内容提要：特朗普再次执政后，美国气候政策出现显著倒退，撤销多项联邦气候行动，加强传统能源产业，减少政府干预，阻碍州气候立法，强力推进石油和天然气开发，退出多边合作。美国气候政策旨在短期内促进经济增长和提升竞争力，并深受“让美国再次伟大”联盟政治立场和化石燃料利益集团诉求等因素影响。特朗普2.0气候政策将阻碍全球碳减排目标实现，削弱发展中国家气候融资与应对气候变化能力，给多边气候治理带来诸多负面影响。与此同时，全球气候治理多元中心趋势凸显，主要排放国、全球南方国家以及美国部分地方和非国家行为体仍继续支持减排目标和脱碳发展。面对全球气候治理分歧加剧和领导力不足等问题，中欧气候合作的时代价值显著上升。
关键词：特朗普2.0 美国气候政策 全球气候治理
2025年1月特朗普上任后签署多项行政令，宣布美国进入“国家能源紧急状态”，退出《巴黎协定》，并终止其在《联合国气候变化框架公约》下对发展中国家的气候资金义务。特朗普2.0美国更加倚重化石燃料，撤销环保法规，退出国际合作，加强传统能源产业，减少政府干预。美国气候政策倒退将破坏全球把升温幅度控制在1.5°C以内的努力，美国领导力的缺失还将阻碍气候资金流向发展中国家，而这些国家向低碳经济转型有赖于国际支持。美国气候政策逆转，将削弱全球气候合作，给气候治理带来更多不确定性。但是，全球气候治理呈现多元中心格局，主要排放国、全球南方国家以及美国部分地方和非国家行为体仍继续支持减排目标和脱碳发展。面对气候治理分歧加剧和领导力不足等问题，中欧合作可以展现共同责任、稳定预期，并为全球气候治理注入新动能。
特朗普2.0美国气候政策新变化
相较于第一任期，特朗普2.0美国气候政策倒退更加明显。特朗普坚持认为，对美国的威胁并非气候变化本身，而是那些束缚美国工人、产业发展以及偏袒其他国家的国际协议和国内环境政策。特朗普政府将气候行动视为对美国主权、就业和产业的威胁，关注其对美国自主性的限制，越来越侧重于保护主义和文化防御。当前特朗普政府系统性地废除环境法规，退出国际协议，优先考虑化石燃料企业利益而非可再生能源计划。
第一，撤销联邦气候行动。特朗普政府撤销几乎所有联邦气候行动，包括拜登政府《通胀削减法案》的关键内容。美国环境保护署（EPA）公布一项提案，拟撤销2009年发表的一项研究报告中的科学认定，即温室气体排放危害公众健康和福祉。美国环境保护署解雇上千名科学家，关闭气候研究部门。2025年2月14日，美国国土安全部长克里斯蒂·诺姆发布备忘录，要求下属机构“在法律允许的最大范围内，取消所有气候变化活动，并在国土安全部政策和计划中停用气候变化术语”。这些变化与特朗普的行政命令相一致，推翻了拜登政府的多项气候政策。5月，美国众议院推进特朗普提出的大规模税收和支出法案，该法案提议撤销或减少碳排放拨款，终止对可再生能源项目的激励措施，停止对电动重型车辆采购的资助。特朗普政府致力于释放美国能源潜力，特别是消除所有影响国内能源资源（尤其是石油、天然气、煤炭、水电、地热能、生物燃料、关键矿产和核能资源）开发、选址、生产、投资或使用的障碍。
第二，阻碍州气候立法。除撤销联邦气候行动外，特朗普政府还采取行动阻止州一级气候措施的执行。2025年4月8日发布的一项行政命令指示司法部长查明所有关于应对气候变化、环境、社会和治理倡议、环境正义和碳排放的州和地方法律，采取行动阻止这些法律的执行。该行政命令称，许多州出台受意识形态驱动的气候变化或能源政策，威胁美国的能源主导地位以及经济和国家安全。此举的目的是提高国内能源产量、抵制由民主党主导的碳排放控制政策。特朗普特别指责纽约州和佛蒙特州的法律，这些法律使化石燃料公司因气候变化而受到罚款，还提到加利福尼亚州的限额与交易计划，以及各州关于要求能源公司对全球变暖担责的诉讼。
