秦前红:人大监督重大行政决策的强化

选择字号:   本文共阅读 916 次 更新时间:2022-07-09 00:05

要目


一、重大行政决策中人大监督的薄弱问题

二、强化人大监督的动力来源

三、强化人大监督的方法路径

余论

摘要:当前人大对重大行政决策的监督比较薄弱,其监督地位趋于边缘、监督措施缺乏约束、监督程序存在漏洞。造成人大监督薄弱的根本原因是重大行政决策制度秉持行政自制理念,相应的监督更强调行政系统的内部监督,自由裁量免受外部审查,以及决策事后的结果归责。然而,对重大行政决策的人大监督有强化的必要性和可能性,一方面,人大与政府在重大事项上的权力相互交织,行政裁量权力需要受到更强有力的控制;另一方面,人大监督、特别是人大常委会的监督具有一定的优势条件。强化人大监督,需要在尊重行政权力的前提下行使监督权,突出监督权在人大权力中的独立地位,具体地要从重置决策事项确定权的归属等多个方面优化制度安排。


关键词:人大监督 重大行政决策 监督法 地方组织法 行政权 全过程人民民主


重大行政决策对经济社会发展具有重大影响,牵涉重大公共利益以及社会公众切身利益。为对决策活动施以更加全面严格的控制,以国务院2019年颁布的《重大行政决策程序暂行条例》(以下简称《暂行条例》)为基本依据,我国县级以上地方政府初步建立起统一规范的决策程序机制。这套程序具体通过公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论等方式,保障决策的民主性、科学性、合法性。近年来,理论界也围绕决策程序的规范与完善问题,从问责机制、公众参与、专家论证、信息公开等多个方面,对重大行政决策程序的优化给予支持。


不过,在行政机关主导建立的决策程序之外,对重大行政决策的监督却往往为人所忽视。特别是位列国家监督体系高阶的人大监督,实际作用却相当有限,难以有效约束行政决策权力。固然,重大行政决策属于行政权力的范畴,行政机关是决策活动的主导者,但也需要从人大制度中寻求更具实质的民主要素,让人大充分发挥全过程人民民主的价值,扮演更加关键的监督角色。


一、重大行政决策中人大监督的薄弱问题


对重大行政决策的人大监督,可分为普遍性监督和特定性监督。普遍性监督是人大对包括重大行政决策在内的各项政府工作所开展的监督。比如,依据各级人民代表大会常务委员会监督法(以下简称监督法),人大常委会可以通过听取专项工作报告、进行询问和质询的方式,对重大行政决策中出现的问题和有关工作进行监督;可以通过审议预算执行报告、审查决算、审议审计工作报告的方式,对重大公共建设项目等需要大量财政资金支持的重大行政决策事项进行监督;可以通过规范性文件备案审查的方式,对一些重大行政决策中所制定的行政规范性文件进行监督;可以通过特定问题调查、撤职等方式,对决策出现重大失误或造成其他不良后果的情况进行监督,对违法失职的决策领导人员实行问责。


不过,重大行政决策事项丰富、内容繁多,普遍性监督显然难以精准应对各种决策活动。比如针对重大公共事件制定的具体措施,可能不属于规范性文件的范畴,人大无法开展备案审查监督;也可能不涉及财政资金的使用,人大无法施以财政监督。因而,人大还需以重大行政决策为主要客体开展特定性监督。目前,这种监督基本由政府重大决策出台前报告人大制度(以下简称“决策报告制度”)构成,即要求作为决策机关的政府在重大决策出台前,向本级人大(常委会)作报告。这一制度于2013年党的十八届三中全会首次提出,2017年中共中央办公厅印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》(以下简称《实施意见》)作出指导,地方各级政府相应制定了具体落实的配套文件。与此同时,一些地方性法规也在人大讨论决定重大事项的相关规定中,要求政府在重大决策出台前进行报告。


