摘 要：当前地方层面分散的行政复议权已被整合到同级政府，但仍需审慎评估这项改革的实际效能及其附随影响。对行政复议权实行集中配置，其真正价值仅在于强化地方政府化解纠纷的属地责任,并且还诱发加剧“人案矛盾”、弱化专业性、影响公正性等诸多挑战。要应对这些挑战，需要纠正认识误区，避免将这项改革仅视作微观层面的管辖规则调整。行政复议体制改革在本质上已经触及组织法层面的问题，因而行政复议立法应超越救济程序法的单一定位，一并承担起作为行政复议组织法的角色。以此观之，2023年修订的《行政复议法》在组织法构建方面仍面临着诸多未竟课题。未来修订的《行政复议法实施条例》应从机构设置、编制配备、职业保障等方面体系化地补强组织规范，以推动行政复议良法善治的建立。
关键词：行政复议体制改革；权力配置；相对集中；组织法；条块关系
一、问题的提出
2023年修订的《行政复议法》对地方层面分散配置在“条”“块”之间的行政复议权作出重大调整，原则上将其整合到同级人民政府集中行使。此项由《行政复议体制改革方案》(中法委发〔2020〕5号)部署的改革措施，最终获得了立法上的确认。从体系定位看，新《行政复议法》将权力集中配置的规定放在了第二章第四节“行政复议管辖”之中。这很容易让人陷入一种认识误区，认为它仅涉及微观层面的案件管辖规则调整。其实，行政复议权的集中配置已经触及组织法层面的问题。因为引入这项制度，需要机构设置、编制配备、人员管理等相关制度作为配套。从延伸意义上看，权力的集中配置还会对行政复议功能的发挥以及案件审理的质量、公正性等产生影响，可谓牵一发而动全身。这就需要制度设计者在引入这一制度时通盘考量、综合应对。
纵观以往的研究，学界对于推行行政复议权集中配置的改革举措拥有很高的共识，但总体而言，现有研究对于引入这一改革举措的实际效能并未形成客观公允的认识，对其可能衍生出的问题也缺乏全面评估，特别是基于组织法视角的省思不足。理论层面探讨的不足，也投射到了修法进程之中，导致新《行政复议法》对于行政复议权集中配置带来的诸种挑战缺乏基于组织法视角的充分回应。
本文主张，行政复议立法除了构建救济程序，还应承担起对行政复议组织规范加以构建的角色，后者构成了新《行政复议法》中的一个未竟课题。为论证这一命题，笔者将对行政复议权集中配置改革的意义展开审慎评估，揭示其在加剧“人案矛盾”、弱化专业性、影响公正性等方面所面临的严峻挑战，在此基础上提出将加强行政复议的组织法制建设作为应对上述挑战的一种系统化思路，并就如何设计相关组织法规范提出构想，以期能推动行政复议良法善治的建立。
二、集中配置行政复议权的改革逻辑检视
尽管改革已经到位，但仍然需要追问的是，立法机关为何要将旧法中的“条块结合”管辖调整为“块块”管辖？厘清这一问题有助于把握改革的内在逻辑，进而准确评估其未来的制度功效。纵观以往的讨论，这一改革的动因通常被归纳为如下四个方面：一是优化行政复议资源的配置，改变行政复议机构设置分散的状况，为行政复议队伍的专职化奠定基础；二是保障行政相对人提起行政复议的权利，解决行政相对人找不准复议机关或者“条”“块”复议机关相互推诿的问题；三是解决“条”“块”复议机关案件审理尺度不一的问题，推动法律适用的统一；四是强化地方政府在化解行政争议方面的属地责任，推动纠纷的就地化解，也便于行政相对人就近提出行政复议申请。但在笔者看来，在上述改革理由中存在不少似是而非的观点，亟待进一步探讨。
（一）难以真正整合行政复议资源
将“条条”中的复议管辖权整合到一级政府，这一改革要想实现对既有行政复议资源加以优化配置之目标，在逻辑上应满足两个条件：一是改革之后机构得到精简，二是原机构的人员能够顺利转隶。遗憾的是，这两个条件在现阶段均未得到满足。一方面，改革前“条条”复议机构均是附设于行政机关内的法制工作机构的，这些法制机构并未被裁撤，因而相应的组织机构数量实际并未减少。另一方面，在改革推进的过程中，“条条”复议机构中的复议人员普遍没有被划转到“块块”复议机构之中。在目前编制由地方政府分级管理的体制之下，要将上一级主管部门的人员划转至本级政府司法行政部门，既跨越了层级又跨越了部门,其难度可想而知。为了应对改革后受案量增大的情况，实践中司法行政部门不得不新增编制。依据司法部的统计，截至2021年11月，全国累计为司法行政部门核增行政复议岗位编制已超过2000个。可见，一面是既有的行政复议人力资源无法被合理地调配使用，另一面又须招揽新人，这从根本上背离了优化既有行政复议资源配置的目标。
