摘要：数字政府在推进公共服务效率提升方面具有天然优势。为了充分发挥这一优势，需要深入探讨数字政府提高公共服务效率的作用机理，正视当前数字政府建设面临的诸多困境因素，并寻找提升公共服务效率的可行路径。数字政府可以通过推动平台数据互动共享、优化数字治理流程、精准识别公共服务需求、精确促进服务空间均衡，提升公共服务效率；但与此同时，也面临着网络化、体制化、技术性、属地性等现实困境。因此，数字政府建设应从思维理念、组织体制、运作模型、技术系统、权益配置等几个方面入手，开启提升公共服务效率的实践进路。
关键词：数字政府 公共服务 效率 数据共享
一、文献回顾与问题提出
公共行政学始于对行政活动效率价值的向往和追求。从传统公共行政时期到新公共行政时期，从新公共管理运动到新公共服务思潮，效率价值一直是政府管理实践的基本目标。无论出于工具理性考量，还是出于价值理性诉求，政府追求公共服务效率都具有应然性。在社会快速发展、风险叠加以及社会公众需求更为多元化的今天，传统科层组织体系供给公共服务的效率问题日益凸显。科层体制主导的公共服务供给体系存在着信息不对称、条块分割和各自为政等固有缺陷，难以应对复杂多变的社会环境和公众需求。在大数据、区块链、云计算和人工智能等数字技术迅猛发展的新形势下，建设数字政府成为顺应数字经济发展、回应公众公共服务需求的必然选择。2022年，国务院颁布了《关于加强数字政府建设的指导意见》，标志着我国数字政府建设已经进入一体化推进的新阶段。
然而，对于数字政府能否驱动公共服务效率的提升，需要展开理论解释和实践检验。有学者阐释了数字政府与公共服务效率提升的应然性关系，认为数字政府建设意味着政府提供公共服务的方式要实现数字化转型，通过推动一种标准建立、规范行政行为，提高行政效率，实现公共服务目标，并使更多的公共资源投入到公共服务中，有利于提高信息透明度、增强组织协同性，从而提升公共服务效率。也有学者对政府公共服务数字化转型过程中显现或隐含的效率问题提出质疑，认为数字政府在线上服务、促进公众参与方面尚未尽如人意，存在全面化、集约化和精细化不足，区域差异大，数据资源共享和信息安全难以保证等诸多问题。数字政府与公共服务效率之间的应然性关系和实然性表征不一致引发了学术界对此问题的深入探讨。目前，对于数字政府与公共服务效率间关系的论述主要体现为以下几种视角：一是交易成本视角。有学者认为，互联网不仅能借助其技术效应和平台效应直接降低交易成本，还能通过扩大信息公开来间接降低交易成本，从而提升公共服务效率；数字政务可以有效降低公共服务部门腐败现象的发生，致使服务所需交易成本降低，从而提高公共服务效率；数字政务可以提高政府透明度和促进规模经济，从而提升公共服务效率。二是组织结构视角。有学者认为，政府数字化转型是认识政府组织变革和运行机制的新维度；政府公共服务的数字化平台作为“数字综合体”展现出来的是一种新的组织逻辑，政府数字化转型能够加速公共部门去中心化进程，优化服务组织结构，提高组织灵敏度，进而提升公共服务效率。三是协同治理视角。有学者认为，数字政府建设有助于克服传统政府组织的封闭式运行机制，推动跨地域、层级、部门的协同管理与服务，通过重构业务流程优化政府组织结构，扭转数据信息和公共服务的“碎片化”现象，有利于实现政府各部门的协同治理，数字政府建设具有优化行政流程、共享整合数据、激发市场活力和提高民生服务水平的重要使命。四是负面评价视角。有学者对部分国家数字政务发展实践经验考察后认为，数字政府建设实践并未达到提升公共服务效率的预期效果，数字政务发展过程中存在政治意愿被高估、利益相关者冲突以及预算约束等方面问题，有些国家利用数字政务谋取政治利益，而不是追求公共服务的高效供给。五是实践差异视角。有学者认为影响数字政府提升公共服务效率的因素存在国别差异。一方面，发达国家因为拥有更多技术要素禀赋，可以率先推广数字政务，在提升公共服务效率方面具有先发优势；另一方面，发展中国家的制度结构相对简单，其数字政府建设对提升公共服务效率的边际贡献能力更大，具有发达国家不可比拟的后发优势。
综上所述，针对数字政府是否能够提升公共服务效率这一问题，大部分学者持肯定态度，这也赋予数字政府建设根本价值。从不同理论视角出发，学者分析了数字政府提升公共服务效率的可能性，但由于学科背景以及研究出发点的不同，研究重点相对分散，对数字政府驱动公共服务效率提升逻辑关系的研究有待进一步整合。本文拟从阐释数字政府驱动公共服务效率提升的内在机理出发，研究数字政府对公共服务环境、过程、对象与资源的系统性影响，以论证数字政府建设的合理性。当前的数字政府建设实践在驱动公共服务效率提升方面面临着诸多现实困境，本文旨在缕析困境并提出加强数字政府建设、促进公共服务效率提升的基本思路。
