章志远:法治一体建设地方试验型模式研究

选择字号:   本文共阅读 611 次 更新时间:2021-11-16 10:02

进入专题: 法治一体建设   地方试验型模式   运作机理   自主型进路  

章志远  

内容提要:我国法治建设实践样本观察显示,一种自下而上与自上而下相结合、坚持党的领导和坚持以人民为中心辨证统一的地方试验型法治一体建设模式已初步生成。地方试验、中央认可、稳步推广和法治固化是其运作的基本逻辑,分别构成了这一模式的基础、关键、重心和归宿。只有从法律规范层面健全正向激励和反向豁免机制,才能激活地方创新试验动能,助推法治一体建设快速生长。科学的法治建设试验评估指标体系的构建,有助于地方创新试验获得中央认可进而形成固化的法律制度,助推法治一体建设良性生长。对中国特色地方试验型法治一体建设模式内在机理的法理阐释和实践观照,能够进一步证成我国法治建设的自主型进路。

关 键 词:法治一体建设  地方试验型模式  运作机理  自主型进路  Integrated Construction of Rule of Law  Local Experiment Mode  Operation Mechanism  Independent Approach


2012年12月4日,在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上,习近平总书记首次提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”(以下简称“法治一体建设”)的重大命题。此后,“法治一体建设”相继为党的十八届三中全会、四中全会和党的十九届四中全会报告明确认可,成为习近平法治思想的重要组成内容。“法治国家是法治建设的目标,法治政府是法治国家的主体,法治社会是法治国家的基础,三者共同构成建设法治中国的三根支柱”[1]。自2013年开始,法学界围绕“法治一体建设”命题展开过多角度理论阐释。张文显教授立足“法理”,对新时代全面依法治国的思想、方略和实践进行了深度诠释,认为“‘法治中国’是习近平在浙江工作时提出的‘法治浙江’概念合乎逻辑的延伸和升华”[2];周尚君教授立足“程序型法治”的湖南案例、“自治型法治”的广东案例和“市场型法治”的浙江案例,从国家建设视角审视了地方法治实验的成就和经验[3];陈柏峰教授将中国特色的法治社会的核心内涵界定为“公权力运作系统之外的社会生活的法治化”,分析了法治社会基本结构和运行机制[4]。江必新教授对法治社会建设进行了系统、全面阐释,认为“以法治社会为重心的一体建设的法治发展观,符合法治的一般成长规律和中国社会的现状”[5];姜明安教授对法治国家、法治政府、法治社会一体建设的相互关系进行了专门研究[6]。这些成果丰富了法治一体建设的理论内涵,对法治一体建设实践具有参考价值。本文立足我国波澜壮阔的法治建设实践,通过对若干典型制度改革样本的实证观察,论证一种极具中国本土特色的地方试验型法治生长模式。通过对这一模式运作逻辑和关键元素的分析,指导和助推法治一体建设目标的如期实现。


一、法治一体建设地方试验型模式的初步生成


近年来,党中央、国务院围绕建设法治政府这一“全面推进依法治国的重点任务和主体工程”作出了一系列战略部署[7]。各地在坚持法制统一原则的前提下开展了一系列示范创建活动,彰显出中央与地方之间的良性互动。就法治政府与法治社会一体建设的连接点而言,法治意识、规范权力、社会善治和纠纷化解是四个重要元素。法治意识强调全民守法,尤其是作为“关键少数”的领导干部要带头守法,为全社会作出表率;规范权力强调一切公权力行使必须合乎公平正义的要求,将权力关进制度的笼子里;社会善治强调系统治理和源头治理,通过权力与权力、权利之间的协商合作达至共治共赢的实效;纠纷化解强调通过体制机制的完善,促进社会矛盾纠纷得到公正及时解决。下文以八项行政法律制度改革为例,通过“点和面”“局部和整体”的观察,提炼一种“自下而上与自上而下相结合”的地方试验型法治建构模式。

