摘 要：协商民主是全过程人民民主的重要组成部分，在宏观层面遵循“意见-共识-治理”的核心运行机理。意见与共识的特性决定二者之间存在天然张力，构成协商民主的运行肇因。该张力之所以能够得到有效调适与弥合，在于协商民主具备领导基础、道路基础、制度基础和社会基础等前置条件所提供的有力保障。在此基础上，协商民主通过一系列有机衔接的环节推动意见向共识转化，其运行主线包括：议题设定与意见形成、主体吸纳与平台依托、深度对话与意见汇集以及意见反思与分歧化解。协商民主的运行实效落脚于共识向治理的赋能，经由协商达成的共识既在决策之前提升决策质量，也在决策实施之中优化行动过程，从而以共识成果显著提升治理成效。
关键词：意见 共识 治理 协商民主 全过程人民民主
习近平指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”[1]中国共产党在团结带领人民追求、发展与实现民主的进程中，逐渐探索出协商民主这一形式，使其成为全过程人民民主的重要组成部分。其内涵是“在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式”[2]。作为“党领导人民有效治理国家、保证人民当家作主的重要制度设计”[3]，协商民主旨在围绕特定议题，将相关主体的分散意见凝聚为共识，并落脚于治理效能的提升，从而彰显全过程人民民主最广泛、最真实、最管用的优势。换言之，“意见-共识-治理”构成其核心运行机理。遵循这一逻辑线索，从过程视角分析现阶段协商民主的运行肇因、运行基础、运行主线和运行实效，回答其因何运行、何以运行、如何运行以及运行何为等问题，既能够以创新模式对协商民主的运行机理进行连贯化、清晰化解析，又能够从实践层面深入把握其独特制度优势与强大生命力。
一、意见与共识的张力：协商民主的运行肇因
在现代民主的一般语境中，“意见”指的是相关主体围绕特定议题持有的观点、诉求、主张或倾向。根据主体归属，可将意见分为两类：一是个体或群体所持的意见，产生于其需求、利益等内在因素的规定以及教育、文化等外在因素的影响；二是政党、政府等组织所持的意见，产生于组织基于自身出发点及所掌握信息而产生的考量。受客观条件、认知能力等限制，围绕同一议题的意见往往呈现多点化、分散化的分布格局。相较于意见固有的局部视角，“共识”则更强调整体视角，指的是相关主体在行动方向上达成的一致认识。意见与共识的视角差异决定二者之间存在天然张力。多数意见立足于自身立场，在信息不对称或沟通不充分的情况下，不同原初意见未必完全对立，但极有可能存在不同程度的分歧，从而阻碍共识的形成。这种分歧并非局限于单一维度或领域，而是贯穿于国家、社会和基层公共事务治理之中，涉及人与人、人与社会、国家与社会等一系列关系。同时，意见属于主观认知范畴，并非一成不变，而是会随着客观环境变化、主体实践深化和主体间的交互发生演变。在这其中，主体间的交互使得意见具有了汇集、调整进而整合为共识的可能性。自现代化进程以来，民主发展的一个共同趋势在于政治参与主体范围的不断扩大。虽然不同类型的民主在政治参与的内容、程度和真实性上有所差异，但就输入端而言，民主可被理解为各类主体以多样化方式呈现和表达意见的过程，意见因而构成民主运行的起点。在这一背景下，意见与共识的张力具有常态化、多层级与动态性的鲜明特征。
如何处理意见与共识之间的张力，是世界各国民主发展过程中共同面对的问题，直接关乎民主质量。总结世界民主发展经验可以发现，单一的选举民主和票决机制缺少沟通和疏导的过程，往往只起到聚合意见的作用，难以真正调适和弥合意见与共识的张力，极端情况下甚至可能滋生无序和冲突。在中国的民主发展过程中，中国共产党始终高扬人民民主的光辉旗帜，不仅发展了选举民主这一现代民主的普遍形式，还使协商民主成为“中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式”[4]，二者在实践中相互补充、相得益彰。
