摘要：行政规划是现代行政职权行使的一种重要方式。司法实践中，法院在判断行政规划是否可诉时主要借助普遍约束性、实际影响两种标准。对此，应当首先厘清行政规划的法律性质，并将其定位为与行政行为并列的新型行政活动方式。对“湛江喜强公司案”裁判理由及其他类案的分析表明，在行政规划可诉性问题的把握上，法院业已形成了行政过程论、成熟性原则以及救济实效性三重思考路径，并辅以对象具体特定性、内容权利限制性和效果直接明确性三项构成要件，这为司法有效应对纷繁复杂的行政规划案件提供了较为统一的裁判尺度。在此基础上对行政规划进行类型化分析，有助于权利保护和纠纷解决。
关键词：行政规划；可诉性；法律性质；判断标准
引言
由于国家积极介入社会生活和经济发展的各领域，为了调和行政权力扩张与资源有限性之间的矛盾，行政规划已成为实现现代行政管理目标的高效选择之一。行政规划不仅能够满足人民对法的安定性的现实要求，还能满足行政对协调利益关系的迫切需要。然而，行政规划与传统行政行为形式之间存在着种种不相契合之处，这使得民众对行政规划进行救济以及司法对行政规划进行法律控制面临挑战。
行政规划可诉性问题在个案中有了不少探索与尝试，2022年《中华人民共和国最高人民法院公报》刊登了“湛江喜强工业气体有限公司诉遂溪县住房和城乡规划建设局等土地行政规划案”（以下简称“湛江喜强公司案”）。其裁判要旨包含三层逻辑：第一，总体规划具有较大的抽象性和不确定性，不可纳入行政诉讼受案范围；第二，当有关部门已经依据详细规划作出“一书两证”行为时，只能对“一书两证”行为提起诉讼，并附带审查详细规划；第三，只有当修建性详细规划直接限制当事人权利且无须通过“一书两证”行为即能得出明确限制结论的情况下，才能例外地承认详细规划的可诉性。该案展现了法院在吸收既往司法经验基础上的进一步思考，为深入研究行政规划可诉性问题提供了新的契机。
综观既有学术研究，论者主要立足于行政规划的法律属性、法律效果，从抽象层面分析行政规划是否具有可诉性，这对于厘清行政规划的法律问题具有一定的现实意义。理论维度的分析与外国经验的引介固然有助于推动立法和司法的进步，但也有必要立足于中国的司法审查现实，进行观察、提炼和总结。虽然已有学者尝试从现实中的裁判案例出发，立足法院对行政规划的态度和做法进行相关规则构建，但皆聚焦于城市规划中的控制性详细规划，缺乏对行政规划的整体性把握。理论研究的局限性和司法实践的开拓性皆呼唤研究者将视野置于作为整体法律制度的行政规划，探求更具普遍适用性的可诉性解决方案。为此，本文通过对“湛江喜强公司案”和若干行政规划可诉性案例的分析整理，揭示当下法院面对行政规划可诉与否的司法立场，剖析行政规划的法律性质和体系定位，进而提炼行政规划可诉性判定思路的本土司法经验，力求为解决行政规划司法审查的前提性问题指明道路。
一、行政规划行为可诉性的司法立场
由于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）都没有明确将行政规划列入受案范围或者将其排除于外，行政规划是否可诉很大程度上取决于法院的裁量。分别以“行政规划”和“城市规划管理（规划）”为案由在“北大法宝”司法案例系统中进行检索，得到了数以万计的相关案例。在剔除与行政规划可诉性问题无关的案例后，进行梳理和分析，发现法院在可诉性判断标准上尚未形成共识。各个法院在具体案件的判断中主要遵循行政规划是否具有普遍约束性、是否对权利义务产生实际影响两种标准，这两种标准在具体适用中又有细微差异。
（一）以是否具有普遍约束性为标准