二、数字政府驱动公共服务效率提升的内在机理
驱动公共服务效率提升是数字政府建设的应有之义，数字政府意味着公共服务数据环境的优化、公共服务流程的改进，也意味着政府能够更加精准地满足公众服务需求、更加均衡地供给公共服务资源。具体而言，数字政府驱动公共服务效率提升的内在机理表现在如下几个方面：
1.推动平台数据互动共享，提升公共服务生产效率
数字政府与传统意义上政府提供公共服务的模式有所不同，传统政府提供公共服务具有“自上而下”的单向性特征，依托科层体制的横向职能分工和纵向管理体系将公共服务供给任务分解并下达到基层，而数字政府在提供公共服务时旨在突破科层体制的单向性束缚，表现出明显的互动性趋势和共享性特征。数字政府建设的首要任务是搭建数字化的公共服务平台，该平台的作用在于有效衔接公共服务各方供给主体以及公共服务需求方。利用数字技术赋能公共服务供给过程，可以将不同地区和部门、公共服务供给企业、社会组织以及社会公众统一于数字化服务平台。在此平台，参与公共服务的各方力量获得彼此了解、互通有无的机会，公共服务供需双方能够及时了解服务资源分配情况、服务过程进展情况、服务成效获取情况等信息。各地区和部门、公共服务供给企业与社会组织通过数字化平台能够知晓服务对象需求信息，更准确了解公共服务对象需求的动态变化情况，并据此更主动地为社会公众提供适宜的公共服务。“数字政府建设的落脚点在于通过数字技术而在治理中更好地实现民众的主体性，充分满足人民群众对未来美好生活的向往”，社会公众也在政府搭建的数字化平台中获得更平等的发言权。数字技术提升了社会公众参与公共服务共同生产的可能性，具有重塑公民参与基层社会治理的能力。数字政府建设的关键是塑造透明政府，公共服务信息的透明化能够极大改变传统公共服务供需双方信息不对称的现象，减少因信息不对称引发的效率损失。透明化的公共服务信息共享过程降低了企业与政府打交道的制度性交易成本，公共服务企业之间的市场化竞争会更加充分，企业主体从事公共服务生产的效率会显著提升；同时数字政府可以突破公共服务信息获取的时间和空间约束，降低公众搜集公共服务信息成本，有利于提升公共服务过程的监督效率。
2.优化数字治理流程，提升科层组织服务供给效率
数字政府建设的目的是实现政府数字化转型，而“政府数字化转型的症结不在于技术而在于传统官僚制的要求与网络系统扁平化需求之间的张力，面临的挑战不在于构建电子政府的技术能力，而在于克服政府内部根深蒂固的组织性分歧与政治性分歧”，因此，数字政府建设无法回避传统科层制的组织体系问题。在组织层面实现政府数字化转型的要义就是实现从传统意义上的组织流程再造向流程驱动组织再造转变，通过数字治理流程重塑打通传统科层组织运作流程的堵点，弥补科层体系固有的条块分割、各自为政以及信息不对称的缺陷，利用数字技术赋能科层组织提升公共服务供给效率。首先，数字治理流程有利于提升科层组织的协同能力。科层组织高效运作需要各级政府或各部门间的高度协同。在数字化时代，绝大部分公共服务与公共产品的供给都具有跨部门、跨机构、跨业务或跨系统特征。数字政府通过搭建数字化平台传递公共服务信息、分配公共服务任务，以设立数字化指挥中心增强科层组织协调程度，督促参与公共服务供给的各方主体遵循预设流程与共同规定，处理部门间利益纠纷与行动摩擦，克服部门本位主义阻力从而提升组织服务效率。其次，数字治理流程可以降低科层组织信息成本。传统科层制的信息流通要依托大量政府文件的物理传递，于是科层组织工作人员将大量时间用于文件信息的采集、加工、传播、存储和使用。在相对封闭的组织体制中，提供公共服务的政府部门间无法第一时间共享信息，不同部门往往各自为政地搜集和加工与本部门有关的服务信息，造成了信息库重复建设、信息更新不及时等问题。在数字技术加持下的公共服务平台可以极大提升服务信息库建设速度与质量，促进政府部门间信息交流与资源共享，加快科层制组织间的磨合速度，提高科层组织服务效率。再次，数字治理流程可以提升科层组织监督考核效率。数字技术可以清晰呈现公共服务过程，这不仅便于上级部门对下级部门实施考核监督，而且便于社会公众对公共服务效果进行评价和反馈。数字治理流程降低了传统科层组织考核监督的信息成本，提升了政府部门从事机会主义行为的成本，有利于规避因信息不对称而产生的道德风险。
3.精准识别公共服务需求，提升公众个体选择效率