(一)“法治浙江”的区域自主探索

浙江省近年推出的“最多跑一次”改革、行政裁量基准改革、行政诉讼管辖制度改革和行政复议体制改革等举措,为管窥法治一体建设地方与中央之间的互动关系提供了重要样本。

“最多跑一次”改革始于2016年12月。这项改革是一场集简政放权、制度创新、政务协同、流程优化、技术革新和法治保障为一体的政府自身革新,上接中央“放管服”改革和优化营商环境的部署要求,下承解决人民群众办事难的痛点和堵点,赢得了全社会广泛好评。2018年5月,中办、国办印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》,将浙江省的改革作为第一项经验做法向全国复制推广;2018年10月,这项改革获得第五届“中国法治政府奖”[8]。2018年11月,《浙江省保障“最多跑一次”改革规定》正式通过,率先在省级层面为“最多跑一次”改革提供规范样本;2019年10月,国务院《优化营商环境条例》颁行,浙江省改革的许多做法被吸收采纳。

2004年2月,金华市公安局在全国率先推出《关于推行行政处罚自由裁量基准制度的意见》;2005年8月,《治安管理处罚法》吸收了金华市公安局创造的分格分档裁量控制技术;2006年,金华市全面推行行政裁量基准制度,随后在全国各地各个领域迅速推开,一场轰轰烈烈的“裁量基准运动”开始掀起[9]。2015年4月,我国首部规范行政处罚裁量基准的省级政府规章《浙江省行政处罚裁量基准办法》正式通过;2015年12月,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》,明确提出“建立健全行政裁量权基准制度,细化、量化行政裁量基准,规范裁量范围、种类、幅度”;2016年8月,公安部出台《关于实施公安行政处罚裁量基准制度的指导意见》,源自金华市公安局“自下而上”与“实践先行”的裁量基准改革得以开花结果[10]。

台州市中级人民法院2002年首倡异地交叉管辖改革,将大量有管辖权的基层法院不适宜审理的行政案件,通过指定方式交由本辖区内异地基层法院审判。自2002年7月至2005年12月,该市基层法院共审结一审异地管辖案件447件,其中被告败诉158件,败诉率达35.35%,为同期审结的非异地管辖案件的2.5倍,行政审判公信力明显增强[11]。2008年1月,最高人民法院发布《关于行政案件管辖若干问题的规定》,吸收了台州改革经验,确立了“以指定异地法院管辖为主,尽可能将行政争议化解在基层”的原则。2007年9月,丽水市中级人民法院进一步探索行政诉讼相对集中指定管辖改革,取得了良好质效。在2008年集中指定管辖的56件案件中,被告败诉20件,败诉率达35.7%,远远高于全市一审行政案件被告的败诉率[12]。2013年1月,最高人民法院下发《关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》,在部分中级人民法院辖区内开展行政案件相对集中管辖试点工作。

浙江省行政复议体制改革始于2015年9月。义乌市行政复议局是全国首个具有实体意义的行政复议局,担负着整合行政复议职能、集中行政复议职权、提升行政复议公信力的使命。2016年,义乌市行政复议局收到行政复议申请703件,较2015年同期增长234%,矛盾纠纷由信访、行政诉讼向行政复议渠道流入的趋势十分明显[13]。2016年7月,浙江省行政复议局挂牌成立;2017年6月,浙江省人民政府发布《关于深化行政复议体制改革的意见》,明确提出全省行政复议体制改革的时间表和路线图。如今,源自浙江的“实行一级政府只设一个行政复议机构”的改革理念已获得更多地区认同。

“法治浙江”区域自主探索之所以能够赢得中央认可,一是基于对法治痛点的精准把握。无论是加强放管服改革、优化营商环境的“最多跑一次”改革,还是回应行政执法公正社会呼唤的裁量基准改革,抑或公正化解行政争议的诉讼管辖改革和复议体制改革,浙江法治改革创新的秘诀就在于对现实痛点的精准把握,进而能够迅速赢得中央层面的关注。二是基于改革举措取得的显著成效。浙江的自主探索型创新试验来自基层实践,取得成效后经由省级相应立法进行固化推广,为在全国范围内适用提供了范本。

(二)“边缘创新”的地方主动求变

法治建设的复杂性和艰巨性决定了地方多点试验和边缘创新的必要性。以1989年行政诉讼法的实施为例,文本上理想的行政诉讼制度与现实运作渐行渐远,一些源自地方自发形成的改革举措,经过实践检验逐步获得推广适用,对本土行政法治理念的形塑发挥了重要作用。以行政机关负责人出庭应诉和行政审判白皮书的兴起为例,从另外一个侧面揭示法治一体建设进程中央地之间的有效互动。

