摘 要：行政复议与行政诉讼是解决行政争议、保障公民、讼人或其他组织合法权益的两大核心法律途径，它们共同构成了我国行政救济体系的主体框架。随着新修订的《中华人民共和国行政复议法》实施后“大复议、中诉讼、小信访”格局的逐步形成以及行政复议变更决定的大量应用，司法实践也应作出相应的调整。理论层面，应重新界定行政诉讼的合法性审查，对审查内容和审查程序进行再定位、再考量。实践层面，应确立层次化的审查思路，妥善把握行政诉讼的谦抑性与终局性，注重比例原则的适用，妥善解释“明显不当”标准的适用，确立“较小改动”规则，推动复议与诉讼受案标准的全面衔接，并构建行政复议事实认定的司法确认机制，探索构建系统化的“一揽揽子”纠纷解决程序。同时，积极运用穿透式审查方式，深化调解和解制度，多措并举推动源头治理，构建长效解决机制，从而实质性化解行政纠纷，回应当事人日益增长的司法需求，助推法治政府建设。
关键词：合法性审查；合理性审查；穿透式审查；实质性化解
行政复议与行政诉讼构成了我国行政法律体系中解决行政争议的两项核心救济路径。行政复议,作为行政机关内部的一种监督机制,以其直接性和便捷性著称；而行政诉讼,则是运用司法程序对行政行为实施审查,彰显出权威性与终局性的特质，两者在捍卫行政相对人合法权益方面扮演着举足轻重的角色。2025年，新修订的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》)已实施一年有余，新法强调将行政复议确立为解决行政争议的主渠道，这对行政机关提出了更为严格的要求，同时也给人民法院的行政审判工作带来了挑战。
在案件的审查上，行政复议与行政诉讼各有侧重。一般而言，行政诉讼主要聚焦于行政行为的合法性审查，而行政复议则秉持全面审查的原则，既审视行政行为的合法性，亦兼顾其合理性。鉴于新法实施后行政复议案件量可能激增的态势，人民法院在案件审理中应如何定位其审查标准，是否仍能沿袭既往的审查模式，已成为亟待实践探索的关键问题。本文旨在深入探讨新《行政复议法》实施背景下，人民法院应如何调整并明确其审查标准，从而更好地与行政复议相衔接，以期对行政诉讼实践提供有益的参考与借鉴。
一、《行政复议法》修订对司法审查的影响
新修订的《行政复议法》在强化行政复议作为行政争议解决核心渠道及维护公民合法权益方面取得了显著进展，不仅巩固了复议的监督职能，还赋予了其救济与争议解决的新功能。此次变革不仅标志着行政复议功能的全面升级，更深刻影响了行政审判体系。
（一）审查内容的再定位
传统上，人民法院的行政审判聚焦于对行政行为合法性的审查，而对合理性问题的探讨相对有限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第6条的规定，人民法院审理行政案件，首要任务在于审查行政行为的合法性。同时，该法第70条及第77条进一步规定，对于明显不当的行政行为，人民法院有权判决撤销或部分撤销，并可责令行政机关重新作出行政行为;对于行政处罚明显不当或其他行政行为涉及款额的确定确有错误的，人民法院可判决变更。尽管这些条款为人民法院在特定情形下对行政行为合理性的审查提供了依据，但本质上仍是在合法性审查框架内的延伸。全国人民代表大会常务委员会《关于〈中华人民共和国行政诉讼法〉(草案)的说明》明确指出，人民法院应依法审理行政案件，避免对行政机关在法律、法规授权范围内的行政行为进行不当干预，以保障行政机关依法有效行使行政管理职权。人民法院对行政行为合法性的审查，需秉持司法谦抑原则，即法院行使司法权不得越俎代庖，替代行政机关行使行政权。实践中，鉴于司法审查的局限性，为避免过度介入行政权的判断，人民法院通常不会直接替代行政机关行使行政权，而是倾向于在判决中责令行政机关作出特定行政行为。基于司法权与行政权的职能划分及司法谦抑的要求，人民法院对行政行为的审查侧重于外部监督，合法性审查原则体现了司法权的谦抑性，人民法院主要进行最低限度的审查，即主要判断行政行为是否合法，而不轻易涉足行政自由裁量权的行使。
新修订的《行政复议法》赋予了行政复议机关更为宽泛的审查权限，行政复议决定既包含对行政行为合法性的判断，也涵盖对合理性的审查；既是对原行政行为的评价，又构成一个新的行政行为。因此，人民法院的审查范围也不可避免地涉及对行政行为合理性的考量。这一变化要求人民法院在司法审查过程中重新审视合法性与合理性之间的界限，对“合法性”审查进行更为精细的再审视与再定位。本文认为，面对新复议法实施后大量涌入司法领域的复议决定，人民法院应在坚守法律底线的前提下，将合理性审查融入合法性审查之中。借鉴商事审判中的“刺破公司面纱”理论，人民法院对行政行为合法性的审查实际上本身就隐含着对合理性的考量。司法审查如同“戴着镣铐的舞蹈”，既要严格遵守法律规定，不得逾越“合法性审查”的边界，又要面对蕴含合理性审查内容的复杂复议决定，如何灵活把握“合法性审查”与“合理性审查”的界限，妥善处理复议决定中涉及的行政行为“合理性”问题，是对司法人员智慧与能力的严峻考验。
（二）新型案件的再挑战
新修订的《行政复议法》将变更决定置于更靠前的位置(第63条)，相较于撤销决定(第64条)，这一调整凸显了立法者对变更决定重要性的认识。随着行政复议机关日益倾向于运用变更决定作为终结争议的有效手段，此类案件一旦步入司法审查程序，其复杂性与专业性水平将显著跃升。变更决定往往牵涉多重法律条文的适用、繁复的事实认定以及行政裁量权行使的合理边界等复杂议题，这无疑为人民法院的审理工作带来了新的挑战与考验。若人民法院拘泥于传统的合法性审查框架，将难以对行政行为的合理性作出有效评价，进而无法实现对复议决定内容的全面审视。以“项某诉六盘水市人民政府行政复议案”“翁某诉江苏省东台市市场监督管理局(以下简称‘东台市监局’)商标行政处罚案”为例：
