摘 要:在经历法典化呼吁和模式论争后,行政法学应当转向行政基本法典属性研究,夯实法典编纂的理论共识。近二十年来,行政自制取向的政府治理体系改革成就斐然,为行政基本法典的记载和宣示奠定了智识基础,也为行政基本法典继续引领改革提供了坚实依据。行政法律适用标准不统一是当下法治实施领域的突出问题,行政执法和行政审判自身的矫正机制功能颇为有限,唯有编纂行政基本法典才能为统一法律适用提供权威依据。民法典和法治社会建设纲要为法治一体建设构筑了初步规范体系,基于法治政府建设的示范带动效应,作为助推法治一体建设基础规范的行政基本法典编纂尤为迫切。在回湖历史、观照当下和展望未来三重法治语境中辨析行政基本法典的属性,能够回签行政法法典化的中国之问和时代之问。
关键词:行政基本法典;政府治理体系;统一法律适用;法治一体建设
一、问题的提出
2020年5月28日,《中华人民共和国民法典》(以下简称:《民法典》)经第十三届全国人民代表大会第三次会议审议通过,我国正式开启“民法典时代”。习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上的讲话中指出:“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例,要总结编纂民法典的经验,适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作。”在全国人大常委会公布的2021年度立法工作计划中,“研究启动环境法典、教育法典、行政基本法典等条件成熟的行政立法领域的法典编纂工作”被正式提上国家议事日程。党和国家的政治决断,为开启行政立法领域的法典编纂工作注入了强大动力,部门法的法典化问题迅速成为近两年国内法学研究的重要问题域。
就近两年国内行政法学界有关行政法典编纂的相关研究而言,除少数学者立足行政法自身规律性和人类认知局限性角度观察,认为行政法不能、不宜制定统一、完整的行政法典外,绝大多数参与讨论的学者都对编纂行政法典的必要性和可行性予以充分肯定。更多研究主要围绕行政法法典化的具体模式和路径展开,在行政法法典化模式方面,形成了融实体法与程序法于一体的“实质性法典编纂”和“程序主义编纂”两种不同方案;在行政法法典化策略方面,则形成了“一步到位式编纂”和“分步式编纂”两种不同主张。
无论从世界范围内行政法体系化的一般规律,还是从我国行政法法典化的现实环境来看,行政法典编纂都不可能一蹴而就。《法治中国建设规划(2020-2025年)》(以下简称:“法治中国规划”)提出“健全规范共同行政行为的法律法规,研究制定行政程序法”的重点领域立法任务,《法治政府建设实施纲要(2021-2025年)》(以下简称:“2021年纲要”)提出“加强规范共同行政行为立法,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”等重要领域行政立法任务,表明我国行政法法典化应有的规范基础尚待加强。在经历初期的法典化呼吁、模式论争和框架设计之后,行政法法典化研究应当及时转向更为基础性的原理问题,进一步增强行政法典编纂的理论共识。
法典是法律规范的最高表现形式,代表着一个国家法治文明的发展程度。环境法典、教育法典与行政基本法典在国家立法工作计划中的并列放置,释放出行政立法领域基本法典(纲领性法典)与特别法典(领域性法典)分野的信号,行政法法典化议题的讨论由此应及时“归位”到行政基本法典的语境共识之中。在汉语中,“属性”是指人类对于一个对象的抽象方面的刻画,是对象的性质与对象之间关系的统称。作为行政基本法典编纂的逻辑起点和行政基本法典研究的元问题,行政基本法典的属性辨析,事关行政法理论界与实务界能否形成最低共识、凝聚最大合力,进而编纂出体现民族精神、满足时代需要、彰显中国特色的行政基本法典。综观近两年国内有关行政法典编纂的理论研究,之所以在名称表述、体例结构、内容安排和概念使用上存在分歧,就在于没有对行政基本法典的基本性质和内在关系形成较为一致的认知。作为“发现单个的法规范相互之间和规则体相互之间,以及它们与法秩序的主导原则之间的意义脉络”的立法活动,法典编纂的最终产品都是“过去灿烂的法律文化的结晶”。本文立足近二十年来我国行政法治的实践发展和当下境况,面向基本实现社会主义现代化的法治战略要求,从历史、现实和未来三个维度,揭示行政基本法典“作为政府治理体系改革的成果记载”“作为统一行政法律适用权威依据”“作为助推法治一体建设基础规范”的三重属性,找准行政基本法典编纂贯彻落实习近平法治思想的结合点和着力点,助力我国行政基本法典编纂事业行稳致远。