第三，优先发展化石燃料。特朗普政府积极推广化石燃料，发布行政命令以促进开采，取消海上钻井限制，暂停风电开发项目，同时计划终止电动汽车强制令，认为此类规定损害美国产业。特朗普宣布美国进入“国家能源紧急状态”后，下令重振煤炭行业，将数十家燃煤电厂排除在清洁空气规则之外，重启天然气出口，阻止批准新的太阳能和风力涡轮机项目。作为世界上最大的天然气和石油生产国，美国的石油和天然气开采量已达到创纪录水平，产量超过消耗量，成为世界主要的化石燃料出口国。2月14日，特朗普签署行政令，成立“国家能源主导委员会”，在“能源主导”议程下，全力推动美国液化天然气的发展。美国寻求推进一些仍在规划阶段的液化天然气生产项目，例如在国情咨文中提到的阿拉斯加液化天然气项目。此举或进一步加剧全球液化天然气基础设施的过度建设，从而威胁全球气候治理目标的实现。11月20日，特朗普政府宣布将在加利福尼亚州和佛罗里达州海岸附近进行几十年来首次新的石油钻探，计划于2027—2030年，在加利福尼亚沿海地区进行6次海上租赁销售。该计划还要求在佛罗里达州沿海至少100英里的区域进行新的钻探，拟租赁区域毗邻墨西哥湾中部，拥有数千口油井和数百个钻井平台。美国石油协会称，这项计划是释放海域丰富石油资源的“历史性一步”。
第四，退出多边合作。特朗普再次就任总统首日签署行政令，宣布美国将再次退出《巴黎协定》。国会众议员爱德华·哈特尼在联合国大会上宣布，美国将不再重申2030年可持续发展议程及其目标。11月，美国缺席《联合国气候变化框架公约》第30次缔约方大会（COP30），这是自1995年召开首次缔约方大会以来，美国首次没有派正式代表出席。美国还大幅削减气候援助，退出支持南非、越南和印度尼西亚清洁能源转型的计划。此外，气候合作和信息共享项目也受到影响。美国政府宣布停止全球空气质量数据共享，而此举将威胁污染监测和公共卫生改善工作。美国国家海洋和大气管理局的科学家被禁止与法国海洋开发研究院就北大西洋研究进行沟通。如果双方关系彻底中断，法国将无法获取由部署在各大洋的4000个自主浮标收集的数据，这些浮标是监测海洋温度和盐度项目的一部分。
特朗普2.0美国气候政策倒退的原因
特朗普2.0美国气候政策倒退导致全球气候治理充满不确定性。美国气候政策倒退源于经济、政治和利益集团的影响，这些因素共同决定了美国气候政策从属于经济增长的目标，实用主义和政治色彩浓厚。
第一，确保短期内美国经济增长和竞争力是首要考量。特朗普关于《巴黎协定》的立场服务于“美国优先”。特朗普曾在演讲中谴责《巴黎协定》，表示“与其说是气候问题，不如说是其他国家获得了比美国更大的经济优势”，“《巴黎协定》就是劫富济贫，把美国巨大的财富分给其他国家，退出《巴黎协定》符合美国的经济利益，对气候的影响不大”。为保持经济优势，特朗普政府的能源政策聚焦扩大石油、天然气和煤炭产量，放松开采管制和排放限制，优先考虑短期经济增长、传统能源行业的就业以及能源出口。特朗普政府计划废除美国环境保护署几乎所有的规章制度和项目，认为只要政府不干预，市场就能解决问题。以污染企业为核心的碳资本主义模式更加强化。在此过程中，美国通过加强对能源流动的控制，阻遏其他国家的清洁技术发展，试图保持化石燃料的长期盈利能力和主导地位，确保美国在与盟友和对手的竞争中保持优势。