在项某诉六盘水市人民政府行政复议一案中，项某鉴于其配偶周某所受伤害，于2019年12月16日向第三方六盘水市人力资源和社会保障局(以下简称“六盘水市人社局”)递交了周某的工伤认定申请。六盘水市人社局于次年1月7日作出编号为100036号的《认定工伤决定书》，确认周某所受伤害构成工伤。周某所在公司快易通对此决定不服，遂向复议机关六盘水市人民政府提起行政复议。六盘水市人民政府于2020年4月29日作出4号复议决定，撤销了前述100036号《认定工伤决定书》，并指令六盘水市人社局重新作出行政行为。随后，六盘水市人社局于2020年6月15日再次作出编号为100692号的《认定工伤决定书》，维持周某所受伤害为工伤的认定。快易通公司对该决定再次提起行政复议，六盘水市人民政府于同年10月16日作出16号复议决定，撤销了100692号《认定工伤决定书》，并指令六盘水市人社局重新考量并作出行政行为。项某对该16号复议决定不服，遂向人民法院提起行政诉讼。人民法院经审慎审查认为，第三方六盘水市人社局基于本案确凿事实，依据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第3条第一款第五项以及《工伤保险条例》第14条第一项之规定，认定周某所受伤害构成工伤，其认定事实清晰，适用法律、法规准确无误，且程序合法。反观被告六盘水市人民政府作出的16号复议决定，存在认定事实不明、适用法律错误之瑕疵，依法应予撤销，并恢复100692号《认定工伤决定书》的法律效力。
在翁某诉江苏省东台市市场监督管理局(以下简称“东台市监局”)商标行政处罚一案中，人民法院经审理认为，东台市监局先后于2016年5月11日、同年12月15日分别作出0084号及0332号处罚决定。相较于0084号处罚决定，0332号处罚决定在认定被申请人翁某经营行为所侵犯的注册商标数量及违法经营额方面均有所减少，即所依据的事实情节有所减轻。尽管该两次处罚均在法定裁量幅度内作出，但作为同一处罚程序中针对同类违法行为所作出的决定，理应遵循《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第32条之规定，即行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。同时，依据《行政处罚法》第4条第二款“过罚相当”的原则，于同一处罚程序中，面对违法情节明显减轻之情形，处罚结果未能相应减轻，实质上构成加重处罚，有违行政合理性原则。此外，0332号处罚决定作出前，被申请人翁某已与部分消费者及商标权利人达成和解并进行了赔偿。东台市监局虽以商标权利人出具的“对被投诉人之前的行为是否处罚、如何处罚，权利人均无异议”的说明为由，主张该和解行为不影响处罚结果，但此做法忽略了《行政处罚法》第5条“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合”的原则。行政处罚之目的，非仅在于罚款本身，更在于通过惩戒措施教育公民、法人或其他组织自觉守法。翁某积极与商标权利人沟通并赔偿损失，显示其已认识到行为之过错，并采取积极措施消除或减轻违法行为的危害后果。在此情形下，东台市监局仍维持原处罚幅度，显属不当。据此，人民法院依据《行政诉讼法》第77条第一款之规定，判决变更罚款数额，此举符合《行政处罚法》的立法精神及相关规定。
上述两则司法案例均涉及原行政行为经行政复议程序被修正后，当事人依然不服进而提起行政诉讼的情形。在项某案中，面对工伤认定决定历经多次反复的情况，人民法院运用撤销判决，有效避免了当事人的诉累以及行政与司法资源的无谓消耗，彰显了司法效率与公正。而在翁某案中，人民法院针对案情变化后的复议决定，采取了变更判决，这一裁决不仅契合过罚相当的法律原则，还深刻体现《行政处罚法》中关于惩戒与教育相结合的精神，旨在通过惩前毖后的措施，深入贯彻处罚法的规定。在处理此类新类型复议案件时，人民法院的审查范围不仅局限于变更决定的合法性，还扩展至对其合理性、适当性的评估，同时强调了对行政相对人合法权益的充分保护。人民法院将原行政行为的合理性审查有机融入对复议决定的合法性审查之中，这一做法较好地体现了对于经复议后的行政行为，人民法院所遵循的综合性、全面性的审查原则。此举不仅强化了司法监督的效能，也促进了行政复议与行政诉讼制度的有效衔接，确保了行政争议的妥善解决与行政法治的深入实践。
（三）审查程序的再考量
行政复议制度的革新不仅触及实体内容的深刻变化，亦对程序性规范提出了新的挑战与要求。随着行政复议作出主体的变更、程序的优化及内容的调整，司法审查程序亦需随之进行适配性的优化与调整，以确保制度间的衔接与高效运行。例如，行政复议机关在作出复议决定时，可能采纳了更为灵活便捷、高效务实的程序创新，诸如简易程序、电子复议(云复议)等新兴模式。此外，立案、管辖等程序性事项亦需根据行政复议制度的新动态作出相应调整，旨在确保案件能够迅速且准确地纳入司法审查轨道，避免一些不符合起诉条件的案件进入诉讼程序，也规避程序性障碍对当事人合法权益的潜在侵害。
本文认为，新修订的《行政复议法》积极探索构建“繁简分流”的审理机制，针对案情清晰、争议不大的案件，行政复议机关得以通过简易程序实现快速处理。在此背景下，人民法院在审视此类简易程序的行政复议决定时，应着重关注复议决定的程序合规性，确保其未悖离法定程序与基本原则。同时，鉴于简易程序往往伴随着较短的审理时限及简化的审理流程，人民法院在受理与审理相关案件时，亦需灵活调整自身的审理节奏，力求实现简单案件快速审理、复杂案件精细审理的目标，从而更好地与行政复议的简易程序形成有效对接。另外，新修订的《行政复议法》积极倡导运用新技术手段推动数字化转型，其中电子复议(云复议)即为重要实践之一。人民法院在应对电子复议决定时，应严格审查其合法性与有效性，认可其作为正式复议决定的法律效力。同时，人民法院亦需加速自身的信息化建设步伐，提升电子诉讼的便捷程度与运行效率，以便更好地与电子复议程序实现无缝衔接。此外，新修订的《行政复议法》对行政复议的管辖体制进行了调整，人民法院在应对这些变革时，应确保自身的管辖体制与行政复议的管辖体制保持协调一致，有效避免管辖冲突与重复审理的现象发生，从而确保司法审查的公正性、高效性与权威性。
二、行政复议与行政诉讼审查衔接的理念与思路
在构建行政复议与行政诉讼审查之间的有效衔接机制时，我们应当秉持多维度考量，确立一套既契合法治原则，又兼顾效率与公正的衔接逻辑框架：