行政规划的特殊之处在于具有内容上的公益性、所涉权利的广泛性、事先设计与事后约束性等特征，一般以普遍适用于不特定对象的文件形式呈现出来。因此，法院常以此为由认定行政规划不属于行政诉讼受案范围，但具体的思路和说理有所差别。
第一种是通过把行政规划纳入公共政策的范畴而将其排除于受案范围之外。如“温州天邦阀门有限公司等诉浙江省人民政府城市规划管理规划行政复议案”中，法院认为“城市规划是政府的重要公共政策之一”，“控制性详细规划属于社会公共政策范畴”。
第二种是认为行政规划属于针对不特定主体作出的、可以反复适用的抽象行政行为，因而不可诉。其中，不同法院之间甚至同一法院对行政规划是否属于行政规范性文件又存在不同见解。在“陈爱时与浙江省平阳县人民政府土地规划纠纷再审案”中，最高人民法院认为案涉土地利用总体规划“是一种宏观的、指导性的长期规划，是该区域土地用途管制的依据，针对的是该区域内的不特定对象，且可以反复适用，属行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件”，将行政规划视为规章以下的行政规范性文件。但是，同年在“艾年俊与黄石市人民政府城市规划批准纠纷再审案”中，最高人民法院的看法发生了转变。针对一审法院和湖北省人民政府法制办公室对规划批复所作的相互矛盾的认定，最高人民法院强调“与行政规范性文件相类似，规划和规划批复同样具有不特定性和可反复适用性，但不能就此将规划和规划批复等同于行政规范性文件”，明确表示行政规划不可诉的关键在于其具有普遍约束性，并非必须属于行政规范性文件，从而否定了之前的观点。而在“湛江喜强公司案”中，最高人民法院认为在对颁发“一书两证”行为提起行政诉讼时可以根据《行政诉讼法》第五十三条规定一并请求法院对详细规划进行审查，似乎又将行政规划划入行政规范性文件的范畴。从认定行政规划属于行政规范性文件，到明确指出行政规划不能与行政规范性文件划等号，再到肯定行政规划在行政诉讼中的可附带审查性，体现了最高人民法院的踌躇。
此外，还有法院不作区分，直接将行政规划同时认定为公共政策和抽象行政行为，由此判定行政规划不具有可诉性。如“遂宁荣誉投资有限公司诉遂宁市城乡规划管理局规划行政编制案”中，法院从行政规划编制行为的本质出发，认为其属于公共政策范畴，又根据行为所指向的对象、适用方式和约束力范围，认为其属于抽象行政行为的范畴。再如“湛江喜强公司案”中，法院对城市总体规划的内容、特点和法律意义进行分析后，得出其“属于公共政策和规范制定范畴”的结论。
（二）以是否对权利义务产生实际影响为标准
《行诉解释》第一条第二款在列举九项不属于行政诉讼受案范围的行为后，于第十项规定“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。这一规定属于兜底条款，是对决定受案范围实质性内容的抽象与概括，可以作为行政诉讼受案范围的认定标准。因此，司法实践中法院在认定规划可诉或不可诉时，大多数以是否对权利义务产生实际影响作为标准。如“张锡华诉中华人民共和国国务院行政批复案”中，法院认为国务院对唐山市城市总体规划的批复是上级政府对下级政府请示的答复，“未对张锡华设定权利义务，对张锡华的权利义务不产生实际影响”，因而该批复也就不具有可诉性。
