中，对申请人废水在线监测系统是否符合《水污染源在线监测系统（CODCr、NH3-N等）运行技术规范》（HJ/T355-2019）的技术要求这样的技术问题处理就非常具有专业方面的优势。
（四）体现准司法的制度优势
我国学界有学者非常明确地将行政复议定位为“准司法化”的制度。行政复议是在行政系统内部完成的，其所反映的是行政系统内部上下级之间的关系，行政复议能够内部纠错正是基于它的这种行政性。或者说，行政性是行政复议的属性之一，这只是问题的一个方面。另一方面，行政复议的整个运作过程具有非常明显的司法性。司法权是在三方主体的参与下运行的，常规情况下，行政权是在两方当事人的参与下运行。人们之所以认为司法权更加具有公正性，就是基于它的这种三角关系，即原告、被告以及裁判者三方之间的关系。原被告属于相互冲突的两方，没有共同的诉求，而裁判者则是站在相对中立的立场上对原告和被告之间的是非曲直作出判定，这种判定具有程序上的正当性，也具有效果上的公正性。因为作为裁判者，其与原告和被告之间均不存在利害关系。行政复议是在行政系统内运行的，但行政复议的运作逻辑却与行政执法阶段行政行为作出的逻辑大相径庭。应当说，进入行政复议阶段后，行政过程即已经进入了类似于司法程序的阶段，行政复议机关作为裁判者，其与申请人和被申请人的关系具有相对的中立性。除此之外，我国《行政复议法》在程序设计上也类似于相关的诉讼程序，如有双方当事人的规定，有利害关系人的规定，有复议申请提出的规定，有管辖的规定，有复议受理的规定。更为典型的是，设置了较为复杂的行政复议审理程序，如行政复议审理中的普通程序、简易程序。除此之外，《行政复议法》第50条还设置了行政复议的听证程序。这种复杂的程序设计使其具有非常明显的司法运作特性。为了使其司法性得到进一步彰显，《行政复议法》还在第四章专节规定了行政复议的证据，其中第44条规定了多种要求提供证据的情形，如行政主体应当证明自身行为的合法性，相对方对行政主体没有履行法定职责、造成其权益损害要求赔偿等情形举证。这都使得行政复议制度非常明显地被贴上了司法化的标签。行政复议的行政性和司法性的有机结合是其他行政争议解决机制所不具备的，这无疑是其制度优势之一。
三、目前行政复议作为化解行政争议主渠道的障碍
行政复议制度在我国的发展曾一度处于低谷时期。一方面，受司法最终权理念的影响，认为司法机制是所有纠纷解决机制中最可靠乃至于最具实效性的制度。即“一家法院，就事物的性质本身而言，乃是可被用于代表全国性政府履行一项终极职责的唯一机构。”另一方面，2001年我国加入世贸组织，在世贸组织议定书中承诺相关行政纠纷的解决要走司法审议的道路。因此，行政复议制度及其地位被淡化，认为要加大司法审查的力度，通过司法审查有效制约部门利益和地方利益。行政复议制度不仅不能成为化解行政争议的主渠道，甚至一些极端观点认为行政复议制度可有可无。尤其在行政公信力受到质疑的情形下，行政复议制度又属于内部化的排解纠纷制度，其与行政诉讼、国家赔偿等制度相比，影响力必然会有所下降。其实，这完全是一种误解，司法最终权与行政复议作为化解纠纷的主渠道实质上并不矛盾，“法院作为‘法律帝国的首都’，应当是最终的纠纷解决机制，但不是首选的，更不可能是唯一的。”在一些西方法治发达国家，如美国“绝大部分行政争议都通过行政法官解决。在行政法官处理的案件中，百分之九十以上通过调解、和解解决。”但我国以往对行政复议认知上的这一惯性和相应的制度设计，使得目前行政复议要成为化解行政争议的主渠道还存在一定障碍。
（一）行政复议案件数量相比其他纠纷解决途径占比较少