二、作为政府治理体系改革成果记载的行政基本法典
回望改革开放四十多年来我国行政法治波澜壮阔的发展历程,其大体上经历了三个内驱动力各不相同的发展阶段:一是1989年《行政诉讼法》的颁行,开启了“以司法为中心”的行政法治建设时期,作为下游规范的《行政诉讼法》持续发挥倒逼功效;二是2004年《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称:“2004年纲要”)的印发,开启了“以行政为中心”的法治政府建设时期,作为中游规范的行政行为法和作为上游规范的行政组织法逐步发挥规范功效;三是2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》的印发,开启了“以坚持党的全面领导为中心”的新时代法治国家、法治政府、法治社会一体建设时期,“党的领导”入宪入法开始发挥政治保障功效。历经三个阶段的奋斗,以职责明确、依法行政的政府治理体系为标志的中国特色社会主义行政体制已经成为“中国之治”的重要组成内容,这也是行政基本法典予以记载确认和宣示表达的根本底气所在。
(一)浓郁行政自制取向的政府治理体系改革
在我国行政法治的发展进程中,2004年是一个重要的“拐点”之年。一方面,第十届全国人民代表大会第二次会议通过宪法修正案,增加了“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”“国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展”“国家尊重和保障人权”“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”等一系列新规定,为政府全面履行给付行政任务提供了直接的宪法规范依据;另一方面,“建设法治政府”一语首次出现在国务院政府工作报告之中,“2004年纲要”进一步提出,全面推进依法行政,经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标。自此以后,寄望于通过行政机关自我革新实现法治政府建设目标的“行政自制”取向的行政法治发展道路正式开启。
作为奏响以行政为中心的法治政府建设序曲的“2004年纲要”,围绕“合法行政”“合理行政”“程序正当”“高效便民”“诚实守信”“权责统一”等六项基本要求,对转变政府职能、提升制度建设质量、推行依法科学民主决策、规范行政执法、加强行政权力监督和有效化解矛盾纠纷等六个法治政府建设基本面向提出了一系列改革任务,并为国务院2008年印发的《关于加强市县政府依法行政的决定》、2010年印发的《关于加强法治政府建设的意见》所延续。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“深入推进依法行政,加快建设法治政府”的目标任务,中共中央、国务院2015年印发的《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》进一步明确“到2020年基本建成职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”的具体目标。
党的十九届三中全会第一次把建设“职责明确、依法行政的政府治理体系”作为深化党和国家机构改革的目标之一,这是“我们党全面总结新中国成立特别是改革开放以来行政体制改革的成就经验,着眼于党和国家事业发展全局作出的重大决策部署”。紧接着,“构建职责明确、依法行政的政府治理体系”作为坚持和完善中国特色社会主义行政体制的核心内容,被写入党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。“2021年纲要”又将“加快构建职责明确、依法行政的政府治理体系”“全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”作为推动新时代全面建设法治政府的指导思想。2022年8月,中央全面依法治国委员会印发了《关于进一步加强市县法治建设的意见》,制定实施该意见是打通党中央关于全面依法治国决策部署在基层落实“最后一公里”的重要途径。