公共服务效率的一个深层意蕴就是公共服务生产与消费间匹配程度的高低。公共服务的生产者在多大程度上满足公共服务消费者的正当需求，成为评价公共服务效率的重要指标。那么何为公共服务消费者的正当需求？正如有学者所言：每一服务个体的人获取的生存状态条件与付出的时间比率上是合目的的、高效的，个体要追求自身快乐、幸福、尊严、创造、成功和自由等价值目标的高效实现，公共服务生产者要尽可能为促成这种个体需求效率的实现做最大化努力。然而，一方面，政府的公共服务资源是有限的，公共服务消费者的正当需求首先应该在政府可及的服务能力范畴之内，政府不能向所有人提供同等深度的公共服务，这也是公共服务需要精准供给的一个内在原因；另一方面，公共服务消费者个体的需求也具有明显的多样化特征，每个公众对幸福、快乐等价值目标的要求不同，对公共服务的消费内容也会有所差异，针对不同消费个体提供精准的个性化服务也是衡量公共服务效率的一个重要指标。为满足个体公众的具体服务需求，数字政府建设首先要实现对个性化公共服务需求的精准识别，政府利用数字技术开辟网络化公共服务反馈渠道，并以较低成本、更快捷的方式获取海量公众的消费行为与需求状态数据，获得公众个体需求的“精准画像”，有利于降低服务需求数据统计误差，提高公共服务需求识别精准度。数字政府还能够对数据实施结构化改造并对数据的关联性加以深度挖掘，进而发现公众个体的行为轨迹及其特征，在此基础上揭示不同群体的需求规律，辅助政府相关部门做出公共服务需求预测，提高公共服务决策的前瞻性，有效解决公共服务供给与需求不相匹配的问题。数字技术对服务需求的精准描述具有多线程特质，利用数据挖掘技术获取的需求指标客观性较强，可以在一定程度上减少公众显示个体需求时主观盲从的可能，从而提高公共服务个体选择效率。
4.精确促进服务空间，均衡提升公共资源分配效率
公共服务资源配置关系到公共服务对象之间的利益分配。人类需求无限性与公共服务资源有限性之间的矛盾使得政府在分配公共服务资源时要遵循效率原则，而公共服务资源配置效率不仅包含资源配置的成本和速度，而且应以不同利益主体间的权利平等和共同发展为目标。数字政府建设提升公共服务资源配置的效率就是要利用数字技术促进公共服务在不同空间区域的均衡分配，实现公共服务资源的最优化配置。数字政府精确促进公共服务空间均衡的机理主要体现在如下方面：首先，数字政府有助于缩小公共服务供给水平的区域空间差距。数字政府能够发挥数据要素成本低、易流通的优势，通过一体化公共服务资源共享平台建设，突破服务信息流通的空间限制，实现公共服务资源的跨区域调配，避免因存在供需信息差而阻滞服务要素流通的现象发生，促进公共服务在城乡之间和不同区域之间的均衡配置。其次，数字政府有助于推进不同地域空间的基本公共服务均等化进程。实现基本公共服务均等化就是要在服务共享理念的指引下，确保包括特殊群体在内的所有群体公平可及地获得大致均等的基本公共服务。政府可以利用优质数字资源促进基本公共服务普惠供给，以减少教育、医疗、社会保障、就业等基本民生服务供给的空间失衡，通过面向欠发达地区的数字教育资源开发、强化远程医疗服务供给能力、提升数字化养老服务水平以及推进社保经办数字化转型等具体途径，解决基本公共服务区域结构失衡问题。最后，数字政府有助于促进财政资源配置的区域均衡。数字技术与财政资源的融合为政府全面细致掌握财政支出方向与绩效提供了可能。财政资金直达系统能够极大提升财政资金下达、拨付及使用速率，优化财政资金支出结构，促进财政资金下沉基层，投向公共服务，提升公共服务供给效率。同时，政府可以节约财政资金并集中财力弥补公共服务领域的短板，将财政供给向薄弱地区转移，更精确地提升财政资源配置效率。
三、数字政府驱动公共服务效率提升的现实困境
数字政府驱动公共服务效率提升的内在机理阐释了数字政府建设与公共服务效率的理论逻辑，在现实中，数字政府建设也正全方位推进，但其建设过程却并非一帆风顺，数据共享、流程再造、需求识别以及资源分配过程中遇到了许多现实难题，影响了公共服务效率的提升，具体表现在以下几个方面：
1.数据互动共享的网络化困境
实现数据信息的互动共享是提升数字化时代公共服务效率的前提性条件。公共服务信息互动与共享发生于两个基本环节：一是公共服务供给者与需求者之间；二是公共服务主体的内部供给者之间。当前，影响公共服务供给者与需求者之间互通共享信息的突出因素表现为数字鸿沟，而影响公共服务主体的政府内部各层级、各部门之间信息共享的关键因素则表现为信息壁垒或数据孤岛。这二者共同构成了公共服务数据互动共享的网络化困境。
(1)数字鸿沟限制公共服务信息共享能力与范围