主张这项改革有利于优化行政复议资源的配置，通常还有一个支持性理由，即认为它能够解决“条块结合”体制影响行政复议专职队伍建设的问题。应该承认，在较长的时间内，分散化的组织架构确实导致行政复议机构的平均受案量极少，这既无法提升从业人员的专业能力，又不利于确保队伍的稳定性。原国务院法制办在2008年下发的一份文件中曾做过摸排统计，当时全国地方三级政府的专职行政复议人员仅有1532人。然而在此后的十余年间，专职行政复议人员数量稳步增长：2013年，全国专职行政复议人员达到了3500名，2018年国家机构改革前夕，专职行政复议人员增长至1.8万名(另有兼职行政复议人员4.6万名)。可见，“条块结合”的管辖制度并非制约行政复议专职队伍建设的实质障碍。在此次集中配置复议权改革全面启动以前，行政复议专职队伍薄弱的问题已经基本得以解决。在此背景下，这一改革在推动行政复议队伍专职化建设方面的边际效用日益递减。
（二）无益于改善行政复议申请的提起状况
在“条块结合”体制下，行政复议申请原则上应向被申请人的上一级机关提出。应该说，立法上设定的这一规则总体上是清晰明确的。因此，不少观点认为申请人在旧法下找不准复议机关的问题，其实是一个伪问题。即便一些特殊部门因“条条”归口不对应导致申请人难以判断谁是上一级机关，目前行政程序中普遍建立的救济途径教示制度，以及在行政复议受理环节实施的教示制度，均有助于克服上述困难。
至于有观点提出的“条块结合”管辖体制造成部门复议机关与一级政府复议机关之间相互推诿的问题，更是难以成立。因为行政复议依申请启动，只要行政相对人向适格的复议机关提出了行政复议申请，该机关就有义务受理。因此，在依职权履职场景下较常见的行政机关间争权诿责现象，在行政复议这一依申请活动中是难以发生的。即便遇到行政相对人同时向“条”“块”机关提出行政复议申请的情况，《行政复议法实施条例》（2007年）第30条也明确规定了由最先收到申请的行政复议机关受理、相互协商、报送共同上一级行政机关指定等解决规则。
其实，与行政诉讼长期面临“立案难”不同，行政复议基本不存在救济入口运行不畅的问题。原因就在于，“条块结合”的管辖体制赋予了行政相对人较高的选择自由，使其能够在综合权衡利弊之后选择向其中一家机关申请复议，由此防范了因管辖规则的固定所引发的救济入口被人为堵塞的问题。而行政复议案件的数量之所以常年居于低位，更多是由于行政相对人不信任这项制度，将问题简单地归咎于“条块结合”体制，无疑是错误的。
（三）在促进法律适用统一方面的作用有限
在“条块结合”体制下，经由申请人的选择，同一个类型的案件可能分别由上一级主管部门或者同级人民政府审理，加之我国实行“一级复议制”，确实容易引发审理尺度不一的问题。不过，行政复议在常规情形下毕竟是一种非终局的权利救济机制，借由行政诉讼中的两审终审制，可以将复议环节法律适用结果不统一的情况控制在较低的水平。因此，所谓在“条块结合”体制下引发法律适用结果不统一的问题不可过分夸大。
更何况，要想解决“条块结合”的管辖体制所造成的法律适用不统一的问题，客观上也有实行“条条”管辖与“块块”管辖这两种变革方案可供选择。而“条条”管辖的地域辐射范围更大，能在更大范围内解决法律适用不统一的问题。举例来说，以北京市朝阳区民政局为被申请人的复议案件，如果实行“条条”管辖，将由北京市民政局审理，一旦今后受理海淀区民政局为被申请人的同类案件，北京市民政局可以遵循相同的审理尺度。但是，如果实行“块块”管辖，这两个复议案件将分别由朝阳区政府与海淀区政府管辖，它们的审理尺度难以保持完全一致。可见，就达成统一法律适用这一目标而言，由一级政府统一行使行政复议权也并非最理想的制度方案。
（四）改革的真正动因:落实化解纠纷的属地责任
