摘要：基于行政行为违法或不当要件的不同，可将行政复议变更决定区分为裁量不当纠错型、依据适用纠错型和事实认定纠错型三种形态，新行政复议法实施应进一步健全行政复议变更决定的三重规范解释。在裁量不当纠错型变更决定中，以“内容不适当”替代“明显不当”能够补强行政复议对一般不当行为的救济，对不当范围的广义理解与变更标准的精准细分能够规范复议纠错裁量权的行使。在依据适用纠错型变更决定中，“未正确适用依据”顺应了行政复议实践扩大法律审查范围的趋势，与“适用的依据不合法”“没有依据”构成融贯衔接的依据瑕疵认定体系。在事实认定纠错型变更决定中，为平衡行政一体原则与行政复议制度功能的冲突，应赋予行政复议机关相对有限的调查取证权和事实变更权，纠正“非主要”与部分“主要”的事证瑕疵，遵循多元的复议证明标准。行政复议变更决定的正确适用，有助于行政复议化解行政争议主渠道地位的形成。
关键词：行政复议变更决定；规范解释；裁量不当；依据适用；事实认定
2023年9月1日修订通过的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“新《行政复议法》”）站在化解行政争议主渠道定位和实质性化解行政争议的战略高度，将变更决定置于行政复议决定体系中优先适用的第一顺位，扩大到涵盖内容裁量、法律适用、事实认定的行权全过程，“应改尽改”的新型解纷格局正在形成。如果将目光投向鲜活的行政复议实践，不难发现，变更决定的适用标准早已在个案积累中开启了优化重组的探索。鉴于公之于众的行政复议决定书数量较少，本文以最高人民法院及相关高级人民法院审结的行政复议案例为分析样本，总结经行政复议机关和司法机关双重认可的“明显不当”“适用依据错误”和“事实不清、证据不足”判断标准，揭示既往行政变更决定的适用困境。新《行政复议法》实施以来，行政复议变更决定已引起我国行政法学者的关注，在变更决定作为行政复议决定体系的核心、贯彻实质性化解行政争议理念、发挥能动复议的天然优势等重大问题上，行政法学理已形成初步共识。作为行政复议制度改革的一项重要成果，行政复议变更决定的正确适用，应当成为行政法学界关注的前沿课题。本文聚焦行政复议变更决定“裁量不当纠错型”“依据适用纠错型”“事实认定纠错型”三种表现形式，立足不同类型变更决定的生长轨迹，结合行政复议典型案例，探寻行政复议变更决定的适用标准，力求将行政复议变更决定的制度优势转换为现实治理效能。
一、裁量不当纠错型变更决定的规范解释
（一）明显不当纠错型变更决定的实践受挫
1990年《行政复议条例》第42条第4款第5项规定，行政复议机关可以对“具体行政行为明显不当的”作出变更决定，意味着规范裁量不当行为的行政复议合理性审查标准的确立。这一规定在1999年《行政复议法》出台和修订过程中得以完整承继。作为落实行政复议“纠正违法或不当的行政行为”立法目的的直接体现，明显不当型变更决定能够利用行政复议机关的专业性与经验优势，激活行政系统内部优势与特色，配合行政诉讼的合法性审查，搭建起多元的行政纠纷机制。与此同时，2014年修订的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称“《行政诉讼法》”）纳入“明显不当”的司法审查标准，实现了与1999年《行政复议法》规定的体系性衔接。全国人大法工委在官方释义中表明，引入“明显不当”只是对《行政诉讼法》“合法性原则的内涵作了扩大解释”，实现由形式合法性审查到实质合法性审查的转向。可见，能否进行合理性审查依旧构成行政复议制度与行政诉讼制度的根本区别。
明显不当型变更决定自诞生之初就隐含着未全面涵盖行政行为合理性审查的缺陷。1999年《行政复议法》中立法目的条款规定的“不当”行政行为与变更决定条款规定的“明显不当”行政行为存在较大程度的合理性差异，导致针对一般不当行政行为救济手段的缺位。按照《行政诉讼法》的官方释义，将明显不当行政行为视为违法行政行为，从体系解释角度来看，《行政复议法》由此也仅能纠正违法行政行为，直接抹杀了行政复议独有的制度优势与创设初衷。可见，明显不当型变更决定的适用已遭遇挫折。
在行政法学理上，关于“明显不当”的标准形成了三种学说：一是“结果畸轻畸重说”，该说将明显不当界定为合法性审查标准下的一项子规则，仅调整客观结果畸轻畸重的行政行为；二是“实质违法说”，该说认为明显不当作为极端不合理的行政行为就是一种实质性的违法行为，可以根据法定因素、执法指南、裁量基准等已成形的实体标准作出判断；三是“基本原则违反说”，该说认为明显不当是对行政行为所提出的应符合法律基本原则和内在精神的更高要求，行政行为违反平等对待原则或善良风俗原则，都可认定为明显不当加以纠正。