处理案件的数量多少无疑是衡量是否纠纷解决主渠道的第一个标准。行政复议要作为化解行政争议主渠道，首先必须以相关的数据作为分析基础。行政复议主渠道作用意味着行政复议吸纳并实质性化解大多数行政争议案件。即是说，行政复议在化解行政争议相关案件中，如果占有相对较高的比重，即行政复议案件多于行政诉讼案件，行政复议案件多于其他途径化解行政争议的案件，那就可以得出结论：行政复议在化解行政争议中扮演了主渠道的角色；反之，若行政复议案件的数量少于行政诉讼案件的数量，若行政复议案件数少于其他化解行政争议机制的案件数，那它的主渠道优势就没有发挥出来。据统计，目前行政复议年均办案约20万件，而同期行政诉讼一审案件约30万件，同期行政信访案件400—600万件。这充分说明行政复议还不是解决行政争议的主渠道。正如有学者指出，“行政复议是解决行政争议的重要渠道”，即目前行政复议解决行政争议只是一个重要路径，而非主渠道。行政复议案件的数量与同时期行政诉讼案件的数量相比，其相对数也不占优势。在大数据时代，行政复议化解行政争议的主渠道必须经常性地进行大数据分析，通过分析，将行政复议化解行政争议、行政诉讼化解行政争议、行政调解化解行政争议、行政监督化解行政争议进行数量上的比较。目前，行政复议只是解决行政争议的制度之一，是多元机制中的一元，而没有从数量上反映出作为主渠道的优势。
（二）行政复议的公众认可度相对较低
长期以来，我国行政复议与行政诉讼在社会公众看来是完全无法放置于同一层面来讨论的两种救济制度，行政复议的公众认可度非常低，在实务界看来“行政复议存在渠道不畅、能力不足、公信力不高三大问题”；学界也认为“受理难、审理难、公信力低是行政复议的三大痼疾，这使得行政复议制度几乎成为‘摆设’”。甚至到目前为止，“相对于实际生活中行政争议的现状，行政复议的优势和潜力还远远没有发挥出来。”本研究认为，这除了行政复议制度本身的不足之外，还有深层次的原因。在我国行政法治实践中，行政系统作为行政权的行使者，常常以公共利益代表者的身份作出行政决定，实施行政行为。从正向来看，这是行政权威原则的体现，也是行政管理和社会治理所必需的，因为行政权威是行政法治能够实施和实现的基础条件，即便在法治发达国家，行政权威也有进一步泛化之趋势：“行政机关无处不在，已经到了我们完全想当然地认为它们应该存在的地步——就像录像机、郊区和广告一样。新的行政机关不断被创建，旧的行政机关很少消失。”但从另一方面看，社会公众也常常会对行政主体的这种权威性和行政权行使的单方意志性存有质疑。那么，在行政主体作出行政行为后，行政相对人如果不服或不认可，大多数情况下，不会选择在行政系统内部进行救济，而会选择行政系统以外的救济途径。行政复议受案范围相对较窄的事实就很好地解释了这一点，其实质在于社会公众并不完全认可行政复议制度在解决行政纠纷中的可信度和可靠度。我国行政法治实践中，行政相对人与行政主体之间的关系极为微妙，行政相对人既有可能将行政主体视为父母官，从而从心理上予以认可，也有可能认为行政主体实施行政行为并不一定站在行政相对人一边，本研究认为这两种情形都是普遍存在的。总之，在行政过程中，行政相对人和行政主体之间的信任度尚未达到理想状态，行政相对人不信任和不认可行政主体的情形会经常存在于行政执法过程中。而在行政相对人与行政主体的信任关系存在问题的情形下，行政相对人对行政复议制度的认可度也就会有所降低，因为行政相对人会将行政主体与行政系统予以等同，会将行政主体实施的行政行为与行政过程的整个运作予以等同。可以说，社会公众对行政复议的认可度不高是一个客观事实，而这恰恰佐证了行政复议暂时还不是解决行政争议的主渠道。
（三）行政复议受案范围存在拓展空间
