章志远:习近平法治思想中的严格执法理论

选择字号:   本文共阅读 235 次 更新时间:2022-10-31 00:06:18

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章志远  

   内容提要:习近平法治思想中的严格执法理论,根源于党的十八大以来行政执法领域鲜活的实践探索,是对邓小平“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”法治思想的继承、创新和发展。严格执法理论的基本要义包括治国理政和法治建设中的执法地位论、横向到边和纵向到底的执法体制论、力度和温度兼具的执法方式论、政治组织和队伍人才结合的执法保障论、全方位和全流程的执法监督论。严格执法理论的主要特征表现为鲜明的政治导向、坚定的人民立场、丰富的实践理性、厚重的系统观念、科学的辨证思维。严格执法理论在高质量法治一体建设新征程的实践转化,可从执法事项减少取向的职能转变、执法重心下移改革的法治因应、规范共同执法行为立法的制定、行政执法案例指导制度的推行、统一行政执法监督条例的制定上进行努力。严格执法的理论阐释和实践转化,能够彰显习近平法治思想的实践伟力,推动习近平法治思想的丰富发展。

   关 键 词:习近平法治思想  严格执法  法治政府  全面依法治国  Xi Jinping Thought on the Rule of Law  strict law enforcement  law-abiding government  governance of China through the rule of law

  

  

   2020年11月16日至17日,中央全面依法治国工作会议召开,“习近平法治思想”首次正式提出,并被确立为新时代全面依法治国的根本指导思想。此后,法学界围绕习近平法治思想的核心要义和基本内容展开了持续不断的学理化阐释、学术化表达和系统化构建,成为2021年法学学科发展最具创新意义的理论成果。①法治政府建设作为全面依法治国的“重点任务和主体工程”,是彰显习近平法治思想时代精神和实践伟力的主要场域,法治政府理论自然也成为行政法学界研究阐释习近平法治思想的核心议题。②

   党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。”行政执法作为行政机关实施法律法规、履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式,与人民群众之间的联系最为紧密、直接,既是行政机关最重要的职能,也是法治政府建设的关键环节。党的十八大以来,习近平总书记在多个重要场合针对严格执法作出了一系列重要论述,无论是在广度还是深度上都超过了法治政府建设的其他环节,构成了习近平法治思想中极具本土特色的严格执法理论。为此,行政法学理论界就有必要对习近平法治思想中的严格执法理论展开相对独立系统的专门研究,凸显其在法治政府理论和实践中的核心地位。

   就制度谱系而言,执法和司法都属于法律实施活动。虽然司法机关在实践中习惯于将执法办案作为主业代称,但严格执法还是专门指称行政机关实施法律法规,作出影响行政相对人权益的行为。在习近平法治思想“十一个坚持”的核心要义中,“严格执法”一方面是作为“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”中法治政府建设重点任务“严格规范公正文明执法”的统称出现,另一方面是作为“坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”中全面依法治国关键环节“执法”的要求出现。无论是在全面依法治国的工作布局还是重点任务中被提及,广义上的“严格执法”表征的都是严格规范公正文明执法这一整体,“要准确把握、全面贯彻,不能畸轻畸重、顾此失彼”。③在我国行政法学理上,行政立法、行政执法和行政司法的三分法得到了普遍认可,成为架构行政行为理论体系的基本概念工具。本文结合近年来我国行政执法制度的丰富实践,全面阐释习近平法治思想中的严格执法理论,找准行政执法贯彻落实习近平法治思想的结合点和着力点,将习近平法治思想转化为现实的法治建设生产力,使其在鲜活的行政执法实践探索中得到进一步的丰富和发展。

  

   一、习近平法治思想中严格执法理论的基本要义

  

   从在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话首次提出“必须全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法进程”“切实做到严格规范公正文明执法”,④到在十九届中央政治局第三十五次集体学习时的讲话再次强调“推进法治体系建设,重点和难点在于通过严格执法、公正司法、全民守法,推进法律正确实施,把‘纸上的法律’变为‘行动中的法律’”,⑤习近平总书记9年来在多次重要讲话中论及严格执法的重要意义、实践要求和推进措施,形成了内涵丰富、逻辑严密、系统完备的严格执法理论。深入学习习近平总书记这些重要讲话精神,可从执法地位论、执法体制论、执法方式论、执法保障论和执法监督论五个方面把握习近平法治思想中严格执法理论的基本要义。

   (一)执法地位论

   习近平总书记指出:“法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施,或者实施不力,搞得有法不依、执法不严、违法不究,那制定再多法律也无济于事。”⑥行政执法作为最重要、最经常性的法律实施活动,在治国理政全局中发挥着举足轻重的作用。“行政执法工作面广量大,一头连着政府,一头连着群众,直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”⑦“行政执法同基层和百姓联系最紧密,直接体现我们的执政水平。”⑧尤其是承担维护国家政治安全、确保社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业职责任务的公安机关,“处于执法司法工作第一线,能不能做到严格规范公正文明执法,事关人民群众切身利益,事关党和政府法治形象”。⑨在谈及执法实践中人民群众反映强烈的粗放执法、变通执法、越权执法及关系案、人情案、金钱案的危害时,习近平总书记强调指出:“这些问题,不仅严重败坏政法机关形象,而且严重损害党和政府形象。”⑩将执法活动的重要性提升到执政水平、党和政府形象的战略全局高度,是严格执法理论的一次飞跃,与当下有效整合政治功能和行政功能的中国特色“党政体制”下的现代行政国家完全契合。(11)