由于缺乏统一权威的规范指引，实务界过度拓展了“明显不当”的适用边界，导致裁量不当行为认定标准的泛化，侵蚀着其他类型变更决定的生存空间。综观样本案例，在行政复议实践中，“明显不当”呈现出六种标准：一是“履职不当”，如在“李林中诉湖南省嘉禾县人民政府行政复议案”中，行政复议机关认为被申请人拒绝履行法定职权，作出不予受理的答复属于明显不当；二是“依据适用不当”，如在“刘玉梅等诉汪清县人民政府等房屋征收补偿案”中，行政机关根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》开展城市棚户区改造工作，但征收房屋却没有进行必要的货币补偿，产权调换方式也明显不合理，作出的补偿方案违反法定征收规则，属于“具体行政行为明显不当的”情形；三是“事实认定不当”，如在“刘子清因诉安徽省人民政府土地行政复议决定案”中，执法机关在颁发土地使用权证时，忽视土地权属来源证明与建设用地、建设工程规划许可证记载事项相矛盾的问题，被行政复议机关认定为因“主要事实不清、证据不足”导致的明显不当；四是“程序不当”，如在“徐连贞因诉遂平县人民政府、驻马店市人民政府行政征收公告及行政复议案”中，行政复议机关认为县政府征收农村集体土地上的房屋应按照《中华人民共和国土地管理法》的规定报请有权机关批准，但其“没有履行报批手续，明显不当”；五是“处理结果不当”，如在“赵立章诉上海市金山区人民政府行政复议案”中，相对人指使未持有特种作业操作证的第三人进行电焊工作被处拘留十日处罚，行政复议机关认为执法机关未考虑违法行为发生在非易燃易爆场所，且未引发严重后果等从轻处理情节，导致处罚明显流于形式，结果明显不当；六是“形式瑕疵不当”，如在“徐后凤诉中华人民共和国国土资源部行政复议案”中，行政机关以书面形式提供的政府信息没有成文日期并加盖印章，被行政复议机关认定为“形式上存在重大明显缺陷，行政行为明显不当”。
（二）内容不适当纠错型变更决定的替代必要
面对明显不当纠错型变更决定的挫败，新《行政复议法》创设“内容不适当”纠错型变更决定，明确行政复议合理性审查的使命，促动行政复议审查模式的更新。回顾行政复议法修法进程，裁量不当纠错型变更决定的制度变革肇始于《行政复议法（修订）（征求意见稿）》（以下简称“《征求意见稿》”）第75条第1款第2项的规定，以“行使裁量权不当”替代“明显不当”的规定。《行政复议法（修订草案）》（以下简称“《修订草案》”）第62条第1款第1项改为“不适当”。直到《行政复议法（修订草案二次审议稿）》（以下简称“《修订草案二次审议稿》”）确定为“内容不适当”的表述。
“明显不当”标准实施过程中就裁量要件与裁量结果的选择已产生诸多争议，新《行政复议法》没有直接针对“裁量权”作出规定，而是从“内容”角度进行概括。相较于简单规定“不适当”，“内容不适当”的表述更为具体，不仅有利于系统解读行政裁量行为，更能全面揭示行政复议合理性审查的实践价值与制度功能。从实践价值来看，全面审查一般不当行政行为，是基于新时代法治政府建设需要，对作出行政行为提出的严格标准。习近平法治思想中的法治政府建设理论要求行政机关更加积极主动地承担有为责任，增进人民福祉。因此，即使是具有合法性的一般不当行政行为也应当及时纠正，以全方位确保行政行为的合法性与合理性，让不当行为回归法治轨道，压实实质法治目标。
从制度功能来看，准确纠正一般不当行政行为，既是对行政复议制度本原功能的回归，也是对提升行政复议审查能力提出的高要求。行政复议制度针对违法或不当行政行为进行预防和纠正，尤其突出对不当行政行为的救济是创设行政复议制度的初衷所在。但长期以来，1999年《行政复议法》第28条仅规定明显不当行为的救济方式，极大限缩了遭受一般不当行政行为侵害的相对人提请救济的范围。而此次修法对于不当行政行为的内容不再要求必须达到“明显”的程度才可以变更，使得行政复议制度功能回归其全面审查行政行为合理性的立法初衷。另外，“不适当”相较于“明显不当”更难把握审查尺度，不再将一般公众认知和社会通行观念作为主要判断标准，实质上对行政机关的专业判断能力提出更高要求。“明显不当”行为应通过变更决定及时纠正，几乎不会产生争议。举轻以明重，更可能产生争议、更具权衡难度的一般不当行为更有通过变更决定及时纠错的必要。这一修法面向充分展现出行政机关自我施压、提高自身执法水平和内部纠错能力的改革决心。
（三）内容不适当纠错型变更决定的准确适用
在“内容不适当”纠错标准焕发行政复议变更决定适用活力的基础上，有必要从变更范围的广义再造和变更标准两个维度入手，确保行政复议对不当行政行为进行必要且规范的矫正，谨防行政复议机关对裁量不当纠错权的滥用。
1.内容不适当纠错型变更范围的再造
基于立法本意分析，对不当行政行为作广义解释是正当且必要的。从官方解释来看，创设“明显不当”标准就是要从过程论角度对行政裁量权的行使进行全方位监督。行政裁量本就存在于事实认定、法律适用、程序实施、结果处理等各种行政活动中，具有广泛的适用空间。因此，在去掉“明显”的程度限制后，理解“内容不适当”标准的适用范围更应当以裁量结果为基点，向行政裁量权行使的全过程扩散。