在解析行政复议权集中配置的改革逻辑的众多观点中，唯一经得起拷问的，是推动行政争议的就地化解这一观点。因为无论是“条条”管辖还是“条块结合”管辖，它们都允许申请人将行政争议提交至上一级主管部门解决，它与中央提出的将行政争议化解在基层的要求存在较大差距。早在2013年，全国人大常委会在《行政复议法》执法检查中就对这一问题给予了高度关切，并建议接下来应“充分发挥县级政府行政复议职能，努力将矛盾化解在初发阶段，化解在基层，化解在群众身边，避免矛盾上移，降低纠纷解决成本”。而取消部门的复议管辖权，正好契合上述改革要求，有利于推动行政争议在当地化解，进一步压实属地政府在化解行政争议方面的责任。这可视为以矛盾不上交为核心内容的“枫桥经验”在行政争议解决领域中的一种创新探索。在更宽泛的意义上，它还契合改革开放以来央地关系变迁中“条条”权力逐渐向“块块”让渡的趋势，有助于落实《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(2022年修订)第83条所规定的地方政府对其工作部门的统一领导权，并由此推动各工作部门向同级政府负责的整体政府之建设。
实际上，由一级政府来审理行政复议案件，还具有一定的优势。因为相比于上一级主管部门，一级政府更能够调动和整合各方资源，推动行政争议的实质化解。行政争议多带有并发性、系统性特征(典型如涉及土地、房屋的纠纷或者带有历史遗留因素的案件)，如果仅依靠上一级主管部门的力量寻求在法律层面解决纠纷，往往只能就案论案，难以真正回应行政相对人的实质诉求。而一旦将行政复议职责集中到一级政府，就可以发挥后者综合协调各方的优势，推动行政争议的协调化解。浙江省开展行政复议体制改革的经验就表明，在将行政复议权集中至一级政府后，五年间全省行政复议案件的调解成功率从24%跃升到了44.8%。可见，将行政复议权集中配置到地方政府，有利于激发地方政府的解纷优势，这也是真正体现行政复议的“行政性”特点的一种制度设计方案。
三、权力集中配置后面临的三大挑战
正如很多改革措施利弊共存一样，行政复议权集中配置改革实际上也衍生出加剧“人案矛盾”、弱化专业性、影响公正性等连锁反应。特别是结合晚近司法行政部门与政府法制机构合并等关联改革措施来看，这些挑战在进一步加剧，应当给予积极的正视。
（一）阻碍主渠道目标的实现
将行政复议打造成化解行政争议的主渠道，已被正式写入《行政复议法》第1条。行政复议制度的具体设计，应当推动这一立法目的实现。遗憾的是，行政复议权的集中配置恰恰会对行政复议吸纳纠纷的能力造成负面影响。因为从理论上讲，一种解纷机制吸纳纠纷的能力与其所设置的解纷组织的数量呈正相关关系。在各种行政复议权配置方案中，“条块结合”管辖方案的解纷容量最大，而“块块”管辖方案的解纷容量恰恰最小。在2018年国家机构改革之前，全国各类行政复议机关合计约有4万个。而在全面推行地方政府统一行使行政复议权之后，全国行政复议机关的数量锐减至3300个左右。在此背景下，“人案矛盾”的问题就变得十分突出。
问题的严峻性还在于，主渠道的功能定位，意味着在实际解纷格局中，行政复议吸纳行政争议的数量要显著多于行政诉讼和行政信访。有学者对此给出了更为清晰的定量描述，主张今后行政复议、行政诉讼、行政信访三种解纷机制在化解纠纷方面的案件比应当达到100∶10∶1的理想格局。按此设想，行政复议要想真正成为化解行政争议的主渠道，其年均受理的案件数量将达到400万件左右，与当前信访案件的体量相当。据此进一步计算可得，3300个左右的行政复议机关，平均每个机关每年受理的案件数量将激增至1125件左右。如果行政复议人员无法等比例地增配到位，未来行政复议的“人案矛盾”将变得愈加突出，并由此反过来制约主渠道目标的实现。
（二）弱化专业性优势的发挥
