摘 要：当前，调解已成为我国行政复议的基本原则和基础程序。行政复议调解在复议机关的主导下，通过协商平衡各方利益达成合意解决纠纷，是行政复议实质性化解行政争议的重要方式。行政复议调解书是当事人自愿接受调解达成的调解协议的书面确认书，其并不完全等同于行政复议决定书。从行政复议调解书的作出、内容和实施来看，其具有“作为合意结案方式”“作为实质性化解行政争议结果”和“作为执行依据”的三重规范属性。行政复议调解书的作出规则、法律效力和强制执行方式需要在行政复议的相关制度规定中进一步予以明确和细化，以更好实现行政复议调解结案的制度效能。
关键词：复议调解书；合意；实质性化解行政争议；法律效力；执行依据
一、行政复议调解书的属性之争及研究意义
从制度的发展演变来看，行政复议经历了从“不适用调解”到“调解优先”的历程。1990年制定通过的《行政复议条例》明确规定行政复议不适用调解，1999年制定通过的《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)对行政复议调解未作明确规定。但行政复议存在适用调解的法理基础,在部分省市的行政复议实践中，调解被大量地运用于处理行政争议的过程中，以调解方式结案已成为一项特色制度。于是，2007年制定通过的《中华人民共和国行政复议法实施条例》确立了行政复议调解制度。自2007年以来，行政复议案件数量(审结)增长迅速，由72 747件增长至2023年的276 131件；其中，通过调解、和解方式结案的数量占比由2.49%增长至2023年的13.22%。调解在行政复议案件中的适用频率越来越高，有效回应了实践中案件数量不断攀升、审理难度不断加大与制度供给不足之间的矛盾。2023年修订通过的《行政复议法》将调解确立为行政复议的基本原则和基础程序，成为行政复议实质性化解行政争议的重要方式。司法部发布的《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》(以下简称《指导意见》)更是强调贯彻调解优先的理念，要求加大行政复议调解书的履行力度，这预示着中国特色调解型行政复议模式的生成。
行政复议调解书是行政复议当事人自愿接受调解而达成的调解协议的书面载体，载明了行政复议的请求、事实、理由和调解结果等内容。对行政复议调解书法律属性的认定会直接影响调解书的履行力度与实施效果，进而影响行政复议调解功能的发挥。但是，在行政复议的实践和理论研究中，对行政复议调解书法律属性的认知均存在分歧。首先，从制度规定来看，对行政复议调解书法律属性定位不清。司法部2020年发布的《行政复议法(修订)(征求意见稿)》第81条规定行政复议调解书与行政复议决定具有同等效力，但最终修订通过的《行政复议法》删除了相关规定，这在一定程度上表明立法机关和实务部门对行政复议调解书的法律属性定位尚未达成一致意见。而且，大部分地方政府制定的有关行政复议调解的制度规定也并未对行政复议调解书的法律属性作出明确规定，仅有部分地方规范性文件规定行政复议调解书的效力等同于行政复议决定书。其次，从理论研究来看，相关研究较为匮乏且存在较大分歧。主要有两种代表性观点：一是行政复议调解书与行政复议决定书具有同等效力，认为行政复议调解书是行政复议机关运用行政复议权的结果，性质上是行政复议机关依职权作出的具体行政行为，具有公定力、确定力、拘束力和执行力。二是行政复议调解书与行政复议决定书的效力不完全相同，认为行政复议调解书与行政复议决定书是由不同主体按照不同程序作出的，不能将行政复议调解书简单等同于行政复议决定书。