自2004年以来,地方不断兴起的要求行政机关负责人出庭应诉的“创举”,逐渐为国务院和最高人民法院所认可,成为加快法治政府建设和优化行政审判环境的抓手。特别是江苏“海安样本”的兴起,引起了最高人民法院的极大关注,被列为改革开放40年来中国行政法发展的“大事”之一[14]。在各方合力的推动之下,行政机关负责人出庭应诉比例不断提高、实效逐渐增强,最终被2014年修订的行政诉讼法认可。获评第五届“中国法治政府奖提名奖”的“武汉市行政机关负责人出庭应诉”项目,被视为“助推法治政府法治社会一体建设的重要抓手”[15]。

自2004年上海市高级人民法院首次发布行政审判白皮书以来,该项工作已经成为上海法院系统历年行政审判的“重头戏”。2009年1月,最高人民法院下发《关于在全国法院开展行政审判“白皮书”活动的通知》,人民法院行政审判白皮书发布工作发展迅猛,逐步定型,已经在白皮书内容、形式和范围上形成了较为稳定的模式[16]。2016年7月,最高人民法院下发《关于行政诉讼应诉若干问题的通知》,明确提出“人民法院可以通过白皮书形式,及时就本地区行政机关出庭应诉工作和依法行政考核指标的实施情况、运行成效等向行政机关作出反馈、评价”,标志着行政审判白皮书发布进一步获得了最高人民法院的认可,为其系统化、规范化和制度化奠定了基础。

行政机关负责人出庭应诉和行政审判白皮书之所以能够获得普遍认可,其原因在于两个方面:一方面,地方主动求变的策略与中央优化行政审判环境、倡导源头社会治理的目标高度契合。面对行政审判难的法治瓶颈,如何运用中国智慧加以有效化解始终是我国法治建设中的重点议题。地处长三角的江苏和上海,原本就是国内行政审判的高地,行政机关负责人出庭应诉和行政审判白皮书的推行蕴涵着延伸人民法院服务功能、主动参与社会治理的大智慧。另一方面,地方边缘创新的实践与区域行政审判特点高度契合。我国行政审判工作面临发展不均衡的现实矛盾,特别是在经济发达地区,发展诉求、政府强势对传统的封闭对抗型行政审判模式构成挑战,如何通过府院互动构建新型开放合作型行政审判模式,是地方和中央、司法机关和行政机关的共同关切。行政机关负责人出庭应诉和行政审判白皮书的地方试验,抓住了“互动”和“双赢”的关键,为地方试验型法治一体建设模式的生长提供了重要样本。

(三)“试点创新”的指令地方探索

如果说法治浙江实践和江苏行政机关负责人出庭应诉实践、上海行政审判白皮书实践是一种地方主动求变模式的话,那么对法治一体建设助力甚大的行政公益诉讼与监察体制改革则是中央指令地方探索的另一模式。前者发端于地方,经中央认可后在更大范围内得到推广,直至成为国家正式的法律制度;后者发端于中央,在地方成功试点后经由立法固化而定型。

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的任务。在中央全面深化改革领导小组、全国人大常委会的推动和最高人民法院、最高人民检察院的部署下,北京等13个省、自治区、直辖市检察机关提起公益诉讼的试点工作取得了积极成效。在两年试点期间,试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件,包括诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件。其中,行政公益诉讼案件8709件,包括诉前程序案件7676件、提起诉讼案件1031件,占据了压倒性多数[17]。2017年6月,十二届全国人大常委会第二十八次会议对《民事诉讼法》和《行政诉讼法》进行修改,检察机关提起公益诉讼制度正式“入法”成为我国重要的诉讼法律制度。

深化国家监察体制改革是以习近平同志为核心的党中央作出的强化党和国家自我监督的重大决策部署。2016年12月,十二届全国人大常委会第二十五次会议通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》。经过一年多时间实践,监察体制改革在试点地区迈开坚实步伐。党的十九大对深化国家监察体制改革进一步作出战略部署,十二届全国人大常委会第三十次会议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。2018年3月,十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案,明确了国家监察委员会的宪法地位;通过了《监察法》,最终完成了监察体制改革的法治化。

与地方主动求变不同的是,检察机关提起行政公益诉讼和监察委员会专门行使国家监察职能,都是党中央和习近平总书记亲自部署的重大改革举措,体现了中央主动指令地方探索的决心。这两项改革涉及国家机关之间权力关系的重大调整,必须由中央统一部署后才能交由地方进行有序试点。由于党中央的周密部署,试点地区能够在相对较短的时间内形成有益的试点经验,为国家及时立法正式确认提供了充分的实践支撑,构成了地方试验型法治一体建设模式的特殊样本。