行政复议属于在行政系统内设置的一种纠纷解决机制，在案件审理方面本应具有行政专业性方面的优势，但在将行政复议权集中配置到一级政府后，其专业性优势存在着被弱化的可能。原因在于，改革后行政复议案件由县级以上地方政府的司法行政部门来具体承办。司法行政部门并不直接参与案件所涉的行业管理工作(除非是以司法行政部门自身为被申请人的案件)，因而在案件审理的专业性判断方面呈现较明显的劣势。吉林省司法厅撰写的一份报告就对此表达了深度担忧:“将政府部门的复议权都集中到政府，导致政府行政复议委员会办公室受理复议案件的多样性、复杂性特别突出……在行政复议体制改革过程中，新增加的复议工作人员大多数是没有复议经验的新人，处理行政复议工作的能力和方法欠缺，化解行政纠纷的能力有限，很难应对大量复杂的行政复议案件。”
值得注意的是，对于上述问题，学界不乏不同的认识。例如有学者提出，行政复议案件的审理在本质上是一个法律问题，既然法院都有能力审理相应的行政纠纷，那么一级政府及其法制部门审理案件的能力也不应成为问题。上述观点将行政复议与行政诉讼作简单的类比，是值得商榷的，因为它忽略了行政复议在如下两个方面所呈现的特殊性：
一是案件事实认定方面所需的专业性。《行政复议法》第45条规定，在案件审理过程中，行政复议机关有权向有关单位和个人调查取证。据此，在事实认定方面，行政复议机关可以突破“案卷主义”的要求，为证明系争行政行为的合法性而补充收集被申请人在作出行政行为时未收集的证据。由此可见，行政复议案件的审理并非仅涉及法律审，行政复议机关与被申请人一样，都肩负着查明案件基础事实的任务。这就要求行政复议机关具备事实认定方面的专业技能，而司法行政部门不参与具体行业的管理活动，其能否承担好这一职能，不无疑问。
二是案件裁量判断方面所需的专业性。行政复议除了开展合法性审查之外，还需要对行政行为是否适当进行审查，后者是行政复议案件的专业性最为鲜明的体现。2023年修订的《行政复议法》进一步强化了行政复议机关的合理性审查职能，典型例子如第63条对于变更决定的适用情形由旧法中的“明显不当”改为“内容不适当”。而合理性审查职能的发挥，需以行政复议机构有能力对被申请人的裁量恰当与否作出专业评价为前提，这就离不开案件所涉具体领域的行政管理知识的运用。在这方面，司法行政部门较之于上一级主管部门，存在着较为明显的专业能力短板。
其实，从比较法上看，在推行行政复议权集中配置的过程中，来自案件审理专业性减弱方面的类似疑虑也自始至终存在。例如，在美国，有近一半的州已经推行了行政法法官的集中使用(central panel)制度，但这些地区依然有很多行政机关保留了非集中使用的行政法法官，此外，在联邦层面，尽管一直存在实行集中使用制度的呼声，但国会一直未采纳这种动议。集中使用制度之所以难以全面推广，主要是因为各个行政机关肩负着不同的行政任务，而集中使用将无法维持各个机关自身所需的专业知识，同时还会损害行政机关在政策形成方面的职能。在推行集中使用制度的过程中，将不可避免地促使行政法法官由专才向通才转变，由此产生了与司法领域的法官同质化的危险。他山之石可为镜鉴，我国将行政复议权集中配置到一级政府后，如何确保具体承办复议工作的司法行政部门的专业审查能力，是新法实施后面临的又一大挑战。
（三）影响公正性品质的提升
提升案件审理的公正性是行政复议制度改革的根本追求。但将行政复议权集中到一级政府统一行使，会给行政复议案件的公正审理造成负面影响，这集中表现在两个方面：
其一，来自案件审理部门化的不利影响。在实行相对集中改革后，虽然在名义上行政复议权是由一级政府来行使，但具体案件的承办仍须依赖行政复议机构。在2018年国家机构改革之前，复议案件由各级政府法制办公室具体承办，该组织作为专门负责政府法制事务的办事机构，具有对同级政府的代表性强、相对于各政府组成部门超然中立的履职优势。2018年国家机构改革后，原政府法制办公室的职能被合并至司法行政部门，上述履职优势不复存在。