盘点行政法治拐点之年以来我国政府治理体系改革的丰硕成果,可以看出一条极具中国本土特色的“自上而下、自下而上双向互动地推进法治化”之路。以重塑政府职能、促进有效市场与有为政府更好结合的行政审批制度改革为例,自2004年《行政许可法》实施以来,国务院自上而下地先后开展了多轮旨在实现“放管服”为目标的行政审批制度改革,不断从源头上削减行政审批事项、从程序上优化行政审批流程,将更多的行政资源从事前审批转到事中事后监管,最大限度地激发基层、市场和社会的活力。在这一改革进程中,源自浙江的“最多跑一次”改革、“无证明城市”改革和行政审批服务标准化建设经验,以及源自上海的“一业一证”改革、“告知承诺制”改革,先后都获得中央认可,并以行政法规或行政规范性文件、党政联合发文等形式在全国范围内进行推广。2019年4月,中央全面依法治国委员会办公室印发《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》,通过定期开展法治政府建设示范地区评估认定活动,以“样板效应”和“头雁效应”营造法治政府建设“创优争先”的浓厚氛围。这已经成为加强党的领导、完善法治政府建设的重要推进机制。中国政法大学法治政府研究院于2010年发起设立“中国法治政府奖”,迄今为止已经成功举办六届评选活动,得到了官方和社会的广泛认可,累计入围的154个改革创新项目已经成为展示法治政府建设成果、观察政府治理体系改革的重要窗口。
(二)行政基本法典对政府治理体系改革的记载
近二十年来,我国行政自制取向的政府治理体系改革呈现出“依靠政治推动、行政落实的内部性制度建构与实施过程”的明显特质,与“以权力分工和制约为中心的传统依法行政路径”形成了适用范围和制度功能上的互补局面。特别是在有效整合政治功能和行政功能的中国特色“党政体制”的高位推动和规划引领之下,政府治理体系各个主要环节的改革都取得了长足进展。其一,在政府机构职能体系方面,权力清单、责任清单、负面清单制度的全面推行和动态管理,促进了各级政府高效履职尽责;“放管服”改革深入推进,政府与市场、政府与社会的关系逐渐理顺,市场监管、社会治理、公共服务、生态保护方面的政府职能得到更好发挥,法治化营商环境持续得到优化。其二,在依法行政制度体系方面,公众参与、专家论证实效不断提升,行政规范性文件质量保障机制日益健全,政府治理各方面制度更加完善。其三,在行政决策制度体系方面,科学化、民主化、法治化水平持续提高,行政决策制定、执行、评估和问责的全生命周期管控理念深入人心。其四,在行政执法工作体系方面,横向到边、纵向到底的行政执法体制改革稳步推进,严格执法的体制机制保障不断健全;以行政执法三项制度改革为代表的行政执法程序不断完善,以免罚清单为代表的包容审慎监管执法理念稳步推行。其五,在社会矛盾纠纷行政预防化解体系方面,以相对集中行政复议权改革为依托,行政复议在化解行政争议中的主渠道作用开始在局部地区得以实现;行政裁决、行政调解、行政自我纠错等非诉讼纠纷解决机制的分流作用得到加强;行政应诉工作日益规范,“府院互动”实质性化解行政争议机制不断健全。其六,在行政权力监督体系方面,内部行政执法监督和各类外部监督方式逐渐形成合力,政务公开改革和政务诚信建设的倒逼效应开始显现。此外,突发事件应对体系、数字政府治理体系建设近几年来也取得了可喜进展,一个职责明确、依法行政的政府治理体系日渐清晰。
政府治理体系改革成果的规范化、法治化程度在这一时期也不断得到提升,行政法治领域呈现“依法行政与依文件行政并举”的多元规范共存局面。一方面,部分行政管理领域改革的成果逐渐被单行法律、行政法规所确认,相关行政规范性文件则起到补强作用,制度的稳定性和可预期性得以保障。例如,《重大行政决策程序暂行条例》和《优化营商环境条例》的颁行,对各地具有典型意义的改革成果予以及时确认;《行政处罚法》的修订遵循“体现和巩固行政执法领域中取得的重大改革成果”“坚持权由法定的法治原则”,对行政执法重心下移改革、综合行政执法体制改革、行政执法三项制度改革、行政裁量基准改革等予以确认。