要理解协商民主的运行肇因，必须从人民民主的根本规定出发。人民民主的本质在于以人民为本位，兼顾人的个体性与集合性，从而确保人民以整体形式掌握国家权力、共享发展成果。在人的个体性维度，人民民主注重维护个体民主权利，拓宽意见表达渠道，保障人民参与的广泛性和真实性。在人的集合性维度，人民民主注重人民与国家的内在统一，在人民表达意见的过程中提高民主的包容性，从而不断提炼和扩大共识，“将国家的组织与运行、政府的决策与行动确立在人民基于协商而达成的广泛共识基础之上”[5]，真正实现人民当家作主。这一以共识构建为核心的特征，决定了人民民主是一种“共识型民主”。同时，从中国共产党领导人民救国、兴国、富国、强国的历程来看，人民民主还肩负着激发最广大人民积极性、团结一切可以团结的力量、调动一切可以调动的积极因素、构建团结奋斗强大合力的使命。这一以团结奋进为指向的使命，决定了人民民主还是一种“团结型民主”。基于“求共识”和“求团结”的本质规定，人民民主必然要求建立起一种能够有效调适并弥合意见与共识张力的民主形式。在中国共产党领导下，以相互尊重、平等参与、理性协商、求同存异为特点的协商民主，正是顺应这一历史需要的必然产物，并在历史演进中逐渐走向完善与成熟。
抗日战争时期，为巩固和扩大抗日民族统一战线，中国共产党在根据地实行“三三制”，吸纳共产党员、左派进步分子与中间分子共同参与政权建设，并通过党外人士座谈会等形式进行协商，以调和意见分歧、调节利益关系，从而凝聚抗日共识，这成为协商民主的早期实践。解放战争胜利后，为吸收各方关于国家政权建设的意见与诉求，在建国的重大议题上凝聚共识，中国共产党与各民主党派、各族各界人士开展政治协商，建立起各革命阶级的联合专政。1954年全国人民代表大会成立后，毛泽东明确提出“国家各方面的关系都要协商”[6]的重要命题。人民政协持续作为专门的协商机构，发挥着凝聚人心、凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量的作用。进入社会主义建设时期，从革命到建设的跃迁使人民内部涌现出新的矛盾和分歧。毛泽东进一步强调：“凡属于人民内部的争论问题，只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决。”[7]这一时期虽然尚未明确提出“协商民主”的概念，但正确处理人民内部矛盾的方法与协商民主的核心原则高度契合，旨在化解人民内部的种种争论，促进共识的形成。改革开放以来，社会结构变化致使人民群众利益诉求更加多元化。在超大规模国家治理难题进一步凸显的背景下，中国共产党坚持推动协商民主制度化、多层次发展，特别是在党的十八大以来，将其广泛贯穿于国家治理乃至基层社会治理的各环节，以人民的全过程参与化解国家发展大事、社会治理难事、百姓日常琐事中的矛盾和分歧，从而实现了活力和秩序的有机统一，使协商民主真正成为“理解全过程人民民主的一把钥匙”[8]。
综上所述，协商民主根植于人民民主的本质与内核，既是其长期发展、渐进完善的内生产物，也是推动和支撑人民民主走向全过程人民民主的重要实现形式。从历史脉络来看，虽然时代背景不断变迁，实践形式日益丰富，关涉领域逐步拓展，但协商民主始终以调适和弥合意见与共识的张力为初衷，致力于稳固国家和社会的共识根基，既巩固发展生动活泼、安定团结的政治局面，又构建完善和谐稳定、协调有序的社会格局。可见，意见与共识的张力在协商民主的核心运行机理中居于逻辑起点，直接构成后续运行流程的肇因。
- 调适与弥合的前提：协商民主的运行基础
作为我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，协商民主在现阶段已形成统筹“宏观层面的政治协商、中观层面的政策协商、微观层面的社会协商”[9]的多层次体系，在各层面有效调适和弥合了意见与共识的张力。协商民主的运行并非自然形成，而是深深植根于当前中国社会的整体发展，这一发展集中体现为领导基础、道路基础、制度基础和社会基础所构成的有力支撑。因此，对上述运行基础进行分析，是理解协商民主核心运行机理、彰显其中国特色的必然要求。
（一）领导基础：中国共产党的领导推动意见整合