其二，来自案件审理地方化的不利影响。由一级政府统一行使行政复议权，尽管克服了“条条”管辖中的部门本位倾向，但也“按下葫芦浮起瓢”，诱发地方保护主义的新问题。事实上，对地方保护主义的防范，是促使1990年国务院出台的《行政复议条例》实行“条条”管辖规则而放弃“块块”管辖方案的主要因素。时至今日，“块块”管辖可能带来的案件审理“主客场”问题仍未根绝。在面对事关当地经济发展、社会稳定等关乎当地政绩考核的案件时，即便行政复议机构坚持在法治框架内审理案件，但后续也可能无法通过所属政府主要领导的审批。更令人担忧的是，一旦出现了受地方干预的行政复议案件，即便其后续进入行政诉讼，也将难以得到纠正。原因在于，依据《行政诉讼法》(2017年修订)第18条的规定，经复议的行政案件，由原作出行政行为的机关所在地或复议机关所在地法院进行管辖，这一条的本意旨在破除行政诉讼中的地方保护问题，但在行政复议案件实行“块块”管辖之后，复议机关所在地与原行政机关所在地就发生了地域重合，导致上述制度设计的目的无法实现，经复议的行政诉讼案件一般只能在当地法院审理。尽管目前不少地方推行的行政诉讼相对集中管辖、跨区域管辖，在一定程度上消解了当地案件在当地法院审的问题，但此时复议机关与原行政机关联手向异地管辖法院施压进而加大干预力度的可能性也不能完全排除。凡此种种，皆对行政复议案件审理的公正性构成了挑战。
四、强化组织法保障作为整体性应对思路
分析至此不难看出，行政复议权集中配置，尽管有利于实现纠纷的就地化解，但它与扩展解纷容量、保障专业性和提升公正性这三项行政复议制度改革的目标之间产生了背离。此外，将“条块结合”管辖体制调整为“块块”管辖，还剥夺了复议申请人的救济选择权，导致行政复议制度的运行丧失了应有的制度弹性和灵活度。公允而论，这其实是一项利弊兼具，甚至可以说是弊大于利的改革方案。不过，既然新《行政复议法》已对这一方案进行了规范确认，在精准把握问题的基础上，研拟应对措施，才是更为务实的选择。
（一）改革面临挑战的根源：组织法保障缺位
要妥善应对改革后面临的诸种挑战，需要追根溯源，诊断出引发这些问题的深层次原因。前面梳理的三大改革挑战均指向一个共性问题，即行政复议制度的组织法保障不足。其中，“人案矛盾”问题体现出行政复议管辖权的调整与人员编制保障没有匹配到位，专业性弱化问题凸显的是行政复议工作人员的职责定位与案件审理的特殊性不相适应，公正性受影响问题则反映出行政复议机构的设置与现有政府的组织体系难以协调。而人员编制、职责配置和机构设置都是十分典型的组织法议题。以组织法的视角展开审视，可以为应对行政复议权集中配置后面临的诸种挑战提供一种纲举目张式的解决思路。
或许有人会提出，行政复议机关(机构)在本质上属于行政组织，而我国在行政组织领域已经建立了颇为密集的法规范体系，行政复议组织法保障不力的问题何以能够成立?问题的症结在于，这些行政组织规范难以适应行政复议活动的特殊性质。因为从行政组织发展的一般规律来看，当某一领域的行政活动具备与普通行政活动相异的特性时，就需要制定专门的组织规则予以保障。遗憾的是，长期以来，行政复议往往被视为一项普通的行政管理活动，甚至在整个行政管理体系中还位居边缘位置。在机构设置上它被附设于政府法制部门之中，在人员编制配备、职责定位乃至办案流程等环节也都未能与普通的行政活动很好地区隔开来。套用一般的行政管理逻辑的直接后果是，行政复议的公正性、专业性与职业化均无从得到稳定的保障。可见，统一的行政组织立法模式难以满足行政复议制度有效运行的要求。基于行政复议制度所具有的救济法之制度面向，以及近期确立的主渠道之功能定位，客观上要求构建专门的组织法制度予以保障。
（二）新《行政复议法》对组织法保障的有限回应
在明确了加强行政复议的组织法保障这一着力方向之后，问题也接踵而至：这种专门的组织法构建，应当借助何种立法路径实现?对特定领域的组织法问题作出规定，存在着两种立法路径：一是制定单独的组织立法，二是在相应领域的综合性立法中对组织问题作出一并规定。我国的立法实践中，对具体领域的行政组织问题的规范多采取合并立法路径，即将组织法与行为法交织起来，一并规定于具体行政领域的立法之中。行政复议的组织法构建也应当采取合并立法的路径。理由有二：第一，行政复议的组织法构建涉及机构设置、职责定位、编制配备、人员管理等综合性事项，如果采取单独立法的模式，拆分为数个独立的立法项目分阶段推进，不仅立法工程量巨大，而且各种具体制度的横向协调也成为难题。第二，行政复议的组织问题与程序问题紧密关联，如果《行政复议法》的修订仅触及末端的程序问题，未一并考虑前端的组织法构建，那么阻碍行政复议功能发挥的体制机制问题就无法真正从根源上解决。在《行政复议法》的修订过程中，有学者主张该法突破行政复议程序法的单一定位，一并加强组织法层面的规则构建，其道理也正在于此。
