史全增 孙文夕:论治安管理处罚法中的教育与处罚相结合原则

选择字号:   本文共阅读 88 次 更新时间:2021-04-09 01:33:52

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史全增   孙文夕  

   摘要:  治安管理处罚法中的教育与处罚相结合原则,蕴含着以人为本的价值取向,具有引导公安机关立足教育、保障人权和预防违法犯罪的功能,有助于确保治安管理的实效性,进而更好地实现维护社会治安秩序的目的。教育与处罚相结合原则的作用在立法和实践中的充分发挥,需要遵循治安管理处罚法的立法目的,厘清教育和处罚的功能取向及其局限,优化原则的实现手段。为了在《治安管理处罚法》中更好地体现教育与处罚相结合原则的实质要求,应当减少行政拘留的设定及降低其幅度,增加教育措施的实体与程序设定,并完善行政处罚告知和听证等与教育相关的程序性法律制度。

   关键词:  治安管理处罚法;教育与处罚相结合原则;社会治安秩序;立法改善

   引  言

   良好的社会治安秩序不能仅依靠惩罚的威慑来实现,更需要公众的自觉维护。现行《治安管理处罚法》规定的教育与处罚相结合原则,为公安机关选择确保治安管理实效性的手段提供了指引,并适应了我国宪法有关人权保障和依法治国的要求。然而,鉴于学界对该原则的功能、教育和处罚的关系等的学理阐释不足,加之立法技术不成熟等原因,教育要求更多停留在伦理层面,实现装置匮乏,如治安管理处罚的种类和幅度的设定更为强调威慑、教育配套措施不足、程序性法律制度未能很好体现教育要求等。在实务中,该原则也未能充分发挥应有作用,突出表现为教育和处罚的适用比例失当,行政拘留的适用频率过高;许多通过教育即可以改正的案件,却以处罚结案;与教育相关的多项法律制度,未能充分体现教育功能等。从另外一个层面,公安机关若想积极推进教育与处罚相结合原则在实践中的应用,并有效降低执法风险,也需要理论和立法的有效指引。此外,2017年公布的《治安管理处罚法》(修订公开征求意见稿),对违反治安管理行为的界定、处罚种类和幅度的设定等都有较大调整,呈现出“惩罚”色彩显著增强的趋势,更需要改善教育与处罚相结合原则的理论阐述和立法设计。因此,本文通过梳理治安管理处罚法中教育与处罚相结合原则的法规范形态的历史变迁,结合该原则在立法和执法层面出现的诸多问题,探讨其在治安管理处罚法中的功能定位,明确该原则实现手段的选择优化路径,并提出教育与处罚相结合原则在《治安管理处罚法》中更好实现的立法改善建议。

  

   一、教育与处罚相结合原则的法规范形态演变

   教育与处罚相结合原则作为治安管理处罚法中的一项重要法律原则,在调整警察权与公民权的关系中发挥着不可替代的作用。“法律原则始终扎根于法律本身”[1],通过梳理法律原则的历史形态变迁及发展规律,有助于更好地把握其在立法中的功能定位,进而提出符合时代需求的立法改善建议[2]。治安管理处罚法中教育与处罚相结合原则的法规范形态演变可以分为三个阶段,各自呈现出不同的面向。

  

   (一)教育与处罚相结合原则的萌芽孕育阶段

   全国人大常委会1957年通过的《治安管理处罚条例》,是新中国第一部治安管理处罚法。该条例的立法目的主要是为了进一步巩固政权、争取群众和维护社会治安秩序。《治安管理处罚条例》并未对教育和处罚的适用关系作出原则性的规定,但基于建国初期特殊的社会背景,该条例在立法设计上呈现出如下特点:(1)以1954年宪法为指引,在区分敌我矛盾的基础上,更倾向于用教育手段来预防和解决轻微的违反治安管理行为。1962年国务院起草的《城市治安管理工作细则》(试行草案)规定,“对于违反治安管理的人,应当实行教育多数,处罚少数的方针”,即体现了该条例的区分对待要求。(2)将“前置教育无效”作为对部分违反治安管理行为实施处罚的法定构成要件。如在处罚的适用前提中多次出现“不听劝阻的”“不听制止的”“经教育不改的”等要求,[1]体现出侧重先教育后处罚的理念,并据以实现争取和教育大多数群众的目的。(3)依据违反治安管理的主客观因素对违法行为人进行了区分,为更有针对性地实施教育或处罚提供了指引。如该条例第20条规定,对于确实不懂治安管理规则、自动坦白或者真诚认错的违法行为人,予以从轻或免除处罚。此外,该条例还规定了对未成年人“责令严加管教”的要求,并明确了劳动教养的对象,[2]为教育的实现提供了手段支持。