人大监督的薄弱短板


行政机关的权力来自宪法和人大的授予,具备独立作出行政决策的权力能力,其决策的权力来源形式合法正当。而且随着现代行政的积极、能动作用日益凸显,政府成为“公共利益最佳的代表者、判断者、维护者和促进者”,决策的内容实质在很大程度上也体现着公共利益,所以理论上行政决策权力不缺乏正当性基础。当然,人民代表大会制度作为我国全过程人民民主的主渠道,能够实现最根本、最广泛政治参与,引入人大对行政决策进行监督,可以为行政决策的权力正当性锦上添花。倘若仅从这一角度看,决策报告制度似乎已经足够圆满。不过,这种特定性监督所提供的民主正当性流于形式,其实质是薄弱的,人大监督的短板体现在以下几个方面。


第一,监督地位趋于边缘。首先,重大行政决策程序以行政机关为主导,由其把控着决策的各项流程,人大监督的介入作用并不明显。当前唯一体现出人大特定性监督的决策报告制度,其运行几乎处于决策程序末端(即决策“出台前”)。在人大对决策事项了解不够、而决策又迫切出台的情况下,政府靠后提出的报告便容易流于形式,甚至存在“政策突袭”的风险。决策报告制度的落实情况也不尽理想。据调查,目前地方政府向人大严格执行决策报告制度的不多,一些地方政府常常以征求个别常委会领导意见、邀请人大同志列席会议等形式来代替向人大报告,人大在权力运行中的角色缺失。


其次,在人大的权力配置中,对重大行政决策的监督不属于其重点内容,主要是通过对重大事项讨论决定权的拓展而来。地方性法规对决策报告制度的落实,主要规定在有关人大(常委会)讨论、决定重大事项的制度之中;除了个别省份区分出了重大行政决策外,大部分省份的地方性法规没有予以明示,相应内容囊括在人大所讨论、决定的“重大事项”当中。可见,决策报告制度具有高度的依附性,依附于人大讨论、决定重大事项制度,人大对重大行政决策的监督没有与其讨论决定权严格区分开。虽然重大行政决策涉及的事项本身也具有“重大事项”的色彩,但如将两者混为一谈,对行政决策的监督便可能失却焦点和力度。


第二,监督程序存在漏洞。首先是疏于对决策合法性以外因素的监督。例如湖北省规定,人大讨论、决定重大事项时,重点应审查有关事项、方案的合法性,对于事项的“科学性、合理性、可行性”问题则是提出意见、建议,而不具备同合法性审查一样的高强度审查。这种偏重于合法性审查的制度,容易让人大忽视对决策合理性、可行性等法外因素的监督,这些因素恰恰是决策活动的要点,也是提升决策民主性与科学性需要考量的关键内容。其次,决策报告人大的时间截点不明确。目前,多数地方只是简单地规定“政府重大决策出台前向本级人大报告”,仅有个别地方规定政府所作的报告须在集体讨论前。“出台前”并非法律用语,无法确定是决策草案审定前,还是决策签发前、印发公布前。如果政府报告出现决策草案审定后、政府首长签发前,那么此时决策程序即将完成,向人大的报告只是“走过场”。


第三,监督措施缺乏约束。决策报告制度仅仅满足人大的知情权、信息获取权,不具备任何控制措施。对于未按要求报告重大事项的情形,各地方性法规普遍是以责令有关国家机关限期报告的方式来予以纠正。而人大对重大行政决策报告的回应,主要是提出意见与建议,是否采纳这些建议仍有待行政决策者来把握,这种不具约束力的监督措施,与《暂行条例》所规定的向人大代表征求意见的“规定动作”相差无几。相比之下,《暂行条例》规定了另一种报告制度,即决策出台前向同级党委请示报告,则更具有约束力。因为按照《中国共产党重大事项请示报告条例》,请示是请求指示或者批准,受理决策请示的党组织有权约束请示者即将作出的决策行为。事实上,在特定性监督中,人大也主要依赖于监督法在监督措施上的普遍性授权,例如湖南省规定,应当向省人大常委会报告的重大事项而不报告或者不及时报告的,省人大常委会可以通过专题询问、质询、特定问题调查等方式依法进行监督。但这种普遍适用于多种监督客体的监督措施,对于重大行政决策而言不具有针对性。