实际上，2023年修订的《行政复议法》已然采纳了合并立法的组织法构建路径，立法机关已经尝试从体制机制层面探索复议困局的破解之道。新法直接引入的组织法条文，涵盖了组织机构设置、编制配备、从业人员管理、运行保障等板块的内容，尽管进步意义不言而喻，但仍存在如下不足:第一，在组织机构设置方面，第4条第2款仅原则性地规定“行政复议机关办理行政复议事项的机构是行政复议机构”，至于行政复议机构与行政复议机关以及新设的行政复议委员会之间构成何种组织关系，以及地方行政复议机构应采取行政复议局、行政复议办公室还是其他组织形态等实践中颇具争议的问题，均缺乏进一步的回应。第二，在编制配备方面，第7条也只是原则性地规定“行政复议机关应当确保行政复议机构的人员配备与所承担的工作任务相适应”，对于如何推动这一新增规定落地，未见具体明确、可操作的细化规定。第三，在从业人员管理方面，《行政复议法》侧重于从任职资格、考核管理等方面对从业人员提出要求，而对于如何建立与“主渠道”目标定位相适应、激励相容的职业保障机制，缺乏进一步的探索。
值得注意的是，立法资料显示，在《行政复议法》修订过程中，对于进一步提高立法中的组织规范密度，立法机关也曾做过研究。但考虑到新法出台之际，行政复议体制改革的探索尚未完全结束，各地在组织机构设置、从业人员管理等方面开展的诸种探索的效果仍有待检验，故新法在设计组织法条款时有意作了原则性规定，为未来的改革留下了空间。换言之，新《行政复议法》的出台，并不意味着组织法规范构建工作就此终结，该法只是提供了一个支撑行政复议制度运行的基本组织框架。更为细致的组织法规范，有待其他相关立法加以落实。
（三）未来修订的《行政复议法实施条例》应补强组织法规范
我国的行政复议制度是由《行政复议法》和《行政复议法实施条例》共同加以规定的。在《行政复议法》修订已经完成的背景下，承接行政复议组织规范构建的任务，自然就落在了未来修订的《行政复议法实施条例》身上。尽管依据《宪法》(2018年修正)第86条第3款、第95条第2款以及《立法法》(2023年修订)第11条第2项的规定，中央与地方政府的组织事项应由法律规定，但由于组织事项所包含的内容颇为庞杂，法律无法垄断对全部组织事项的规定。学说上也认为，组织性法律保留原则存有边界，对于诸如部分内设机构的设置、职权配置、人员管理等组织事项，行政法规仍有规范调整的空间。这一观点可同样适用于行政复议组织事项的立法调整之上。
其实，回顾以往的行政法规立法史可知，国务院一直高度重视行政复议组织规范的构建工作。在1990年国务院出台的《行政复议条例》中，专门设置了第四章“复议机构”，对复议机构的设置、复议人员及其职责问题进行了集中规定。到了2007年，为弥补《行政复议法》(1999年)组织法保障不足的缺陷，国务院制定的《行政复议法实施条例》在第一章“总则”中对行政复议机构、职责、专职复议人员、准入资格等事项作出了较为全面的规定。该章总共仅有4个条文，除第1条规定立法目的外，其余3个条文所涉及的均为组织法事项，事实上扮演了组织法专章的角色。
不过，仍需看到的是，自《行政复议法实施条例》(2007年)实施以来，随着“主渠道”目标的确立，特别是地方层面深入推进行政复议体制改革，行政复议的整体情况已经发生了重大变化，这在客观上要求对该条例中的组织法规范进行更新升级。因此，应抓住当前《行政复议法实施条例》启动修订的重要窗口期，进一步提高该条例之中的组织规范密度。如此方能妥善应对改革所衍生的系统性挑战，推动行政复议制度行稳致远。
五、行政复议组织规范的体系化构造
从理论上讲，行政组织法涉及的事项颇为庞杂，上至一级组织的设立,下到对具体公务人员的管理，在中间层还包括职责、内设机构、编制、运行保障等事项。就未来《行政复议法实施条例》的修订而言，考虑到立法定位、解决问题紧迫性等因素,应重点围绕机构设置、编制配备和人员管理这三个方面内容展开规范构建。如果将行政复议组织比作一个有机体的话，那么机构设置、编制配备和人员管理在其中就分别扮演骨骼、肌肉和血液的角色。立法机关在构建这些规范时，应从体系化的视角予以统筹考虑。