数字鸿沟的存在严重影响了公共服务数据信息的互动能力与共享范围。数字鸿沟的产生既有客观因素，又有主观因素。在客观因素方面，由于信息技术发展节奏不同和其普及率受限等多种原因，不同地区、不同群体之间在享受信息科技成果和服务方面存在很大差异，数字鸿沟由此产生。中国地域间数字鸿沟包括东西部地区、城乡和国内外之间的差异。其中，城乡之间的数字鸿沟表现更为突出，2024年发布的《中国互联网络发展状况统计报告》显示，我国农村地区的互联网普及率为63.8%，目前仍低于城镇地区的85.3%。在主观因素方面，公共服务数据信息供给与需求者的数字素养、接受意愿也与数字鸿沟的形成关系密切。不同年龄、学历、职业群体之间存在一定的数字鸿沟，政府组织与社会公众之间也存在着信息不对称问题，影响了公共服务信息的互动共享效率。
(2)数字壁垒制约公共服务信息共享速度与质量
数字政府内部信息壁垒的存在严重影响着公共服务信息互动共享速度与质量。信息壁垒的产生，一方面是因为公共服务数据归统在技术上存在难度，数据归统尚缺乏统一的格式化标准，大量的非结构化数据以及零散化的历史数据归统困难，不同专业化程度的公共服务数据难以实现融合化归统，比如在国家的“互联网＋监管”平台中，有关行政处罚、行政检查和行政强制等方面行为的信息归集通常难以达到要求；另一方面是由于条块分割体制下的利益壁垒致使各部门共享公共服务数据的动力不足，造成相同数据信息在不同业务部门前端重复采集，数据信息只在下游低效率共享，信息兼容性差，影响了数字政府建设的速度和质量。因此，数字政府建设的首要任务就是推进公共服务信息资源开放和政务信息系统整合，以此解决政务信息联通应用能力不足问题，破解数据孤岛和信息壁垒的困局。
2.数字治理流程的体制化困境
科层制体系下的政府组织按层级确立权责关系，并逐级传递公共服务信息。这种组织运作流程和信息传递方式很难适应万物互联、万物皆数、万物智能的数字时代发展趋势。推进数字政府建设的组织目标是让原有的科层化政府机构不断适应数字技术发展需要，在数字治理模式下实现组织流程再造。组织流程再造并非科层制组织可以自发完成，需要数字治理流程的外在驱动，然而数字治理流程在重塑政府组织结构与运行模式时遇到了固有的体制性障碍，致使科层化组织流程再造推进困难。
(1)科层化权力规制与扁平化治理模式并行
数字治理流程再造过程中出现了科层制与扁平化模式并存运行的冲突局面，影响了公共服务提供效率。受到科层化组织向心力和数字技术驱动力的双重支配，数字政府转型在科层化权力规制与数字治理扁平化模式间陷入了“悖论”局面。一方面，数字治理流程的扁平化模式在公共服务过程中呈现出某种形式的“悬浮”状态；另一方面，数字技术的嵌入过程被传统的科层体制吸纳，数字赋能效果在实践中被科层体制稀释。比如，佛山市南海区在建设数字政府实践中，镇政府受理的业务虽然实现了网络虚拟化，但业务流转过程仍需遵循科层体制规则，上级部门信息系统的垂直化、封闭性往往导致下级政府“无数可用”，镇政府也不敢就执行中的问题自主决策。因此，数字政府试图通过数字治理流程重塑科层化组织，但在实现政府部门整合、耦合协同运作的进程中遭遇了效率损失。
(2)权力运作流程与责任分工制度不相匹配
数字治理流程再造过程中权力运作流程梳理与责任分工制度建构尚不能实现同步，引发了重复工作、复杂办理等效率问题。目前，许多地方虚拟网络中的数字治理流程仍需要遵循科层体制的权力运作路径，有些地方虽然部分实现了公共服务业务的受办分离以及权力运作流程的审管分离，但相应的责任分工制度仍无法及时匹配。上级政府为减少执行偏差，利用数字化系统制作统计表格搜集公共服务数据信息，造成数据信息的重复收集。同时，上级政府还设置了业务进程打卡环节，以掌握下级政府公共服务进展情况，而下级政府忙于完成打卡任务，无法专心于解决实际问题，影响公共服务效率。在上级政府业务处置权下放不彻底的情况下，下级政府为规避责任，凡事必通过数字化系统上报上级单位，致使原本较短的办结时间被人为延长，业务办理手续更加复杂，改变了数字治理追求敏捷服务的初衷。
3.精准识别需求的技术性困境
数字政府在识别公共服务需求方面具有传统政府无法比拟的精准化优势，但当前的数字政府建设实践在精准识别公共服务需求功能上还面临诸多技术性困境，主要表现在以下几个方面：
(1)全域性需求数据获取难