  

   本阶段,立法上虽然并未规定教育与处罚相结合原则,教育和处罚的要求在一定意义上也是区分设定的,但教育的理念和手段在条文中已经多有体现,反映出治安管理处罚显著不同于刑罚的行政法属性,1957年《治安管理处罚条例》在事实上已经孕育了教育与处罚相结合原则。

  

   (二)教育与处罚相结合原则的初步设定阶段

   1986修订并于1987年施行的《治安管理处罚条例》首次明文规定了“教育与处罚相结合的原则”,并在立法设计上呈现出如下特点:(1)在教育与处罚相结合原则的法规范表述上,确定了“教育”优先于“处罚”的政策取向,突出了治安管理的教化要求。(2)将教育与处罚相结合原则的适用对象设定为“违反治安管理的人”,“教育”和“处罚”的适用对象具有同一性,表现出鲜明的“重点”思维。(3)设定了以消除矛盾、确保治安管理实效性为目的的“调解”等教育制度,[3]构成了公安机关实施教育的重要路径,标志着“教育”要求在治安管理处罚法中地位的提升。[4](4)对未满14周岁的未成年人配置了“训诫”的教育措施,[5]丰富了公安机关实施教育的手段。1994年,全国人大常委会虽又对该条例作出修正,但总体上并无大的变化。

  

   本阶段,在教育与处罚相结合原则的立法表述上虽然突出了教育优先于处罚的地位,但处罚要素在整体上却呈现出扩散态势,且将该原则的适用对象设定为“违反治安管理的人”,视野稍显狭隘,未能充分关注到法律实施的社会教育作用。此外,1986年《治安管理处罚条例》中虽然也多次出现了“不听劝阻的”“不听制止”“经公安机关通知不加改正的”等实施处罚的“前置教育无效”条件,进一步明确了教育与处罚相结合原则在治安管理处罚法中的重要地位,但出现频次相较1957年条例明显减少,其原因在于本阶段更为重视惩罚的威慑作用,力图为“保障社会主义现代化建设的顺利进行”提供良好的社会治安秩序。

  

   (三)教育与处罚相结合原则的均衡调整阶段

   2005年全国人大常委会通过的《治安管理处罚法》,在立法目的上体现出“平衡论”的色彩,在致力保护公民合法权益的同时,也注重保障公安机关依法履行治安管理职责。[6]该法对教育与处罚相结合原则的立法设计更为兼顾实体与程序,具体表现为:(1)重申了教育优先于处罚的政策取向。该法对1986年《治安管理处罚条例》中“教育与处罚相结合的原则”的承继,[7]显著不同于1996年《行政处罚法》中“处罚与教育相结合”原则的“处罚”优先取向,反映了治安管理处罚法特殊调整范围的必然要求。(2)突出了法律的社会教育功能。该法将教育与处罚相结合原则的适用范围由“违反治安管理的人”这一适用对象改为“办理治安案件”的过程,从而将案件当事人与其他参与人都纳为该原则的适用对象,显著扩大了原则的适用范围。(3)增设了强制性教育措施。如对部分涉黄涉赌人员设定了强制性教育措施,[8]以重塑违法行为人的规则和道德意识,有效预防潜在的违法犯罪。(4)引入了注重教育作用的程序性法律制度。在执法程序上规定了行政处罚告知、听证等制度,不仅有助于尊重相对人的知情权,也将普法和教育说服作为该法实施的内在要求。

  