又如,行政机关负责人出庭应诉制度改革遵循“地方试验——中央认可——稳步推广——法制固化”的发展逻辑,经过多年的依托文件推动之后在2014年《行政诉讼法》修订时被明确认可,后由国务院办公厅印发的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》予以进一步强化。另一方面,部分行政管理领域改革的成果还停留于中央层级的党政联合发文、行政规范性文件层面,依文件行政的色彩较为浓厚。例如,以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制的构建,目前主要还是依靠各类规范性文件在加以推动。在教育培训领域,加大执法力度最直接的依据是中共中央办公厅、国务院办公厅2021年7月印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》;在食品安全领域,加大执法力度最直接的依据则是中共中央、国务院2019年5月印发的《关于深化改革加强食品安全工作的意见》;在信用监管方面,规范依据包括国务院2016年5月印发的《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》、国务院办公厅2019年7月印发的《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》、国务院办公厅2020年12月印发的《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》以及中共中央办公厅、国务院办公厅2022年3月印发的《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》;在事中事后监管方面,规范依据主要是国务院2019年9月印发的《关于加强和规范事中事后监管的指导意见》。如果继续沿用政府治理体系改革成果逐一入法的传统“碎片化”法制生长路径,则又会陷入“立法成本高昂、速度太慢,不利于行政法律规范体系化建构”的窠臼。
正确处理改革和法治“鸟之两翼”“车之两轮”的关系,坚持“在法治下推进改革,在改革中完善法治”的基本原则,是习近平法治思想的重要科学方法论。“立法主动适应改革需要,积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用,做到重大改革于法有据,改革和法治同步推进,增强改革的穿透力。对实践证明已经比较成熟的改革经验和行之有效的改革举措,要尽快上升为法律。”边改边立、循序渐进、零打碎敲式的传统行政立法模式已经表明,多位阶单行立法数量的不断增加,会进一步加剧行政法律规范的肥大化、技术化、松散化和多变化,不利于行政法律规范的常态化适用和遵循。诸如“2004年纲要”的规定也曾经为最高人民法院的个别经典行政裁判所引用,但文件自身所固有的随意性和不确定性等弊病仍然无法摆脱。从面向未来社会的“规则之治”角度来看,依法行政模式与依文件行政模式的长期共存,无法实现“用法治给行政权力定规矩、划界限”的固根本、稳预期、利长远功效,不利于在全社会培育有限行政的基本理念。国家及时启动行政基本法典编纂工作,能够系统整合现有的单行法律、行政法规、行政规范性文件的规定,全面记载政府治理体系改革多年积累的有益经验,通过法典自身固有的简约性、适用性、逻辑性和稳定性,真正实现依法行政的时代使命。通过行政基本法典记载行政自制取向的政府治理体系改革成果,实则是对作为内部行政法建构的法治政府建设与作为外部行政法建构的传统依法行政进路功能互补性的认可。这种合理吸收、及时确认和有效巩固行政改革成果的做法,体现了行政基本法典编纂守正创新、兼容并蓄的品质。二十年来以职责明确、依法行政为取向的政府治理体系改革所取得的丰硕成果,既为行政基本法典编纂奠定了智识基础,也为行政基本法典引领改革提供了坚实依据。
三、作为统一行政法律适用权威依据的行政基本法典