（一）构建层次化审查格局，实现审查深度的递进与互补
行政复议作为行政争议解决体系的前置环节，其审查范畴不仅局限于合法性范畴，更延伸至合理性领域。合理性审查，不仅能够有效填补司法程序中合法性审查可能存在的空白与局限，还能在更高层面上彰显法的正义精神与理性光辉，确保行政行为兼具正当性与可接纳性。据此，在构建行政复议与行政诉讼审查的衔接框架时，应清晰界定行政复议的首要审查角色，即全面而深入地审查行政行为的合法性与合理性；而行政诉讼则扮演第二层次审查的角色，重点聚焦于行政复议决定的合法性校验，同时针对行政复议中未予充分论及或存有争议的合理性问题，予以必要的补充性审查，以确保审查体系的全面性与深入性。
第一，强化“事实审”的基础作用。首先，在事实认定方面，人民法院在对经复议后进入司法程序案件的审理中，首要任务便是对案件事实进行详尽的审查与认定。如何对案件事实进行审查与认定，复议与诉讼应当保持一定的一致性，即都应基于有充分证据支持的事实作出判断。从法律规则角度出发，行政诉讼相关法律及司法解释对于证据和事实认定都有详尽的规定：首先要依据法律要件事实进行审查判断。人民法院在审查被申请复议的行政行为事实是否清晰时，需根据该行政行为所适用的法律规范所要求的事实构成要件，逐一进行审查。若行政行为所确认的事实与法律要件事实完全吻合，则初步表明该行政行为在逻辑层面具备合法性；反之，若行政行为所认定的事实与法律要件事实存在偏差或遗漏，则该行政行为的表面合法性将受到合理质疑。其次，应当依据相关证据认定事实。在行政复议案件的司法审查中，证据的审查至关重要。对于行政机关作出的行政行为，人民法院将严格要求其提供充分且确凿的证据，以支撑行政行为所认定的相关事实。同时，行政相对人享有提出反证的权利，而第三人则可补充相关证据或提供证据以支持其独立主张。人民法院将依据这些证据进行综合审查，从而准确认定案件事实，并据此对被复议行政行为的认定事实是否清晰作出判断。在此过程中，人民法院应严格遵循证据规则，确保审查的公正性与准确性。再次是着重审查双方争议焦点事实。在行政复议案件的司法审查中，人民法院应全面审查被复议行政行为是否基于事实清楚、证据充分而作出。然而，更为关键的是，应重点审查复议各方存在争议的、与被复议行政行为合法性紧密相关的事实。为此，法院应在庭审过程中组织各方当事人就被复议行政行为所认定的事实提出异议，并归纳出异议事实，形成事实问题的争议焦点。在各方确认后，将明确举证责任主体，由负有举证责任的一方提供证据以证明其主张的事实成立，其他各方则有权进行质证，并可提出反证或补充证据。人民法院将对各方提供的证据逐一进行细致审查，确保所采纳的证据具备真实性、合法性与关联性，从而作为定案的依据。随后，人民法院将综合分析各方提交的可定案证据，对争议事实是否成立进行认证与判断，并详细阐述具体的理由。通过这样的审查流程，确保行政复议案件的处理结果公正、准确，并实质性解决行政争议。此外，在行政复议案件的司法审查中，人民法院时常会遇到行政机关的行政行为依赖于先前行政行为的情况。当申请人对后续行政行为提出异议，且理由基于先前行政行为的违法性时，人民法院需对此类前后行政行为之间的关联性进行审慎处理。先前行政行为在很大程度上可被视为后续被复议行政行为的证据。因此，在审查过程中，人民法院应对先前行政行为作为证据的性质进行细致审查。只要先前行政行为的违法性未达到重大且明显的程度，或未构成必须撤销的情形，原则上不应否定其作为证据的效力。对于此类可能存在瑕疵的行政行为，其证明效力仍应得到认可，以确保司法审查的连贯性与公正性。
第二，聚焦“法律审”的核心功能。一方面，无论是经复议的案件还是进入诉讼程序的案件，均需对行政行为的合法性进行严格的审查，故而复议机关与司法机关应当全面且深入地检视该行政行为在适用法律法规方面的准确性。若被申请复议的行政行为所确认的事实未能充分满足其援引法律所规定的事实构成要件，则可能存有两种情形：（1）事实尚未查证清楚，有待对相关事实作进一步的深入调查与核实；（2）行政机关在作出该行政行为时存在法律适用上的谬误，对案件性质的判定出现偏差，致使无法依据所选法律规范对申请人作出恰当处理。因此，人民法院在复议案件的审查过程中，必须严谨而细致地剖析行政行为的法律适用状况，确保行政行为的合法性、合理性与公正性，从而切实维护行政相对人的合法权益。另一方面，除关注事实认定与法律适用的契合程度外，还需深入审查被申请人对相关法律规范的理解是否准确无误。正确适用法律规范的前提在于，行政机关对法律规范的理解必须合乎法律规定，不得存在因违背法律解释原则而导致的法律误读现象。具体而言，法院应细致审查被申请人对法律规范的理解是否背离了立法宗旨，是否与上位法的相关规定存在抵触，以及是否不当扩大了法律规范的适用范围或限缩了其应有之义等。这些方面的审查至关重要，因为一旦被申请人存在法律规范理解上的偏差，那么基于此种错误理解所作出的行政行为，其合法性自当受到合理质疑，甚至可直接被判定为违法。人民法院在审查过程中，必须审慎评估被申请人对法律规范的理解，确保其符合法律的规定与精神，以维护法律的正确适用与行政行为的合法性。同样，行政行为所依据的法律规范本身的合法性亦应受到高度重视，这也是行政诉讼法将规范性文件作为附带审查的意义所在。若经审查发现，行政行为所依据的法律规范违反了上位法，则该行政行为便丧失了合法性基础，自然应被认定为违法。人民法院在复议审查过程中，应当敏锐地洞察行政行为依据的合法性问题。一旦发现复议机关或下级行政机关行使行政权的依据存在违法情形，人民法院有责任依法予以纠正，以维护法制的统一与尊严。若纠正权限不在人民法院，需报请上级行政机关或有权机关予以废止的，人民法院应及时移送相关材料，确保问题得到妥善处理。通过构建这样的审查与纠正机制，旨在从源头上杜绝类似违法行政行为的再次发生，有效预防和化解行政争议。