造成人大监督薄弱的原因


人大监督薄弱的直接原因,主要是重大行政决策的制度设计由行政机关包办,相应的人大监督制度也尚未完成法律化。首先,重大行政决策程序的制定主要出自行政机关,包括行政法规《暂行条例》以及地方政府规章等形式。国家法律尚未对重大行政决策程序作出统一的规定,更无从对相应的人大监督作出专门的规定。由于行政立法无权规定人大制度的相关事项,所以《暂行条例》仅能以准用性规则的形式,规定决策报告人大的工作“按有关规定办理”。其次,决策报告制度主要依靠以中办《实施意见》为基础的党内法规,以及各级政府的落实方案,将报告制度纳入人大制度的地方性法规较少,这项制度尚未完整全面地转化为统一的国家法律规范。所以,人大的特定性监督更多依赖于行政立法的制度供给以及行政机关接受监督的自觉性。


人大监督薄弱的根本原因,则在于重大行政决策制度所蕴含的行政自制理念。鉴于我国行政机关对公共领域发挥着积极干预的作用,行政管理的高度专业性、效率性也提高了外部力量介入的门槛,相应的行政决策程序越是强调行政权力的自主性、优先性,也越是强调行政自制的理念,即行政机关的自我规制。诸如《暂行条例》规定的若干程序,都是围绕行政机关展开的,是由行政机关作为程序的发起者,主持着决策程序的各项工作安排。不仅如此,决策程序本体的行政自制理念还进一步蔓延到对决策的监督上,突出体现为以下三个特点。


一是侧重行政系统的内部监督。有研究指出,我国政府在实际的权力运作上,有意排斥在地区层面出现实质性的权力分工,追求地区权力一元化,以保证地方政府工作的顺利推进,由此便容易将地方人大排除在地方公共事务的实际决策过程之外,也导致这种决策更需要依赖上级政府纵向的风险控制。因而,重大行政决策中决策者所受到的国家机关监督,更多来自上级政府,《暂行条例》要求上级行政机关加强对下级决策的监督,规定决策机关违法时由上一级行政机关责令改正并追究责任。


二是强调自由裁量免受外部审查。由于重大行政决策涉及事项复杂,当中隐含着很多对社会未来情势发展的主观判断,这不仅对决策者的专业知识和经验要求较高,而且决策者也需要获得更多的自由裁量空间。于是,整体的决策制度便将行政裁量划入行政自制的领域,试图在法律允许的范围内为行政机关留下更多可以把握的空间,使之在决策合理性、可行性等法外问题上保持自我约束。进而,制度对外部监督的塑造更侧重合法性审查,排斥其对法外问题的质问,更看重行政决策权力与人大权力的边界,甚至将人大监督视作行政决策民主化的工具。


三是注重决策事后的结果归责。行政自制下的决策制度更讲求决策的顺利、高效进行,更强调对决策实质性内容的保护,因而对决策的监督更注重形式程序上的问题,对决策实质内容的风险控制更多地体现在事后监督之中。这一点从《暂行条例》规定的对有关主体法律责任的归结事由上,可见一斑。其中,对于贯穿整个决策链条的决策机关,其归责的事由具体是在决策程序上违反条例规定,或因决策过错而造成严重后果的(包括因违反条例而造成决策严重失误,或因久拖不决而造成重大损失、恶劣影响的);而对于负责拟订重大行政决策草案等决策前置工作的决策承办单位,其归责的事由主要是在决策程序上违反条例规定。可见,对决策实质上可能存在的问题,主要是建立在事后问责上,但在决策作出之前,归责事由更多是一种程序性责任,不涉及实质内容。有学者指出,这是“决策前置程序中追责事由的冗余和形式主义”,程序性的追责事由面临冗余或操作性差的问题,甚至会“诱发形式主义,使追责机制异化为‘避责’机制”,比如一些工作人员会将大部分精力花在满足决策前置程序的各种形式要求上,却并不真正致力于提升实效。所以,在决策作出之前,仅从形式程序上对决策者进行监督,不考察决策的实质内容,是一种颇为无力的做法。