“政党政治是现代政治文明的重要内容，政党与民主在国家政治生活中互动生成。”[10]作为我国国家治理体系的核心，中国共产党“没有任何自己特殊的利益，从来不代表任何利益集团、任何权势团体、任何特权阶层的利益”[11]，而是最广大人民根本利益的坚定维护者，本身就是共识和团结的象征，也是推动意见整合与共识凝聚的关键主体。在政党主导国家建设的模式中，中国共产党的领导是协商民主产生、发展与完善的决定性力量，构成其运行的根本保证和首要基础。在举旗定向层面，中国共产党对协商民主进行统一领导、统一规划、统一部署，既为其锚定正确的政治方向和鲜明的价值旨归，使之契合人民当家作主的本质要求，平衡人的自由全面发展和公共利益的关系，追求共识和团结，始终处于真实体现人民诉求和维护国家发展大局的社会主义方向上；也促使各方力量自觉在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致，增强对协商民主的认同，破除“无用论”“无为论”等错误认知，保障协商民主在接续探索中走向深入。在具体落实层面，中国共产党以强大的组织力、动员力、号召力和整合力推动协商民主有序高效运行。中国共产党通过纵向到底、横向到边的严密组织体系，在全面、系统、整体的领导下将群众路线融入治国理政全过程，为吸纳各类主体参与协商民主并围绕议题实现上下贯通式的意见交流创造了有利条件。当前，中国共产党还以群众路线的世界观和方法论为内核，为协商民主的运行构筑两大支撑：一是巩固和发展最广泛的爱国统一战线，依托统一战线广泛联系和团结各界人士，更好了解其需求和呼声，夯实群众基础，使党的领导、统一战线与协商民主有机结合，凝聚人心、汇集力量；二是将作为组织原则的民主集中制嵌入协商民主之中，发扬群众路线的精神，既以集中指导下的民主促使相关主体各抒己见、畅所欲言，又以民主基础上的集中提高协商民主的运行效率，避免陷入议而不决、决而不行的困境，从而有效实现了广泛参与和高效决策的有机统一。
（二）道路基础：中国特色社会主义内蕴强大凝聚力
调适和弥合意见与共识的张力是一个从分散走向整合的过程，这一过程在相对平等、协调、稳定的共同体中能够得到更高程度地实现，而国家发展道路正是塑造这些共同体特质进而直接影响张力弥合成效的重要变量。协商民主能够有效整合多元意见、凝聚共识，不仅是中国共产党领导各方力量接续建设的成果，也离不开中国特色社会主义在物质根基和思想根基中内蕴的强大凝聚力。从物质根基来看，“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”[12]，中国特色社会主义坚守科学社会主义的基本原则，巩固生产资料公有制主体地位，从根源上消除了阶级剥削和压迫，既使整体形式出场的“人民”成为国家、社会和自己命运的主人，享有当家作主的权利，又筑牢最广大人民根本利益的坚实基础。在此制度框架下，国家、集体与个人利益具有根本一致性。议题中多元意见的产生虽源于具体利益差异，但并不必然导致相关主体的零和博弈。实际上，人民内部的意见分歧往往具有较多交汇点，具备兼顾多数人意愿与少数人合理诉求的潜在可能，从而在输入端减轻了协商民主的客观运行压力。与此同时，中国特色社会主义坚持以人民为中心的发展思想，坚持维护社会公平正义，通过调节地区、城乡和收入分配等方面的差距，积极防范贫富两极分化和资本无序扩张，为协商民主营造了相对平等、稳定的社会环境。党群关系的密切与亲清政商关系的构建等措施，也有助于避免个别意见被压制或边缘化，保障协商过程的广泛参与与有效整合。从思想根基来看，中国特色社会主义立足最广大人民的根本利益，将凝聚力深入到意识形态层面。一方面，中国特色社会主义坚持马克思主义在意识形态领域的指导地位，通过弘扬共同理想、社会主义核心价值观与中华民族共同体意识等，巩固共同的思想政治基础；另一方面，“中国特色社会主义的意识形态提供了一整套体系化的前置性公共价值”[13]，确保不同主体将现阶段符合人民整体利益、根本利益、长远利益的发展目标作为明确的价值准绳，使意见调和能够在共同目标指引下有序进行，从而增强了协商民主的方向性与实效性。
（三）制度基础：嵌入式协同制度体系提供坚实载体