第三，确立“实质审”的终极目标。在当前的法律实践中，四级法院审理模式存在“同质化”现象，行政复议与行政诉讼之间也存在同样的问题，很多案件都是“诉访交织”。新修订的《行政复议法》明确将行政复议定位为化解行政争议的主渠道，预示着未来将有大量的行政纷争通过行政复议这一途径得以解决。面对行政复议与行政诉讼同质化的问题，人民法院应当充分发挥其独特职能，践行以实质性化解行政争议为导向的审查模式。国之大事，惟民是恤。这就要求司法人员必须更新司法理念，深入践行“如我在诉”的司法情怀与责任担当，在案件的审查过程中，要深入剖析争议产生的根源及当事人的真实诉求，无论是复议人员还是法官，践行“如我在诉”最终都服务于实质性化解争议这一共同目标。法官在审理案件时，不仅要判断“对错”，更要考虑判决结果能否真正解决当事人的实际问题，避免“程序空转”或“案结事不了”。在当前复议的实质化解能力仍有不足，部分争议不可避免地进入诉讼程序的背景下，行政诉讼的“实质审”具有双重使命：（1）作为权利救济的最终保障，当复议未能实质化解行政争议时，人民法院需穿透当事人的纸面诉求，探问当事人寻求救济的根本目的；（2）履行监督行政机关依法行政的职责，通过对复议决定和程序的深度审查，反推复议机关实质化解行政争议的能力，使其真正发挥“主渠道”作用。“实质审”并非简单地对案件事实和法律适用的审查，而是指不拘泥于当事人的诉讼请求，深入探究行政争议的根源、当事人的核心诉求以及行政行为背后的社会影响等多方面因素，原告诉讼请求更接近于行政行为合法性审查的“触发工具”。人民法院在行政诉讼中进行“实质审”，不能将复议程序视为一个简单的“前置程序”或“过滤网”，而应将其视为争议化解链条上具有独立价值的关键环节，人民法院在审查复议机关的复议决定时，应当从更高的法律位阶和更广泛的法律体系出发，对复议机关的法律适用进行全面审查，从而实质化解行政争议。
以“三建公司诉兴宁市自然资源局土地行政处罚案”为例。2003年4月，梅州市发展计划局批复同意三建公司在涉案地块开展建设，原兴宁市国土局也作出同意用地的预审意见，兴宁市招商引资办还发函明确土地补偿费按三建公司与镇政府协商的价格解决并要求尽快完成项目建设。9月，镇国土所出具“兹有五里香度假村全部土地已经我所协助征用。其土地使用证正在办理中，请有关部门给予办理报建手续”证明。2004年2月，三建公司取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证等系列手续；兴宁市政府也作出批复，减免报建规费，兑现招商政策。其间，三建公司通过向村民、村民小组租赁或购买的方式使用涉案土地并于年底建成五里香茶艺馆。10月，原广东省国土资源厅复函同意涉案项目完善用地手续，但兴宁市有关部门一直未按要求申报完善手续。2014年，兴宁市自然资源局经立案调查后认定，三建公司未取得建设用地批准手续即进行建设，属非法占用土地，决定没收建筑物和其他设施。三建公司不服，起诉请求撤销处罚决定，一、二审法院均驳回三建公司的诉讼请求。三建公司申请再审被驳回后，向最高人民法院提出申诉。最高人民法院再审认为，三建公司未依法取得并完善用地审批手续，应当承担相应的法律责任。但兴宁市政府及相关部门明知三建公司用地手续不全，仍然以招商引资名义作出一系列行政许可并支持先行建设，也应承担相应的法律责任。特别是因涉案项目符合土地利用总体规划，原广东省国土资源厅已经同意完善用地手续的情况下，兴宁市相关部门长期未推动完善用地手续，系违法用地状态长期持续的重要原因。此外，兴宁市政府部门及项目所在村组还收取三建公司支付的部分土地补偿等费用。三建公司对上述政府行为已形成足够信赖，因而形成的信赖利益应予保护。兴宁市自然资源局在十年后将非法占地责任全归责于三建公司，迳行将五里香茶艺馆没收，显失公正，也侵害其信赖利益。2023年4月19日最高人民法院作出再审判决：撤销一、二审判决，确认被诉处罚决定违法。判决书同时载明，鉴于三建公司原审期间未提出赔偿请求，兴宁市自然资源局应主动协商采取具体补救措施或者赔偿方案；协商不成的，应及时作出赔偿决定。对赔偿决定不服的，可另行诉讼。本案的典型意义在于，人民法院注重对案件的实质审查，兴宁市自然资源局未遵循行政处罚法有关“过罚相当原则”“信赖保护原则”的相关规定，没收并拆除已运营十余年、符合土地利用总体规划且可以补办用地手续的建设项目，利益衡量显失公正，执法方式简单机械，侵犯企业的信赖利益。人民法院提审并改判该案，纠正机械执法行为，能动回应历史原因形成的非法占用土地的纠错问题，依法保障了涉案企业的合法权益。通过司法审查，为企业发展营造稳定公平透明可预期的营商环境，正确对待了民营企业因历史原因形成的不合规行为，依法保护民营企业的合理预期和合法权益，这正是行政诉讼“实质审”的意义所在，也是对司法工作提出的最高标准与要求。
（二）恪守行政诉讼的谦抑性与终局性，实现行政与司法的合理分工与协作
行政复议作为行政机关内部监督的一种形式，相较于外部监督性质的行政诉讼，展现出程序简洁、期限高效、争议解决彻底、附带监督性强以及成本经济等诸多优势。这些特质使得行政复议在处理行政争议时能够展现出更高的灵活性与效率，同时亦能有效减轻司法机关的办案负担。行政复议不仅承载着行政决定的性质，还兼具“争讼裁决”的职能，属于一种“准司法性”的行政行为。因此，在构建行政复议与诉讼审查的衔接机制时，应当秉持行政诉讼的谦抑性原则，充分尊重行政复议的专业特质与权威地位，避免不必要的司法介入，以维护行政与司法之间的合理界限。同时，亦需明确行政诉讼的终局性地位，即司法审查应专注于程序的合法性审查以及法律规范的统一解释与执行，从而确立其作为最终“裁决者”的权威地位。当行政复议无法有效化解争议，或复议决定存在显著错误时，应确保当事人能够通过司法途径获得最终的救济。这种分工与合作机制，不仅彰显了行政与司法之间的合理界限，更确保了行政争议解决机制的有效运作与权威性的维护，实现行政与司法在争议解决领域的良性互动与协同治理。
行政诉讼之谦抑性与终局性原则，要求人民法院在审理行政案件时，务必以法律为基准，秉持能动履职的理念，“法官必须充分且正确地发挥主观能动性，按照法律包括司法解释的规定运用自由裁量权，依据法庭查明的事实，在社会主义法治理念支配下作出裁判，实现案件裁判乃至社会治理的最佳效果”。司法能动履职在解决行政争议中的核心意义，可概括为以下三个维度：