尽管在决策程序中,行政自制理念具备一定的合理性,但过分强调行政自制的控权逻辑,要求行政机关保持一种道德自律,决策程序也可能丧失权力控制的内涵。何况监督不同于程序本体,而是设置于权力运行过程之外的控权模式,监督权独立于决策权之外,对后者进行单向的权力控制。因此,一方面,对重大行政决策的监督应尽量消除行政自制理念产生的不良影响;另一方面,程序本体的行政自制也需要解除与外部监督之间的屏障,行政自制绝不是与外部监督力量相隔绝的“行政自留地”,仍需与外部控制紧密衔接、优势互补。于是,来自行政外部的人大监督就显得十分关键了。


二、强化人大监督的动力来源


在我国人大制度下,行政机关由人大产生,对人大负责,受人大监督,人大对包括重大行政决策在内的政府工作进行监督,人大监督的正当性、合宪性自然是毋庸置疑的。在当前的重大行政决策中,人大监督并未完全缺位,只是存在某些短板,致使人大监督虽然形式上存在但实质上比较薄弱。所以,更为迫切的问题不在于人大是否有必要对重点行政决策进行监督,而在于人大是否有必要强化其监督力度。目前一个比较明显的趋势是:在制度顶层设计上,人大对政府的监督正不断加强。2022年3月,全国人大再次修订了地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法(以下简称地方组织法),从整体上丰富了地方人大的职权,强化了人大对政府的监督力度。那么,这种监督力度的加强是否具体适用于对重大行政决策的监督?对此,本文试图对强化人大监督的必要性与可能性进行探讨,分析人大监督强化的动力来源。


强化人大监督的必要性


尽管人们对于决策事项的具体范围仍有所分歧,但在形式上,重大行政决策至少具有以下几个特点:一是决策内容具有重大性。重大行政决策有别于一般的行政决策,这种重大通常理解为涉及全局性、长期性、综合性的事项,或是牵涉人数众多、金额庞大,对公共利益或公民权利义务具有深刻影响的事务。二是决策过程具有高度的裁量性。一方面,“重大行政决策因其关涉宏大、涉及范围广泛而导致政府决策者具有巨大的自由裁量空间”,往往涉及的事项越是重大,裁量的空间越是广阔。另一方面,在具体的决策权限上,决策机关行政首长也有较大的裁量权力。按照《暂行条例》规定,决策的最终决定权在行政首长,虽然首长须在集体讨论的基础上作决定,但如与多数人意见相左,其在说明理由后也可以作出决定。三是决策结果具有决断性。具体的行政决策是特定决策机关正式而完整的意思形成和表示,无疑是一个“最终的”行政行为而非中间性行政行为。重大行政决策程序运行的结果,是决策机关作出决定或停止决策的确定性决断,不是一种事实行为、更不存在第三种状态。


重大行政决策的三种特性,决定了相应的人大监督有必要得到强化。


第一,人大权力与政府权力在重大事项上存在高度交集,使前者必须加强对后者的监督。这种交集既源于事项内容上的高度重合,也源于重大事项在人大决定权和政府决策权之间的动态流转。


虽然重大行政决策之所谓“重大”,内涵并不固定,可能会因时、因地、因人而形成不同认知,但如果对人大与政府在决策事项上各自划定的“重大”范围作比较,两种“重大”在实质内容上存在高度相似性。在政府方面,按照《暂行条例》规定,重大行政决策事项范围基本可分为三类,分别是:较为宏观的经济社会发展等重要规划,中观的重大公共政策和措施(具体涉及公共服务、市场监管、社会管理、环境保护,开发利用、保护重要自然资源和文化资源等方面),以及更为具体的重大公共建设项目。在人大方面,根据最新修订的地方组织法,县级以上地方人大及其常委会有权对国民经济和社会发展规划进行审批与监督,其所讨论、决定的重大事项和项目内容也涉及政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等多方面,这些事项基本可以将前述三类重大行政决策范围涵盖在内。同样,一些地方性法规还有更加匹配的具体内容。比如浙江省规定,各级人大常委会有权讨论、决定的重大事项中,就包括了国民经济和社会发展规划的调整方案,推进教育、科学技术、文化、医疗卫生、食品药品安全、社会保险、社会救助、养老、劳动保护、就业促进、住房保障等事业发展的重大措施,对经济社会发展有重大影响的重大建设项目。