但同时，也不能过分扩张“内容不适当”的变更范围，使其向一般条款逃逸。因事证瑕疵与依据瑕疵类问题已在可变更的其他情形中单列设置，就应当从裁量不当纠错型变更决定的适用范围中排除。而程序违法、超越职权等问题却仅在行政复议可撤销情形中规定，未在可适用变更决定之列，导致两种决定的适用存在立法衔接上的空白，故可认为存在瑕疵的裁量结果、实施程序、职权行使三类问题，同属“内容不适当”纠错型变更决定的广义适用范围。不过，这种广义解释是相对的：一是因为程序具有不可逆转性，只有存在补正可能的部分程序瑕疵才可进行后续变更。二是因为超越职权也只有在该职权恰好为行政复议机关享有时，才具备直接变更的可能，否则缺乏对相对人的首次处理权基础。
2.内容不适当纠错型变更标准的细分
前述三种内容不适当行为分别归属于实体内容不适当和程序内容不适当两类问题。其中，超越职权导致的内容不适当行为只有在行政复议机关恰好具有该职权时才可以进行变更，其识别一般不成问题。关键是要探究应采取何种变更标准纠正结果不适当与程序不适当的行政行为。就裁量结果不适当而言，要将行为结果从“不当”变为“当”，首先就要使行政行为回归合法正当的裁量基准控制之下。部分不当行为的产生就是源于依据的裁量基准错误。《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》（国办发〔2022〕27号）指出，在实践中涌现出裁量基准“制定主体不明确、制定程序不规范、裁量幅度不合理”等问题，导致依据裁量基准反而出现行政执法“畸轻畸重”的异化现象。不同于法院只能对有规范性文件载体的部分裁量基准进行附带性审查，行政复议机关对行政系统内部裁量基准的审查更为主动、全面，并可依据《行政复议法》第57条的规定，直接对下级机关违法或不当的裁量基准作出变更，从根本上破除一般不当行为的生成问题。因此，审查裁量基准的合法性与合理性是运用变更决定进行内容不适当纠错的第一步。其次，如果缺少可依据的裁量基准，便应当以合理性原则作为兜底判断标准。当前对合理性原则的适用已形成以比例原则为基础，再通过平等原则和正当原则作补充的三阶体系。即一个行政行为应当有助于达成行政目的、采取手段必要、造成损益均衡，并对同等情况作出基本相同对待，整体符合公共利益与一般正常理性。可见，即使是根据合理性原则进行一般不当行政行为的识别和判断也有较为具体明确的标准，为内容不适当型变更决定的准确适用提供了可能。
就实施程序不适当而言，只有程序瑕疵轻微且不影响相对人实质权益的行政行为，才存在由行政复议机关通过变更决定予以补充和改正的可能。《行政复议条例》第42条曾规定行政复议机关可以要求被申请人补正“有程序上不足的”具体行政行为，将程序不当问题纳入行政复议变更决定纠错范围具有一定的制度基础。遗憾的是，不当程序补正的相关规定未在1999年《行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）中得到继承和发展。不过，许多地方的行政程序立法都进一步细化了程序瑕疵的可补正情形，能够为新《行政复议法》确立程序不当行为的变更标准提供启示。具言之，可以通过变更决定补正的不当程序包括：未说明理由但事后补充说明当事人和利害关系人均无异议的，文字表述或计算错误的，未明确记决定作出日期的。
二、依据适用纠错型变更决定的规范解释
（一）适用依据错误纠错型变更决定的理论争鸣
适用依据错误纠错型变更决定最初在《行政复议条例》中表述为，行政复议机关可以对“适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令错误的”作出变更决定。而后在1999年《行政复议法》中对这一不当行为类型进行了提炼和拓展，修改为“适用依据错误”。这一规定在《实施条例》中得以保留，与“明显不当”共同构成“事实清楚，证据确凿，程序合法”前提下适用变更决定的情形。总体而言，适用依据错误纠错型变更决定自1999年《行政复议法》出台后就基本定型，成为一个前后连贯的概念。由列举式的“法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令”向概括式的“依据”转变，传递出两大信息：一是避免行政复议与行政诉讼制度衔接不畅。实践中，行政执法的依据不仅包括法律、法规、规章，而且包括规范性文件、政策、命令等大量“非法”形式的规范。《行政复议条例》列举一系列规范依据是根植于行政执法实践的表现，但却与行政诉讼制度在法律适用上存在冲突的可能，因为《行政诉讼法》规定人民法院审理行政案件仅能以法律、法规为依据。为此，1999年《行政复议法》进行“适用依据”的抽象提炼，运用立法技术一定程度上巧妙化解了法法衔接的难题。二是引导行政复议关注实质法治的审查需求。《行政复议条例》制定之初受严格法律保留思想影响，立法机关仅将明定的条文法纳入行政复议审查范围。随着实质法治思想的兴起，合法的非法定依据、软法规范和抽象的法律原则等逐渐在执法实践中得到认可与运用。1999年《行政复议法》在行政行为适用依据的表述上作出相应调整，为将理念法纳入行政复议审查范围敞开入口，避免行政复议机关仅局限于依据实在法的规范条文审查，防止行政复议审查遁入形式法治窠臼。