（一）行政复议机构的“一体两翼”设置
鉴于新《行政复议法》对行政复议机构如何具体设置有意“留白”，未来《行政复议法实施条例》的修订应当致力于回应解决这一问题。对此，应根据行政复议主渠道建设的新要求，打破旧法中设置的由法制机构作为行政复议机构的单一格局，转而设置行政复议办公室、行政争议多元解纷中心与行政复议委员会三大机构，形成“一体两翼”的组织机构布局。
首先，应将行政复议办公室确立为办案的核心机构，承担行政复议案件的受理、审理、决定等日常工作。建议采纳山东、广东、广西等地的做法，将案件承办机构命名为“行政复议办公室”，与同级司法行政部门实行“一套人马、两块牌子”。因为相比于“行政复议局”，“行政复议办公室”的称谓更能凸显该机构作为一级政府内设机构的定位，避免将其误认成同级政府之下设置的普通工作部门，使得该机构真正能够借助所从属的一级政府的组织权威，发挥好协调各方的作用。为了妥善应对行政复议权集中配置后面临的挑战，行政复议办公室内部可以按案件类型进行专业分组，使得所分配的复议案件与审理人员之间呈现较为固定的关系，以此提升行政复议人员的专业化水平。
其次，应设立行政争议多元解纷中心作为案件分流机构，以有效应对行政复议中面临的“人案矛盾”问题。在此需要对行政复议的主渠道功能有一个全面准确的认识。所谓“主渠道”，是指将行政复议制度打造成化解绝大部分行政争议的管道，至于实现这一目标的机制，不可狭隘地限定于作出行政复议决定，而是应同时包含和解、调解等解纷机制。而要让多元解纷机制真正发挥出作用，需要设立专门的解纷机构作为组织保障。建议未来修订的《行政复议法实施条例》规定，县级以上地方政府设立专门的行政争议多元解纷中心专职从事多元解纷工作。在此类解纷机构的实际设置过程中，还可以考虑将其融入当地矛调中心、社会治理中心等解纷机构，推动各类解纷机构的整合。
最后，应优化行政复议委员会的设置。新《行政复议法》第52条将行政复议委员会定位为咨询机构，由此可以补足行政复议权集中配置改革后存在的案件审理专业性之短板。为使该机构切实履行好案件咨询的角色，建议未来修订的《行政复议法实施条例》在复议委员的遴选上贯彻如下两项要求:一是在遴选对象上，在坚持吸收体制外学者、律师作为成员的同时，应更加注重遴选原部门复议机关中的专职复议人员作为复议委员，以便充分利用这些人员在案件事实认定、裁量判断方面所具有的专业能力。二是在遴选标准上，应以专业能力为优先考虑因素，淡化行政复议委员的职务、级别或职称色彩，以真正贯彻该制度建设中的“专业保障”这一核心要求。
（二）编制规模的科学测算与动态调整
编制管理在组织机构与从业人员之间发挥着桥接性作用。为解决改革后面临的“人案矛盾”问题，实践中不得不对行政复议机构扩编。但在地方行政编制总额受到严格控制的背景下，扩编主要通过部门间调剂的方式实现，即将同级政府内不再承担复议职责的部门的编制划转至行政复议机构。不过，实践中的编制划转呈现出双重困境:一是从过程看，这项工作能否顺利推进，取决于行政复议机构与当地机构编制部门以及被划转单位之间的沟通协调，其法治化程度较低，前景也不明朗。二是从结果看，各行政复议机构实际增设的编制数量十分有限，它们在应付现有的案件体量方面已经显得捉襟见肘，更遑论在未来主渠道功能定位下迎接更为严峻的“人案矛盾”挑战。
有鉴于此，未来《行政复议法实施条例》的修订应设计相应的编制规则，为化解上述矛盾提供制度保障。考虑到与行政复议机构的“三定方案”进行合理分工，《行政复议法实施条例》中的编制规则应侧重于在宏观层面提供制度框架，其核心内容应包含如下三个方面:第一，行政复议机构的编制数量的核定，应建立在对当地行政复议案件总量、人均办案量等数据进行科学测算的基础上。第二，行政复议机构的编制规模应当进行动态调整，以便为未来案件数量的进一步增长留下弹性发展空间。第三，地方政府在为行政复议机构调配编制资源方面应承担起主体责任，积极争取当地党委支持，推动将原“条条”复议机关以及信访、法院等机关中的空闲编制进一步释放出来，以便真正将新《行政复议法》第7条提出的行政复议机关“确保行政复议机构的人员配备与所承担的工作任务相适应”之要求落到实处。