第一，乃深入探悉当事人的真实意愿与诉求。能动履职的首要职责，在于案件受理之初为当事人提供详尽的法律阐释与明确指引，帮助其准确表达真实意愿，确保司法审查的方向与当事人意愿高度契合，从而精准化解行政争议，实现司法公正与社会和谐的统一。例如，当事人向市政府提出复议申请，意在解除与某行政机关签订的行政协议，遭驳回后提起行政诉讼。法院经审慎审查，发现案件实质为赔偿之争，当事人核心诉求在于通过确认协议无效以获得行政赔偿。若提起无效之诉无益于矛盾纠纷之化解，法院则可向当事人释明，建议其变更诉讼请求，以使案件得以进入实体审理程序。此案例中，法院的审理不拘泥于行政行为及复议决定的形式审查，而是穿透行政行为表象，深入探究纠纷根源，广泛审视当事人寻求纠纷解决的深层次动因。法院可主动将审查焦点扩展至案件诉求之外的实际争议，实施全面而深入的审查，以更精准地回应当事人真实需求，更有效地消解行政争议。
第二，须灵活且审慎地择取争议解决之道。鉴于行政争议的复杂性与多样性，人民法院在解决争议时，应在法律框架内积极能动履职。当行政争议难以通过常规复议程序得以妥善处理，且当事人诉求合理时，人民法院应积极探索多元路径，以期实现实质法治。如遇征收拆迁类案件，可尝试通过行政协调机制，重新配置相关资源，为申请人寻求合理解决方案，并确保其合法权益得到适当补偿。
第三，应积极推动相关争议一体化解决。无论是行政机关作出原行政行为，抑或复议机关作出复议决定，均与社会公共利益紧密相关。人民法院在解决行政争议时，需超越个案视野，站在更高层面分析案件，以化解潜在社会风险。依托司法职能的广泛性与权威性，在化解具体案件争议的同时，亦需对相关矛盾纠纷进行整体性解决。再以征收拆迁补偿类案件为例，因涉及国家政策、经济发展、社会稳定、个人利益保护等多重因素，人民法院在审理此类案件时，不仅要关注当事人间的行政法律关系，还需深入探究这些法律关系对其他相关方利益的影响，如被拆迁户的回迁安置、社保缴纳等问题。因此，在办理案件时，不仅要实现个案的妥善处理，更要积极推动相关方的利益协调工作，对行政纠纷进行源头治理与整体性解纷，为社会和谐稳定作出积极贡献。
（三）贯彻比例原则，实现审查制度衔接的成本效益最优化
比例原则要求行政机关在裁量权的行使过程中，确保所采取措施与所追求目标间保持合理且适度的比例关系，防止对当事人权益造成不必要的侵害。在构建行政复议与诉讼审查的衔接机制之际，比例原则的适用同样至关重要。一方面，应着重遵循行政诉讼的最小成本原则，特别是在行政复议涉及新型态、新规则适用时，力求将对当事人权益的影响降至最低，确保争议解决流程的高效性与公正性。另一方面，在推进行政复议与行政诉讼衔接的过程中，亦需关注司法的成本，规避无谓的重复审查与资源浪费，这就要求在设计衔接机制时，应着重关注行政与司法资源的合理配置与高效利用，确保行政复议与行政诉讼审查的衔接既契合法治原则，又能实现成本效益的最优化。继行政诉讼中比例原则适用第一案“汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨市规划局行政处罚案”后，从传统的行政处罚领域，到如今行政强制、征收与补偿、信息公开、行政许可、行政协议、行政赔偿等多个领域，比例原则的运用并不鲜见。人民法院对比例原则的应用，尤为显著地体现在对明显不当行政行为的审查上，即对行政机关自由裁量权的行使展开深入且全面的检视。尽管行政机关在独立行使自由裁量权时享有一定的裁量空间，但此裁量权绝非无垠。其必须在法律设定的框架内行使，任何违背法律基本原则及精神的行为均应接受审查与纠正。
在行政自由裁量权的行使过程中，行政机关的决策往往牵涉公共利益与诸多复杂情境。因此，法院必须严格把关，对明显不当的行政行为进行深入细致的审查与分析。此审查不仅需关注行政行为的合法性，更要注重其合理性与公正性。通过加强对明显不当行政行为的审查，有效制约行政机关的自由裁量权，防止其滥用职权或偏私，从而捍卫行政法治的权威与公正。当然，前提是需准确判定该行为是否确属行政权自由裁量范畴。例如，某市场监管局对某甲处以五万元罚款的行政处罚，表面观之似为自由裁量行为，但若经审查发现某甲并无违法行为，则该处罚便缺乏事实依据，构成违法行为，而非自由裁量行为。因此，法院在审查时，需从证据、权限、程序等多个维度入手，确保行政机关的行为确属自由裁量行为。同时，行政机关在行使自由裁量权时，亦需综合考量社会公共利益、当事人合法权益等多重因素，以确保行政行为的合理性与公正性。通过深入剖析与评估行政行为，精准识别明显失当的行政行为，并及时予以纠正。对明显不当行政行为的审查，既体现了对法律尊严的捍卫，也彰显了对行政权力行使的有效监督与制约，对保障当事人合法权益、促进社会和谐稳定具有重要意义。
以“广州德发房产建设有限公司诉广州市地方税务局第一稽查局税务处理决定案”为例。2005年1月，广州德发房产建设有限公司（以下简称“广州德发公司”）委托拍卖行将其自有的位于广州市人民中路555号“美国银行中心”的房产拍卖后，按1.382 55亿元的拍卖成交价格，向税务部门缴付了营业税6912 750元及堤围防护费124 429.5元，并取得了相应的完税凭证。2006年间，广州市地方税务局第一稽查局（以下简称“广州税稽一局”）在检查德发公司2004年至2005年地方税费的缴纳情况时，认为德发公司的上述房产拍卖成交单价格为2300元/m2，不及市场价的一半，价格严重偏低，遂于2009年9月，作出穗地税稽一处[2009]66号税务处理决定，核定德发公司委托拍卖的上述房产的交易价格为311 678775元，并以311 678775元为标准核定应缴纳营业税及堤围防护费，决定追缴德发公司未缴纳的营业税8671188.75元，加收营业税滞纳金2805129.56元；决定追缴堤围防护费156081.40元，加收滞纳金堤围防护费48619.36元。德发公司不服该决定，向广州市地方税务局提起行政复议，广州市地方税务局决定维持原行政处理决定。2010年3月，德发公司向广州市天河区人民法院提起诉讼，一审判决认定广州地税第一稽查局作出的处理决定恰当，对广州德发公司的主张不予支持。同年，广州市中级人民法院二审维持一审判决。