陈剑:立法重在保障公民权利——对《治安管理处罚法》几条修订意见

选择字号:   本文共阅读 4760 次 更新时间:2023-10-03 23:19

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陈剑 (进入专栏)  

 

今天是2023年9月30日,是《治安管理处罚法》向社会公开征求意见的最后一天。

《治安管理处罚法》是针对违法情节轻微尚不构成犯罪的行为,有“小刑法”之称。治安管理处罚也和刑罚一样,是国家对个人发动惩戒的重要机制。因此,对《治安管理处罚法》的修订,备受公众的关注。

应当对《治安管理处罚法》的修订向社会公开征求意见,这个行为本身给予点赞。

一个现代国家,国家制定的法律,重在监督公权,保障私权。为什么公权要监督,因为政府的权力是人民赋予的,公权力必须运行在法律允许的轨道。政府的权力,如果不能够进行有效监督,权力任性,就可能背离法律允许轨道,违背人民意愿。因而,加大对公权力监督,是现代国家制定法律的基本遵循。

与此同时,一个现代国家,国家制定的法律,重在保障公民权利。并使人民的自由空间得到极大程度释放,进而提升人民幸福生活。如果制定的法律,更多是限制人民的自由,而不是提升人民自由程度,不能够认为是一部好的法律。因而,现代法治对公权力的扩张始终保持高度警惕。

施行了17年的《治安管理处罚法》在修法时,适时扩大处罚圈固然重要,但警惕因而导致的权力扩张或许同样重要——如何加强处罚中的权利保障,并尽可能地降低治安处罚的随意性,是立法者亟需考虑的问题。也是本文核心要义。

一、保护公民权与实施处罚权之间保持平衡

基于上述认识,《治安管理处罚法》修订,一个基本原则是保护公民权与实施处罚权之间平衡。

《治安管理处罚法》作为行政领域惩戒力度最重的法律,在扩大处罚圈时必须慎重,既要清晰地划定需要国家惩罚权介入的领域,也要清晰界定法律与道德的边界。

《治安管理处罚法》中一半以上的应罚行为,属于违法情节较轻行为。此次修改的重心是,将近年来新出现的违法行为,悉数纳入治安处罚的范围。

扩大处罚圈意味着公安机关权限的扩张,对这种权限的扩张,法律上必须配置以相应的约束机制,否则对新兴违法行为的打击和压制很有可能滋生出不受约束和控制的权力。因而,保护公民权与实施处罚权之间一定要平衡,不能偏废失衡,这应作为《治安管理处罚法》修订十分重要的立法宗旨和立法精神。

二、增加权利保障内容

草案对公民、法人合法权益有加大了保障力度内容。例如,草案第113条增加规定:“对情节复杂或者重大违法行为给予治安管理处罚,公安机关负责人应当集体讨论决定”。

草案新增第114条,“有下列情形之一的,在公安机关作出治安管理处罚决定之前,应当由从事治安管理处罚决定法制审核的人 员进行法制审核;未经法制审核或者审核未通过的,不得作出决 定: (一)涉及重大公共利益的; (二)直接关系当事人或者第三人重大权益,经过听证程序 的; (三)案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的。公安机关中初次从事治安管理处罚决定法制审核的人员,应 当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。

草案上述条款,加大了对公民、法人合法权益保障力度,无疑值得肯定。

为保障公民权利,以下一些内容,需要加大保障力度:

1、适度扩大听证制度的适用范围

通过听证制度有利于吸收当事人或者被处罚人的不满,有利于行政处罚决定的执行,有利于进行释法说理。例如,草案第117条规定,”公安机关作出吊销许可证、处四千元以上罚款的治安管理处罚决定或者采取责令停业整顿措施前,应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证。违反治安管理行为人 要求听证的,公安机关应当及时依法举行听证”。

如何提升行政拘留中的权利保障,一直以来就是治安管理领域的关键问题。本次修订草案并未将相关人身自由的行政拘留纳入听证范围。应当将行政拘留明确纳入需要听证的范围。由此,在作出拘留决定之前告知当事人可申请听证。

2、允许律师介入

对于律师是否可以介入治安拘留案件,法律没有明确的规定。建议律师介入治安案件,允许律师介入有利于更好保障相对人的申辩权。提供法律帮助,代理申诉控告,申请复议等,切实尊重和保障人权。