与企业的市场需求、消费者的服务需求不同，公共服务需求信息更加宽泛和复杂。公共服务需求识别具有全域性特点，需要覆盖公共服务的各个领域、多元化人群以及不同区域。随着人口流动速度的加大，公共需求的类别、层次以及质量也随之变化，各种需求要素和主体间关系盘根错节，公共服务需求内容越发复杂，表现出交叠、互嵌以及模糊化特征。例如，在对贫困户需求认定中，需要综合考虑其财产、收入、健康与生活状况等多种因素，仅“收入”一项就涉及务工收入、资产收入和转移性收入等几种类型，对这些数据信息加以收集与核实，通常较繁琐。在城市全域数字化转型的总体布局下，城市公共服务的需求信息具有全方位、全过程等特征。因此，公共服务需求信息必定是海量数据信息，搜集和识别这些信息的技术难度远远高于市场需求信息。无论是在深度挖掘公共服务需求存量数据方面，还是在读取与挖掘增量数据方面，当前技术水平都需要极大提升。
(2)差异化需求信息识别难
公共服务需求信息差异化明显、变动性较大，社会公众服务需求受到政治、经济以及社会因素的多重影响。处于不同时空维度、社会结构以及身心状态下的公众在服务需求内容、层次、频率等方面均有差异。比如，公共服务需求信息具有变动性，且伴有随机性，基于算法逻辑推演出的需求信息可能会阻碍社会公众新需求的产生和表达；现有的数据信息分析与挖掘技术在公共服务需求的精细化分类水平上仍有较大提升空间，对服务需求的预判可能与实际情况存在偏差。如上海“一网通办”改革对服务需求的深度分析仍显不足，一些办事项目虽已上线，但对群众办事需求的挖掘尚有欠缺，致使公众对数字化服务的体验感不强，服务供需无法精准匹配。数字技术不仅要识别出不同地域、群体的基本需求及其变化，而且要识别出公众个体的不同需求及其变化，全面、精准识别每个公众个体的公共服务需求在技术上仍存在更大挑战。
(3)虚假性需求信息辨别难
数字治理的根本目的是扎根公众的真实公共服务需求，数字技术应尽量避免以技术秩序破坏人性秩序的可能。因此，精准识别公共服务需求的精髓在于真实呈现和描述需求的现实状态，作为工具的数字技术要有利于仔细倾听公众声音，不能“自说自话”，防止“数字悬浮”现象发生。当前，数字技术在对公共服务需求信息的真实性与有效性识别上仍存在瓶颈，公众对公共服务需求的表达不同于对市场服务需求的表达，表达渠道、表达方式受到政治因素、社会因素等的影响更多，压抑或虚假显示自身需求的情况时有发生。一些政务ＡＰＰ等仍存在忽视用户选择权的问题，“强买强卖”情况时有发生，数字技术的华丽外衣有时并未带来数字红利，脱离实际需求的数字化手段往往换来的是公众在需求显示过程中的敷衍塞责。同时，科层化体制下数据部门化、碎片化的状态仍未彻底改观，准确有效地辨识真实公共服务需求信息难度较大。因此，为保证数字公共服务需求信息的精准性，需要多维度搜集更丰富的信息并开展交叉验证，通过线上与线下渠道的并行融合，提高数字治理韧性。
总之，就我国公共服务需求识别的总体情况而言，由于国家基础信息系统和社会诚信系统建设相对滞后，公共服务体系赖以支撑的社会信息基础较为薄弱，导致公共服务需求识别的灵敏度不高，一定程度上影响了公共服务需求信息收集、辨别的精准化水平。又由于对公共服务需求数据的结构化改造和关联性挖掘能力有限，在探索社会公众个体及群体行为轨迹与特征方面仍有很大的提升空间，这也对公共服务需求数据分析的精准化程度产生了较大影响。
4.数字绩效评价的属地性困境
数字技术凭借其要素成本低、信息流通速度快的优势，在实现公共服务资源区域均衡中发挥着不可磨灭的作用，有利于弥补公共服务资源的地域性差距。然而，数字政府建设却面临着区域间数字化合作动力不足的现实问题，影响了数字政府建设初衷的实现。产生这一问题的重要原因在于数字政府建设绩效评价具有属地性特征。虽然数字政府的最终场景应以全国协同的跨域性平台系统呈现，但在地方数字政府的建设实践中，考核评价却时刻强调区域性指标设计，考察区域数字平台建设创新能力。中央将一些地方数字政府创新亮点作为“标杆示范”供其他地方学习仿效，营造出横向比拼氛围；不同区域的地方政府在“晋升锦标赛”下暗自较劲，在数字绩效评价中的竞争性利益关系往往大于合作性利益关系，致使跨域公共服务信息系统的业务通办和数据资源流通受到根本性阻碍。通常而言，经济发达地区可以依托其优厚的经济基础和财政资源大力加强数字政府建设，使本地区数字基础设施和公共服务水平明显提高，数字资源的汇聚能力急剧提升，而且这种先发优势不断被固化，富裕城市持有数字公共资源的能力与经济落后城市的差距不断拉大。此外，分级财政赋予地方政府属地管理权限，数字化公共资源的调配受到地方财政本位主义的影响较大。从2015年后，各地开始搭建的政务数据平台不同程度地秉承追求多投入、影响大、范围广的建设思路，出现了以盈利为目标的取向，地方化数据信息平台系统的重复性投资建设屡见不鲜，平台系统的技术标准不一，增加了公共资源跨域配置的难度。