2013年，广州德发公司向最高人民法院提出再审申请。最高人民法院再审认为：(1)不违反法律原则和精神的行政惯例应当予以尊重。广州税稽一局在查处涉嫌税务违法行为时，依据税收征管法第35条规定核定纳税义务人的应纳税额是其职权的内在要求和必要延伸，符合税务稽查的业务特点和执法规律，符合《国家税务总局关于稽查局职责问题的通知》关于税务局和稽查局的职权范围划分的精神，不构成超越职权。(2)税务机关确定应纳税额时，应当尊重市场行为形成的市场价格；其基于国家税收利益的考虑否定拍卖价格作为计税价格时，行使税收征管法第35条第一款第六项应纳税额核定权时，应当受到严格限制。纳税义务人以拍卖不动产的拍卖价格作为计税依据依法纳税后，在该拍卖行为未被有权机关依法认定为无效或者认定存在违反拍卖法的行为并影响拍卖价格的情况下，税务机关原则上不能根据税收征管法第三十五条第一款第六项的规定行使应纳税额核定权，但如果拍卖行为中存在影响充分竞价的因素导致拍卖价格过低，如本案中的一人竞拍时，税务机关基于国家税收利益的考虑，有权行使应纳税额核定权。(3)没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出影响行政相对人合法权益或者增加行政相对人义务的决定。税务机关根据税收征管法第三十五条第一款第六项的规定行使应纳税额核定权，应当受到税收征管法第五十二条关于追缴税款和滞纳金的条件和期限的限制；因不能归责于纳税义务人的原因时，新确定的应纳税额，缴纳义务应当自核定之日发生，征收该应纳税额确定之前的税收滞纳金没有法律依据。本案是最高人民法院提审改判的第一起税务行政案件，人民法院在促进依法行政方面运用比例原则体现司法能动履职特点，既保障国家利益不受损，也防止了税收权力的任性。
三、行政复议与行政诉讼审查的衔接进路
（一）实体层面的衔接
在构建行政复议与行政诉讼的实体衔接机制时，需多维度考量，确保两者在审查内容、审查标准及判决方式上的和谐统一，以促进行政争议解决机制的高效顺畅运作。
第一，重新界定行政诉讼的合法性审查。行政诉讼与行政复议在合法性审查的内容上并非全然一致，此差异根源于两者制度定位与审查目的之别。行政复议的合法性审查，以其内部自我纠错、自我监督的特性，往往展现出比行政诉讼更为深入且严格的审查强度。上级行政机关对下级机关行政行为的监督，具有天然的优越性与深刻的理解力，使其能更精确地界定行政行为的合规性与合理性边界，从而更有效地纠正下级机关可能存在的谬误。相较之下，行政诉讼的合法性审查则更为广泛且全面，其不仅需与行政复议的合法性审查内容实现有效对接，确保审查标准上的连贯性与一致性，还需进一步开阔审查视野，兼及对行政复议合理性的考量。否则，人民法院对行政复议决定的司法审查将流于形式，难以发挥实效。在构建行政诉讼与行政复议的实体衔接机制时，需重新审视行政诉讼合法性审查的范围，以确保其既能充分发挥司法监督的效能，又能与行政复议形成有效互补。尽管行政复议与行政诉讼在审查标准上存有一定差异，但两者均应以法治原则为基石，坚守法治底线。无论是行政复议抑或行政诉讼，其终极目的均在于保障公民合法权益，推动行政机关依法行政。因此，在构建行政诉讼与行政复议的衔接机制时，我们必须始终秉持法治原则，确保两者在审查过程中均能严格遵循法律法规的规定，共同推进法治政府建设的进程。
第二，妥善解释"明显不当"标准的适用，拓宽司法审查的边界。"明显不当"是人民法院司法审查的重要标尺之一，传统语境下，"明显不当"通常意指行政行为存在显著不合理或显著偏离正常规范之情状。一般而言，法院仅对此类明显不当的行政行为进行审查，对于一般程度的不当行为，法院则无权介入，此系司法权谦抑性的体现，旨在避免司法裁量代替行政裁量。然而，随着行政复议制度的日益拓展与完善，若仍囿于传统范畴理解"明显不当"，恐将导致行政复议与行政诉讼之间衔接出现断层。因此，有必要对"明显不当"标准进行必要的扩展与深化阐释，将其内涵拓展至"明显失当"与"明显不公"，以更为精细地勾勒出行政行为合理性的边界。
"明显失当"系指行政行为在特定方面未能严格契合法律法规或政策要求，虽未触及严重不合理或违法之境地，但在执行过程中，如处罚幅度的裁量、许可条件的设定等，显然与立法精神、政策导向或公众合理预期存在偏差，未能彰显行政行为之公正性与合理性。例如，某地区针对同一类型违法行为，对不同个体施以悬殊极大的罚款金额，且未能提供充分合理的解释或依据，此类行为即可视为"明显失当"。"明显不公"则是指行政机关在处理相同或相似情境之案件时，采取截然迥异的行政行为，导致对不同行政相对人产生不公平对待。此不公可能源自主观判断的差异、信息不对称或行政裁量权的滥用，表现为对同一性质行为，有的施以严厉处罚，有的则予以轻微处理，甚至不予处理，从而破坏了行政行为的一致性与公正性。例如，在同一区域内，两家排放污染物程度相近的企业，一家被处以高额罚款并要求停产整顿，另一家却仅获口头警告，未采取任何实质性措施，此种差异化对待即构成"明显不公"。通过对"明显不当"行政行为标准进行扩展与深化阐释，将其细化为"明显失当"与"明显不公"，不仅可为行政机关提供更为明晰的行为指引，减少行政裁量权的滥用，亦可为公民提供更加有力的权利救济途径，促进行政行为之合法、合理与公正。同时，此亦要求行政机关在作出行政行为时，必须全面考量法律法规、政策导向、公众合理预期以及案件具体情形，确保行政行为的公正性、一致性与合理性。