意见与共识之间存在常态化张力，需要通过制度化和法律化途径，夯实协商民主地位，明确其程序与机制。这一举措能为调适和弥合张力提供坚实载体，并避免主观因素影响协商进程与成果落实。依法治国是党领导人民治国理政的基本方式，我国各层级法律法规都体现了协商民主的原则与精神。例如，《中华人民共和国宪法》从赋予公民对国家机关和国家机关工作人员提出批评和建议的权利、尊重和保障人权等方面为协商民主提供了根本遵循。《中华人民共和国立法法》则明确规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动”[14]，为立法协商提供了方向指引，等等。在法治轨道上，党和国家高度重视协商民主制度建设，逐步构建起嵌入式、协同化的制度体系。从嵌入性来看，协商民主制度化“都是既有的国家机构、政治性组织或社会组织，在其工作中通过增加新的协商功能来实现的”[15]。换言之，协商民主依托于现有政治制度的整体框架，通过赋予其协商功能来实现制度融合，从而贯穿了政党、人大、政府、政协、人民团体、基层及社会组织等各类渠道的工作全过程。这种嵌入式发展模式避免了协商民主与国家治理体系的脱节，既能确保表达意见、凝聚共识的工作得到重视并持续开展，又能将共识成果具体地、现实地体现在治理成效之中，形成了协商与落实有效衔接的完整链条。从协同性来看，虽然各类协商制度的侧重点有所差异，但能够结合具体议题相互衔接、协同配合，共同提升协商体系的整体效能。党的二十届三中全会进一步部署了完善协商民主体系的两方面重点任务，既强调健全各类协商渠道的制度化平台，也鼓励探索不同协商渠道协同配合的创新路径。通过纵向深化与横向拓展的叠加发力，协商民主的制度化水平进一步提高，其运行将更加“有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵”[16]，从而更为科学地将多元意见凝聚为共识。由此产生的正向绩效可以增强人民群众对协商民主的满意度和信任度，在“参与-回应”的基础上进一步形成“回应-参与”的正向反馈，促成二者的良性循环。
（四）社会基础：日用而不觉的协商观念构筑内在支撑
针对意见与共识之间存在的多层级张力，不仅需要构建全方位的协商民主体系，更需要使其秩序规范在主体认同的基础上得到普遍接受和遵守。人类社会的秩序分为基础性秩序和强制性秩序。“基础性秩序是指人们在日常生产、生活和交往中产生，为人们自我认同和接受某种规范，并形成具有连续性、稳定性的行为模式的总和。强制性秩序是指人们为达到一定目的，运用强制手段或有强制力支持，要求按照一定规范进行活动的行为模式的总和。”[17]协商民主作为党和国家构建的秩序规范，以协商为精神内核，与民众日常生产、生活、交往中的协商行为和观念具有契合性，使其运行可以获得来自基础性秩序的内在动力支撑。具体而言，五千多年的中华文明蕴藏着“和合”的精神传统和文化基因，包含天下为公、和而不同、兼容并蓄等理念，核心是对融合性的追求，强调在尊重差异性和多样性的前提下，寻求自然界、人际关系和社会秩序等和谐统一的平衡状态。“和合”文化的长期浸润使以协商形式处理公共事务问题成为一种普遍惯习，由此塑造的协商精神已经内化为人民群众日用而不觉的共同价值观念。这一观念具备不证自明的特点，潜移默化影响着主体的行为选择，并为社会培育了良好的协商氛围。虽然协商民主不会自然而然地孕育和运行于这一根基之上，但协商民主之于当代中国社会，绝非一座凭空移植的制度“飞来峰”，而是在一定程度上可以理解为传统协商理念和行为向制度化、规范化、程序化的现代民主模式的转型。这种承接性演进意味着协商民主的运行模式对人民群众而言并不陌生，而是具有天然的亲和力，能够更有效地激发相关主体借助制度化协商平台表达意见、化解分歧并凝聚共识的意愿。一方面，政协协商座谈会、参与式预算等制度创新的推行能够获得相关主体的接受和认同，并促使其理性、积极地参与其中，以协商的方式行使民主权利，有效避免制度“空转”现象；另一方面，人民群众在“有事好商量”理念的驱动下，自主探索出民情恳谈会、“小院议事厅”等新颖实用的协商民主形式，源源不断地生产出值得推广的好经验、好做法，进而上升至制度安排层面，对既有协商民主的制度体系进行补充和健全，极大丰富了协商民主实践。
- 意见向共识的转化：协商民主的运行主线