四、数字政府驱动公共服务效率提升的实践进路
面对数字政府建设中的诸多困境，我们应从思想意识、体制运作、技术能力以及制度设计上寻找突破口，遵循其提升公共服务效率的作用机理，探寻数字政府建设的实践进路。
1.构筑公共服务数据共享的思维理念与运作模式
为提升数字政府的数据共享能力，一方面要培养公共服务数据共享的理念和思维，另一方面要创建公共服务数据共享的运作模式。
(1)培养公共服务人员数据共享的思维理念
应培养政府组织及其工作人员共享信息的大数据思维，使其主动适应大数据时代信息开放与共享的特质，养成运用大数据技术收集、存储、分析和挖掘公共服务信息的思维习惯，树立线上传递服务信息、共享融通的网络化协作意识，提高公共决策系统运行效率。与此同时，公共服务部门应充分考虑服务需求方的个体状况、居住条件以及受教育程度等多种因素，针对特殊人群设置适应其自身实际需求和数字技术使用能力的服务程序，帮助数字化社会的弱势群体跨越数字鸿沟。
(2)创建公共服务数据信息共享的运作模式
应在公共服务部门内部创建数据信息共享的运作模型，为数据共享提供制度与机制保障。具体而言，一是要提供公共服务数据共享相关政策支持，出台关于完善数据要素市场化价值化的实施方案、公共数据资源开发利用措施的意见等规范，为公共数据共享提供制度保障；二是要制定公共服务数据共享的标准体系，在国家统一建设数字政府的框架下，出台数据串、数据仓以及数据库的建设标准，争取数据流与业务流同步；三是要梳理公共服务数据共享的现实情况和具体需求，在数字服务标准化流程设定之后，理清各级政府部门对服务数据的供需关系，对接数据供给清单与需求清单；四是通过健全公共服务数据归集共享机制，建设标准化数据目录体系，坚持数据更新、全网同步的共享策略，明确政府各部门在公共数据共享中的权、责、利关系；五是完善公共服务数据共享质量追究机制，对低效能数据实行首问负责制，保证共享公共服务数据的真实性、有用性；六是建构公共服务数据网络在线协作机制，通过线上数据平台的信息传递和实时共享，促进数字政府提升公共服务协同供给效率。例如，济南通过完善公共数据流通的内外双循环机制促进数据共享，实现了公共数据运营在“反欺诈准入”“医保核查场景”“群租房识别”“实体店铺选址”等多场景的应用；上海对税务、工商、经营状况、社保、公积金、司法等多维度大数据进行清洗与关联，打造了适合多种金融场景的数据产品；成都打造的“贝融助手”APP基于公共数据运营服务资源开发了身份核验类数据产品，加速了公共数据在婚恋、家政等民生服务场景的应用步伐。
2.塑造数字服务流程驱动的组织模式与权责体系
数字政府组织建设的核心议题是如何通过数字治理流程驱动政府组织运作效率提升，而提升组织运作效率的关键是建构由业务流程驱动的数字政府组织模式与责任体系。
(1)塑造数字服务流程驱动的政府组织模式
数字服务流程驱动的组织模式变革应从两个层面加以实现：一是要转变传统以职能驱动的组织模式为数字化业务流程驱动的组织模式，实现公共服务跨层级、跨部门和跨系统的业务协同；二是要突破传统物理空间和数字虚拟空间的隔阂，实现线下的科层化政府组织与线上的扁平化政府组织的互动与融合。以数字化业务流程再造驱动政府组织整体性协同，需要借助于数字信息技术发展和信息资源共享平台的构建，以业务系统整合和响应业务数据信息流为核心，通过信息资源共享平台建设和业务系统整合设计，形成综合性的业务新流程，通过统一的标准制定和业务协同模型建设，改变传统科层制的组织关系为以业务为中心的协同关系，实现组织结构关系的数字化再造。例如，佛山市南海区就将数据能力赋予基层政府，在全国率先开展基层政府扁平化改革试验，依托数字技术重构基层政务流程、革新政府组织架构，为解决数字政府的组织运行冲突、权力下放难等问题提供宝贵经验。南海区在城市大脑的基础上，对区内重点公共服务项目进行业务流程梳理，将传统的实体化政府组织架构，转变为依托某项具体工作任务而生成的虚拟化组织架构。对发改、市场监管、自然资源、工信、应急管理等部门的业务实行虚拟化组织改造，将82个部门、100多个科室的552项业务事项纳入虚拟化业务流程，各个职能部门在虚拟化的数字平台中各司其职，并根据工作任务的不同，运用数字技术实施虚拟化人力资源配置，将办理频次高的简单业务交由街镇、社区智能化服务中心办理，摆脱了对实体化科层组织过度依赖的局面。通过“秒办秒批”“原件核验”“全流程网办”等形式，在行政中心将科层化体制下的碎片化业务实行一体化重组，推动集中化业务办理模式向“多中心化”办理模式演变。佛山市南海区借助数字服务流程再造，驱动政府组织模式向扁平化、虚拟化及多中心化转型，依托数字平台实施政府服务规则程序标准化改革，实现政府在组织、功能与结构上的“模块化”改造，有利于突破传统科层体制中上级决策与下级执行间紧密耦合关系的桎梏。此外需要注意的是，数字化业务流程驱动的政府组织模式并不是简单地将科层化组织运作方式转化为扁平化组织运作方式，而是要“根据政府组织运行状态、不同阶段的任务目标、具体业务实践要求等多方面考量，选择适合当前状态的组织模式”，依据不同公共服务项目需求确定线上与线下政府组织互动融合的具体方式。