3、提供对处罚相对人的程序性救济

治安处罚在国际上被叫作轻罪处罚,《治安管理处罚法》类似于一些国家的轻罪法。建议立法需考虑相对人的合法权益,提供相对人的程序性救济,保障公平正义。

4、缩短拘留时间

《治安管理处罚法》规定了最长不超过二十日治安拘留。例如第十六条 。这种处罚的严厉程度甚至已经超过了一些刑事处罚,建议缩短拘留时间,最长不超过15天。

三、扩大公权力权限的

1、建议将”侮辱、漫骂”列为阻碍行为删除

《治安管理处罚法》第59条针对的应罚对象为妨害公务的行为。本条最后一款增加“以侮辱、谩骂、威胁、围堵、拦截等方式阻碍人民警察依法执行职务的,从重处罚”。

修订草案将“侮辱、漫骂”列为阻碍行为,实际扩张了本条的处罚边界。有可能造成的结果是,即使当事人并无积极的妨害行为,也未造成妨害结果,仅因辱骂行为就可能会被行政拘留。在具体司法实践中,如果仅从警察个人感受出发,言辞激烈的批评甚至是无伤大雅的调侃,都有可能被理解为“侮辱和漫骂”。

建议将“侮辱、漫骂”列为阻碍行为删除。

2、109条罚款过高,建议不做变动

修订草案”第一百零九条 治安管理处罚由县级人民政府公安机关或者 公安分局决定;其中警告、一千元以下的罚款,可以由公安派出 所决定“。这部分内容,无疑扩大了基层派出所的权限,容易增加各地“趋利性执法”的现象和程度,建议仍按照现行法规定,即”其中警告、500元以下的罚款,可以由公安派出 所决定“,不做变动。

四、文化自信,重在海纳百川,兼容并绪

引发广泛争议的是草案第34条新增条款。其第二、三项的规定是:(二)在公共场所或者强制他人在公共场所穿着、佩戴有损中华民族精神、伤害中华民族感情的服饰、标志的;(三)制作、传播、宣扬、散布有损中华民族精神、伤害中华民族感情的物品或者言论的。

专家们普遍认为,有损中华民族精神、伤害中华民族感情”内涵模糊,将其作为法律上的处罚标准,面临处罚标准模糊,难以精准执法,必然导致选择性执法。实际是处罚权扩张。

新增的第34条,涉及伤害中华民族感情事宜,让笔者联想到28年前的往事。

1995年5月,笔者在印尼参加联合国组织的培训学习。印尼朋友对我说,“你知道吗,你们中国人有一个很大缺点”,我说不知道,朋友说,“你们中国人太勤劳,对我们印尼人很伤害”。为什么中国人的勤劳,反而对印尼人是一个伤害,我问,朋友说,“你们中国人勤劳,印尼的财富都流到中国人手中了,而我们土生土长的印尼人却没有几个富人,难道不是对我们的伤害吗?印尼朋友的高论,超出了我的认知。过后想一想,还真的是一个问题。大家都不努力干活,就你华人勤奋努力,别人能舒服吗?

这段往事说明,冒犯民族感情的认定,是一个很哲学的问题。如果公安人员仅凭个人认知,随意扩张解释适用法律,结果只会纵容公权力的滥用,进而伤害由法治国家所保障的公民权利和自由。

再则,国家权力直接干预公民个人的日常穿着领域,明显有过度干预之嫌。民族精神与民族感情属于文化精神层面的事务,国家可以进行倡导,但不应通过法律强制的方式来推行。

由此联想到笔者20年前曾经居住过的城市加拿大多伦多,这是一个有着近100多个族群,操着140多种语言的加拿大最大城市。几乎每隔一两天,这个城市都有不同的族群,穿着本民族服装,载歌载舞,集会游行,展示了世界各地的不同文化风貌。多伦多因而被认定为全球最具文化多元性的城市。

每年的中国春节,几乎都能够听到英美等诸多国家领导人对全球华人的春节祝福。那么,作为有着悠久文明历史的中华文明,是否也应当对全球一些重要节日给予祝福呢?例如,圣诞节,已经成为全球最具影响力的节日。在这样的节日到来之际,中国国家领导人祝贺世界各国人民圣诞快乐,与中国领导人提出的构建人类命运共同体不是很契合吗,是否更能够得到国际社会的点赞和认同呢?

中华民族是一个有着悠久历史的古老民族,是一个文化十分自信的民族。文化自信,重在海纳百川,兼容并绪。因而《治安管理处罚法》修订,应当充分展现泱泱大国的文化自信,而不是文化封闭,感情脆弱,这是一个需要严肃面对的问题。

上述意见供参考。

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