对于行政复议调解书法律属性认知的分歧主要集中于“行政复议调解书是否与行政复议决定书具有同等效力”。事实上，对行政复议调解书法律属性的不同认知，在一定程度上导致了行政复议实践中部分调解案件异化为协调结案，弱化了行政复议的监督纠错效果。本文认为，行政复议调解书与行政复议决定书作出方式存在很大差别，具有不同的行为逻辑与制度机理，无法简单将两者等同对待，否则会混淆两种不同的行政复议方式之间的差别与功能，不利于行政复议调解制度的系统构建。这就需要从根本上厘清行政复议调解书的规范属性，辨析其与行政复议决定书的不同之处，进而明晰其自身的法律效力。本文将立足行政复议调解的制度规定和实践探索，从行政复议调解书的作出、内容和实施三个层面，揭示行政复议调解书“作为合意结案方式”“作为实质性化解行政争议结果”和“作为执行依据”的三重规范属性，以期为行政复议调解书相关制度完善提供理论指引。
二、作为合意结案方式的行政复议调解书
行政复议案件结案主要包括作出复议决定书和复议调解书两种方式。其中，复议调解书以双方当事人达成合意的方式终结复议程序，复议决定书则以复议机关单方作出决定的方式终结复议程序，分属合意型的纠纷解决方式与裁决型的纠纷解决方式，这从根本上决定了复议调解书无法完全等同于复议决定书。
（一）调解书经当事人的协商而作出
行政复议调解以当事人的自愿为原则，体现了“以人民为中心”的发展理念,其自主协商解决纠纷的色彩强于公权力介入的因素。具体来说：一是行政复议调解以当事人为中心。“调解程序体现的再也不是一种压制权利意识的政策，而是一种按照司法理念设计的一项工具。”不同于行政复议决定以复议机关职权为中心解决行政争议的运作模式，行政复议调解以当事人为中心，复议机关聚焦当事人之间的争议焦点与核心诉求，组织当事人进行协商，促进当事人之间的沟通交流与信任理解，以更好缓解官民矛盾，进而达成调解协议解决行政争议。特别是，申请人是自身利益的最佳判断者，在调解程序中享有更多的自主权，一定程度上摆脱了其在被申请复议的行政行为中的被动境地，能够最大限度地参与行政争议的解决，切实保护自身合法权益。行政复议调解过程中，行政复议的中止和调解方式的选取都要取得申请人的同意。若申请人的实质利益诉求在调解过程中得以实现，则可以选择撤回复议申请的方式终结复议程序；若双方当事人达成调解协议，则可选择由复议机关作出调解书的方式终结复议程序。当然，在行政复议调解书签字或者签章生效前，申请人还享有反悔的权利。
二是行政复议调解以协商沟通为基本方式。不同于行政复议决定中当事人之间的对立关系以及当事人与复议机关之间的纵向沟通关系，行政复议调解中的当事人虽有分歧但始终处于横向的沟通协商关系之中。“历史和经验都已经表明，中国人，首先是中国的普通民众，从来都不缺乏对自己利益作出判断和根据环境变化调整其行为方式的实用理性。”虽然申请人与被申请人的法律地位天然具有不对等性，但在复议机关的组织协调下建立起申请人与被申请人之间的“沟通情境”,双方当事人“在商谈程序中获得实体价值，在交往互动中达成共识”。行政复议调解程序允许所有与行政争议相关的主体参与调解，进行沟通协商。复议机关应当告知并允许与被复议行政行为有利害关系的第三人参与调解，以得到提出有利于自己的主张和证据以及反驳对方提出之主张和证据的机会。在复议机关的组织协调下，各方当事人在确定的事实根据和法律依据的基础上，通过沟通协商进行反思，从而不断调整自己的要求和主张，为合意的达成创造条件。
三是复议机关的主要功能是居中协调与传递信息。“所谓调解过程，指的是具有中立性的第三者通过当事者之间的意见交换或者提供正确的信息，从而帮助当事者达成合意的场面。”不同于复议机关在行政复议决定中居中裁决的角色，复议机关在行政复议调解中的主要功能是居中协调与传递信息。复议机关依托丰富的行政资源以及自身的专业优势主导调解进程,通过听取意见、调解会等方式开展诉求沟通、法理辨析与情绪疏导，全面了解申请人的争议由来和实质诉求，找准矛盾症结，指导双方当事人尽快形成调解方案，避免程序空转。当然，复议机关的调解应当在查明有关行政争议事实、分清是非，特别是在查明被申请复议的行政行为合法性的基础上进行,以防止是非不分的“和稀泥”调解现象的发生，保障行政复议的公正性与公信力。同时，平等的协商对话必须建立在充分信息的基础之上。对当事人来说，能够充分地了解对方以及第三人的意图并获得真实的信息，才能达成真正的合意。复议机关搜集和传递的信息有效弥补了申请人信息不足的劣势，帮助双方交换意见使得当事人能够充分了解对方的真实诉求，进而围绕分歧深入协商对话达成合意。