对于以监督依法行政、维护公众权益为己任的行政复议机关来说，确保法律依据的统一正确适用，直接影响行政复议制度实效性与行政机关公信力。但是，学界关于“适用依据错误”的界定难以达成共识，形成“四分法”“五分法”“六分法”之争。“适用依据错误”可以概括为以下七种类型：一是本应适用甲依据，却适用了乙依据；二是本应适用甲条款，却适用了乙条款；三是应同时适用两个以上的依据却只适用了其中一个；四是适用依据的条款不全面；五是适用的依据已经失效或尚未生效；六是应适用特别法却适用了一般法；七是适用的依据与上位法相抵触。囿于列举式界定方法难免会有所遗漏，有学说试图转换底层逻辑，对“适用依据错误”提出新的界定模式。例如，有学者以实体和程序问题为区分标准，认为“适用依据错误”既包括适用程序法错误，又包括适用实体法错误。前者表现为步骤违法、方式违法、顺序违法、超过时效，后者则体现为适法主体或权限不正确、未按照规范效力层次适用。还有学者主张，适用法律错误就是行政主体在作出行政行为时将法律规定与案件事实进行了“错误的结合”，只有适用法律存在微弱错误时才可以变更，将变更决定的适用空间限制在十分狭窄的范围。总之，学界试图从正面精准界定“适用依据错误”的方式导致了多种学说涌现，加剧了该标准统一正确适用的难题。
（二）未正确适用依据纠错型变更决定的初步形成
从行政执法实践来看，“适用依据错误”是我国行政复议决定中常用的理由之一。行政复议机关没有拘泥于1999年《行政复议法》的文义限制和学界的惯常理解，而是不断通过个案累积从以下三个方面拓展了行政复议的法律审查范围，促成由“适用依据错误”向“未正确适用依据”的审查范式转变。
第一，审查依据的选择是否正确，对未选择依据的行为加以前提性规范。除新法与旧法、一般法与特别法、法条竞合、共同适用规则的选择错误之外，行政机关在依据选择阶段还出现了“适用依据错误”难以涵盖的疏漏，即没有对适用依据作出选择的情形，只有纳入“未正确适用依据”的审查范围规范。以“周东华诉中华人民共和国自然资源部行政复议案”为例，行政复议机关经审理查明，相对人申请公开的文件标有密级属于法定不予公开的范围，行政机关应根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第21条的规定，明确告知相对人“不予公开”并“说明理由”。但行政机关在告知书中没有援引法律依据，也没有明确告知文件是否存在、是否公开及相应理由，被行政复议机关认定为“适用依据错误”。其实，该案已突破严格意义上“适用依据错误”的界定。按照文义解释，行政机关作出行政决定“未适用”应当适用的依据，根本不满足“适用”的基本前提，也就不存在适用“错误”的价值判断问题。行政复议对行政机关没有作出依据选择的前提性行为施以否定评价，是值得肯定的实践创新，应当予以制度化固定。因此，有必要引入“未正确适用依据”的过程性审查标准，将“未正确”作为前置条件对所有“适用”环节进行检验，其中自然包括对选择适用依据行为的约束。
第二，审查依据本身是否正确，对依据的制定程序加以本源性规范。传统意义上的“适用依据错误”仅关注依据内容是否与上位法相抵触的实体问题，或依据本身是否有效的形式问题，而行政复议实践已将针对依据本身的法律审查范围进一步扩充至程序问题，即依据的制定程序也同样经受适法正确性检验。如在“李阳诉四川省西昌市人民政府行政复议案”中，行政复议机关指出行政行为所依据的文件“没有违法设定行政处罚、行政强制、行政许可、行政事业性收费等内容”，“在制定程序上存在一定问题。建议州林业局对《通知》制定程序进行补充和完善”。由于当下行政程序立法滞后，很多程序并非法定，难以直接作出适用依据“错误”的定性评价，引入“未正确适用依据”标准能够灵活应对行政行为依据违反惯例程序、自律程序或协议程序等多种情形。
第三，审查对依据的解释是否正确，对法律概念的理解加以过程性规范。传统逻辑下的依据解释“错误”主要表现为条款依据与案件事实结合不当的涵摄瑕疵，没有充分关注行政主体对依据的基本精神、法律概念的主观认识瑕疵。而“适法”应是一个由“合法性思考”和“条文比对”共同构成的双阶过程，对依据实质内涵的正确把握也至关重要。在选择适用的依据没有错误、依据本身也没有错误的基础上，行政复议实践已扩及对依据理解的正确性追求。例如，在“南京宁志装饰工程有限公司诉南京市溧水区人民政府行政复议案”中，行政机关作出不予认定工伤决定书所依据的《工伤保险条例》第14条规定没有错误；但行政复议机关指出，《工伤保险条例》及相关规定没有明确“上下班途中”的概念内涵，更没有限定为“正常上下班途中”，结合立法目的应作出更有利劳动者的解释，故认为相对人在未严重违反单位劳动纪律情况下，非正常上下班途中遭受事故损害的风险仍由单位承担，纠正了行政机关的理解错误。行政复议机关通过积极的规范寻找和缜密的逻辑论证，完成对行政机关法律概念理解错误的纠偏，充分彰显能动复议与穿透式监督的实践导向，适度扩大了行政复议法律审查范围。这不仅是因为行政复议机关作为上级领导机关通常能更好把握正确释法的价值取向，更是基于行政复议实质性化解行政争议的主渠道地位，力求在纠错层面发挥复议终局意义，通过变更决定正确解释法律，达成定分止争的效果。