(2)建构数字服务流程驱动的政务权责体系
建构数字服务流程驱动的政务权责体系主要解决的是数字政府权力与责任在业务流程中如何配置的问题。在权力配置中，应基于数字化业务流程需要，整合传统政府组织权力体系、设置各级各类组织的数字化权力清单；在责任配置中，应基于数字化业务流程需要，确保线上政府组织与线下政府组织的责任衔接，保证数字化权力与责任的匹配与统一。比如，数字服务流程在建构政府组织权力体系时应以事权为中心，如浙江省启动的“多规合一”数字化改革便是很好的例证。2021年，浙江省自然资源厅在国土空间规划编制、审批事项中率先实施此项改革。原有的规划编制与审批流程是由县（区）农业农村、交通、水利等部门向本级自然资源局报批规划方案，再由县（区）局报批省厅，出现规划冲突时由自然资源部门与单位分别协调，存在大量浪费人力、物力现象。经过数字化流程改造，各部门可以在全省数据地图“规划一张图”系统中看到其他部门当前的空间规划方案，并预先分析和调整自身方案，省、县（区）自然资源部门可在系统内同步开展审批并实施线上反馈。数字技术推动了浙江省国土空间管理的一体化进程，以解决国土空间规划编制中的难点事项为中心重塑权力结构，改变了传统科层体制层层上报的业务审批流程。此外，为避免数字化业务流程再造与传统科层体制产生激烈冲突，数字政府权责体系的配置过程要采取从中央到地方统筹建设的管理体制，实现中央与省市县（区）的协同联动机制，以提升数字流程的再造效率，进而推进公共服务数字化转型。
3.创新平台系统精准识别服务需求的数字技术
实现对公共服务需求的精准识别，保证需求数据的真实性、全面性、准确度和及时度，技术手段的创新是关键。公共服务需求的识别涵盖了需求感知、挖掘以及辨别等多个环节，因此，为精准识别公众需求，不仅要创新需求感知技术、数据挖掘技术以及差异辨别技术，而且要在技术创新的基础上形成精准的需求识别机制。
(1)创新公共服务需求感知技术
需求感知技术的关键要素是灵敏度和精准度，而实现灵敏、精准感知公众服务需求的基础是获取足够多的需求显示数据与信息。因此，应利用互联网、物联网、移动政务以及人工智能技术的发展优势，推进形成公共服务需求海量大数据信息，进一步开发“一网通办”业务，加强“城市大脑”建设，更新数据采集、存储与利用技术，提升真实感知公众需求的能力。数智化需求感知技术还可以搜集“沉默信息”，感知特殊弱势人群如老年群体、慢性病患者、贫困者以及受灾群体等的真实需求，如智能手环等穿戴式设备可以实现对患病老年人健康情况的监测；美国联邦紧急事务管理署(FEMA)的Disaster Reporter程序能够通过GIS、社交媒体、传感器、生物和环境数据等信息工具感知灾害情况。
(2)创新公共服务需求挖掘技术
数据挖掘是科学合理利用数据、发掘数据价值的关键。对公众、社区以及城市公共服务需求的海量数据进行比对、挖掘，可以总结不同个体或群体的服务需求类型、具体内容以及基本特征，进而分析需求差异、预测需求变化趋势。应通过数据挖掘技术应用创新，提高对“12345”热线等政务信息平台的挖掘能力，通过“回应—解释”等模型建构，解析公共服务满意度影响因素，挖掘公众潜在需求，明确未来公共服务供给的方向，减少供给失误率。大数据与人工智能技术可以基于语义关联分析、神经网络算法、无监督学习等方法对公共服务数据开展进一步的挖掘分析，对特定情境下公共服务问题进行提前预警。
(3)创新公共服务需求差异辨别技术
公共服务需求辨别的内容主要来自两个方面：一是对公共服务需求真实性的辨别；二是对公共服务需求有效性的辨别。数字辨别技术应在辨别公共服务需求的真伪上产生突破，通过交叉验证等技术的创新对公众表达的需求是否真实加以判断与识别，提高公共服务需求定位的精准性；同时也要在公共服务需求有效性的辨别上加强技术突破，创新公众个体化需求与公共服务标准比对技术，运用大数据和物联网技术建立远程监控系统等方式，提示公共服务供给何时启动，避免公共服务资源的错配与浪费。例如，上海市周家渡街道通过钉钉数字化协同办公平台了解和整理居民加装电梯意愿，并通过“街道加装电梯数据可视化管理平台”对工程签约、施工以及交付等流程实行跟踪和监管，监测各楼宇加装工程进展。