近年来，由于巴以冲突和乌克兰危机，加之国内电力需求激增，美国石油和天然气在海外的需求有所增加。特朗普提出用美国化石燃料满足世界日益增长的能源需求，利用贸易威胁破坏国际气候协议，施压各国购买更多美国石油和天然气。特朗普政府要求欧盟国家放松环境标准，或豁免美国企业，以换取关税减免。特朗普的大部分关税措施针对欧盟、中国、日本及东南亚国家，企图通过制造业回流和减少贸易逆差来振兴美国经济。例如，对中国出口至美国的太阳能电池板、电动汽车和电池征收关税，遏制中国在绿色技术等领域的发展。特朗普政府的关税政策威胁全球经济稳定，迫使各国重新思考如何在贸易和气候承诺之间取得平衡。
第二，特朗普政府的政治基本盘“让美国再次伟大”（MAGA）联盟坚持市场主导，反对监管政策。MAGA联盟主要由白人选民、保守派人士组成，“铁锈带”的美国白人蓝领工人是其重要组成部分。这些地区专门从事传统制造业和重工业相关产业的生产，但从20世纪80年代左右起，受产业链转移升级等一系列因素影响，“铁锈带”人口减少、经济衰退、失业率攀升。这些人害怕失去中产阶级地位，担忧丧失传统价值观。2025年9月23日，特朗普在第80届联合国大会一般性辩论上发表讲话，称移民和可再生能源正在“摧毁自由世界的大部分地区”，MAGA需要强大的边境和传统的能源资源。他表示，繁琐且带有意识形态色彩的监管阻碍了这些资源的开发利用，限制了可靠且价格合理的电力生产，减少就业机会，给民众带来高昂的能源成本，而这又推高了交通运输、供暖、公用事业、农业和制造业的成本，严重损害美国消费者的利益，威胁国家安全。
MAGA阵营的目标是瓦解现有的“行政国家”，在全球范围内积累财富并进行金融掠夺。这一联盟成员通常是反国家、亲资本的民族主义者，他们反对多边气候合作，支持化石能源政策。受之影响，特朗普政府的反气候立场围绕减税、放松管制、降低能源成本展开。几乎所有MAGA支持者都否认气候变化，优先考虑化石燃料带来的短期经济收益。例如，美国能源部长赖特指出，气候变化“不是一场生存危机，而是一种真实的物理现象，它是进步的副产品……自从化石燃料出现以来，人类的预期寿命已经增加了一倍多，世界各地的人均财富增长了约16倍”。此外，与MAGA运动关系密切的保守派智库传统基金会一直积极游说反对欧盟的气候目标。2025年4月，该基金会又发布了“2025计划”，认为美国的外交政策应与传统价值观保持一致。MAGA运动支持右翼和保守派候选人，强力抵制气候变化倡议和移民政策。
第三，化石燃料利益集团持续影响共和党政府的能源与气候政策。石油行业在美国气候政治中的影响根深蒂固。早在1997年，当84个国家签署旨在控制全球温室气体排放的《京都议定书》时，美国石油行业便建立起相应机制，诋毁气候科学，反对有助于减缓气候变化的政策和行动。因此，尽管克林顿总统在1998年签署该议定书，美国国会仍然拒绝批准。化石燃料利益集团曾为特朗普2024年竞选投入4.45亿美元资金支持，包括已披露的捐款、游说、广告和地方选举费用。胜选数月后，石油和天然气巨头仍继续向其政治金库注入资金。如今，特朗普政府采纳化石燃料利益集团的政策议程，包括为石油和天然气公司提供180亿美元的税收优惠，取消对清洁能源替代方案的激励措施，任命化石燃料行业的盟友掌控该行业的监管机构，加快在公共土地上进行钻探项目。
进入第二任期以来，特朗普已在9个机构中安排了100多名化石燃料行业内部人士，提名后获得参议院确认的能源部、环境保护署和内政部工作人员中，超过三分之二与污染行业利益集团有联系。特朗普2.0在支持化石燃料和采矿利益方面更加激进。他们将公共资源导向私人利润，削弱公平竞争，破坏联邦政府作为环境守护者的角色。这种偏向化石燃料行业的联邦机构重组对全球气候治理构成系统性威胁。放松管制、反科学和撤销环保措施，可能导致能源创新停滞、污染增加，削弱美国在全球气候治理中的影响力。
特朗普2.0美国气候政策对全球气候治理的影响