（二）调解书以当事人的合意为基础
合意不仅是解决纠纷的终点，也是纠纷处理的起点，包括了程序性合意与实体性合意。从程序上看，合意驱动复议调解书的作出。行政复议调解的全过程都应充分尊重当事人的意愿，以双方当事人的合意推动调解程序的进行。“现代法律文化的核心概念就是选择、同意、自由和个人权利。”对当事人来说，调解是一项程序性权利，由其自主决定是否适用调解方式解决纠纷。复议机关在征得双方当事人的同意后才能启动调解程序，中止复议审理程序。若一方或双方当事人不愿意进行调解，就无法达成适用调解的合意，复议机关就不能强行调解，更不能基于上下级行政机关之间的层级监督关系要求被申请人接受调解，而应当及时审理作出复议决定。当双方当事人经调解达成调解协议后，便会形成终结复议程序的合意。此时，复议机关根据调解协议内容制作复议调解书以终结复议程序。若双方当事人经调解无法达成调解协议，复议机关不能强迫双方当事人达成调解协议，而只能恢复审理程序作出复议决定以终结复议程序。
从实体上看，合意必须基于双方当事人真实的意思表示。调解协议的达成涉及双方当事人实体权利义务的处分，应当充分尊重当事人的意思自治。“只有在冲突当事人认可并自愿接受冲突解决方案的时候，消灭既存的冲突才是可能的。”“调解中合意的形成基本上是以当事者个人关于是否有利、是否有理的评价标准为基础，达到的解决能够更贴切地反映当事者所处的实际情况。”具体来说：一是当事人的意思表示应当是明示的行为而非默示行为，调解协议应当是双方当事人自主协商制定的，或者经当事人协商一致自主选择复议机关提出的调解方案；二是调解协议的内容完全是双方当事人独立的意思表示，非因胁迫等外力因素所致，而是经由双方当事人交涉谈判后达成的合意；三是调解协议的达成不存在重大误解、欺诈以及串通虚假行为等情形。从双方当事人达成的纠纷解决方案的过程来看，实体性合意又可细分为“强合意”与“弱合意”两种类型。“强合意”是指双方当事人经过多轮论辩与商谈最终达成的纠纷解决方案，其内容都是双方当事人深度沟通协商的结果。特别是在涉及第三人合法权益的情况下，双方当事人还需与第三人沟通协商取得第三人的同意，此时的纠纷解决方案则是多方合意的结果。“弱合意”是指双方当事人之间并未进行深入的沟通协商，而是在复议机关的释法说理和协调下，一方当事人主动作出改变，另一方当事人接受改变达成的合意。
(三)调解书确认调解协议的合法性
从行政复议制度的立法目的来看，争议解决具有附属性，监督行政、保护相对人合法权益的功能更加重要。行政复议调解应在复议机关的全面监督之下，把规范性导入复议当事人交涉的全过程，严格遵循合法原则。复议机关要从程序和实体两方面对复议当事人达成的调解协议的合法性进行全面审查，进而作出调解书认定调解协议的合法性。程序上的合法性要求调解必须依照法定程序进行，复议机关应当采用法定方式充分听取双方当事人的意见,通过正当程序促成双方当事人达成调解协议。若被复议的行政行为涉及第三人的合法权益，还应当听取第三人的意见和诉求，以保障第三人的程序性权利,调和第三人与复议当事人之间的利益冲突。
实体上的合法性要求调解协议不得违反法律、法规的强制性规定，不得损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。具体来说：一是调解协议不得违反法律、法规的强制性规定。所谓“强制性规定”是指具有公法性质的强制规定，是具有明确权利义务指向的规定。在法律条文中一般包含“不得”“不许”“不能”“不应”等词语，但有些法律条文并不包含这些词语，从立法目的和内容来看也属于强制性规定。若双方当事人违反法律、法规的强制性规定达成调解协议，则当事人的利益不具有合法性，达成的调解协议无效。而且，在无法律明文规定的情况下，双方当事人不得在调解协议中约定法律未规定的相对人义务，也不得直接约定行政机关作出或撤销某一具体行政行为的义务。