人大与政府在重大事项上的高度相似性,也使得两者的权力具有较高的依附性。有学者指出,人大在政策制定中扮演的角色,通常是对政府提出的政策决策进行审议,并使其合法化,人大在重大事项上的工作往往与政府的管理决策相辅相成、彼此衔接。这种相似性,使得重大事项在人大决定权和政府决策权之间发生动态流转。一方面,对于一些特别重大的事项,虽属于行政决策范围,但政府认为有必要由人大决定的,为使决策获得更强的民主正当性,决策事项就会提交给人大讨论、决定。另一方面,人大也有机会将其在重大事项上的决策权力授予政府使用,实现决策工作向行政方向流转。比如对于一些专业性较强、争议性较大的问题,人大尚不能作出科学决定时,一些地方会将有关重大事项交由政府进一步研究处置。2022年地方组织法修订时便采纳了这一实践,新增规定地方人大常委会在讨论重大事项和项目时,可以作出决定或者决议,也可以将有关意见、建议送有关地方国家机关或者单位研究办理。


正是人大权力与政府权力在重大事项上的高度交集,使我们有必要重视人大监督,特别是对重大行政决策的事前监督。一方面,重大行政决策虽属于政府权力范围,有可能流转到人大权力下。即便没有发生流转,鉴于重大事项在实质上的高度重合,行政决策接受人大监督,也可以为决策决定后的具体执行提供更具民主正当性的激励,或是为决策获取人大的配套立法支持。即便已经确定流转为重大行政决策事项,也可能需要接受人大的跟进监督,如地方组织法规定,当人大常委会在重大事项和项目上不作决定、将其送交有关单位研究办理时,有关办理情况也应当及时向人大常委会报告。另一方面,鉴于重大行政决策影响较大,决策的事后监管成本更高,在决策作出前的控制更加经济可靠。而且由于重大行政决策可能与人大决定的重大事项发生流转,只有在决策事前加强监督,才能有效防止人大决定事项不当降格为行政决策事项。


第二,行政裁量权力需要受到人大更加严格的审查。重大行政决策的高度裁量性说明,决策事项在合法性问题以外,还会涉及许多法外因素的评价。裁量的自由性不仅给了决策者更多的施政空间,也带来更大的决策失误风险。尽管在行政自制理念影响下,来自上级政府的监督发挥着举足轻重的作用,但由于上下级信息不对称等问题的存在,地方政府在进行决策裁量时还可能受到干部晋升标准、利益集团阻挠、官员风险规避等多种因素干扰,决策裁量可能会发生不当偏离。因此,对于行政决策裁量的监督,层级监督是远远不够的,还需要寻求同级监督的支持。


对包括裁量事项在内的行政决策开展更加全面的审查,也是我国地方人大监督的重要内容。我国宪法规定,全国人大常委会有权撤销国务院违反宪法法律的决定和命令,而地方人大常委会则有权撤销本级政府不适当的决定和命令,这种“不适当”的含义既包含违法情形,也包含不合理、不公平的情形。换言之,地方人大对政府决定命令的审查力度更大,有权同时对合法性与法外因素进行全面深入的审查。虽然这种审查目前在法律上针对的是生效的决定命令,即发生在行政决策作出之后,但如在决策作出之前便对决策事项、草案进行全面审查,势必会起到更好的风险预防效果。


另外,重大行政决策程序中,行政首长之所以拥有较大的裁量权力,是因为行政机关以首长负责制为组织原则,对这一原则可能存在的民主性不足问题,只能依靠行政以外的力量予以解决。人大实行的是集体负责制,按照少数服从多数的形式开展工作,人大对职权的集体行使更能充分发扬民主,代表大多数人的利益,具有正当性和权威性。加强对重大行政决策的人大监督,能够对行政首长负责制形成适切的民主制衡。


第三,人大监督需要采取更有力的措施应对决策决断性带来的挑战。虽然在决策报告制度下,政府以报告的形式接受人大监督,但这不能等同于一般的工作报告。因为重大行政决策在程序上必定有作出决断的结果,报告之后政府可能会径直作出决策决定。倘若人大仅仅以不具约束性的建议予以监督,便形同忽略了决断的结果意义。进一步而言,当政府在重大决策出台前报告人大时,人大仍然有机会对未决的事项施以影响,如此便需要配以具有约束力的手段,对政府在报告之后拟作出的决定形成一定的规制,实现更加有效的监督结果。