在上述运行肇因的驱动和运行基础的支撑下，协商民主通过层次分明、渠道丰富、形式多样的制度安排，最大限度将各方意见有效凝聚为共识。虽然不同协商渠道的运行规则有所差异，但其运行过程通常包含若干基本环节，包括议题设定与意见形成、主体吸纳与平台依托、深度对话与意见汇集、意见反思与分歧化解。通过系统分析这些环节，可以深入理解协商民主如何落实其科学合理、规范有序、简便易行、民主集中的运行准则，清晰展现从意见向共识的转化路径。
（一）议题设定与意见形成
协商民主具有鲜明的问题导向和治理面向，其运行始终围绕特定的公共议题展开。议题设定不仅是协商过程的起点，还直接关乎运行的走向和成效。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》（2015）对议题的范围作出了明确规定，兼顾了“国之大者”与“民之关切”。当前，我国协商民主实践中主要存在四种议题设定方式。一是在党和国家各领域、各层面建设中产生固定议题。例如，在中共中央同民主党派中央开展的政党协商中，国民经济和社会发展的中长期规划以及年度经济社会发展情况属于周期性协商事务，被直接设定为固定议题。二是相关部门和机关围绕中心工作任务发布议题。例如，在立法协商中，立法机关将法律法规的制定和修订设定为议题。三是协商组织者通过自上而下地征集或调研产生议题。例如，在政协协商中，人民政协发布公告向社会各界征集建议，将其中具备可行性与代表性的内容设定为议题。四是相关主体通过自下而上地主动反映产生议题。例如，在基层协商中，居民将日常生活中的公共事务问题反馈至居民委员会等组织，经过甄别、筛选后被设定为议题。总之，除不适宜纳入协商的议题外，协商民主以固定与动态相结合、纵向与横向相补充的多元设定方式，实现了领域的全面覆盖和问题的精准识别。
围绕议题形成的意见是协商民主运行的原初材料。习近平指出：“涉及全国各族人民利益的事情，要在全体人民和全社会中广泛商量；涉及一个地方人民群众利益的事情，要在这个地方的人民群众中广泛商量；涉及一部分群众利益、特定群众利益的事情，要在这部分群众中广泛商量；涉及基层群众利益的事情，要在基层群众中广泛商量。”[18]在这一原则的引领下，协商民主在范围选择层面构建了开放与精准兼顾的意见形成机制。协商组织者首先根据议题的利益辐射半径“明确和框定协商主体范围”[19]，并在此范围内推动意见的形成，既防止协商范围的不合理收缩导致部分主体被排除在外，其意见、利益无法得到尊重和维护；又防止协商范围的无序扩大造成不必要的干扰，增加协商民主的运行负担。同时，为维护相关主体的知情权，协商组织者在协商之前会通过多种渠道公开和传递议题的必要信息，尽可能确保信息对称，使相关主体能够在充分调研和审慎思考的基础上合理形成各自的意见，为协商民主的运行提供有效供给。
（二）主体吸纳与平台依托
结合议题的内容、性质、范围等因素实现意见向共识的转化，依赖于协商主体与平台的合理配置与协同。在主体吸纳方面，我国协商民主实践已形成一套兼顾广泛性、代表性与专业性原则的科学机制。对于涉及范围有限、条件允许的议题，通常采取直接参与方式，吸纳相关主体以无门槛、面对面的形式进行协商。对于在人口规模巨大的现实国情下涉及广泛群体的议题，则普遍采用代表制。亦即协商组织者通过全面分析并科学划分相关主体类别，采取邀请、推选或抽样等方式吸纳代表参与协商。在多样化诉求表达渠道的支持下，这些代表承担着深入了解、广泛收集、科学整合并真实反映所代表群体意见的职责。在此基础上，他们在协商过程中以维护公共利益为目标导向，通过上传下达、理性沟通与释疑解惑，发挥着凝聚与传递共识的关键桥梁作用。对于专业性较强的议题，则建立起吸纳专家学者和智库机构参与咨政建言的常态化机制，从而为凝聚共识提供了必要的智力资源支持，有效消除了协商过程中的知识盲区。
在平台依托方面，我国建立起分层分类、上下联动的协商平台体系，为具体协商实践提供了多元、灵活的路径选择。人民政协作为协商民主的重要渠道和专门协商机构，其协商活动具有常态化、规范化与组织化的特点，在联系各界群体、优化协商形式和整合智力资源等方面具有无可比拟的优势，同时还与其他协商渠道存在密切交叉，由此成为协商民主最关键的运行平台。此外，政党协商座谈会、人大协商议事室、政府协商议政室以及基层“小院议事厅”等平台与其他各类协商渠道相配套，并嵌入不同层级的治理结构中，与日常工作有机衔接，为各类议题提供了全方位、立体式的平台依托。数字技术的应用也不断推动着协商平台的延伸与创新，线上多样化、一体化平台的搭建打破了时空限制，优化了协商流程，为更大范围参与和更便捷对话提供了新的实现路径。正如习近平在庆祝中国人民政治协商会议成立75周年大会上的讲话中所强调的，要“结合实际搭建对话交流、恳谈沟通平台”[20]，协商平台体系本身也在优化存量与拓宽增量中持续健全与创新。