第三，确立"较小改动"规则，促进纠纷矛盾的诉讼化解。在构建行政复议与行政诉讼实体衔接机制的过程中，应充分彰显行政复议作为行政争议解决核心路径的重要地位，力求以最小调整幅度实现纠纷矛盾的诉讼化解。这一规则的核心在于，行政复议决定一旦进入行政诉讼程序，法官需对复议决定的合法性与合理性进行严谨细致的评判，在确保不违反法律法规、不侵害公共利益及个体合法权益的前提下，优先考量维持复议决定的稳定性。针对复议决定中确存瑕疵或不当之处，法官应审慎行使司法裁量权，以最小调整幅度实现纠偏，力求裁判结果与复议决定在核心精神上保持一致，同时有效化解争议，实现行政争议的实质性解决。以实例论之，假设某企业因环保标准执行问题被环保部门处以罚款，该企业不服，遂向上一级环保部门申请行政复议。复议机关经审慎审查，认为罚款金额过高，遂决定调减罚款数额，但维持罚款的基本决定。嗣后，该企业仍对复议结果不满，向法院提起行政诉讼。在此情境下，法院在审理时，应首要审视复议决定的合法性与合理性，若确认复议决定在罚款数额调整上体现了行政裁量权，且未违反相关法律法规，则法院在判决时应尽可能尊重复议决定，仅在必要时对罚款数额进行微调，而非全盘推翻复议决定，另行作出新的处罚决定。此举既能维护行政复议之权威性，又能确保行政争议的有效解决，避免程序反复与资源浪费的无谓发生。特别是在行政复议法修订后，行政诉讼的判决方式亦应适时调整，以增强与行政复议制度的"兼容性"。例如，对于复议机关依法作出的变更决定，法院在审查确认无误后，可直接于判决中予以确认，无须另行作出新的判决。
（二）程序层面的衔接
在构建行政复议与行政诉讼程序衔接机制之际，建议应进行细致规划，确保二者在受案标准、审理流程及纠纷化解程序上的精准对接，以期促进行政争议解决机制的高效与顺畅运行。
第一，推动行政复议与行政诉讼受案标准的协调统一。随着行政复议制度的不断深化与革新，复议案件的受理及管辖规则已历经显著变迁，此等变革不仅体现于复议前置案件范畴的扩展之上，更深刻地影响着行政复议与行政诉讼两大行政争议化解机制间的衔接与协同。往昔观念中，行政复议常被视作行政机关内部的自我监督与纠错机制，其受案范畴被视为自然广于行政诉讼。然而随着复议法的修订，复议前置案件范畴显著拓宽，不再局限于传统行政行为异议，而将行政不作为、政府信息公开申请遭拒等更多情形纳入复议前置之列。此变化意味着，当事人在面对此类特定行政争议时，须先行向复议机关申请复议，在复议结果未能解决其诉求时，方可选择向法院提起行政诉讼。此外，行政复议制度还增设调解、和解等多元化解决方式，为当事人提供了更为丰富多样的争议解决路径，进一步增强了行政复议的实效性与吸引力。为与之全面对接，行政诉讼受案范畴亦需作出相应调适。具体而言，应明确行政复议与行政诉讼的受案范畴基本保持一致，确保行政复议与行政诉讼在受案标准上的统一性与协调性，从而为当事人提供更为清晰、明确的争议解决路径选择。当事人遭遇行政争议时，可依据自身实际需求，直观选择行政复议或行政诉讼作为解决之道，而无须忧虑因受案范畴差异而陷入程序冲突或资源虚耗之窘境。
第二，构建行政复议事实认定的司法确认机制。当前，行政复议与行政诉讼在审理架构上被视为两个彼此独立的体系，此分割状态引发了一个显著问题：复议决定进入诉讼程序后，法院往往需要从头开始，对行政行为的事实认定展开全面且独立的再审查。此做法不仅可能导致行政与司法资源的大量浪费，降低争议化解效率，还可能致使复议机关的专业判断与审查努力未获应有之认可与尊重，进而削弱行政复议制度的权威性与公信力。为破解此困境，推动行政复议与行政诉讼制度的有效衔接，应积极探寻并建立行政复议事实认定的司法确认机制。
具体而言，对于复议机关基于充分证据与专业技术所作出的事实认定，只要其认定过程合乎法定程序，且所依据的证据确凿、充分，能够构成完整证据链，法院在后续的司法审查中即应给予充分尊重与认可。这意味着，法院无须再对这些业经复议机关审慎审查并作出认定的事实进行无谓的重复审查，而是可将更多精力聚焦于行政行为的法律适用、程序合规性以及是否存在滥用职权、明显不当等问题的审查之上。同时，法院在审查复议决定时，应将审查重心更多地向法律适用层面倾斜。在确保事实认定准确无误的基础上，法院应专注于对行政行为的法律适用进行细致且全面的审查，以确保法律适用的准确性与一致性。随着行政复议作为行政争议化解核心路径作用日益凸显，构建与之相适应的专门诉讼审查机制显得尤为迫切。此机制既要体现对行政复议的尊重与认可，确保复议机关的专业判断得以合理体现与采纳；又要确保司法审查之独立性与权威性，防止复议决定成为法院审查的"橡皮图章"，从而有效规避司法资源的浪费，提升争议化解的效率与质量。此外，为进一步优化行政复议与行政诉讼的衔接，亦可考虑引入双层审查机制。具体而言，复议决定进入诉讼程序后，法院可先行进行形式合法性审查。此阶段审查主要关注行政行为的程序是否合法、证据是否充分、是否超越职权、是否滥用职权等表象问题。对于那些明显违反法定程序、证据不足或存在明显违法的行政行为，法院可直接作出判决，无须再进入实质审查阶段。而对于那些通过形式合法性审查的行政行为，法院则可进入实质审查阶段，对行政行为的实体合法性及合理性进行深入审查。
第三，探索并构建一体化解纷机制。既往之尝试，诸如行政机关负责人出庭应诉制度，虽在推动行政争议实质性化解方面取得了一定成效，然其影响力与作用范围相对有限，多为单一层面的探索，尚未能构筑起全面、系统的争议解决机制。随着行政复议作为行政争议化解主渠道地位日益巩固与强化，构建系统化的"一揽子"纠纷解决程序，实现行政争议之高效、彻底化解，已成为当前亟须解决的重大课题。为达成此目标，需在制度设计上更为全面与深入，不仅需在宏观层面构建科学合理的行政复议与行政诉讼衔接机制，亦需在微观层面针对具体问题实施精准策略。例如，针对行政诉讼中的变更判决，人民法院可制定专门的指导意见，明晰其制度定位与程序规范，确保在变更判决作出之际，能够充分尊重行政复议机关的专业判断，同时确保争议能于一次诉讼程序中得以彻底化解，避免诉讼反复与程序拖延之弊。另外，由于行政主体的碎片化，导致行政行为的碎片化，进而产生救济程序的碎片化。这对于无论是复议还是诉讼来说，既增加了事实查明上的困难，也导致纠纷解决过程中相关部门的推诿，无形中增加了当事人的诉累。故而，可探索尝试在行政复议或行政诉讼中确立对于多主体行政行为的相对统一的责任承担主体，或在复议或诉讼程序中依职权追加被告或第三人，力争通过公权力的运用实现纠纷解决的最优化。
新修订的《行政复议法》对司法审查的影响呈现出多维度、深层次的特征，这不仅要求人民法院在审查内容上实现合法性与合理性的双重审视与平衡，还促使人民法院积极应对新型案件的涌现，不断优化审查程序，以适应行政复议制度改革所带来的全新挑战与深刻变化。这一系列变革举措，无疑将有力推动我国行政审判体系的进一步健全与完善，为法治政府建设的深入发展注入强劲动力。