特朗普2.0美国气候政策将阻碍全球碳减排目标的实现，削弱对发展中国家的气候资金支持，对多边气候治理带来负面影响。但是，美国的气候政策倒退并不能完全阻止全球气候行动。在联邦政府缺席的情况下，美国部分州、城市和企业都在持续采取气候治理措施。伴随美国在全球气候治理中领导力的下降，全球气候治理的多元中心趋势日益凸显，中欧气候合作迎来契机。
第一，阻碍全球碳减排目标的实现。美国是世界第二大温室气体排放国，占全球排放量的11%。普林斯顿大学研究人员的分析显示，相较于拜登执政时期，预计未来10年美国的温室气体排放量将每年增加4.7亿吨，这是荷兰年排放量的3倍多。美国难以实现拜登时期作出的到2030年将温室气体排放量比2005年水平降低50%的气候承诺。英国气候政策网站“碳简报”的分析显示，如果特朗普废除拜登政府的关键气候举措，到2030年，美国可能会额外排放40亿吨二氧化碳。这将“抵消过去5年全球部署风能、太阳能和其他清洁技术取得的所有减排成果”。
美国对化石燃料的持续依赖加剧了全球碳排放量上升，使本已陷入困境的全球气候治理雪上加霜。根据政府间气候变化专门委员会（IPCC）的报告，未来10年内，全球碳排放量会超过将升温幅度控制在1.5°C以内的碳预算，这使采取紧急行动比以往任何时候都更加迫切。特朗普的政策不仅延缓了减排进程，也使实现大幅减排目标更加困难。当前，全球气候治理因贸易紧张局势而进展缓慢，面对关税带来的经济压力，各国可能会倾向于放松环境标准以维持竞争力。
第二，气候融资减少，削弱发展中国家应对气候变化的能力。成立于2013年的绿色气候基金（GCF）旨在为发展中国家的清洁能源和气候适应项目提供支持。奥巴马和拜登政府曾分别承诺捐款30亿美元，已兑现其中的20亿。在特朗普第二任期，美国暂停对发展中国家气候行动的援助，撤销此前承诺的40亿美元捐款，并宣布退出气候损失与损害基金。国务卿鲁比奥在致联合国秘书长古特雷斯的一份备忘录中表示，美国政府撤销对绿色气候基金的所有未兑现承诺。此举比特朗普第一任期影响更甚，后者允许前几届政府的承诺继续保留，此前没有任何其他国家撤回已承诺的资金。
特朗普2.0上任伊始便冻结了90天的对外发展援助，并宣布关闭美国国际开发署，由此导致超过150项与气候变化相关的合同和赠款（约12亿美元）终止，发展中国家的绿色转型受阻。由于美国一直是国际气候融资的重要提供方，特朗普削减援助将导致全球近十分之一的气候融资短缺，发展中国家应对气候变化的能力将显著削弱。更为严重的是，这种变化将加剧全球结构性不平等，使最易受气候风险影响的国家和社区边缘化。美国的立场还可能影响到其他发达国家，他们不愿作出强有力的资金承诺，导致世界许多地区无法实现减排目标。
第三，削弱多边气候治理力度，多元中心趋势显现。在气候议题上，特朗普拒绝与其他国家合作，削弱了全球应对气候变化的行动。作为历史上最大的温室气体排放国和全球最大经济体，美国拒绝派遣正式代表团出席COP30，破坏了《巴黎协定》签署以来国际社会对净零排放的团结共识，对以《联合国气候变化框架公约》为核心的多边气候治理机制形成巨大挑战。不过，近20年来，全球气候治理已经出现多元中心趋势，地方政府、企业和民间社会团体以及相关跨国网络的参与度不断提高。自2016年以来，全球太阳能成本下降了一半以上，清洁能源技术快速发展，在这一进程中，美国部分州和城市在减少碳排放方面发挥重要作用。这种自下而上的模式在一定程度上缓解了美国联邦政府气候政策倒退带来的冲击。