（三）深度对话与意见汇集
当相关主体立足协商平台并处于共同“在场”的状态时，协商程序随之付诸实施。协商程序是推动意见向共识转化的正式环节，“实质上是信息交流的问题，也是交流驱动的信息再生产的过程”[21]，具体体现为以深度对话实现意见汇集。深度对话是相关主体秉持“相互尊重、平等协商而不强加于人，遵循规则、有序协商而不各说各话，体谅包容、真诚协商而不偏激偏执”[22]的原则，开展双向乃至多向交流沟通的过程，也是推动意见向共识转化的关键枢纽，包含表达、倾听与说理三个基本环节。在意见表达环节，偏好伪装理论认为，“当其他人掌握主动权或处置权时，你就会恭维他，让他感觉到你随时与他保持一致”[23]，导致意见表达的真实性受到严重影响。习近平指出：“社会主义协商民主，应该是实实在在的、而不是做样子的。”[24]因此，协商民主在实践中鼓励并保障相关主体讲真话、建诤言、献良策，特别是对少数群体、弱势群体、特殊群体予以关照。在符合党和国家大政方针、法律法规等根本原则的前提下，任何合理意见都被允许进入协商程序，从而有效避免了协商流于形式或浮于表面。在倾听交流环节，参与协商的主体既是自身或所收集意见的表达者，又是其他主体意见的倾听者和吸收者。通过与他人交流获取更为详尽的信息，相关主体得以克服自身认知的片面性和局限性，甚至对议题产生全新的理解。在说理对话环节，在对彼此产生深层次了解的基础上，相关主体秉持达成共识这一出发点，对不同意见进行分析，发现其中的共性与差异，并就堵点问题进行精准、坦率地探讨交流。由于意见固有的分散性，协商过程中的碰撞难以避免，解释、提问、答复乃至反驳均是相关主体常见的对话方式，而以理服人始终是贯穿其中的必要原则。相关主体以言之有据、言之有理、言之有度、言之有物为标准，既采用易于理解的表达方式进行意见交换，又承认其他意见的地位和价值，杜绝以协商程序之外的因素对其进行压制。由此，不同意见的汇集得以生成更多有益信息，为破解议题提供了建设性的思路和方向。
（四）意见反思与分歧化解
协商程序并非止于意见汇集，而是以此为中介，推动相关主体进行意见反思，最大限度化解分歧，最终形成共识。在协商民主实践中，相关主体通常以前置性公共价值为引领，在交互式的深度对话中，综合考量各方意见的出发点、合理之处及优先次序等，从而达成各方利益的平衡。在这一过程中，相关主体的侧重点从己方立场转向公共立场，既探寻各方意见的交汇点，又在视野拓宽的基础上对原初意见进行反思，排除其中可能存在的偏见、误解等导致分歧的因素，实现求同存异、聚同化异，从而找到“最大公约数”。意见反思是相关主体在主观层面进行重新选择的过程，部分主体的原初意见会因此发生改变。这使得协商民主在一定程度上体现出折中的特征，但这种折中并非消极意义上的妥协或让步，而是通过理顺情绪、消弭隔阂，形成既符合前置性公共价值规范、又满足最大多数主体意愿的共识。该共识能够获得参与者的积极认同与支持，从而推动各方走向合作的新境界，以互利共赢的方式解决问题。因此，无论共识以何种程度或方式体现或包容相关主体的原初意见，都是在深度酝酿之后共同达致的方案。换言之，达成彼此满意的共识是协商民主的期望，达成彼此同意的共识则是协商民主的底线。需要注意的是，现实情境的复杂性远超理想化的理论分析，意见分歧程度、主体参与能力等因素都是影响协商程序的重要变量。如果经过充分协商仍无法达成共识，相关主体的不同意见会被允许保留。协商组织者将在全面分析、研判、权衡各方意见之后，进行正确、有效地集中。这一过程也可与选举民主的票决机制相结合，“就是在协商成果难产的时候保障民主的效率”[25]，防止因投入成本过高而引发负面效应。
综上，经由一系列有机衔接的环节，协商民主通过扩大人民有序政治参与，既实现了意见向共识的转化，又避免了民主沦为“选举前热热闹闹，选举后冷冷清清”的“一次性消费”，成为人民民主走向“全过程”的重要推动力量。