但是，“实际影响”作为一个不确定法律概念，在实际适用的过程中难免造成困惑与分歧，需要进行解释以明确可操作性。此时，法院会附加一些限定条件或借助相关学说以支持“实际影响”标准在具体个案中的适用。例如在“广德县骨外科医院与安徽省人民政府城市规划复议纠纷再审案”中，最高人民法院指出“某一规划和规划行为是否可诉或可复议，依赖于该规划和规划行为是否针对特定人，并对该特定人的权利义务直接产生影响”。根据这一裁判标准，《行诉解释》中“实际影响”的范围被限定至“直接影响”，从而在受案范围中排除了只产生间接影响的行政规划。在“王发祥诉山东省青州市人民政府规划行政许可案”中，最高人民法院借助学理上的成熟性原则加以判断和论证，以“不具备对利害关系人合法权益产生实际影响的成熟性”为由否定案涉建筑规划方案的可诉性。“湛江喜强公司案”中，法院在原则性地说明行政规划不具有可诉性的同时，指出在满足“直接限制当事人权利”和“无须通过‘一书两证’行为即能得出明确限制结论”两项要求时可以例外地承认修建性详细规划中有关特定地块规划限制内容的可诉性。这在一定程度上分别与前述“直接影响”和“成熟性”标准不谋而合。
二、行政规划行为可诉性的学理省思
法院以普遍约束性为标准对行政规划是否可诉进行判断，很大程度上源自现行法律规范并未对行政规划的法律性质作出明确界定，而学理上也对这一棘手的问题莫衷一是，法院仍倾向将行政规划划入具体行政行为或抽象行政行为之中来解决可诉性问题。属于具体行政行为的行政规划可诉，而属于抽象行政行为的行政规划不可诉，这种简单的区分解决方法不无商榷之处。因而，有必要厘清行政规划的法律性质，摆脱具体与抽象的界分，并在此基础上重新对行政规划在行政法学体系中的位置进行定位。
（一）传统行为形式方法定性的局限性
由于行政规划本身的复杂性、综合性，国内外行政法学界对这一问题尚争议颇大，总体呈现出将行政规划归入某种单一行为类型或具体分析行政规划法律性质两种倾向。
单一性质说将所有行政规划的法律性质都界定为单一的一种行为方式，如事实行为说认为行政规划属于“行政内部活动标准”；具体行政行为说认为尽管行政规划以一般人为对象，类似于立法行为，但是其所伴随的权利限制等效果比法令具体强烈得多，具有处分性；立法行为说认为计划裁量权属于“国家权力范畴的普通立法裁量权”。单一性质说将行政规划的法律性质一概而论，看似简便而统一，实则忽视了行政规划的样态、种类复杂多样的特点。事实上，现有任何一种单一行政行为的法律制度都无法完全适配于所有的行政规划。
具体分析说认为，行政规划是一个包容性的概念，应当根据单个行政规划进行具体分析和审查，依照其具体特性分别纳入法律、行政规则、行政行为、事实行为等各种传统的法律形式。这种具体问题具体分析的观点以传统的理论体系为依托，虽然可以使种类各异的行政规划按照各自的特点与现有法律制度有效衔接，但是可能会出现将某些行政规划完全等同于行政立法和行政规范性文件的做法，从而贬损行政规划自身的独立价值。而且，新出现的行政规划可能无法与现有的形式类别妥善匹配，此时再坚持具体分析说就会导致部分行政规划游离于既有法律体系之外。
因此，将行政规划简单地统一归入或仅仅分别置于既存的行为形式中进行讨论都无法正确、全面地把握行政规划的法律性质。适宜的做法应当是，摆脱传统形式的惯性思维，根据行政规划所具有的特殊性、独特性，对行政规划的法律性质进行相对独立的分析。
（二）司法抽象具体二分定性的不适当性
1989年《行政诉讼法》将“具体行政行为”确立为行政诉讼受案范围的逻辑起点，引发了理论界与实务界关于具体行政行为与抽象行政行为划分标准的广泛讨论。尽管《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》随即尝试对“具体行政行为”的内涵进行界定，但仍未消弭争论。而具体行政行为与抽象行政行为也由此成为行政行为最为重要的分类，两者的划分在构建各自理论体系和确立行政救济范围方面无疑具有一定的意义。但是，这种区分只是行政法学研究为了从结果上认识行政行为的某些特征所为，并不苛求分类的科学性，而当此种分类成为