二是调解协议不得损害国家利益、社会公共利益。“公共行政的目的是维护和促进公共利益或者大众福祉”,行政复议调解不得以牺牲国家利益、社会公共利益为代价。国家利益与社会公共利益同属不确定性法律概念，国家利益内涵丰富，具有鲜明的层次性,社会公共利益通常被理解为不特定多数人的利益。因此，只能在个案中明确被复议的行政行为所涉及的国家利益和社会公共利益具体为何，并在此基础上与申请人所得利益进行衡量。若调解协议的达成以牺牲国家利益和社会公共利益为代价，且申请人所得利益低于国家利益和社会公共利益时，该调解协议就失去其存在的正当性基础。三是调解协议不得损害第三人的合法权益。被复议的行政行为涉及第三人合法权益时，双方当事人达成的调解协议应取得第三人的同意和支持，而不应以损害第三人合法权益为代价，否则该调解协议也会失去其存在的正当性基础。
三、作为实质性化解行政争议结果的行政复议调解书
“实质性解决行政争议”的命题源自行政审判实践，其主要目的是防止程序空转。基于复议机关与被申请人之间的层级监督关系，“实质性解决行政争议”在行政复议中会有更大的实现空间。行政复议实质性化解行政争议不仅指纠纷解决程序的终结，还意味着行政复议处理结果具有可接受性，能够修复受损的社会关系。特别是，行政复议调解结案较之复议机关决定结案，更能有效回应复议申请人的主观利益诉求，做到案结事了、定分止争。
（一）复议调解书化解行政争议的案件类型
对于行政复议的调解范围，不应简单适用“合法-违法”的二分逻辑，“而应在个案中兼顾行政决定违法程度、修复可能性、官民合意可行性等维度综合判断”,以实现调解对各类行政复议案件的全覆盖。但是，并不是所有的行政行为都适合进行调解。对于“重大且明显违法”的行政行为不适合进行调解，原因在于“重大且明显违法”的行政行为属于无效行政行为，其行为自始无效。若被允许调解则可能导致“法律的虚无”,也不利于行政复议监督功能的实现，而应由复议机关明确宣告其无效。从司法部《关于进一步加强行政复议调解工作推动行政争议实质性化解的指导意见》的相关规定来看，能够进行调解的复议案件主要包括三类。一是裁量性行政行为案件。这类案件最适合适用调解，发挥调解实质性化解行政争议的功能。因为单纯的行政行为形式合法性审查并不能回应当事人的真正诉求，行政复议制度的优势之一就在于能对行政行为的适当性进行审查，特别是通过调解能够充分了解当事人的诉求，在行政裁量权行使范围内双方当事人可以“讨价还价”达成调解协议，进而由复议机关作出调解书。若有行政裁量基准，复议机关可在行政裁量基准明确的范围内提出或者指导形成调解方案。但实践中部分行政裁量基准因制定技术不足导致裁量基准本身并不适当，其机械僵化适用引发诸多矛盾纠纷。此时，复议机关应在法律、法规、规章明确规定的行政裁量权范围内，综合研判案件事实、性质、情节、社会危害性和本地区经济社会发展状况等因素提出合理的调解方案。
二是羁束性行政行为案件。在《行政复议法》修订前，理论界和实务界的观点大都倾向于认为羁束性行政行为不适合进行调解，主要理由在于羁束性行政行为不存在裁量空间，无法对其合法性问题进行调解。《行政复议法》修订后，打破了只能对裁量性行政行为进行调解的制度规定，而是要求能动开展羁束性行政行为调解工作。对于合法的羁束性行政行为，调解的作用主要在于通过双方沟通消除申请人的误解或者不满情绪，为申请人的合理诉求在法律允许范围内提供便利，此时一般无须作出复议调解书。对于违法的羁束性行政行为，复议机关通过调解方式推动被申请人自主采取自我纠错或者补救措施，申请人达到其诉求后可以通过撤回复议申请的方式结案；若申请人不撤回复议申请，复议机关可以作出确认原行政行为违法决定的调解方式结案。