- 共识赋能治理：协商民主的运行实效
“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。”[26]当前我国的协商民主实践之所以被称作“真协商”，正是因为坚持协商于决策之前和决策实施之中，“根据各方面的意见和建议来决定和调整我们的决策和工作，从制度上保障协商成果落地”[27]，亦即将治理建立于坚实的共识基础之上，使共识在治理中发挥实质作用，由此形成了具有中国特色的协商治理模式。从协商于决策之前的角度而言，经由协商达成的共识以提升决策质量赋能治理，增强治理的合法性与有效性；从协商于决策实施之中的角度而言，经由协商达成的共识以优化行动过程赋能治理，增强治理的协同性与实效性。
（一）协商于决策之前：以提升决策质量赋能治理
在当代中国政治话语中，“治理”强调的是“公共管理（包括治国理政）的方式、方法、途径、能力”[28]，决策则是治理中举足轻重的环节。能否作出符合人民利益、契合实际需求的决策，直接关乎治理的导向和成效。基于全过程人民民主的内在要求及现实运行可以发现，“通过民众广泛有序的协商和参与制度实现政策选择，是我国民主制度的又一显著特征”[29]。因此，在公共事务中，经由协商达成共识已成为多数决策前的必经程序。尽管其本身不代表最终决策，但协商民主深度嵌入国家治理体系的优势，可以使共识与决策无缝衔接，进而成为决策的重要参考依据。具体而言，依据性质可将其分为决策型协商与咨询型协商[30]。在决策型协商中，协商与决策的过程相互融合，共识可被决策主体直接吸纳；在咨询型协商中，共识是对决策的外部建议，由协商责任方整理并通过规范化渠道及时报送对应决策主体，供其间接吸收。决策主体在此基础上，从全局视角出发，按照能采纳尽量采纳的原则，对其进行系统梳理、严谨论证、综合评估之后，经过法定程序将其融入整体决策，形成具体落实清单和工作部署，推动协商成果切实转化为治理实效，在决策层面实现共识价值的最大化。
由此，经由协商达成的共识通过提升决策质量有效赋能治理实践，主要体现在以下两个方面：一是促进决策民主化，提高决策的合法性。具备合法性是决策顺利推行的重要前提，而相关主体的普遍认同则是获得合法性的关键所在。协商民主通过将相关主体置于“在场”状态，提高了决策的透明度和参与度。建立于共识之上的决策能够整合吸纳各方意见，使“民之所盼”与“政之所为”相契合，也使得对决策的解释和宣传更易获得深入人心的效果。这种双轮驱动效应夯实了决策的合法性基础，促使相关主体理解、认同并自觉自愿遵循决策的推行，有助于化解矛盾风险，维护社会和谐稳定。二是促进决策科学化，提高决策的有效性。共识汇集了各方力量对议题的有益见解，包含了大量合乎实际且有助于解决问题的信息。因此，将共识融入决策也是集思广益的过程，既可以为决策主体提供辅助性资源，增强决策的针对性和资源配置的合理性，又“可以广泛形成发现和改正失误和错误的机制，有效克服决策中情况不明、自以为是的弊端”[31]，从源头遏制盲目、随意、缺乏可行性的决策，谨防决策与现实发展相脱节，确保决策契合良政善治目标，切实带动治理效能提升。
（二）协商于决策实施之中：以优化行动过程赋能治理
治理是对国家和社会中各类关系进行规范和调整的持续性过程，囊括了从决策到落实的多个环节。作为一种贯穿我国政治生活的民主形式，协商民主本身具有全过程性，在决策实施之中同样发挥着重要作用。协商于决策实施之中“不是要颠覆已经做出的决策，而是重在使作为协商结果的政策执行得更加有效和充分”[32]，主要通过将协商嵌入执行、监督与反馈环节来实现。协商嵌入执行环节，体现在由执行者与相关主体根据具体情境就行动方案开展协商，并在执行路径层面达成共识，旨在落实民主管理理念，整合各方面资源，巩固多元共治格局，以便形成强大合力，提高决策落实的可操作性。协商嵌入监督环节，体现在由监督者聚焦重难点问题与薄弱方面，以提出批评和建议的方式贡献真知灼见，与执行者就破解思路和方法达成共识，旨在将监督执行情况与靶向发力践行有机结合，人民政协的协商式监督即是这一类别的典型。协商嵌入反馈环节，体现在由执行者和相关主体将决策目标与决策实施的阶段性成果相对照，就决策落实过程中可能出现的新情况、新问题展开协商，旨在就下一步工作方向达成共识，及时调整原有决策或方案中与现实发展不相适应之处，有效避免失误延续而扩大损失。可见，决策实施之中的协商更具灵活性，在科学民主决策之后保障其纵深推进，能够在实施层面实现共识价值的最大化。