（三）建立行政复议人员的职业保障机制
在集中配置行政复议权之后，原先分布于“条条”之中的行政复议人才队伍的流失已经成为定局，这加剧了实践中行政复议队伍“招不来、留不住”的困局。要使改革后行政复议队伍能够顺利恢复重建，客观上要求建立专门的职业保障机制。在这方面，新《行政复议法》第6条和第9条尽管提出了建立专业化、职业化行政复议人员队伍的要求，但仅在准入资格、培训考核和表彰奖励这三个方面作了原则性规定，与维持行政复议队伍的稳定性要求之间仍存在较大距离。未来应考虑进一步引入如下两项职业保障机制：
第一，建立特殊的人事任命程序。在我国以往的行政复议实践中，曾出现过行政复议人员因坚持依法公正办案而被免职、调离岗位的事例。这暴露出了现行行政复议人事管理制度的缺陷。对此，有实务界人士曾提出过将行政复议组织进行独立化设置的改革方案，主张其人财物应由国务院统一保障。但这一方案对现行复议体制的震动过大，新《行政复议法》并未予以采纳。美国行政法法官制度有效运作的经验表明，建立从业人员独立履职的制度环境，是保证案件审理公正性的重要条件，其重要性可与组织机构的独立化设置相比肩。这一以行政复议人员的个人独立替代机构独立的思路值得借鉴。而要保障人员的独立性，建立特别的人事任命制度尤为关键。目前一些地方在探索行政复议人员的任命制度时，实行由当地的司法行政部门提名并报同级政府任命的规则。但这一程序设计仍然无法使行政复议人员在履职中排除当地机关的不当干扰。因此，建议在修订《行政复议法实施条例》时，将行政复议人员的任命权上提:县级政府和地市级政府中的行政复议人员，由省级司法行政部门提名并报省级政府任命;而省级政府和国务院部门的行政复议人员，由司法部提名后报国务院任命。在职务任命以后，非因法定事由，不得将行政复议人员免职或者调离。此举可破除行政复议权集中配置后案件审理地方化之弊，确保行政复议人员能够独立、公正地履行行政复议职责。
第二，实行单独职务序列制度。行政复议案件审理工作与普通的行政管理工作存在着较大差异，难以将其归入现行综合管理类、行政执法类、专业技术类这三种公务员职位类别之中的任何一种。依照《公务员法》(2018年修订)第16条第2款的规定，对于具有职位特殊性，需要单独管理的，可以增设其他职位类别。这为在行政复议领域引入单独管理制度提供了明确的上位法依据。行政复议所具有的中立性、判断性等特点，使其与司法活动呈现出天然的亲缘性，因此，可将晚近司法领域的改革经验作为参考，引入针对行政复议人员的单独职务序列制度，以解决行政复议队伍建设中长期面临的晋升通道狭窄、职业尊荣感不强等问题。此外，在集中配置行政复议权后，不少地方的行政复议受案量已经超过当地行政诉讼案件量，而行政复议人员的现有薪酬体系缺乏竞争力，这更加凸显了建立特殊的人员管理机制的必要性，以便能吸引优秀法律人才加入复议队伍。建议未来修订《行政复议法实施条例》时对建立行政复议人员的单独职务序列制度作出原则性规定。至于具体的管理内容，可以由中组部会同司法部作出细化规定。
结语
行政复议制度作为我国行政争议解决体系中的重要成员，长期以来并未发挥应有的制度功能。这一沉疴痼疾的形成，在很大程度上要归因于1999年制定的《行政复议法》在立法定位上出现的偏差，即其侧重于针对程序议题作出规范，而疏于在更为根本的组织规范层面展开精细化设计。本文以行政复议权的集中配置为例所进行的分析表明，这一变革举措引发了“人案矛盾”加剧、专业性弱化、公正性受影响等系统性问题，而产生这些问题的深层次根源，在于行政复议组织规范的供给不足。尽管2023年修订的《行政复议法》在行政复议组织规范的构建方面进行了一定程度的探索，但它在机构设置、编制配备、人员管理等方面仍然存在诸多不足，急需未来修订的《行政复议法实施条例》作出进一步回应。总之，为实现行政复议制度的优化设计，行政复议法应当超越其作为救济程序法的单一定位，一并承担起对组织规范的构建和保障任务。否则，新行政复议制度出台后的实施效果将难以获得根本性保障。