人大监督的优势条件

尽管人大监督目前处于相对较为弱势的状态,但从可能性角度看,人大监督也具备继续强化的空间,其监督重大行政决策的优势条件集中体现在人大常委会。人大常委会作为人大的常设机构,具有稳定的组织架构、专职化的组成人员和经常化的工作机制,相比于结构松散的人大和兼职较多的人大代表,其在监督工作上的履职能力、履职条件和履职意愿,都明显处于比较有优势的地位。


第一,人大常委会可以构建起监督主导性的优势。人大常委会提供了一个由自己主导的经常性存在的平台,有助于摒除行政决策程序中以行政权力为中心而产生的疏漏。


虽然人大代表也能够参与到重大行政决策程序当中,但由于决策程序系由行政机关主导,人大代表个体对行政权力的制衡颇为被动和有限。比如,行政机关可以对参与程序的人大代表人选作出选择,也可以自主决定是否接受人大代表的建议。打破这种行政主导程序的困局,有待人大常委会在决策程序本体之外,主持建立起相应的监督机制。人大常委会的监督不是人大代表的监督,不能理解为特定人大代表所集合起来的监督,而是一种集体监督。监督法第4条明确,人大常委会集体行使监督职权。有学者指出,基于对政治现实的考量,正因为我国行政权力具有中心化的特点,人大监督的成型必须获得行政机关的合作,而人大代表素质参差不齐、社会影响力不足等问题,也致使代表个体难以单独承担监督的重任,所以人大必须整合单个人的力量为集体力量,才可能对行政权力实行强有力的监督。所以,人大常委会不仅有足够的实力监督行政权力,要求政府及时报告重大决策事项,而且也有能力化被动为主动,对决策中行政权力的恣意风险进行控制。


第二,人大常委会的民主实践可以提供充足的权威力量与高效的议论机制。“人大制度是社会主义民主政治法治化的基础性平台,是国家各项工作法治化的基础性平台”。人大常委会的组成人员来自选举制度的科学筛选,具有广泛的代表性,这一常设机构具有比较成熟的民主性,而人大权力本身比之政府有更高的权威性,也提高了民主法治机制的运行效率。


尽管在行政机关主导的决策程序中,决策者可以通过组织听证会、专家论证会,以更加直接的方式进行公众参与、专家论证,提高决策的民主性与科学性,打破行政决策内部运转的封闭性,但这与人大常委会所提供的民主讨论机制完全不同。听证会、专家论证会处于决策起草阶段,决策方案尚未成型,相应的会议主要由决策承办单位(如政府工作部门)组织,公众意见与专家建议经由承办单位的消化吸收,再汇总呈报到决策机关处,这可能会造成信息失真、决策机关对意见重视不够等问题。但人大常委会的结构成型固定,会议所提供的讨论平台是现成的,当决策者向人大常委会报告决策内容时,决策方案也会较为成熟、定型,于是决策者与监督者能以更加高效的方式汇聚决策问题的焦点。行政机关向人大报告决策事项,一般是以决策机关本身的名义,而且在报告时决策机关或决策承办单位的主要负责人也会在场应询。鉴于监督关系双方身份的重要程度,被监督的决策者能够更加重视监督者的意见与建议,会更加认真研究处理并及时反馈。


第三,人大常委会的监督具备较高的专业性。重大行政决策事项往往具有较强的行政专业性,拥有丰富公共管理经验的行政机关更具有决策优势,而相应的外部监督者也需要具备一定的专业水准,才能更加切实有效地开展监督。