三是“一揽子”调解案件。所谓“一揽子”调解案件是指对行政争议产生密切相关的其他行政行为，该行政行为可能是被复议行政行为的前置行政行为，也可能是与被复议行政行为相关的其他行政行为等，因其与被复议行政行为的争议产生密切关联，可以在行政复议调解程序中予以一并处理，实质性化解多个相互关联案件中的矛盾纠纷。当然，要将其他相关行政行为纳入行政复议调解范围，需要征得申请人和其他行政行为当事人的同意。若达成调解协议，复议机关应当在复议调解书中分别明确被复议行政行为以及相关行政行为矛盾纠纷的具体解决方案。此外，行政复议案件涉及民事纠纷且未经过调解的，复议机关在取得当事人同意后，可以将民事争议交由人民调解组织或者行业性、专业性调解组织进行调解，也可以将民事争议与行政争议一并进行调解。
（二）复议调解书的法律效力
复议机关作出复议调解书后不能强制送达，必须由各方当事人签字或者签章，并加盖复议机关印章后才能生效。复议调解书是复议机关依法行使行政职权作出的，是对复议双方当事人达成的调解协议内容合法的确认书。复议调解书的法律效力在于确定当事人之间的行政法律关系，结束行政争议和赋予强制执行的效力。具体来说：一是复议调解书具有终结复议程序的效力。复议调解书是复议机关结案的方式之一，若申请人反悔，无正当理由不能就原行政行为以同一理由重新提起行政复议。二是复议调解书改变了被复议行政行为的效力。复议调解书生效后，复议调解书全部或者部分替代了被复议行政行为的内容，被替代的行政行为内容也就无须再被执行。若复议调解书确认被复议行政行为违法，该行为也就失去其合法性。三是复议机关不得任意改变自己所作出的复议调解书。复议调解书是在复议双方当事人合意的基础上作出的，并不是由复议机关单方意志作出，复议机关不得任意予以改变，以充分保障复议双方当事人的合法权益，维护已经修复的行政法律关系。若复议机关事后发现调解协议是被强迫作出的或者调解协议内容违法，则应当按照法定程序予以撤销。四是复议调解书具有约束力与执行力。复议调解书对复议双方当事人以及第三人的权利义务都作了明确规定，双方当事人以及第三人都应当自行履行各自相应的义务，若拒不履行或者无正当理由拖延履行，则由有权机关责令履行或者强制执行。
需要注意的是，根据《行政复议法》第10条的规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以向法院提起行政诉讼。若复议申请人或者第三人对复议调解书不服，是否也能提起行政诉讼?根据《行政复议法》第78条的规定，申请人、第三人逾期不起诉又不履行行政复议决定书、调解书的，按照相关规定依法强制执行。从文义解释来看，申请人、第三人可以对复议调解书提起行政诉讼。但从司法实践来看，地方法院大多认为复议调解书属于行政机关的调解行为，不属于行政诉讼的受案范围，不能提起行政诉讼。然而，复议调解书是复议机关依职权作出的，本质上是一种具有“准司法”性质的行政行为,单纯从其行为性质来看应符合行政诉讼受案行为的标准。地方法院在案件审理中只是简单地将复议调解书等同于行政机关的调解行为而将复议调解书排除在行政诉讼受案范围之外，并无充足的理由。对此，最高人民法院在“孝感某某制盐有限公司诉江西省上饶市人民政府、江西省上饶市市场监督管理局行政复议调解案”中明确提出，行政复议调解书是行政机关改变原行政行为的一种方式，系新的行政行为，对当事人权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。
本文认为，行政复议调解书虽属行政行为，但基于行政复议与行政诉讼的制度禀赋以及行政争议实质性化解等因素的考量，已生效的复议调解书不宜纳入行政诉讼受案范围。主要理由在于：一是复议调解书本质上是双方当事人自愿接受调解达成的纠纷解决协议,其并不同于复议机关单方作出的复议决定。“法安定性原则要求所有的国家行为在作出后都具有一定的存续性，且其存续性应受法律保护，由此才能形成能够为人们预测和估量的、稳定的、和平的法秩序。”复议调解书中的权利义务关系是双方当事人协商后形成的，而不是复议机关单方作出复议决定后强加于双方当事人的。若申请人对复议决定书不服，可以提起行政诉讼，以表达自己对于复议机关处理决定的不满。