制度经济学理论认为,诱致性制度变迁指的是一群(个)人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁;强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁[18]。如果说改革开放之前的经济社会发展主要是依靠政治精英主导设计的话,那么改革开放之后的经济社会发展则更多表现出对民间社会首创精神的尊重。特别是在建设社会主义法治国家的进程中,中央通盘考虑及时做好顶层设计进行战略部署,引领全国范围内的法治建设不断迈上新台阶;地方在坚持法制统一原则基础上大胆进行改革创新,为中央顶层设计提供样本原料。法治一体建设的目标提出以来,一种超越自上而下强制性制度变迁模式和自下而上诱致性制度变迁模式的新范式开始呈现。这种地方试验型模式吸收了二者的优点,既坚持党中央集中统一领导和整齐划一的顶层设计,又鼓励和尊重地方的首创精神和大胆试验,是我国单一制国家结构形式下推进法治一体建设的有益经验。无论是法治浙江的自主创新、其他地区的边缘创新还是中央遴选的试点创新,都体现了法治一体建设的央地有效互动。实践表明,中国特色地方试验型法治建构模式体现了坚持党中央对法治建设的领导和发挥地方积极性主动性的有机统一,完全契合中国特色社会主义法治体系建构的需要。



二、法治一体建设地方试验型模式的运作逻辑



地方试验型法治一体建设模式的动力源来自中央和地方两个层面,兼顾了央地两个方面的积极性,走出了长期以来“一统就死”“一放就乱”的封闭循环;同时,这一法治建设模式的指示器包括中央权威和群众首创的双重尊重,体现了中国特色社会主义法治建设事业坚持“党的领导”和“以人民为中心”的有机统一。在我国单一制的国家结构形式下,地方试验型法治一体建设模式充分调动和激发了地方的创新活力,通过先行先试累积经验后得以全面铺开,与国家治理现代化的愿景完全契合。这一模式的运作遵循了“地方试验—中央认可—稳步推广—法治固化”的内在逻辑,彰显了民主集中制原则下法治一体建设的特殊路径。从以往的实践经验来看,地方试验是前提和基础,试验效果的好坏、试验时间的长短、试验本身对合法性原则的恪守与否,都可能成为地方试验能否在更大范围内得到推广适用的条件;中央认可则是根本和关键,只有得到中央层面的默许和肯定,地方试验才有可能升格为全局性的制度创新;稳步推广是重心和方向,通过中央层面的政策性文件或相对低位阶的法律规范作为实施依托已成惯例;法治固化则是目标和归宿,在局部试点和全面推开取得实际成效的基础上,以法律形式正式确认试点经验是根本之策,也是对“重大改革必须于法有据”[19]政治承诺的积极兑现。

(一)地方试验型模式的基础

作为地方试验型法治建构模式的起点,“地方试验”存在“主动型试验”(地方自主进行探索)和“被动型试验”(中央指令地方探索)两种形态。主动型地方试验具有时间长、耐性好的优点,能够形成公认的样板。以行政机关负责人出庭应诉制度的试验为例,虽然最早的规范性文件出现在陕西合阳,但江苏海安后来居上成为远近闻名的改革样本。在海安制度改革成功的背后,区域整体法治环境的优越、主事机关的担当是其脱颖而出的关键因素[20]。被动型地方试验时间相对较短,更多体现了中央在特定领域厉行法治的意志和决心。以行政公益诉讼制度和监察体制改革为例,从中央决定在部分地区试点到法律明确予以成文规定不过两年时间,体现出中央对相关领域法治改革的周密部署和坚定自信。即便是中央指令式的被动型试验,承担地区本身所具有的各种优势显而易见,为制度创新试验的快速推进和最终成功奠定了基础。在这种地方“越有为就越有位”“越有位就越有为”的竞争态势之下,地方试验型模式就有了广阔的生长空间。2019年8月,中共中央、国务院发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》,既为深圳大胆创新法治一体建设提供了充分保障,也是深圳长期改革积累和主动谋划的区域优势地位使然。2019年12月,《深圳建设先行示范区行动方案(2019-2025年)》正式印发,其生动实践必将成为我国地方试验型法治一体建设模式的又一典范。