2025年11月22日，世界主要经济体的领导人在二十国集团峰会上签署联合声明，对特朗普政府的行为表示谴责，加强对《巴黎协定》的承诺，宣布支持开放贸易，通过了《二十国集团南非峰会：领导人宣言》。在COP30上，各国通过《全球动员 团结协作应对气候变化挑战》，发达国家承诺将适应性资金提高两倍，以支持脆弱国家应对气候风险。世界各国继续推进合作，展现积极姿态。欧盟持续采取强有力的气候行动，推出碳边境调节机制和具有法律约束力的净零排放目标等措施。中国是全球最大的可再生能源投资国，清洁能源产业已成为影响全球气候治理的关键因素。巴西和印度也积极推进脱碳议程。此外，美国部分州和城市加大减排力度。加利福尼亚州拥有近4000万人口，碳排放量与意大利相当，自2004年以来已减少约23%的碳排放量，计划在2045年实现碳中和。该州民主党籍州长纽森与巴西、肯尼亚和丹麦签署了促进气候行动的双边协议。10月，民主党籍纽约州州长凯茜·霍楚尔宣布一项价值10亿美元的“可持续未来”投资计划。总之，气候治理机制并非局限于《联合国气候变化框架公约》及其《巴黎协定》，而是由众多行动者在不同层级上共同制定和实施规则、规范和创新措施。尽管美国退出多边气候治理，但主要排放国、发展中国家以及美国的一些地方和非国家行为体仍强烈希望加强气候行动。多中心全球气候治理体系前景广阔，有力推动世界各地的净零排放。
第四， 全球气候治理分歧加剧，中欧气候合作的时代价值显著提升。鉴于主要排放国在经济和气候议程上的困境，全球气候治理的制度领导力亟须强化。中国的生态文明理念与欧洲的人类安全观高度契合，中欧应坚持求同存异，共同推进全球气候治理。例如，“一带一路”倡议与“全球门户”计划虽然在政策原则、目标、合作机制及金融工具等方面存在较大差异，但在战略目标、实施地区和建设领域等方面存在一定重合，需要优势互补和务实合作。欧盟在可再生能源转型方面具有一定优势，而中国在脱碳技术发展方面取得显著成就。美国2017年宣布退出《巴黎协定》后，中国和欧盟不断为多边气候治理进程注入稳定性。2025年7月，第六次中欧环境与气候高层对话重申坚持多边主义，制定实施一系列务实举措。中欧在碳市场、低碳城市规划和交通、气候适应和基于自然的解决方案、气候政策与法律等领域合作潜力巨大，双边绿色合作在清洁能源部署、基础设施建设等领域持续深化，成为推动全球气候治理的两大重要力量。在美国退出多边气候合作的背景下，中欧更应深化绿色伙伴关系，拓展开放包容的合作，共同推动气候治理多边进程。
结 语
特朗普2.0美国气候政策倒退对全球气候治理构成重大挑战。但也应看到，美国在全球气候治理进程中一直存在矛盾立场。民主党与共和党形成的对立阵营互相牵制，民主党推动全球气候合作，而共和党随后全面推翻民主党的气候政策，这种政策反复不断重演，加剧了全球气候治理的不稳定性和脆弱性。特朗普政府的气候政策倒退并非偶然，而是深植于共和党的政治传统。特朗普的反气候立场可能导致全球气候治理进程受阻，一些国家会优先考虑经济增长而非气候行动。在此背景下，主要经济体和次国家行为体的团结合作刻不容缓。2025年11月，二十国集团领导人峰会强调多边主义的价值，重申实现《联合国气候变化框架公约》目标的承诺。COP30在气候适应、损失与损害基金等方面取得进展，为全球气候行动奠定了基石。一个没有美国参与的气候治理体系有助于促成多中心治理模式，这种模式中的领导层分布于多个行为体，可以打造更具韧性的体系，不易受到单一国家国内政治波动的影响。中国已成为全球低碳产品和技术的重要供应国，欧盟重申到2050年实现净零排放的承诺。中欧将在全球能源转型中发挥关键作用，加大协同力度应对气候变化，保持全球气候治理的连续性和稳定性。
【本文是研究阐释党的二十大精神国家社会科学基金重大项目“‘双碳’目标下中国提升全球气候治理影响力的战略研究”（项目批准号：23ZDA112）的阶段性成果】
刘慧，南京大学国际关系学院教授、亚太发展研究中心研究员
来源：《当代世界》2025年第12期