但复议调解书是基于双方当事人妥协、能满足申请人利益诉求的基础上达成的，其对双方当事人应有更强的约束力。申请人应当秉持诚实信用的原则自行履行调解书中约定的义务，而不应出尔反尔否定双方合意提起行政诉讼。二是充分发挥行政复议调解实质性化解行政争议功能，避免程序空转的需要。“具有行政纠纷可诉性仅表明某项纠纷可寻求司法途径的最终解决，而非强调司法途径对任何纠纷皆有最佳解决效果。”基于“功能适当原则”的要求，每个国家机关的核心功能都应受到其他国家机关的尊重，要发挥各自优势，相互协调共同实现对公民权利的保障。行政复议相较行政诉讼，具有专业、高效、便捷、成本低等功能优势。特别是，行政复议调解的适用促成双方当事人在自愿协商基础上达成调解协议，具有实质性化解行政争议的功能。这是行政诉讼在化解行政争议方面所不具有的功能优势，法院对复议调解书的受理应保持谦抑的态度。若申请人可以对复议调解书提起行政诉讼，则本已协商解决的行政争议则又陷入行政诉讼程序中。申请人并不一定能通过行政诉讼程序获得自己想要的结果，行政争议也迟迟得不到实质性解决，最终导致行政复议与行政诉讼程序的双重空转。三是复议调解书不可诉并不违反司法最终原则。虽然申请人不得就复议调解书提起行政诉讼，但是复议调解书不具有终结诉讼程序的效力。复议调解书作出后，申请人在法定起诉期限内仍可就原行政行为提起行政诉讼。法院对原行政行为的裁判自然就取代了复议调解书，复议调解书也就失去其执行力。
四、作为执行依据的行政复议调解书
行政复议主渠道的功能定位要求多数行政争议经由行政复议获得实质性解决。“在国家和公民之间的请求权和其他义务的执行方面，行政行为如同民事裁判那样具有作为执行依据的功能。”复议调解书明确了双方当事人以及第三人的权利义务，生效复议调解书的内容履行到位，行政争议才能得到实质性解决。复议调解书的履行包括自行履行和强制履行两种方式，若双方当事人以及第三人拒不履行或无正当理由拖延履行，则由有权机关责令履行或者强制执行。
（一）被申请人履行复议调解书的义务及其实现机制
复议调解书中的权利义务内容是经双方当事人协商达成合意而确定的，被申请人应当自觉履行复议调解书所确定的义务。而且，复议调解书是由复议机关作出的，基于上下级行政机关间的层级监督关系，被申请人作为复议机关的下级行政机关应当主动履行复议调解书所确定的义务。根据《行政复议法》第77条和第83条的规定，被申请人不履行或者无正当理由拖延履行复议调解书的，复议机关或者有关上级行政机关应当责令被申请人限期履行，并可以约谈被申请人的有关负责人或者对被申请人予以通报批评，还可以根据履行情况依法给予被申请人中负有责任的领导人员和直接责任人员警告、记过、记大过的行政处分，以督促被申请人及时履行复议调解书所确定的义务。被申请人经复议机关或者有关上级行政机关采取措施督促履行复议调解书义务后仍拒不履行的，可以对被申请人中负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的行政处分。可见，督促被申请人履行复议调解书的方式主要是行政机关的内部层级监督机制。“层级监督是一种依职权的监督，不需要以当事人的请求为法律上的必要前提。”这就需要复议机关或者有关上级行政机关建立专门的跟踪监督机制，实时回访监测被申请人履行复议调解书的情况。若发现被申请人存在不履行或无正当理由拖延履行的情况，就需采取相应措施督促被申请人及时履行复议调解书所确定的义务。