(二)地方试验型模式的关键

作为地方试验型法治建构模式的关键,“中央认可”是地方法治试验能否获得全面推开的必备要素。一般来说,主动型地方试验要想赢得中央认可,必须同时符合“天时地利人和”的要求。一方面,试验地区党政领导要高度重视,试验成果本身要合法、专业、科学;另一方面,试验项目还要主动对接国家战略急需,能够对相关领域改革起到示范引领作用。以正在兴起的浙江全省范围内的行政复议局改革为例,之所以能够快速推进,既源于国家层面对行政复议制度在新时代行政争议化解中应有地位的日益重视,也与试点本身发挥出比传统的行政复议委员会审理模式更佳效果密切相关。2006年9月,中办、国办联合下发《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》,明确提出要积极探索符合行政复议工作特点的机制和方法,努力把行政争议主要化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部。2008年10月,国务院原法制办下发《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》,确定北京、广东等8个省、直辖市为行政复议委员会试点单位。相对于类似“输血”功能的行政复议委员会模式而言,行政复议局更具“造血”功能。在“第四届中国法治政府奖”评选活动中,浙江省义乌市人民政府行政复议局申报的“设立实体复议机构行政复议局”的行政复议体制改革项目获得提名奖。除了领导高度重视、舆论持续宣传外,“行政复议解决行政争议主渠道功能进一步显现”是其最终胜出的关键[21]。

(三)地方试验型模式的重心

作为地方试验型法治建构模式的重心,“稳步推广”是法律制度创新和定型的根本。从以往的法治创新实践来看,依托权威性政策文件和相对低位阶的法律规范是其内在的二元规范依据。以行政机关负责人出庭应诉改革经验的推广为例,在作为一项正式制度写入行政诉讼法之前,国务院和最高人民法院的权威政策文件已经分别予以明确认可。随着党中央对法治一体建设的高度重视,加强党对法治建设工作的领导比以往任何时候更为凸显,越来越多的纲领性党政联合发文成为推进法治一体建设的重要依据。中办、国办联合下发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》就是典型例证。从某种意义上来说,地方试验型法治一体建设模式也是中国特色社会主义法治体系运行的真实写照。

(四)地方试验型模式的归宿

作为地方试验型法治建构模式的目标,“法治固化”是制度演进的最终归宿,是对改革和法治“双轮驱动”时代二者辩证关系的精准适用。“摸着石头过河”式的改革创新试验,要想从根本上取得普适性实效,还必须通过法治固化完成最终的顶层设计。习近平总书记指出:“在研究改革方案和改革措施时,要同步考虑改革涉及的立法问题,及时提出立法需求和立法建议。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止。”[22]以中央指令部分地区试行公益诉讼制度和监察体制改革为例,在做好试点方案的初步顶层设计和试点地区经验总结的基础上,国家层面修法和立法工作随即展开,一揽子解决了改革创新的法律依据问题。从长远来看,作为基本建成法治政府的规范指引,通过制定行政法总则开启中国特色行政法法典化道路应当成为未来行政法治的“一号”任务[23]。



三、法治一体建设地方试验型模式的创新驱动



从法治一体建设地方试验型模式的运作上看,地方改革创新试验是漫长征程的“首站”。以六项地方自主探索型试验为例,起因都源于地方的自我加压。例如,2015年8月,浙江省义乌市在全国率先成立首个县级市行政复议局,改革的直接背景就在于当地越来越严峻的复议工作形势[24]。行政机关负责人出庭应诉之所以能够从边缘走向中心,形成全国独一无二的“海安现象”,就在于行政机关能够主动接受人民法院监督、自觉规范行政执法行为[25]。为此,如何从体制机制上激发地方改革创新的热情和动力,就成为法治一体建设地方试验型模式生长的重要支撑。只有通过正向激励和反向豁免机制的建立,才能彻底打消地方法治创新存在的顾虑,激活地方法治创新的动能。对于地方主动探索型试验而言,这些体制机制的保障尤为重要。至于中央指令地方的探索型试验,还需要把握好试点地区的遴选标准,使得最重要的国家改革试点任务能够与最具实力的地区相匹配。