在中国共产党的坚强领导和立法机关的持续努力下,我国用三十多年的时间建成了以宪法为统帅,以宪法相关法、民法、刑法、行政法等多个法律部门的法律为主干,由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系,并随着时代进步和实践发展不断予以丰富完善。习近平总书记指出:“现在,我们的工作重点应该是保证法律实施,做到有法必依、执法必严、违法必究。有了法律不能有效实施,那再多法律也是一纸空文,依法治国就会成为一句空话。”“推进法治体系建设,重点和难点在于通过严格执法、公正司法、全民守法,推进法律正确实施,把‘纸上的法律’变为‘行动中的法律’。”在我国,绝大多数法律、法规和规章都是由行政机关实施的,行政执法对法律规范的实施发挥了举足轻重的作用;当行政执法引发的行政争议诉至法院之后,行政审判就对保证行政法律规范正确实施起到了关键作用。在当下的行政执法和行政审判实践中,“执法标准不一”“同案不同判”已经成为法律实施领域中社会反映最强烈的问题。行政法律适用不统一,人民群众就无法实际感受到社会公平正义,全社会法治信仰自然无法真正确立。行政法律适用不统一的成因较为复杂,既有行政执法机关和行政审判机关自身能力的限制、现实利益的驱动和个案处理的难度,也有行政法律规范的缺位、模糊和冲突造成的适用困难。虽然行政系统和司法系统已采取相应措施予以应对,但在碎片化、分散化的行政立法模式之下,这些统一行政法律适用的对策成效并不显著。从行政职业法律共同体认知模式的整体性和体系化重塑上看,通过行政基本法典的权威性解释,有望从根本上消弭认知差异,增进行政法律规范适用的统一性。
(一)行政法律适用不统一的现实困境
作为行政机关实施法律法规、履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式,行政执法与人民群众联系最为直接,既是行政机关肩负的最重要职能,也是法治政府建设的关键性环节。“行政执法工作面广量大,一头连着政府,一头连着群众,直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”当前,行政执法领域最突出的问题就是执法标准不统一,“选择性执法”“运动式执法”“一刀切执法”现象还大量存在,执法的随意性严重影响到执法的公正性。以最常见的行政处罚为例,处罚畸重畸轻现象不时发生。例如,2022年7月发生在安徽合肥的“多个餐馆因卖凉拌黄瓜被罚款5000元”事件,就涉及行政处罚的合法性与合理性、“拍黄瓜”行为是否必然违法、是否必须予以罚款等极富争议性的问题,其中隐含着执法机关监管与社会大众认知之间的巨大张力。在“深圳市依斯美实业发展有限公司诉深圳市市场监督管理局福田监管局行政处罚决定案”中,原、被告双方及一、二审法院围绕“当事人违法行为情节是否轻微”“10万元罚款处罚是否明显过重”等问题产生分歧,二审法院最终以“当事人存在法定应当从轻或减轻情节”“当事人系从事网店销售的小微企业,规模小、市场竞争激烈”“10万元罚款明显超出相对人经济承受能力”为由,将罚款直接变更为1万元。近年来,全国各地以规范性文件形式公布大量免罚清单,对优化营商环境、减轻企业负担发挥了积极作用,但免罚清单文本自身还存在“制定依据混乱”“事项选择随意且不断扩大”“过分注重经济价值”等问题,其过度实施将产生“突破行政处罚法规定、纵容市场主体行政违法”的风险。“免罚一旦偏离了行政处罚对违法行为人制裁的目的,或者偏离了维护社会正当秩序的目的,或者偏离了对其他社会主体警示的目的,纵容违法行为的嫌疑非常明显。”此外,在征地拆迁安置补偿事务中,不同区域之间在补偿范围、补偿标准、补偿程序等方面存在很大差异,这也是人民法院受理的行政案件中征地拆迁类纠纷占比持续偏高的重要原因。行政执法尺度不统一,违背了法治国家对严格规范公正文明执法的要求,难以实现让人民群众从每一项执法决定中都能感受到公平正义的目的。
行政审判实践中的“同案不同判”现象近年来也已成为社会关注焦点。最高人民法院不同巡回法庭、不同地区法院在行政案件立案条件设置、司法审查标准掌握、行政裁判方式适用方面做法不一,导致同类行政案件时常得不到统一尺度的审理,影响到行政审判制度的公信力。例如,对于《母婴保健法》第二十三条规定的医院制发、变更新生儿出生医学证明行为引发的纠纷是否属于行政诉讼受案范围,各地法院做法不一。有的法院认为,在新生儿母亲因客观原因无法提供新生儿父亲身份证原件的情形下,如能提供载有其身份信息的法院裁判文书,应当视为具有与身份证原件同等的法律效力,医疗机构不能以未提供身份证原件为由拒绝签发《出生医学证明》;有的法院则认为,医院出具出生医学证明的行为是对女性分娩情况的一种记载和证明,不属于行政诉讼的受案范围。对于年代久远的冒用他人名义办理结婚登记行为的处理,有的法院直接以超过起诉期限为由裁定不予立案或驳回起诉,有的法院则以错误婚姻登记行为对当事人的不利影响持续存在为由,认定不应以超过法定起诉期限而排除实体审理。这些同案不同判现象的产生,或源于现行法律规定的不统一、不明确,或源于行政审判理念的不科学、不一致,但对司法权威的损害却不容低估。