人大常委会正具备这一专业素质。首先,人大常委会组成人员禁止兼职政府工作人员。我国人大代表大多兼有社会职务,也有不少人在行政机关中任职,由政府主导、向人大代表征询意见的监督模式,有可能缺乏必要的专业性,甚至是公平性。但人大常委会组成人员不同于一般的人大代表,我国宪法明确规定,人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关的职务。这些专职的委员可以更好地投入对政府的监督工作中,确保监督的独立性、专业性。其次,人大常委会专门设置了专业机构处理重大行政决策的具体事务。专门委员会是人大为处理具体事务、按照专业分工而设立的常设性机构,在人大闭会期间接受人大常委会的领导。常见的专门委员会包括法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会等,专门委员会在人大常委会开展监督工作中,起着重要的协助作用,承担着人大常委会监督中的大量基础性和关键性的工作,从某种意义上说,专门委员会功能的发挥程度,直接影响着人大及其常委会权力的实现程度。新修订的地方组织法扩充了专门委员会的设置类别,增设了环境与资源保护委员会、社会建设委员会和其他需要设立的专门委员会,并充实、细化了专门委员会的职责,其中包括承担本级人大常委会听取和审议专项工作报告、专题询问等的具体组织实施工作,听取本级政府工作部门等国家机关的专题汇报,等等。专门委员会在类别扩充之后,新增涵盖了环境保护、资源开发、公共建设项目等重大行政决策的主要范围,可以更好地覆盖重大决策事项,而对职责工作的具体明细,也允许其经常性地独立承担更多的工作任务。这势必有助于让专门委员会承担相应职能的形式,更好地推动监督工作的落实。


三、强化人大监督的方法路径


强化人大监督,需要紧密结合人大常委会在监督主导性、民主实践与专业性等方面的优势,回应行政决策中自由裁量因素的挑战,突出监督权有别于行政权力、其他人大权力的本质色彩,以此为基础推进人大监督的制度优化。


回归监督权的本质


1.在尊重行政权力的前提下行使人大监督权

人大监督权的行使是在行政权力相对独立运行基础上进行的,强化对重大行政决策的监督,绝不是对行政权力的替代,而需要保持一定的限度。


一方面,行政权力本身具有能动性质,高度的自由裁量性更是行政决策权力不可磨灭的重要底色。“行政决策主要是对未来情势所作的一种判断,自由裁量权是其核心,缺乏这种自由裁量权的存在,行政决策就根本不会有赖以产生的土壤”。加强对决策权力的监督力度,绝不是削弱权力本身,而是协助其更加科学有效地进行裁量抉择。


另一方面,我国人大监督的功能主要起到协助其他国家机关依法履职的作用,而不是对其他权力的简单制约。人大监督首先是有限的。我国国家权力的配置以权力的分工为基础,对权力的监督是在权力分工的基础上实现的,权力监督不能打破权力分工的前提。所以,即便是作为权力机关的人大,在监督其他国家机关时也必须“尊重被监督机关依据宪法、法律而享有的专门权力”,监督的关键是“从旁查看、督促、给予压力”。人大监督更重要的是对其他机关国家治理工作的支持。正如习近平总书记指出:“在我国政治体制中,人大对于‘一府一委两院’具有监督作用,推动各国家机关形成工作合力。”我国人大监督是一种支持型监督,人大对其他国家机关的监督不是对抗性的,而是合作性的,这种“支持”既包括督促被监督者把工作做得更好,也包括为被监督者提供立法、决定等监督以外的工作支持。


在监督过程中,人大可以对重大行政决策提出不同的意见建议,可以对决策形成约束性的控制,但其界限是不能参与到决策程序本体当中,不能越俎代庖、代替决策机关作出决定,避免将重大行政决策轻易转化为人大对重大事项作出的决定。


尽管在重大事项上人大决定权和政府决策权可能发生相互的流转,但仍必须保持一定的审慎性。在一定的时空范围内,人大的重大事项决定权不能与政府决策权发生混同,重大行政决策事项不属于人大决定权所辖的重大事项范围。比如《四川省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》在规定省人大常委会讨论、决定重大事项范围的同时,又对应当在出台前向省人大常委会报告的重大决策范围作了具体列举,这两种范围是相对独立的。杭州市政府的《重大决策出台前向市人大报告制度》,也将政府报告人大讨论决定的重大决策事项,与向人大报告、听取其意见与建议的重大决策事项区分开来。