党和国家近年来推出了一系列鼓励地方法治改革创新的举措,为法治一体建设地方试验型模式的生长提供了良好的外部环境。2019年4月,中办、国办印发《法治政府建设与责任落实督察工作规定》,强调要“努力形成从党政主要负责人到其他领导干部直至全体党政机关工作人员的闭环责任体系”,不断把法治政府建设向纵深推进。2019年5月,中央依法治国办印发《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》(以下简称“《意见》”),明确指出开展法治政府建设示范创建活动,是不断把法治政府建设向纵深推进的“重要抓手”。《意见》将“以创建促提升”“以示范带发展”“以点带面、辐射全国”“为基本建成法治政府提供典型引领”“为建设社会主义法治国家作出积极探索”作为法治政府示范创建活动的指导思想,以“鼓励大胆探索、先行先试”“坚持改革引领”“着力实现示范创建与深化改革的有效衔接”作为法治政府示范创建活动的基本原则。

我国目前法治一体建设地方试验型模式的创新驱动保障机制主要体现在四个方面:一是将“推进法治建设”明确列举为各级党政机关主要负责人的职责,其具体角色定位为“组织者”“推动者”“实践者”;二是从正面明确鼓励地方大胆探索、先行先试,充分发挥先进典型的示范带动作用;三是从反面建立健全必要的容错纠错机制,对法治改革创新实践中出现的失误错误豁免问责;四是将法治建设成就纳入政绩考评指标体系,与干部选拔任用直接挂钩。这些极具中国本土特色的创新驱动保障机制,将“关键少数”的领导干部纳入重点激励对象,通过鼓励创新和容错纠错机制并用,有望最大限度地激发地方的改革创新热情,如愿实现法治一体建设的近期和远期目标。2019年12月,中央依法治国办部署开展对云南、甘肃等八省份法治政府建设实地督察工作,法治政府督察手段的压力传导功能、全面体检功能初步显现。同时,中央依法治国办完成了首批法治政府建设示范创建评估认定工作。

在全面依法治国的进程中,党内法规同国家法律的衔接和协调是关乎社会主义法治体系构建的重大问题。就鼓励地方改革创新试验的法律依据而言,尚未形成与党内法规相互匹配、密切协调的局面。总体来看,地方改革创新试验的激励性法律依据明显不足。《立法法》第13条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要,决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”《行政许可法》第21条规定:“省、自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可,根据本行政区域经济和社会发展情况,认为通过本法第十三条所列方式能够解决的,报国务院批准后,可以在本行政区域内停止实施该行政许可。”这两条规定是目前地方先行先试最直接的法律依据,但其内容具有消极性特点,即地方可以“暂调或者暂停部分法律的适用”“停止行政许可实施”,远未达到鼓励地方积极创新的程度。有学者主张通过“取消对全国人大特别授权立法授权对象的限制”“明确规定地方立法主体可以授权其他机关进行立法”“扩大具体授权的适用范围”为地方改革创新包括制度突破提供更为广阔的空间[26];有学者将行政改革试验授权定位为具有独立法律地位的“介于立法授权与行政授权之间的一种新型授权制度”,主张从行为程序、形式及内容三个方面筑起应有的法律界限[27]。从法治一体建设地方试验型模式的运作上看,授权扩大及其限制的学术主张更多体现在后续稳步推广阶段,而地方自主探索型试验激励机制的法律化、明确化则更为重要。就法治一体建设的痛点而已,必须着眼地方自主探索型试验的正向鼓励。建议通过行政法总则“创新保障性条款”的设置,鼓励坚守法治思维和底线思维基础上的法治政府示范创建活动,使地方试验型模式的创新驱动保障机制得以法律化[28]。



四、法治一体建设地方试验型模式的评估助推



从法治一体建设地方试验型模式的运作上看,中央认可是地方试验能否成为国家正式法律制度的关键环节。除了地方党政领导的重视和新闻媒体的宣传外,试验本身取得的成效和国家战略需求的对接也是重要因素。中央依法治国办《意见》的颁行,为地方试验型模式的评估提供了“制度平台”。《意见》绘制了一幅鼓励试点创新、发挥示范引领、促进协同推进的蓝图,集合了中央和地方、官方与民间的各种有利资源,对全面推进依法治国战略的顺利实现具有里程碑意义。《意见》附随的“市县法治政府建设示范指标体系”本身就是法治政府建设长期实践的成果,既是中央依法治国办开展示范创建活动的评估标准,也是全国各地建设法治政府的具体指引。特别是第九项“附加项”中的“加分项目”,体现了对地方法治试验创新的应有尊重。