由此，经由协商达成的共识通过优化行动过程有效赋能治理实践，主要体现在以下两个方面：一是锚定预设方向，规范实施过程。协商民主对决策实施各环节的嵌入形成完整的跟踪链条，以多元力量的参与强化对权力运行的持续规范，增强了权力主体的责任意识，使其行为符合既定要求，从而提前规避权力滥用、独断专行可能引发的不作为、乱作为，及时纠正执行偏差。建立于共识之上的决策实施始终以体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力为出发点和落脚点，力图以最优方案将决策构想转化为现实，不断满足人民对美好生活的需要。二是促进协同合作，减轻实施阻力。决策实施可能涉及不同群体、不同领域乃至不同地区，难以依靠单方面能动性完成，需要尽可能协调、凝聚多方主体。协商民主的嵌入密切了各主体之间的沟通和联系，将矛盾和分歧化解于行动之前，为行动过程注入强大向心力。各主体在凝聚共识中增进了理解、信任和感情，从而实现了方向一致、目标一致、步调一致，既明确且主动承担自身应有责任，又秉持合作共赢的初衷加强协同联动，以资源共享助推决策实施，有效避免了相互掣肘、推诿扯皮、资源内耗等负面效应，确保了行动过程的顺利、高效推进，真正做到了“商以求同，协以成事”。
五、结语
协商民主的运行在宏观层面上遵循“意见-共识-治理”的运行流程，具备明确的运行肇因、坚实的运行基础、清晰的运行主线和强大的运行实效，是对“有事多协商、遇事多协商、做事多协商”[33]理念的制度化践行（见图1）。它通过选举以外的制度和方式确保人民依法参与国家与社会治理，巩固了人民当家作主的政治地位，有力推进了国家治理体系和治理能力现代化。
图1 协商民主的核心运行机理
当前，协商民主建设已取得显著成就，但不同渠道、不同地区的发展现状仍不平衡，在实践中尚有提升空间。在党的二十届三中全会提出“健全协商民主机制”的目标引领下，应进一步推动协商民主在操作层面的深入发展，重点包括三个方面：一是普及协商民主知识，培育协商民主文化，不仅要提高人民群众的参与意愿和协商素养，还要提升相关部门和机关的协商意识和执行能力，着重推动协商民主的均衡发展；二是压实工作责任，明确各类协商渠道的定位和特点，精选协商议题，确保列入协商目录的事项实现“真协商”，充分利用各类平台，严格规范运行流程，防止协商随意化、形式化和虚置化现象；三是在遵循党和国家总体要求的前提下，广泛借鉴有益经验，积极探索更多符合实际、行之有效的协商形式，特别是发挥数字技术的赋能作用，为相关主体的深度参与创造便利条件。从长远来看，协商民主的持续发展将不断回应与满足人民对民主的新要求和新期盼，切实增强人民的获得感、幸福感和安全感，从而为人类政治文明新形态筑牢坚实的民主根基。
注释：
[1][3][4][16][18][22][24][26][27][31]习近平.论坚持人民当家作主[M].北京:中央文献出版社,2021:97,268,99,102,97-98,268,102,101,102,101.
[2]关于加强社会主义协商民主建设的意见[M].北京:人民出版社,2015:2.
[5]林尚立,赵宇峰.中国协商民主的逻辑[M].上海:上海人民出版社,2016:217.
[6]毛泽东文集:第6卷[M].北京:人民出版社,1999:386.
[7]毛泽东文集:第7卷[M].北京:人民出版社,1999:209.
[8]张明军.全过程人民民主内涵的多维探析[J].政治学研究,2024(2):13-24+257.
[9]李修科,燕继荣.中国协商民主的层次性——基于逻辑、场域和议题分析[J].国家行政学院学报,2018(5):23-29+187-188.
[10]蔡文成.全过程人民民主的政治逻辑分析[J].社会科学辑刊,2024(2):38-45.
[11]习近平著作选读:第2卷[M].北京:人民出版社,2023:482.