行政复议受案范围是行政复议化解行政争议主渠道的一个最基本的考量点，行政复议受案范围越广，它化解行政争议主渠道的功能就越能够得到体现，反之，行政复议受案范围越窄，它化解行政争议主渠道的功能就越难以体现。在二十多年前，国内学界就主张行政复议范围应当具有广延性：“除了法律明确规定不能提起行政复议和行政诉讼的以外，其他所有类型的行政活动都应当属于行政复议和行政诉讼的受案范围之内。”正因为如此，新《行政复议法》在行政复议受案范围的设计上有了新的拓展，将行政协议、政府信息公开等行政行为也纳入了行政复议受案范围。受案范围的拓展得到学界和实务界的普遍认可，必然为行政复议化解行政争议主渠道提供相应的支撑。然而，从理论上讲，行政复议的受案范围并不比行政诉讼的受案范围有更加明显的优势。事实上，《行政复议法》关于行政复议的受案范围在立法技术上吸收了《行政诉讼法》的相关规定，如列举规定了若干行政行为，也通过列举排除一些行政行为。无论是所列举受理的行政行为，还是所列举排除的行政行为，都与《行政诉讼法》非常接近。也许在目前我国行政复议的制度构型中，这样的受理范围和排除范围是从实际出发的，但是，行政复议如果要成为化解行政争议的主渠道，其受案范围就应当比行政诉讼的受案范围更加宽泛。在《行政复议法》修法之前，行政复议受案范围更加狭窄，这必然使得它作为化解行政争议主渠道无法有效体现。因此，从受案范围上考量，行政复议要作为化解行政争议的主渠道，实质上是存在一定障碍的。
（四）行政复议能力还有待提升
行政复议能力是行政复议得以顺利运作的前提和基础，体现在复议机制的诸多方面，包括复议机构、复议人员、复议方式、复议程序等，主要是复议机构和人员。因为，随着行政复议化解纠纷主渠道制度的推行，必然有较以往更为大量的纠纷涌入复议机关，必须依靠复议人员来消化大量的纠纷。为此，新《行政复议法》关于行政复议能力建设作了大幅度完善，如要求复议人员专业化；复议机构由原来的双轨制改成单轨制；规定县级以上各级人民政府建立相关政府部门、专家、学者等组成的行政复议委员会；规定了审理中的听取当事人意见以及重大、疑难、复杂的行政复议案件应当组织听证等。此外，还在其他方面对行政复议的运作作了调整和改革，如引入行政复议调解机制，确立了行政复议中的当事人和解制度，这些都使得新的行政复议运作机制更加简便灵活。但从我国行政复议的现实状况来看，行政复议能力的提升还需要一个过程。目前，复议机构及其人员组成无论是在数量上，还是在专业化程度上，与行政复议作为纠纷化解主渠道的要求仍然存在一定差距。全国很多区县专职人员配备不足，仅能够满足2名左右行政复议人员办案，并且行政复议人员多数不具备专业能力，难以确保办案质量和效果。而要改变此种状况，“通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格和参加统一职前培训”并不能在短期内培养出成熟的复议人员队伍，因为“要培养一名成熟、专业的复议人员，需要具备法律基础知识，承办大量行政复议案件，参与行政诉讼应诉，辅以长时间的行政法和民法理论学习，方可实现。”除此之外，目前复议程序的设计也存在一定的完善空间，如简易程序、听证程序的适用范围都有待适当扩展等。
四、行政复议作为化解行政争议主渠道的实现路径
近年来，行政复议改革推出了一系列举措，2023年《行政复议法》的修法正是基于行政复议在诸方面所进行的改革及其尝试而进行的。行政复议作为化解行政争议主渠道不仅仅是有关行政复议的理论问题，更是行政复议制度的实践问题。新《行政复议法》设置了行政复议实现化解行政争议主渠道的一系列运行规则和程序，例如有关受案范围的拓展，前置程序的具体化，行政复议能力的建设等。新《行政复议法》所确立的这些制度、所设置的这些运行规则、所设计的这些具体程序都必须付诸行政复议实践，而且应当进一步拓展。同时，要发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用，还应当在以下方面予以完善。
（一）确立行政复议作为化解行政争议主渠道的理念