（三）未正确适用依据纠错型变更决定的融贯适用
除拓展行政复议法律审查范围之外，实务部门还展现出融贯理解行政复议法律审查标准的倾向。以“聊城联盛汽车部件有限公司诉聊城市人民政府工伤行政复议案”为例，行政复议机关认为行政机关以相对人“驾驶机动车未依法取得驾驶证，不符合工伤认定范围为由，作出不予认定工伤决定，没有法律依据”。而作出这一错误认定的根本原因在于行政机关适用了修改前的《工伤保险条例》规定，属“适用法律依据错误”。“没有依据”本属认定行政行为无效的法定情形之一，但行政复议机关在个案中却将“没有依据”与“适用依据错误”的危害性等同，仅作为可撤销的一般违法行为对待。可见，“没有依据”与“适用依据错误”之间存在相互转换的可能，行政依据适用行为不同瑕疵状态的法律属性界定需要进行融贯思考，以求作出最适切的变更决定、撤销决定或确认无效决定。
1.“未正确适用依据”因应的融贯论立场
作为源于哲学领域的基本概念，融贯论在法学领域同样具有广泛的适用空间。融贯论的核心要求是，应当在整个法律体系中对规则进行理解和适用，充分挖掘规则之间的内在关联，使得法律依据的适用逻辑连贯、彼此证立。基于此，可以发现新《行政复议法》虽然没有直接明确依据适用纠错型变更决定的类型化，但第63、64、67条分别设定的行政行为“未正确适用依据”“适用的依据不合法”“没有依据”三种瑕疵情形，形成了对应变更、撤销、无效三类复议决定的体系性规定，暗含对行政复议决定类型的融贯性理解。特别是在《征求意见稿》中，依据适用瑕疵问题原本仅在第75条变更条款中规定，不属于第76条撤销决定可以适用的情形，即行政行为如果适用依据违法或不当，只能作出变更决定。而新《行政复议法》最终在第64条又增加了“适用的依据不合法”的情形，将其纳入撤销决定的适用范围。这一规定虽有利于强化变更决定与撤销决定衔接适用的可能，却也导致二者的作用范围呈现一定的交叉重叠，厘清“未正确适用依据”与“适用的依据不合法”的差异成为预防行政复议机关相同情况不同处理的关键。因此，需要在融贯论视角下理解变更决定、撤销决定和无效决定处理依据瑕疵问题的具体适用范围，确保三者之间不出现矛盾，实现彼此支撑、融洽共存。
融贯论视角下推动依据适用纠错型变更决定的规范解释，应将实现以“未正确适用依据”为核心的体系化理解为主要目标。曾有学者注意到“没有依据”与“适用法律法规错误”之间的关联性，却对二者作出不当的对立理解，认为前者仅针对“无法可依”的行政行为，而后者则针对“有法不依”的行政行为，撤销决定与无效决定的适用是非此即彼的关系。若循此逻辑，在新《行政复议法》新增“未正确适用依据”情形的背景下，还应再划分出变更决定的排他适用领域，这会进一步加剧行政复议决定体系内部的割裂与对立。正确的思路是对“未正确适用依据”“适用的依据不合法”与“没有依据”的识别标准进行整体考量，认清三者之间所形成的一般法与特别法关系。
2.依据适用纠错型复议决定的体系化构建
“未正确适用依据”“适用的依据不合法”与“没有依据”三种情形被分散规定在不同条款，实际上表明立法者对依据适用瑕疵的认定持开放立场。三种依据适用瑕疵情形之间既相互协同，又存在一定的顺位区别，由此构成依据适用纠错型复议决定的三阶适用体系。其中，“未正确适用依据”是总体规定，概括程度最高，对应的变更决定具有最直接的纠错效果，居于主导地位；“适用的依据不合法”与“没有依据”是具体规则，对应的撤销决定与无效决定各有侧重，是总体规定的补充与展开。
在具体认定时，行政复议机关应将存在依据适用瑕疵的行政行为置于三个节点之间不断调试比对，以寻求最佳的法律属性界定并作出相应的复议决定。首先，针对依据“适用”行为违法或不当的常态瑕疵，一般都认定为“未正确适用依据”并予以变更。违法适用依据包括六种情形：一是应当适用此法，但误用彼法；二是应当适用上位法，但误用下位法；三是应当适用特别法，但误用一般法；四是应当适用新法，但误用旧法；五是应同时适用多个依据，但仅片面适用部分依据；六是应当适用规则，但误用原则。不当适用依据则是指适用依据正确，但是援引的具体条款错误或不全面。具体可分为两种情形：一是应当适用此条款，但误用彼条款；二是应同时适用多个条款，但仅适用其中部分条款。“未正确适用依据”相较于“错误适用依据”认定门槛更低、辐射范围更广，即使适用正确依据中的不同条款会产生相同的行为结果，但因适用条款不精准、具体标准不一、考虑因素不周延等也属于“未正确适用”的纠错范围。