(二)行政基本法典对统一行政法律适用的功效
“维护国家法治统一,是一个严肃的政治问题。我国是单一制国家,维护国家法治统一至关重要。”针对行政执法和行政审判实践中存在的法律适用不统一问题,我国行政系统和司法系统已分别采取相应的对策。就行政系统而言,被称为法治政府建设“高地”的湖南省早在2009年就制定了首部专门规范行政裁量权行使的省级政府规章——《湖南省规范行政裁量权办法》,确立了“采取控制源头、建立规则、完善程序、制定基准、发布案例等多种方式对行政裁量权行使实行综合控制”的策略;2010年又制定了首部规范行政执法案例指导制度的省级政府规章——《湖南省行政执法案例指导办法》。源自湖南省的统一行政执法标准的经验逐步获得中央层面认可,“2021年纲要”提出,全面落实行政裁量权基准制度,细化量化本地区各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等并对外公布;建立行政执法案例指导制度,国务院有关部门和省级政府要定期发布指导案例。总体来看,行政执法案例指导制度仍然处于各地区、各部门自主实践探索阶段,制度运行中还存在“遴选主体碎片化”“遴选标准多样化”“法律效力不明确”“社会公开度欠缺”等现实问题。就司法系统而言,最高人民法院近年来将“监督指导全国审判工作、确保法律正确统一适用”作为自身的基本职责。除了制定“小而精”的司法解释、作出“短平快”的个案批复、“不定期”发布指导性案例外,编辑法官会议纪要、推行类案检索技术、适时出台司法文件也都成为统一法律适用的重要手段。2021年由此成为最高人民法院行政审判史上“从忙于办理案件到专注法律统一适用”的“拐点”之年。司法系统的这些努力尝试,能否从根本上解决行政审判裁判尺度不统一的问题尚待观察。
行政执法和行政审判中法律适用不统一,根本原因还在于缺乏权威的规范依据,致使行政法律职业共同体内部在产生认知分歧时往往陷入各自为政的状态。按照实践功能的不同,法律规范可分为行为规范和裁判规范,前者旨在要求受规范之人取向于它们而为行为,后者则要求裁判法律上争端之人或机关以它们为裁判之标准进行裁判。民法固有的自治性品格,决定了民法规范只是作为裁判规则规定民事主体行为的法律后果。行政法规范则兼具行为规范和裁判规范的双重属性,不仅承载规范行政活动的功能,而且肩负引领司法定分止争的功能。我国传统的碎片化行政立法模式,尚存在规范缺位、规范分散、规范冲突和规范虚置等弊病。比较法的经验则显示,“法典往往典型地、集中地、具体地体现了该法律秩序的样式”。行政基本法典作为“将行政法规、行政判例或行政惯例中具有各种行政行为共同适用者加以制定成为系统成文法规”的载体,能够为行政法律规范的统一适用提供权威的解释论理依据,确保行政执法和行政审判实践中的各类规范解释与适用活动都能够遵循行政基本法典的规范意旨。作为一次单行法典编纂活动的最新预演,2021年《行政处罚法》的修订就维系了其“作为中央框架性立法的总则地位”,值得在规范共同行政行为的行政基本法典编纂过程中予以参考。
四、作为助推法治一体建设基础规范的行政基本法典
“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”是习近平法治思想的重要组成内容。“推进全面依法治国,法治政府建设是重点任务和主体工程,对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用,要率先突破。”随着“法治中国规划”、《法治社会建设实施纲要(2020-2025年)》(以下简称:“法治社会纲要”)、“2021年纲要”及《关于进一步加强市县法治建设的意见》的相继印发,全面依法治国进入“规划”时代。《民法典》的颁行,使法治社会建设呈现“弯道超车”的全新发展局面,对法治政府建设提出了更高要求。行政基本法典编纂工作的及时启动,能够为法治一体建设提供基础性规范支撑,助推法治一体建设行稳致远。