行政复议主渠道理念的确立既是一个认知层面问题，也是一个实践层面问题。从认知层面来讲，包括立法机关、行政机关、司法机关以及相对一方的公民、法人和其他组织应当充分认识复议制度的功能、优势及其在纠纷化解机制中的定位。我们应认识到，必须“依靠行政复议来化解行政争议解决社会治理难题，通过行政复议来重塑官民关系和公法秩序，让行政复议在法治政府建设、政府治理能力现代化和法治社会培育方面承担更加重要的使命。”同时，也应认识到，行政复议与其他化解行政争议的机制相比，应当置于主渠道地位。这种理念一旦确立，相关主体就更能领会复议制度的重要性，从而更加理性对待复议制度。反之，如果没有确立这种理念，则会忽视复议制度的存在，甚至消极对待行政复议。从实践层面来讲，要求相关行政主体积极实施《行政复议法》，以使行政复议的功能在实践中真正发挥，正如《行政复议法》第1条所强调的，通过行政复议法的适用和实施，发挥行政复议化解行政争议的主渠道功能。需要特别强调的是，主渠道理念的确立并不仅仅是一个简单的行政复议制度运用问题，它还需要复议机关和复议人员树立真正化解行政争议的理念。所谓真正化解，即要求复议机关和复议人员应当深刻领悟法的基本原则和精神，案件处理中不能只是机械地对法律法规的适用，而应当合理权衡公共利益与相对一方权益的关系，实质性化解行政争议。即是说，不能只解决行政争议的入口问题，如果不解决‘出口’问题，不仅无法实质性化解行政争议，而且会产生复议资源浪费、当事人诉累、法院审判压力加大、社会不稳定等一系列反效果，从而造成复议程序空转。对于司法机关而言，“行政诉讼应主动适应并积极推进行政复议主渠道功能的发挥。”
（二）拓展行政复议的受案范围
在推行“行政穷尽原则”的国家，通常要求原告在寻求司法审查之前要穷尽所有的行政救济，不鼓励个人跳过行政救济程序直接诉诸法院。为了使行政复议化解争议主渠道的立法宗旨得以体现，新《行政复议法》在原有基础上拓展了行政复议受案范围：包括不服相关行政赔偿处理决定、不服相关工伤认定决定、不服相关特许经营协议和不服相关政府信息公开决定等等。上述方面的拓展强化了行政复议的功能，提升了行政复议在解决纠纷中的宽度。但要使行政复议成为化解争议主渠道，受案范围应当更广，“对于内部行政行为，将其纳入复议受案范围既可解决相关争议又能实现内部监督，新《行政复议法》第12条第3项将其排除值得商榷。”事实行政行为被排除出受案范围，但实践中某些事实行政行为似可纳入复议，如行政指导型垄断。另外，行政复议法对受案范围作出列举规定之后设置了兜底条款，之所以要设置该兜底条款基于两个方面的考虑：一是行政行为在行政法治实践中本身就非常复杂，在行政复议过程中必须具体问题具体分析，一些行政争议是否能够进入行政复议，常常与行政复议机关的认知关联在一起，例如在教育行政复议，受案范围问题长期以来就存在着较大的争议；二是《行政复议法》有意留有余地，也留给行政复议机关一定的裁量空间，行政复议机关通过裁量权的行使决定对当事人提起的行政复议是否受理。只要合乎裁量幅度和基本法治原则的裁量权就是行政主体的正当权力，行政复议机关就可以通过自己的主观认知进行选择。以此而论，行政复议的受案范围尽管在《行政复议法》中有列举，但还有一个概括性的兜底条款，行政复议机关应当尽可能在行政复议实践中充分利用这个概括性的兜底条款，通过它来拓展行政复议的受案范围，这是符合行政复议化解行政争议主渠道的立法宗旨和基本要求的。
（三）扩大行政复议的前置范围
“为使大多数行政争议进入行政复议，应当尽可能实行复议前置。惟其如此，行政复议才能成为‘主’渠道。”新《行政复议法》第23条用列举加兜底条款的方式，将行政复议设定为行政诉讼的前置程序。该条是新《行政复议法》的一个亮点，它不仅合理处理了行政复议和行政诉讼制度的关系，将《行政复议法》和《行政诉讼法》予以有效衔接，在立法技术上实现了二者的无缝对接；而且为拓展行政复议受案范围确立了依据，对于新《行政复议法》第23条列举的几类案件，行政相对人必须首先选择复议程序，然后才能选择诉讼程序。但本文认为，要实现行政复议的主渠道功能，大大提升行政复议案件受案率，仅依赖于这几项前置规定还远远不足，正如上文受案范围的规定一样，前置条款中也有一个兜底条款，那就是在上列情形之外还有一些其他情形也应当复议先行，只是给其他情形设置了一个附加条件，那就是这类情形必须由法律和行政法规规定。