在当前“应改尽改”的行政复议法实施背景下，应当尽可能通过变更决定高效、迅速解决行政行为依据适用瑕疵问题。其次，如果“依据”本身实体或程序违法，应当认定为“适用的依据不合法”并作出撤销决定。具体而言，依据实体违法是指依据本身违反上位法、一般法的规定，主要包括行政权力边界、行政执法资格、违法认定要件等实质内容破坏了统一的法秩序。判断依据程序违法与否，则需要审查依据的制定是否遵循群众参与、风险评估、意见征求、备案审查等法定程序要求，在协同立法过程中还要关注是否设置立法主体内部协商、对话互动等程序。同时，依据制定程序违法程度轻微，如所载日期或公告程序等存在轻微瑕疵，不影响实体内容的公正性与科学性，行政复议机关只需指出程序错误，不必撤销原决定。最后，如果行政行为出现“毫无依据”或以“直接、明显抵触”上位法的规范为依据的特殊瑕疵，对相对人合法权益的限制达到一般理性人难以容忍的程度，就应当作出确认行政行为“没有依据”的无效决定。
三、事实认定纠错型变更决定的规范解释
（一）事实认定纠错型变更决定的存废之争
作为行政复议决定体系中实质性扩大行政复议机关审查权与处分权边界的决定类型，事实认定纠错型变更决定制度化的过程最为曲折反复。事实认定纠错型变更决定发轫于《行政复议条例》第42条的规定，一般认为该条规定的五种情形都属于既可变更又可撤销的范围，其中就包括“主要事实不清的”行政行为。1999年《行政复议法》第28条在表述上基本延续了前述五种情形的规定，但按照同年全国人大法工委发布的官方解读，只有依据错误和明显不当的行政行为可以由行政复议机关直接变更，事证瑕疵类行政行为被排除在变更决定的法定适用范围之外。《实施条例》第47条使事实认定纠错型变更决定迈入2.0版本时代，不仅单列规定“事实不清、证据不足”属于可变更的具体情形，而且将变更条件细化为“经行政复议机关审理查明事实清楚，证据确凿的”，提升了事实认定纠错型变更决定的科学性与可操作性。《征求意见稿》第75条对《实施条例》有关事实认定纠错型变更决定的规定予以认可，仅调整部分用语，对该条款的内涵进行实质性继承。但这一规定招致诸多批评，使得《修订草案》中又删除了有关事实认定纠错型变更决定的规定。直到《修订草案二次审议稿》才重新确定事证瑕疵类行政行为的可变更性，但却将该款的位置从第一项后移至第三项。最终，新《行政复议法》在第63条明确宣示事实认定纠错型变更决定的法律地位。
回溯修法进程不难发现，即便是在《实施条例》与《征求意见稿》已经充分肯定事实认定纠错型变更决定的背景下，围绕行政复议机关是否有权重新调查取证、认定事实的争论也一直持续，行政法学界对于该问题存在“肯定论”和“否定论”两种观点。“肯定论”以行政复议机关的层级领导优势与高效便民原则为立论支点，认为基于行政机关上下级之间的科层领导关系，行政复议机关享有全面领导权，其中就包括全面的变更权。面对行政行为认定事实不清、证据不足的问题，上级复议机关经审理查清事实、掌握确凿证据的，有权直接变更行政行为，不需要撤销后再由行政机关启动程序重新作出决定。而面临同样情况的司法机关只能作出撤销判决并责令重作，因为受权力分立原则的约束，司法权能够介入行政决定纠错的范围有限。经审查能够使案件事实清楚、证据确凿的，允许行政复议机关直接作出变更决定，才符合行政效能原则。如果仍要求率先适用撤销决定，还需要再次启动行政程序，由被申请人重复查清事实、收集证据再重新作出行政行为，反而造成行政资源的不必要浪费。
“否定论”认为，只有在事实清楚、证据确凿的前提下，变更决定才有适用的空间和必要。一是主张遵守职权法定原则。直接由行政复议机关介入执法程序调查取证，相当于直接替代行政执法机关行使权力，有违行政科层制下的职权划分。有学者还主张强化行政复议机关作为“准司法机关”的中立性，这就要求行政复议机关被动审查双方当事人提交的证据，过于积极主动地调查取证将产生“官官相护”之嫌。二是主张发挥行政复议的权力监督功能。有学者认为，允许行政复议机关查清事实后直接进行变更，将与“先取证、后裁决”的基本执法准则相悖，导致行政复议监督行政权的制度功能无法充分发挥。行政机关在没有充分证据支持情况下作出的行政行为，经行政复议自我纠错后即可回归正常状态，未因原事证瑕疵行为遭受相应的违法性评价，难免会使部分行政机关对复议机关的过错兜底功能产生依赖，在调查取证、事实认定时更加肆无忌惮地滥用权力。
（二）事实认定纠错型变更决定的正当证成
新《行政复议法》第63条最终采取肯定论立场，取消“主要”及“确凿”对于事证瑕疵和证明标准的限定，从表述上看，赋予了行政复议机关有史以来最充分的事实认定纠错权。这似乎意味着大量事实不清、证据不足的违法或不当行为，都可以由行政复议机关重新查清事实和证据后直接予以变更。新《行政复议法》对事实认定纠错型变更决定的充分肯定，与《修订草案》《修订草案二次审议稿》的表述都有所不同。对此，除前述支持理由之外，还有基于“行政一体原则”的深层逻辑考量。