4.探索均衡公共资源的数据产权与利益分配制度
数字政府要利用数字技术实现公共服务资源在不同地域空间的供给主体、需求主体间的调配，这必然涉及不同主体之间的数据权属关系与利益分配关系。在某种意义上，明确数据采集、处理和利用中不同参与主体的权属关系是决定公共服务资源配置是否均衡有效的关键，厘清公共服务数据资源供给主体之间的利益分配关系是决定数字政府建设效率的首要因素。
(1)确立均衡公共资源的数据产权制度
应明确公共服务数据产权，处理好政府、企业、社会组织以及公众在数据生成、加工、传输、存储以及使用中的权利归属问题。“数据权利并不仅仅是所有权，而且是一个同时包括占有权、使用权等权能的内容极为复杂的权利束”。确立数据权属关系的核心是确定谁控制数据、谁有权接入数据、谁有权交易数据和谁有权分配数据价值。公共服务数据与其他类型的数据在性质上有所不同，公共服务数据具有依附性、主体多元性的特征，数据权益的确定更具复杂性。因此，必须依据服务数据类型和数据生成行为类型的不同，动态界定参与主体在其中的权属关系，确保优质数据公平共享，提高数据利用效率。应根据《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，探索数据资源持有权、加工使用权和产品经营权“三权分置”的数据产权制度架构，促进公共数据资源的流转、开发与利用，避免公共部门违规利用政务数据谋取利益。
(2)健全均衡数据资源的利益分配制度
应厘清公共服务数据资源供给主体之间的利益分配关系。针对数字政府建设中数字资源共享难这一瓶颈性问题，应从数据供给主体间的利益分配关系入手加以解决。一方面，可以实施成本补偿策略，通过税收减免、财政补贴等多种形式，对数据提供方在数据采集、处理以及维护中产生的成本实施补偿，降低数字政府共享平台建设中的经济压力，提高数据共享效率；另一方面，可以建构数据资源共享的评价与问责机制，将跨部门、区域数据共享水平作为地方政府绩效考核的重要指标，创建数据共享失职、渎职行为问责机制，使公共数据资源共享效果与供给主体利益挂钩，以提高公共数据供给主体的责任意识，从而保证数据资源配置效率。此外，在公共数据授权运营过程中，可以在物价部门的指导下，采用阶梯定价方式向基层公共服务主体释放数据红利。数据供给与使用主体间也可以探索按比例分成、定额分配等多种收益分配方式，公开分配规则，接受相关部门监管，促进公共数据资源公平分配机制的形成。
五、结语
数字政府建设是现代化国家治理体系现代化构建的关键性环节，也是提升政府公共服务能力的必要手段。在提升公共服务效率方面，数字政府具有传统政府不具备的独特优势。而这些优势应该如何发挥作用是必须探讨的理论与实践问题。在理论方面，我们应探讨数字政府驱动公共服务效率的内在机理。本文认为，数字政府可以推动公共服务平台数据的互动共享、透明公开，提升服务共同生产效率；能够重塑科层制组织流程，降低公共服务信息成本，提升政府服务供给效率；可以精准识别社会公众的个性化服务需求，提升供需匹配效率；有助于缩小公共服务的区域空间差距，提升资源分配效率。在实践方面，数字政府建设并非一蹴而就，在驱动公共服务效率上遇到了网络化、体制化、技术化和属地化困境，数字鸿沟和数据壁垒影响着服务信息共享的范围、能力、速度与质量，科层制权力规制与数字治理的扁平化模式存在“悬浮”与“稀释”的悖论，数字化责任分工与权力运作流程尚未同步，数字技术在获取需求对象全域性数据、辨识差异化和虚假性需求时还存在未攻克瓶颈，数字政府建设能力评价引发的区域间竞争对政府间协同合作产生一定障碍。为此，本文进一步指出了数字政府驱动公共服务效率提升的实践进路，即培养公共服务人员的数据共享思维、创建公共服务数据共享模式，进一步塑造基于数字流程的服务组织体制，努力创新公共服务需求的感知、挖掘以及差异识别技术，并通过数据产权和完善利益分配制度，促进公共服务数据资源均衡。
在提升公共服务效率方面，数字技术有着独特的优势，但也存在无法克服的工具理性弊端。当前，数字政府建设实践遇到的诸多困境，给我们不断带来新的警示。如何发挥数字政府在提升公共服务效率中的积极作用，是数智化时代国家治理的长久命题，进一步探索提升数字政府服务效率的技术能力和具体实现机制仍是我们今后的核心任务。与此同时，我们必须在数字政府建设中保持价值理性，避免“欲速则不达”，用数字政府服务创新加速中国式现代化建设步伐。
文章原载：《人文杂志》2025年第3期