本文认为，后续部门行政法的立法和修改中应当尽可能扩大复议先行的比例，在一些西方法治发达国家，“要求穷尽行政救济有利于减轻司法系统的负担，在不需要法院介入的情况下解决纠纷。”如法国现行有效的复议前置立法就有140多种，而我国现行有效的复议前置立法只有32部。除此之外，对于复议终局和复议先行之外，相对人可以选择或复议或诉讼的案件，行政机关和司法机关可以本着相互配合、相互支持和相互协调的原则，在行政纠纷解决实践中，达成某种默契，建议行政相对人首选复议程序，让这样的纠纷尽可能首先走行政复议的路径，仅仅保留少量行政争议流入行政诉讼，以充分节约和利用司法资源。这对行政相对人和行政机关与司法机关都是有利的，当然最终的选择权要留给行政相对人。
（四）提升行政复议能力
2020年中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《行政复议体制改革方案》，强调行政复议能力建设，因为它直接关系到行政复议的数量和质量。复议能力是行政复议主渠道功能实现的基础性要求，只有具备了行政复议能力，才能承担起主渠道的重任。如前文所述，我国行政复议能力方面还存在一定不足，应当予以提升：一是加强行政复议吸纳和化解行政争议的能力。要求行政复议既是宽路径的，又是有实际效果的。这种宽路径和实际效果都要体现在行政复议的制度和程序设计上，应当在复议中充分运用调解，“行政复议程序中的调解，对于引导当事人在法律框架内达成合意，进而妥善化解矛盾争议，实现‘案结事了’具有重要意义。”建立全方位复议听证制度，而不限于重大、复杂、疑难案件，以保障复议程序正义，“行政争议解决的实体正义离不开程序正义。公民权利意识和维权意识越强，对程序正义需求就越高。无论是诉讼机制还是非诉讼机制解决行政争议，有法定程序的，应当遵循法定程序，没有法定程序的，要遵循正当程序，让实体正义看得见、可感知。”要充分体现复议为民，从而提高行政复议公信力。二是尽快打造一支专业化与职业化的复议人员队伍。首先，提高复议人员资格准入门槛。不只是具备国家规定的法律职业资格证，还应当有与履职相关的法律实务从业经验或行政管理实践。其次，科学充实复议人员数量。行政复议案件与部门行政管理领域密切相连，涉及市场监管、生态环境保护、自然资源管理与确权、社会保障等等，案件面广量大且专业性强，这就要求一方面必须在短期内增加人员数量，鉴于现有专职复议人员不足的现状，可采取从行政系统外部招聘法律从业人员以及行政系统内部调整的方式予以充实；另一方面，复议队伍的加强不能盲目充数，应当与行政管理领域相适应，可以在对复议案件作适当类型化处理的基础上，有针对性地充实人员，使之与实际工作相适应。再次，建立长效化的岗位培训机制和考核机制。不断更新复议人员的知识结构，提高其专业能力和履职水平。同时，行政复议机关应制定严格的工作规范，对工作人员进行考核和管理，在复议机关和复议人员的考核标准中加入复议化解争议数量和质量，确保他们既懂得法律理论又能够很好地把控行政执法中的技术和方法。
（五）达致行政复议案结事了
枫桥经验在我国化解行政纠纷中是一个全国性的样本，枫桥经验的精髓在于：“发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题。”该精髓说到底就是纠纷解决的过程相对柔性，纠纷解决所适用的渊源是多元化的，就是法、理、情、习惯等交织在一起共同支撑纠纷解决，共同为纠纷解决提供规则。纠纷解决的“案结事了”并非实体法和程序法的专业用语，它更像是一种法律谚语。但是，案结事了包括深层次的法学和法治理论。法治过程可以理解为不同主体的博弈过程，每一个主体都有自己的诉求，每一个主体都有独立的身份，每一个主体都有自身的利益，这就使得在一个具体纠纷的解决中，要真正达到意志和行为的统一存在一定难度。而枫桥经验所带给我们的则是在最后的结局中，这种复杂的意志和利益得到了调和，而且最后的结果是当事人都能欣然接受。