隐藏在事实认定纠错型变更决定存废争论背后的根本问题是，行政系统内部首次执法权与事后复议权之间的矛盾。但从行政一体原则角度分析，可以发现行政执法权与行政复议权之间的矛盾和冲突并不存在。行政一体原则是“将复议决定和原行政行为视为一个整体”，认为经行政复议形成的是执法机关和复议机关共同认可的处理意见，复议决定是整个行政系统对外的最终意思表示。行政一体原则已通过相对集中行政复议体制改革、根据“行政行为类型＋属性”设定的复议前置范围等制度创新在新《行政复议法》中得到充分体现。而在事实认定纠错权中强调行政复议与行政执法的“一体”属性，意味着行政复议机关在行政救济程序中独立开展调查取证、事实认定活动，与执法机关在行政执法程序中的首次调查、判断会产生基本相同的法律效果。
依托行政一体原则可以破除否定论对肯定论的种种诟病。其一，肯定论基于层级领导关系支持行政复议机关变更事证瑕疵行为，与执法机关共同服务于行政系统整体目标的实现，并未与职权法定原则相抵触。不同于司法权与行政权的二元权力分立，行政复议机关与行政执法机关具有一体同源性，其中就包括行政目标的一体性，行政系统内部划分执法权与复议权最终都指向有为政府和依法行政等共同目标的实现。行政复议机关灵活运用变更决定直接调整下级机关职权范围内的事项，没有违反职权法定原则，反而是积极行使行政职权实现更高层次目标的体现。其二，肯定论没有减损行政复议的权力监督功能，并非片面追求行政效率的提升。权力监督与行政效能两种价值并不存在位阶高低之分，应当力求达成二者的动态平衡。基于行政组织的一体性，复议决定与执法行为同属行政处分程序链条上的一环。行政复议机关以复议审查时的事实和法律状态为基准进行判断，仍处于“取证”过程中，尚未作出最终“裁决”，不构成对“先取证、后裁决”原则的违反。经由变更决定完成事实认定纠错后，行政权力监督的目的也不会落空，复议制度可与绩效考核、行政问责等方式衔接配合，压实行政机关及其负责人的违法责任。
（三）事实认定纠错型变更决定的扩展适用
综观样本案例所呈现的实践样态，事实认定纠错型复议决定被限定在十分狭窄的范围内适用，具体包括以下三种情形：一是局限于事实简单、无须过多调查的案件。例如，在“曾健雄诉广东省人力资源和社会保障厅行政复议案”中，系争双方就劳动合同终止条件约定清楚，公司内部管理制度对加班费计算基数规定清晰，行政复议机关可以轻易推导出原处理决定关于案件事实“无法查实”的结论属于认定事实错误。反之，在“三亚三余房地产开发有限公司诉海南省三亚市人民政府土地行政复议案”中，土地闲置杂糅着政府原因与个人原因，行政复议机关以相对人提供的证据不能佐证土地闲置系政府原因为由，维持了无偿收回土地的决定。直到再审程序，通过最高人民法院积极调查取证，确认存在行政机关口头叫停案涉土地规划报建的情形，才纠正了行政复议认定事实不清的问题。二是局限于证据链明显断裂、片面采信证据的案件。例如，在“贺达海等诉湖南省溆浦县人民政府行政复议案”中，乡政府未自行取证并调查核实，仅依据检察建议书就撤销相对人的登记结婚证明，被行政复议机关认定为事实不清、证据不足的违法行政行为。三是局限于被申请人裁量权被压缩至零的案件。以“谢永志等诉广东省肇庆市鼎湖区人民政府行政复议案”为例，案涉相对人未得到法定数量的参会户主同意，属于未满足不可裁量的刚性条件，没有取得农村集体经济组织成员资格。行政复议机关由此认为，行政机关作出相对人有权获得征地补偿款的决定，属于事实认定错误。综上，相较于其他两类纠错标准的扩张适用情形，行政复议机关为纠正事证瑕疵反而附加了额外限制条件，导致长期以来事实认定纠错型变更决定的适用范围极其有限。根据新《行政复议法》的规定，事实认定纠错型变更决定是被允许的，但其能够在多大程度内纠错以及如何产生纠错效果尚未明确，有待进一步探究。
1.事实认定纠错型变更决定的理性纠错程度
从立法删除“主要”对事实不清、证据不足行为的限定来看，可以推导出应扩大事实认定纠错型变更决定的适用范围。这与行政复议制度贯彻行政一体原则的整体价值追求是一致的，指向行政复议机关全面的调查取证权。不过，行政一体原则过度强调复议制度的“行政性”，冲击了复议程序的救济性与独立性，已遭到部分学者质疑。特别是在“行政一体化”指导下允许行政复议机关全面调查取证，但若发现对申请人不利的证据，又不允许作出更为不利的决定，不仅浪费有限的行政资源，还有损复议自身监督功能的发挥。目前行政复议三重功能的层级地位已做调整，即在坚守“监督行政”的基础功能之上，通过充分发挥“化解争议”的主导功能，带动“权利救济”现实功能的实现。对行政复议变更决定的理解与适用应以符合《行政复议法》立法目的为底线，防止实质性化解行政争议主渠道功能的单兵突进，避免行政复议制度的监督功能和救济功能被架空。