(一)助推法治一体建设的规范体系
习近平总书记在主持党的十九届中央政治局第二十次集体学习时的讲话中指出:“民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位,是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律,对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家,对发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度,对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展,对推进国家治理体系和治理能力现代化,都具有重大意义。”“作为社会生活百科全书”的《民法典》,对每个国民的生老病死、每个市场主体的生存发展都做出了全面系统的规定,可谓国民盛事。作为“治国理政重器”的《民法典》,刻画了国家作为“民事权利保护者”“社会合作者”“民事权利人”“社会成员教化者”“权利义务再分配者”的五重面向,可谓国家盛事。《民法典》中的160多个条款与行政机关的职权活动密切相关,有的直接成为行政机关新设职权行使的依据,有的直接划定行政机关职权行使的边界,有的则为人民法院开展行政审判活动提供新的准据。“民法典之于行政法治的首要意义就在于拓展了传统依法行政观念中法的属性,使民法典同行政法律规范一样成为行政执法和行政审判活动可资援引的规范依据。”可见,《民法典》不仅是调整平等民事主体之间人身关系和财产关系的法律规范,而且是政府行政决策、行政管理和行政监督活动的重要标尺。“严格规范公正文明执法,提高司法公信力,是维护民法典权威的有效手段。”随着《民法典》的实施,行政法与民法之间的接轨和融合更为频繁,将为法治政府与法治社会一体建设提供坚实的制度支撑。
作为一个具有浓郁中国本土特色的实践概念,“法治社会”是相对于法治国家、法治政府而言的,是指“全部社会生活的民主化、法治化,将社会权力和社会成员的行为纳入法治轨道的一种社会类型”。“法治社会纲要”提出,法治社会是构筑法治国家的基础,法治社会是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。建设信仰法治、公平正义、保障权利、守法诚信、充满活力、和谐有序的社会主义法治社会,是增强人民群众获得感、幸福感、安全感的重要举措。作为我国首部系统规划法治社会建设蓝图的纲领性文件,“法治社会纲要”着眼于符合国情、体现时代特征、人民群众满意的法治社会建设目标,从“推动全社会增强法治观念”“健全社会领域制度规范”“加强权利保护”“推进社会治理法治化”“依法治理网络社会”等五个方面提出了一系列的具体建设任务。从这些目标任务和实现路径的清单来看,国家与社会之间的互嵌程度日益明显。其中,落实“谁执法谁普法”的普法责任制,对于培育全社会法治信仰、促进全民守法至关重要;社会诚信建设既离不开强有力的政府监管,也能够对政务诚信建设产生倒逼效应;公民基本权利的切实保障离不开严格执法和公正司法的守护,也对行政执法和行政审判提出了更高要求;社会治理需要与政府治理良性互动,社会矛盾纠纷依法有效化解更离不开行政与司法多元预防调处化解综合机制的构建;网络空间是亿万民众共同的精神家园,推动社会治理从现实社会向网络空间覆盖是党和政府的职责所系。“法治社会纲要”不仅提出要“让民法典走到群众身边、走进群众心里”,而且对发挥领导干部带头尊法学法守法用法示范带动作用、完善失信惩戒制度、健全重大公共决策公众参与机制、持续加强政务诚信和营商环境建设、构建现代公共法律服务、发挥行政机关化解纠纷之分流阀作用、保障公民依法安全用网等都提出了新的要求,彰显出中共中央权威文件对法治建设基本规律的深刻认识,能够为法治政府与法治社会一体建设提供新的规范体系。
(二)行政基本法典的基础规范定位