通过一个复杂的博弈过程，案件了结了，纠纷也消解了，这就是案结事了的法理，也就是人们常说的实质性化解。所谓实质性，包括全面性：回应真实诉求；整体性：一体解决争议；彻底性：认同处理结果。在行政纠纷解决实践中，无论行政复议还是行政诉讼，通常能够做到案结，但能不能做到事了，则是另一个范畴的问题。行政复议要为民、便民、利民，其核心要义就是行政复议必须达到案结事了的目的，而不能够案结事不了。法治实践中常常会看重行政复议的结案率，这无可厚非，行政复议化解行政争议主渠道的测评标准之一就是结案率。在行政复议结案率相对较低的情形下，行政复议化解行政争议主渠道的优势就没有发挥出来，因为该纠纷的最终解决或者会通过行政诉讼，或者会通过信访等。如果在结案率的标准中没有考虑“案结事了”这一价值性要义，那这个结案率就是政绩化的，甚至是形式主义的。案结事了同时也是行政复议实效性的体现。
结语
行政复议化解行政争议主渠道的命题有着深刻的法理基础。一是涉及行政权在新的历史时代下如何定位的问题。行政权是我国宪法确立的国家权力之一，是为了实现公共治理和社会治理而设置的一种国家公权。我国宪法较为抽象地规定了行政权的地位和功能，从《宪法》第89条和第107条的规定来看，行政权在传统上属于行政管理权，就是通过行政权实施行政管理进而实现社会治理。由不同类型的行政机关承担着某一方面的行政管理和公共治理，传统上实现这种治理的主要手段是行政许可、行政处罚、行政强制等。行政相对人和行政主体之间的关系就是通过这些具体而复杂的行政行为得以维系的。进一步讲，行政权从它的宪法定位来看，并不必然包括争议化解的职能。但是，进入新时代以来，我们对行政权的功能有了新的认知和拓展，就是在行政权的功能中引入了纠纷化解功能，并将该功能作为行政纠纷化解的主渠道，这就使得新时代下的行政权、新《行政复议法》背景下的行政权有了新的内涵，更加能够有机地将行政主体与行政相对人连接起来，更加能够建立起行政主体和行政相对人的信任关系。二是行政复议与其他纠纷化解机制的理性关系。有学者将这种理性关系概括为“大复议、中诉讼、小信访”。这一表述形象地描述了在行政争议化解中行政复议机制、行政诉讼机制和信访机制三者的地位。在传统的纠纷解决机制中，三者的关系是倒挂的，就是“大信访、中诉讼、小复议”，新《行政复议法》则要求将原来倒挂式的关系予以调整，就是将行政复议制度作为大制度，该大制度被学界描述为行政诉讼制度的过滤器、信访制度的分流阀。行政复议除了涉及与行政诉讼、信访等化解纠纷机制的关系之外，还涉及与上文提到的其他纠纷化解制度的关系。总之，行政复议化解行政纠纷主渠道的法律机理必然涉及多元解纷机制中行政复议的定位问题。三是行政复议所能够解决的行政纠纷的定量化。上文已经指出，目前我国行政复议作为行政争议主渠道存在一些障碍，其中之一就是行政复议案件的绝对数和相对数都还没有达到预期的状态。若要体现行政复议化解行政争议主渠道的地位，从法律机理上讲，要以定量分析作为最基础的方式。新时代背景下，就是通过大数据将行政复议的绝对数量和相对数量都作出确定，并让行政复议案件的绝对数和相对数都大大超过其他行政争议解决机制。四是通过行政复议化解行政纠纷使行政法治及其精神得以实现。纠纷化解的一个重要理念就是实质性化解纠纷，行政相对人向复议机关提起行政复议之后，无论在程序上还是在实体上，都处于待证明和待实现的状态，通过行政复议将待证明的行政行为作出一个确定性的结论。行政复议要能够实质性化解行政争议就必须使该行政法治过程理性化，就是使该行政法治过程转化成为社会治理秩序，转化成为公众所认可的社会治理秩序。得以实质性化解纠纷并不是通过一个简单的行政过程掩盖行政相对人与行政主体之间的冲突和对立，而是要将这种冲突和对立予以平息，最终使行政相对人从心理上接受行政复议所得出的结论。行政复议化解行政争议的主渠道作用如果没有与行政法治精神及其实现联系在一起，那它的主渠道定位就是不成立的。