结合法条文意与实质目的，为平衡行政一体原则与行政复议制度功能之间的冲突，应对新《行政复议法》规定的事实纠错型变更决定作有限度的扩大解释，即行政复议机关享有相对有限的调查取证权和事证变更权，对“非主要”和“主要”的事证瑕疵可以开展强弱不一的调查活动，作出不同程度的变更决定。一是针对存在一般事证瑕疵的行政行为，行政复议机关可以重新调查取证并作出变更决定。行政复议机关直接补充或替换部分非主要的事实和证据，通常不会改变原行政处理结果，属于补正原行政行为。二是针对存在主要事证瑕疵的行政行为，行政复议机关可以补充调查取证并作出变更决定。如果行政机关在作出决定时已掌握主要证据，只是对主要事实要件认定有误，或对证据材料理解错误，行政复议机关可在核查“主要事实和证据”并进行必要补充后，改变原行政处理结果，产生新行政行为。三是针对缺少主要事实、证据的行政行为，行政复议机关不可重新调查取证，应当作出撤销重作决定。“主要事实不清、证据不足”作为可适用撤销决定的首要情形，面对缺乏主要事实、证据依据的行政决定，行政复议机关没有必要再通过变更决定为行政机关的错误埋单，应当通过撤销决定让行政机关为自身公然违反依法行政底线的行为付出代价，要求其继续查明事实并重新作出决定。这并不会导致“程序空转”，因为“主要事实不清、证据不足”已经超越可由行政复议事后修复的合理范畴，及时作出撤销决定反而是补强行政复议制度监督与救济功能的表现。尽管行政复议是行政系统自我纠错的监督制度，但不能完全取代行政机关的首次调查与自我纠错，更不能异化成一种由行政复议机关完全包办的事后补救。总之，行政一体原则并非绝对，在事实认定纠错型变更决定理解与适用过程中应对其作批判理解。将针对“事实不清、证据不足”的变更决定与专门应对“主要事实不清、证据不足”的撤销决定进行量化区分，在凸显变更决定核心地位的同时，始终与撤销决定保持和谐有序的关系，形成行政复议决定体系的协同治理合力。
2.事实认定纠错型变更决定的多元纠错标准
从立法要求行政复议机关“审理查明事实清楚，证据确凿”到“查清事实和证据”的表述变化，足以窥见行政复议证明标准的多元发展趋势。长期以来，事实认定纠错型变更决定奉行的“确凿”标准较为单一，限制了行政复议机关在调查取证时发挥组织优势、专业能力和行政效能，没有建立起契合行政复议案件特色的证据规则和证明标准。从行政一体原则的理论要求来看，为确保行政行为经得起行政复议的检验，在行政程序的不同阶段应适用前后一致的证明标准。从实质性化解行政争议的现实需求来看，因为我国对行政权力的监督制度已较为完备，现阶段更缺乏的是能够切实解决纠纷的有效制度，所以此次修法特别强调了行政复议化解行政争议的主渠道定位。加强化解争议的准司法面向是落实行政复议制度的新增长点，行政复议证明标准也应当以行政诉讼证明标准为指引，完成准司法证明标准的多元化构建。因此，在行政执法程序、行政复议程序和行政诉讼程序中应当采取一致的证据证明标准，形成三位一体的“行政证明标准”体系，否则会导致后一阶段程序对前一阶段证据的不必要否定，将有限的执法资源反复浪费在调查取证问题上，使得前阶段程序变得无所适从。
鉴于行政诉讼证明标准已有较为充分的讨论，可以为事实认定纠错型变更决定证明标准的构建提供参考，具体分为以下三项子标准。首先，一般案件都适用“确凿、充分”的证明标准。该标准既立足于《行政复议法》有关“证据确凿”的立法传统，又从正面回应了相对于“证据不足”的取证要求。“确凿”是指有实质性证据可以支撑案件事实，“充分”是指证据之间可以相互佐证形成完整链条。基于这些证据，一般理性人都能得出与行政机关基本相同的结论。其次，针对适用简易程序的案件或行政裁决类案件，适用“优势证据”证明标准。因为此类案件往往案情简单、焦点明确且争议不大，故可适当降低证明标准，一方当事人提供的证据证明力高于对方即可。最后，涉及严重影响人身权或财产权的案件，适用“排除合理怀疑”的证明标准。包括但不限于限制或剥夺人身自由、吊销许可证、较大数额罚款等对相对人基本权益作出不利处理的案件。由于此类行政行为的严重损益性，故应向刑事诉讼中的较高证明标准看齐。
四、结语
为落实“行政复议公正高效、便民为民制度优势”，行政复议变更决定的优先性、能动性和包容性得到了立法者与执法者的普遍肯认，新《行政复议法》展现出以变更决定为中心的决定体系重整未来中国行政救济格局的美好愿景，细化裁量不当纠错型、依据适用纠错型和事实认定纠错型三种变更情形，以求压实行政复议实质性化解争议的制度效能。在修法充分彰显制度科学性、先进性的基础上，行政复议法如何具体落地实施变得尤为重要，不仅事关中国特色社会主义法治体系优越性的体现，还事关法治政府建设的华章续写。在致力于拓展变更决定适用空间、强调争议化解主渠道功能的当下，不仅要坚持行政复议监督行政与权利救济的基本立场，更应与撤销决定、无效决定等始终保持有序衔接。面向未来，还应当持续推进行政复议法解释论研究，同步激活行政复议指导性案例制度，走出一条独具中国特色的行政复议法治发展道路，彰显中国之治的巨大优势。