四、余论：推动争议解决的"弥合"与长效治理
现代司法的一个发展趋势是，人民法院审判活动正经历由消极型司法向积极型司法、由权力型司法向回应型司法、由表面化审查向纵深化审查的转变。无论是行政复议抑或行政诉讼，主线都是实质性化解行政争议，实现公民权利保障、严格依法办事与社会稳定、经济发展相协调。
（一）争议解决的关键：穿透式审查之运用
"穿透式审查"，是司法程序中的一种审查方法，源自2016年国务院《互联网金融风险专项整治工作实施方案》之"穿透式监管"，意指透过事物表象，深入探究其本质。于行政诉讼中，穿透式审查意指人民法院在审查行政案件时，不仅关注行政行为的合法性及当事人的诉讼请求，更需深入探究当事人提起诉讼的实质目的，避免司法程序空转，从而实现行政争议的实质性化解，充分保障当事人的合法权益。穿透式审查的精髓，在于透过现象与形式洞察事物的本质，以行政行为为基础，不拘泥于审判程序的僵化，深入剖析当事人的真实诉求。行政诉讼与行政复议往往涉及复杂的行政行为与法律关系，若仅停留于表面合法性审查，则难以触及诉争的核心。法官需深入了解争议的背景、起因及双方当事人的真实诉求，通过穿透式审查，揭示争议的核心问题，并提出针对性解决方案。
以行政审判中征收拆迁类案件为例，针对政府一系列征收行为，当事人诉至人民法院，可能涉及的行政行为包括征收土地公告、征收决定、征收补偿方案、限期拆除决定、补偿决定等。对于征收制定的补偿标准、评估机构的选择及对评估报告结果不服者，又可提起政府信息公开之诉。人民法院经审查发现，当事人提起诸多诉讼的根源，实则是对其可获安置补偿或赔偿不满。诸如以超过起诉期限、被告不明确等理由驳回起诉者；或针对信息公开、确认违法之诉，起诉后法院支持当事人诉求，责令政府公开信息、确认行政行为违法、撤销行政行为、责令行政机关依法履责等，但当事人仍不满意，申请再审，究其原因，即未能满足行政相对人的核心诉求。此即诸多行政案件"案结事未了"的缘由，虽于法无误，却难获当事人认同。反之，若司法机关与行政机关共同努力，妥善解决当事人的核心诉求，则此前的信息公开之诉、征收公告之诉等，当事人基本不再提起。再如行政诉讼中信息公开领域，存在诸多"滥诉"现象。当事人某一诉求若未能解决，则可围绕此诉求提起大量无关诉讼。如江苏省南通市陆某某案，其与家人提起近百起信息公开申请，对结果不满意后，进而提起大量行政复议与行政诉讼。法院虽以滥诉为由驳回部分起诉，一定程度上遏制滥诉行为，但当事人消耗大量行政复议与行政诉讼资源，影响真正权益受损当事人之诉权保障。类似例子不胜枚举，"实质性解决争议，应当以解决实质性争议为前提"。了解当事人起诉的真实目的，敏锐分析其实质的争议所在，是实现实质性解纷、有效分配司法资源的题中应有之义。
（二）争议解决中：行政复议与行政诉讼协同并进，深化调解和解制度的应用
调解和解作为解决行政争议的重要手段，其优势在于促进争议双方直接对话与沟通，增进理解，缩小分歧，从而化解矛盾、平息纷争。于行政复议阶段，复议机关应充分利用其作为行政机关内部监督机构的独特地位，积极引导争议双方进行调解和解，尤其在涉及专业性、技术性较强或涉及行政裁量权的案件中，更应发挥复议机关的专业优势，为双方提供合理、可行的解决方案。同时，于行政诉讼阶段，法院亦应支持调解和解，尤其在案件事实清楚、法律关系明确、争议不大或涉及社会公共利益等情况下，为当事人提供更多元、更灵活的争议解决方式。通过行政复议与行政诉讼的协同推进，形成调解和解制度之合力效应，共同推动行政争议的深度"弥合"。
一方面，需明确哪些行政诉讼案件适宜采用调解和解方式解决。对于案件事实清楚、法律关系明确、争议不大或涉及社会公共利益等情况，法院应积极考虑调解和解的可能性。此类案件因事实清楚，易于找到双方都能接受的解决方案，同时通过调解和解可避免正式审判可能带来的对立和紧张，有利于维护社会稳定和公共利益。法院作为中立第三方，在调解和解过程中应发挥积极引导作用。法官须具备高度的专业素养和调解技巧，能够准确识别双方的核心诉求，平衡各方利益，提出公正合理的调解方案。尤其在涉及专业性、技术性较强或行政裁量权的案件中，法院可依托专家咨询、技术评估等手段，增强调解方案的专业性和可行性。另外，行政复议作为行政争议解决的前置程序，其与行政诉讼的协同推进对于调解和解制度之成功实施至关重要。复议机关在初步审查阶段即应尝试调解，对于未能达成和解之案件，进入诉讼程序后，法院可接续复议机关之调解工作，利用复议阶段收集的信息和形成的共识，进一步推动双方和解。
（三）争议解决的长效机制：多措并举推动源头治理
行政争议的解决，不应仅停留于个案的化解、复议决定的审查，更应着眼于问题的根源，人民法院应运用自身优势多措并举构建争议解决的长效机制：一是司法建议的正确运用。人民法院可通过制发司法建议等方式，推动行政机关改进工作、完善制度，从源头上预防和减少行政争议的发生。诉讼程序结束后，法院可根据案件审理中发现的问题，及时、准确制发有针对性的司法建议，指出行政机关在行政行为中存在的问题与不足，提出改进和完善的建议。同时，还应加强对司法建议落实情况的跟踪和督促，确保司法建议得到有效执行，真正发挥其在推动源头治理、构建长效解决机制中的积极作用。二是加强行政复议与行政诉讼的信息共享与沟通协作。信息共享是提升行政争议解决效率和质量的有效举措。复议机关与人民法院应建立常态化的信息共享机制，及时交流复议和诉讼案件的相关信息，包括但不限于案件类型、争议焦点、处理结果等。通过信息共享，复议机关和法院可更加全面地了解行政争议的现状和趋势，为制定更加精准的争议解决策略提供依据。三是提升复议与诉讼人员专业素养和调解能力。 复议机关和法院的工作人员是行政争议解决的重要力量，其专业素养和调解能力直接关系到争议解决的质量和效率。应加强对复议与诉讼人员的培训和教育，提高从业人员的法律素养、业务能力和调解技巧。
推动行政争议的深度"弥合"与长效治理，是一项长期而艰巨的任务。行政复议与行政诉讼在行政案件的审查过程中担负着各自的使命，行政复议的主渠道解纷、行政诉讼的终局裁决，共同构建了一个高效公正、衔接合理的行政争议解决机制。