   在立足治国理政外部视角阐释的同时,习近平总书记还立足法治建设内部视角论述严格执法的重要地位。“天下之事,不难于立法,而难于法之必行。”“现在,我们的工作重点应该是保证法律实施,做到有法必依、执法必严、违法必究。有了法律不能有效实施,那再多法律也是一纸空文,依法治国就会成为一句空话。”(12)在“把纸面上的法律变为现实生活中活的法律的关键环节”的执法工作中,执法人员“必须忠于法律、捍卫法律,严格执法、敢于担当”。(13)受“以吏为师”传统文化的影响,执法人员是否严格执法对老百姓能否守法具有示范带动作用。“领导干部尊不尊法、学不学法、守不守法、用不用法,人民群众看在眼里、记在心上,并且会在自己的行动中效法。”(14)《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制之后,中共中央办公厅、国务院办公厅2017年5月印发《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》,“全面落实‘谁执法谁普法’普法责任制”还相继写入《法治中国建设规划(2020-2025年)》《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》之中,突出了严格执法在立法和守法环节之间的桥梁和纽带作用。

   (二)执法体制论

   党的十八大以来,全国各地稳步推行行政执法体制改革,为严格执法提供有力的体制支撑。习近平总书记指出:“针对当前依然存在的执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题,必须加快建立权责统一、权威高效的依法行政体制。”(15)行政执法体制改革呈现横向综合执法和纵向重心下移的双轨推进模式。党的十九届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》围绕“统筹配置行政处罚职能和执法资源”,着力推进综合行政执法体制改革,提出“根据不同层级政府的事权和职能,按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则,大幅减少执法队伍种类,合理配置执法力量。一个部门设有多支执法队伍的,原则上整合为一支队伍。推动整合同一领域或相近领域执法队伍,实行综合设置”。(16)关于这次深化党和国家机构改革,习近平总书记指出:“把深化综合执法改革作为专项任务,在市场监管、生态环保、文化市场、交通运输、农业等领域整合组建执法队伍,大幅减少执法队伍类别,合理配置执法力量,着力解决多头多层重复执法问题,努力做到严格规范公正文明执法。”(17)综合行政执法体制改革的持续推进,有助于节约执法资源、增强执法权威、提升执法效能,真正促进严格执法局面的实现。

   推动执法重心下移是又一重要面向的行政执法体制改革。中共中央办公厅、国务院办公厅2016年12月印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》,明确提出“省级政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇,明确镇政府为权力实施主体”的改革任务;中共中央办公厅、国务院办公厅2019年1月印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》,进一步提出“按照依法下放、宜放则放原则,将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的审批服务执法等权限赋予乡镇和街道,由省级政府统一制定赋权清单,依法明确乡镇和街道执法主体地位”的改革任务。在国家治理基础单元的乡镇街道,执法重心下移能够持续释放“基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办”的改革红利,“让基层群众有更直接的改革获得感”。(18)这些先期改革成果已为我国2021年修订的行政处罚法第18条和第24条确认,体现了在法治下推进改革、在改革中完善法治的辩证统一。2021年11月,国务院印发《关于进一步贯彻实施〈中华人民共和国行政处罚法〉的通知》,将“纵深推进综合行政执法体制改革”和“积极稳妥赋权乡镇街道实施行政处罚”作为持续改革行政处罚体制机制的重要抓手,确保行政处罚权得到严格规范公正文明行使。

   (三)执法方式论

创新行政执法方式,让执法既有力度又有温度,努力做到宽严相济、法理相融,是习近平法治思想中严格执法理论的重要内容。“现实生活中出现的很多问题,往往同执法失之于宽、失之于松有很大关系。”(19)特别是生态环境保护、食品药品安全、网络空间治理等领域出现的种种乱象,就与执法不严、惩处不力直接有关。习近平总书记反复强调,要用最严格制度最严密法治保护生态环境。“要牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上,就是要不能越雷池一步,否则就应该受到惩罚。”(20)“对破坏生态环境的行为不能手软,不能下不为例。要下大气力抓住破坏生态环境的反面典型,释放出严加惩处的强烈信号。”(21)针对2018年发生的“长春长生疫苗造假案”,习近平总书记指出:“背后的原因也是有法不依、执法不严,把法律法规当儿戏。这就要求我们必须促进严格规范公正文明执法,让人民群众真正感受到公平正义就在身边。”(22)中共中央、国务院2019年5月印发《关于深化改革加强食品安全工作的意见》,提出用“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”,确保人民群众“舌尖上的安全”。习近平总书记多次强调,互联网不是法外之地,没有网络安全就没有国家安全。“利用网络鼓吹推翻国家政权,煽动宗教极端主义,宣扬民族分裂思想,教唆暴力恐怖活动,等等,这样的行为要坚决制止和打击,决不能任其大行其道。利用网络进行欺诈活动,散布色情材料,进行人身攻击,兜售非法物品,等等,这样的言行也要坚决管控,决不能任其大行其道。”(23)针对疫情防控期间一些地方出现的违法行为,习近平总书记指出:“加大对暴力伤害医务人员违法行为的打击力度,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:比较法研究

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