《意见》对法治政府建设示范地区评估认定活动设置了“第三方评估”程序,借此发挥行政法学理论界的参与和助推作用。中国法学会行政法学研究会自2010年以来已经连续开展了五届“中国法治政府奖”评选活动,在业界产生了广泛影响,对法治一体建设地方试验型模式的生长起到了推动作用。梳理其中的一些获奖项目,可以看出行政法学者心系法治政府建设实践、运用行政法学理论积极助推的身影。从中央依法治国办启动的首批法治政府建设示范创建评估认定工作进展情况来看,数百名行政法专家学者参与其中发挥了重要作用。为此,在《意见》规定的基础上,实有必要建立官方与学界之间固定的良性互动机制,更好实现法治一体建设中中央与地方之间的互动。

作为主体工程的法治政府建设和基础工程的法治社会建设,在法治国家建设征程中犹如“车之两轮”“鸟之两翼”,必须统筹推进、协调发展。除了既往那些较为成功且已成型的法律制度变革之外,对于一些还处于地方创新试验阶段或正在获得中央认可的改革举措,如何通过自身的进一步优化在全国范围内得到推广,都是行政法学理论界和实务界近期应该关注的话题。例如,一些地方和行业所推行的社会信用管理机制对于构建社会诚信体系发挥了重要作用,但作为社会信用体系核心的政务诚信却明显滞后。为此,必须站在法治政府与法治社会一体建设的高度,通过社会信用建设倒逼政务诚信改革,努力建成“守法诚信”的法治政府。又如,经由行政案件异地交叉管辖、相对集中管辖到跨行政区划管辖的制度变迁,铁路运输法院固定集中管辖行政案件渐成气候,预示着人民法院依法独立行使行政审判权的规范内涵不断得到充实。如何进一步凝聚改革共识,在国家层面推动行政审判体制改革迈出坚实步伐,都是行政法学理应当聚焦的重心。

相比较法治政府建设已经形成较为完备的指标体系而言,法治社会建设的指标体系尚付阙如。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第五部分“增强全民法治观念,推进法治社会建设”,提出了法治社会建设的四大任务;党的十九大报告第八部分“提高保障和改善民生水平,加强和创新社会治理”中,提出了“打造共建共治共享的社会治理格局”的法治社会建设目标;党的十九届四中全会《决定》第九部分“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度,保持社会稳定、维护国家安全”,提出了创新社会治理的五大任务。较为敏感的学者提出了“法治社会建设的目标指引”命题,并归纳为“引导公众有序参与社会治理”“维护良性的物质文化生活秩序”“调适基本公共服务资源的供求”“界定社会组织的适当行为空间”四个方面[29]。参酌法治政府建设指标体系要求,法治社会建设的一级指标可设计为“增强全社会法治观念”“健全社会领域制度规范”“切实保障公民权利”“推进社会治理法治化”“依法治理网络社会”等五个方面,经济发达地区可通过法治社会建设规划等载体率先试行,为国家层面法治社会建设提供可复制、可推广的经验。同时,中央依法治国办可适时推进法治社会建设示范创建活动,助力法治一体建设目标在2035年如期实现。

一段时间以来,通过大规模法律移植构建中国的法律体系成为颇具影响力的法制建设指导思想。实践证明,简单的法律移植容易造成水土不服,难以真正形成立足中国本土实际、解决中国本土问题的法治体系。所幸的是,在建设社会主义法治国家的征程中,法治建设进路也处于转型之中,即从单向度的学习、借鉴西方法律制度和理论的“追仿型进路”迈向以适应中国具体国情、解决中国实际问题为目标的“自主型进路”。“自主型法治进路的实质,就是把解决中国实际问题、实现有效的社会控制与治理的要求渗透到法律及其运作的整个过程之中,从而形成与中国国情相适应的法治体系。”[30]《意见》的颁布实施,进一步彰显了法治一体建设地方试验型模式的愿景,也为我国自主性型法治建设进路提供了极好佐证。作为一种超越自上而下强制性制度变迁模式和自下而上诱致性制度变迁模式的新范式,中国特色地方试验型法治一体建设模式体现了坚持党中央对法治建设的领导和发挥地方积极性主动性的有机统一,是被法治建设实践所检验的契合中国特色社会主义法治体系建构需要的模式,对这一模式内在机理的法理阐释和实践观察应当成为我国法学界重要的研究任务。


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