《民法典》和“法治社会纲要”为法治一体建设的稳步推进构筑了初步的规范体系,也对行政法律规范的体系化改造提出了新的期许。一方面,《民法典》着眼于“作为利己的个人”的现代化,规定了民事主体的基本权利和行政机关负有的相应保护义务,但“作为利他的个人”的现代化则有赖于行政法上的制度安排。另一方面,“法治社会纲要”刻画了政府在法治社会建设中的执行者、合作者、服务者和监管者角色,但社会治理体系中“政府负责”所包含的制度供给责任、财政支持责任、实施、监管和评估责任以及风险兜底责任,都需要在行政法上做出进一步的具体安排。在“以吏为师”传统文化的深刻影响下,行政机关是否严格尊法、学法、守法、用法对全社会法治观念的形成具有示范作用。“与广大人民群众联系最密切、承担法律实施任务最重的行政机关及其领导干部既可以通过严格规范公正文明的执法来逐步树立并强化法治的权威,同时也可以深入地发挥动员社会、教育群众、进行文化层面的培育等作用,从而不断在社会中凝聚共识,使得这种现代治理方式深入地植入中国社会。”可见,从法治政府建设对法治社会建设的示范带动作用上看,作为助推法治一体建设基础规范的行政基本法典编纂尤为迫切。
“2021年纲要”将“坚持问题导向,用法治给行政权力定规矩、划界限,切实解决制约法治政府建设的突出问题”作为新时代法治政府建设的主要原则之一,这是对当下法治政府建设仍然存在的“难啃的硬骨头”的主动回应。如同《民法典》编纂最主要的意义在于“构建一个好用的体系,便于找法、储法、立法和传法”一样,行政基本法典能够以行政法领域“根本大法”的形式实现对党政体制下政府治理体系改革系列成果的法典化表达,通过为行政法律统一适用提供权威依据克服依文件行政模式存在的不确定性。行政基本法典可以通过引入体现有为政府与有效市场更好结合的辅助性原则、合作性原则和效能性原则,实现对行政法基本原则的体系重塑,使行政基本法典能够积极回应行政国家时代的现实需要。“在理想的行政法基本原则谱系中,行政效能性原则位居辅助性原则和合作性原则之后,体现出实质法治主义时代对积极行政和行政效能的现实需求。相比之下,以防范行政权恣意行使为目的的传统合法性原则,则在行政法基本原则体系中扮演了兜底的角色。”
除了经由“私法规范在行政法中的补充适用”的功能主义立场解释之外,行政基本法典之于法治一体建设的基础规范定位,还源于其“以行政权规范为主线和明线、以公民、法人或者其他组织权利的确认和保障为暗线”的体系结构安排。行政权行使的规范,能够通过依法行政理念的确立实现有限行政的目标;行政相对人公法上权利、义务的确认,能够通过国家与公民关系的重塑实现有为行政的目标。行政基本法典对不同类型行政法律关系中当事人各方权利和义务的配置,能够促进“作为利他的个人”的现代化,与《民法典》共同担负助推法治国家、法治政府、法治社会一体建设的使命,为到2035年基本实现社会主义现代化提供充分的法治保障。公私法的融合是以其适度区分作为前提的,行政基本法典与民法典之间关系的妥善处理,将考验中国法学界与法律界的集体智慧。
五、结语
习近平总书记在党的二十大报告中指出:“推进科学立法、民主立法、依法立法,统筹立改废释纂,增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”可见,法典编纂成为完善中国特色社会主义法律体系的重要路径之一。“法典编纂是指对一国法律进行分科编制而形成具有公力的法律书面之事业,或者是指将既有法令进行整理编辑而形成法典的工作,或者是将新设法令归类编纂而形成一编的法典工作。”我国《民法典》的颁行,彰显了法典编纂的逻辑之美和体系之美。“体系是民法典的生命,缺乏体系性与逻辑性的‘民法典’只能称为‘民事法律的汇编’,而不能称为民法典。”在中国特色行政法法典化模式和编纂进路热烈讨论之余,应当聚焦行政基本法典编纂的原理研究,为这一国家法治战略的稳步推进奠定理论共识。“每一种法治形态背后都有一套政治理论,每一种法治模式当中都有一种政治逻辑,每一条法治道路底下都有一种政治立场。”作为人类法治文明史上并无任何直接立法经验可资借鉴参考的行政立法创举,我国行政基本法典编纂只能深深扎根于中国特色社会主义法治道路的生动实践,在深入总结坚持党的全面领导下法治政府建设有益经验的基础上,系统整合现有的行政法律规范、司法解释和典型判例。只有遵循这样的自主性法治发展道路,才能编纂出真正具有原创性、体现中国特色社会主义制度优势的行政基本法典。本文在回溯历史、观照当下和展望未来的三重法治语境中,围绕行政基本法典的属性这一元问题进行辨析,希冀回答行政法法典化的中国之问和时代之问,为人类行政法治文明进步贡献“中国力量”。