但是，行政机关内部层级监督机制过于单一，其实施效果完全取决于复议机关和有关上级行政机关对被申请人履行情况跟踪回访的频度与深度。而且，对于申请人和第三人来说，尚缺乏请求被申请人履行义务的外部救济渠道，这既不利于申请人和第三人合法权益的及时保障，也不利于行政复议化解行政争议主渠道功能的有效实现。对此，可从两方面进行补强：一是明确赋予申请人和第三人督促被申请人履行义务的请求权。即被申请人拒不履行或者无正当理由拖延履行复议调解书所确定的义务时，申请人或者第三人都可以向复议机关或者有关上级行政机关请求采取措施督促被申请人及时履行义务，这样可以有效避免因复议机关或者有关上级行政机关跟踪监督不到位，而无法及时发现被申请人拒不履行义务或者拖延履行义务的情况。二是建立复议调解书强制执行机制的双向构造。《行政复议法》第78条明确了复议调解书强制执行机制“被申请人→申请人、第三人”的单向构造，并未赋予申请人和第三人对被申请人拒不履行或者无正当理由拖延履行复议调解书时的强制执行请求权。这一单向构造排斥了外部监督，无法实现行政权力与申请人和第三人主观权利的双向互动。借鉴《中华人民共和国行政诉讼法》第97条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第152条的规定，被申请人拒绝履行或无正当理由拖延履行复议调解书所确定义务的，申请人或者第三人可以依法向法院申请强制执行。法院的强制执行权本质上属于“行政权”的范畴,可以参照非诉行政行为强制执行的相关规定，在审查复议调解书合法性的基础上作出是否准予执行的裁定。
（二）申请人、第三人不履行复议调解书义务的强制执行
申请人或者第三人拒不履行或者无正当理由拖延履行复议调解书所确定义务的，由有权机关予以强制执行。具体包括两种强制执行方式：一是由具有强制执行权的复议机关强制执行。复议机关在监督被申请人履行复议调解书的过程中发现申请人或者第三人不履行复议调解书所确定的义务，或者被申请人向复议机关告知申请人或者第三人不履行复议调解书所确定义务的，具有强制执行权的复议机关在核实相关情况后，可以按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，采取适当的强制措施要求申请人或者第三人履行复议调解书所确定义务。二是申请法院强制执行。不具有强制执行权的复议机关针对不履行复议调解书的申请人或者第三人，在实施催告程序督促申请人或者第三人履行复议调解书后，申请人或者第三人仍不履行复议调解书所确定义务的，复议机关可以申请法院强制执行。复议机关的申请应当在被复议行政行为法定起诉期限经过之后提出，此时复议调解书就具有了完全执行力。法院对复议调解书的合法性审查主要包括对复议调解书作出程序和内容的合法性审查，即复议调解书是否在自愿协商的基础上作出，是否违反法律、法规的强制性规定以及是否侵犯国家利益、社会公共利益和第三人合法权益等。需要注意的是，在“一揽子”调解案件中，复议调解书不仅包括了被复议行政行为的调解内容，还包括了相关行政行为的调解内容。对于相关行政行为调解所确定的行政机关和行政相对人义务的强制执行，可以参照复议被申请人和申请人强制执行的规则。
五、结语
调解作为行政复议化解行政争议主渠道功能实现的重要机制，兼顾法理与人情，以柔性手段实质性化解矛盾纠纷，为行政相对人提供及时有效的法律救济，消除了“官民对立”,修复了受损的社会关系，实现政治效果、法律效果和社会效果的统一。复议机关所特有的专业优势、信息便利以及相对公正的立场为行政争议的迅速解决提供了可能。灵活多样的调解方式不评判对错、不伤和气,能够通过协商平衡各方利益，促进当事人与行政机关的理解和信任，最大限度地减少行政争议的负面效应，应当进一步发挥行政复议调解结案的功效。但是，实践中经过调解的大部分复议案件都是以申请人撤案的方式结案，并不是以作出复议调解书的方式结案。这主要是因为行政机关普遍认为复议调解书的作出意味着书面确认了被复议行政行为的违法或者不当，被申请人会面临行政问责以及影响绩效考核等风险。复议调解书是复议机关作出的“准司法”行为，详细记载了复议当事人以及第三人的权利义务内容，若事后反悔或者履行发生争议，则可以作为当事人或者第三人权利保障与义务履行的依据，能够有效保障行政争议的实质性化解。当前，调解已经成为行政复议的一项基本制度，应当在行政复议制度的整体观理念下对行政复议调解制度进行整体设计，完善行政复议调解书的规范属性与适用规则，以充分发挥调解在矛盾纠纷预防化解中的基础性作用。