   需要指出的是,《治安管理处罚法》在立法技术上虽比1986年《治安管理处罚条例》更为成熟,但由于具体规定中存在的短板,导致教育色彩在某种程度上显著减弱,使教育的原则性要求缺乏足够的实现手段。例如:(1)对教育与处罚相结合原则的展开缺乏有效的程序性指引。“没有具体规定如何对违法者进行教育及在哪个过程中予以教育,教育与处罚只是一个倡导性的条款”。[3](2)更为倚重于行政拘留的威慑作用。在对违反治安管理处罚的设定上,该法第三章“违法行为和处罚”部分的绝大多数条文中都设置了行政拘留,并将之作为最主要的处罚种类之一,意图通过增加违法成本而达到威慑的作用。(3)“前置教育无效”作为实施处罚法定构成要件的条文进一步减少。该法仅在第28条、第39条等条文中设定了“经有关主管部门指出后,拒不采取有效措施消除的”“经公安机关责令改正,拒不改正的”等处罚的适用前提,“处罚”的优先性显著上升。(4)程序性法律制度未能充分体现教育的要求。该法设定的行政处罚告知、听证等程序性法律制度,在条文设计上都更为侧重保障惩罚的效率,从而一定程度上偏离了教育的要求。此外,随着劳动教养制度和收容教育制度的废止,也为《治安管理处罚法》的修订提出了新的课题。由此,怎样均衡教育和处罚的关系,在立法层面如何更好地回应对违法行为人的教育需求,就成为《治安管理处罚法》修订中的重要问题。

  

   二、教育与处罚相结合原则的功能界定

   为了促进教育与处罚相结合原则在治安管理处罚法中立法设计的改善,更好地保障治安管理的实效性,需要在回溯警察行政设立目的的基础上,考察治安管理处罚法的立法目的侧重点,进而明确教育与处罚相结合原则的功能定位。

  

   (一)警察行政的设立目的

   警察行政的设立目的,对治安管理处罚法立法目的的设定具有决定作用,进而直接影响了教育与处罚相结合原则的功能定位。近代以来,作为一种针对社会内部的重要管治路径,警察行政被视为“内务行政中因欲维持公共之秩序以国家权力限制人民之自由之作用”[4]。如1908年清政府颁行《大清违警律》,以期实现“息祸患于未萌,期秩序之共守”的目的[5]。1915年,北洋政府将《大清违警律》改为《违警罚法》,不再把违警行为定性为罪,体现出立法者期望警察行政能够充分担负起教化社会的意图。国民政府1943年修订的《违警罚法》不仅降低了拘留幅度,也改语气严厉的训诫为申诫,其教化色彩更浓,故民国学者钱定宇对此评价道:“且违警罚之目的,已非复寻求报应,而含有积极指导及规正人民生活之用意,适可收劝导之效”[6]。

  

   近代以来,以违警罚法为代表的警察行政,虽有扩大警察权、加强社会控制的发展趋势,但通过不断去除刑法术语、增加教育措施、降低惩罚强度等,展现出违警罚法在处罚对象、处罚理念上的独特性,体现出警察行政教化国民、维护社会治安秩序的意图。我国现行《人民警察法》第1条所规定的立法目的,也凸显了以警察行政维护社会治安秩序的优先考量,而其他子目的则处于相对次要地位。警察行政作为一种高权行政,主要表现为对公民自然自由的限制以及为了确保这种限制而采取的强制作用,并以警察命令为其基本手段。警察命令是为了实现维护社会治安秩序的目的,而对公民提出的作为、不作为或容忍的警察义务要求,主要包括两类:一类是针对具体情形直接下达的警察命令,如警察对个人下达的离开、改正、遵守秩序和安全的要求等;另一类则是以警察法规、通知、公告等规范性文件对不特定人所下达的警察命令,如警察规范设定的信息报告、禁止通行、不得喧哗等要求。若公众不服从警察命令所确定的警察义务,可以对之施以警察处罚、警察强制等确保警察行政实效性的手段。由此,警察行政的目的重在教育公众自觉维护社会治安秩序,而非片面地强调惩罚。

  

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本文责编:陈冬冬
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