人大监督的约束力不在于对政府进行指导、指示,而在于对错误进行纠正、对违背人民意愿的决策作出否定。如同人大决定权的实质是一种潜在的否决权,人大即便可以决定做什么,但更重要的是决定其不能做什么。诸如宪法所规定的,地方人大常委会有权撤销本级政府不适当的命令决定,却没有规定可以“改变”。人大不能代替决策机关作决定,但是可以在必要时表明对决策的支持或反对态度,包括以否决的形式拦截政府即将作出的决策。


2.突出监督权在人大权力中的独立地位

当政府在重大决策出台前向人大报告时,人大对报告的听取与审议,所行使的无疑是一种监督权。但在具体的制度和操作中,这种报告形式往往与人大讨论、决定重大事项的工作相混同,造成监督权混于人大的讨论决定权当中。


如上所述,不少地方性法规对决策报告制度的落实,对政府应对报告的决策事项范围,是规定在人大讨论、决定的重大事项范围内的。从地方立法实践来看,人大对重大事项的处理包括议而必决、议而可决、议而不决三种情况,重大行政决策的报告一般会被放在后两种情况中。那么,人大在讨论、决定重大事项时便可能存在两种极为相似的情形,一是对政府报告的决策事项,以决议的方式提供建议;二是对由人大自己决定的重大事项,以决议的方式作出决定。这两种方式都涉及作出决议的环节,但理论上只有前者属于人大监督的范畴。有学者指出,监督权的运行须以其他国家机关在先行使的国家权力为前提,而重大事项的讨论决定权则不必以此在先权力为基础,所以尽管监督法规定人大行使监督权时也可以作出决议决定,但这种决议决定属于监督权的范畴。然而,如果没有对此作出严格的区分,我们事实上很难分清楚人大作出的决议哪些属于监督,哪些属于决定。监督混于其中,实际上也是将监督所对应的政府决策权与人大决定权相混同了。加之重大事项在人大决定权与政府决策权之间的流转可能,这种混同性显得更加突出。


人大监督权与讨论决定权的混同,可能会使人大决定权借以监督的名义,不当干涉政府决策权的自主性,也有可能让政府以提请人大监督的名义让人大作决定,推脱政府决策责任,或是借人大决定的方式包装行政决策,逃避应有的监督。


突出监督权不同于讨论决定权的关键,在于区分出独立的人大讨论权。虽然讨论权与决定权共用一套重大事项内容体系,一般表述为讨论、决定重大事项,但重大事项的讨论权与决定权不是一回事。“讨论权主要功能在于通过人大民主讨论而促进政府科学决策、民主决策,减少决策失误率”。区分人大讨论权与决定权,不仅有助于人大监督权的独立行使,还可以在不扩张人大决定事项范围、不影响行政决策范围的前提下,扩大人大讨论事项的覆盖面,以此加强人大对各类行政决策行为的监督。


图片优化人大监督的配套制度

强化人大对重大行政决策的监督,需要从具体制度入手,解决人大监督边缘、软弱、存在漏洞等问题,提高人大监督的地位和刚性,使人大监督更好地覆盖重大行政决策全过程。


第一,将重大行政决策具体事项的确定权收归人大常委会。由于各地施政实际情况不一,《暂行条例》对重大行政决策的范围只作概括性规定,具体的决策事项仍有待各地确定。为使决策事项更加具体清晰、可预见,《暂行条例》采纳了目录制度,规定由决策机关根据实际情况确定决策事项目录、标准,经同级党委同意后向社会公布,并根据实际情况调整。实践中,每年各地政府都会公布当年的重大行政决策事项目录,而相应的决策报告工作等监督活动,便可能依据这一目录推动。然而,将决策目录的制定权交予决策机关,这一做法的瑕疵极为明显,因为这等同于将重大行政决策的话语权交予了决策机关自己,进而会带来严重的不确定性问题,削弱对重大行政决策的程序规范。


一些地方性法规在设计决策报告制度的同时,明确由人大确定政府应当报告的重大决策事项范围。比如山东省规定,由省人大常委会工作机构研究提出省政府需要向人大报告的重大决策的意见,经常委会主任会议通过后列入常委会年度工作计划,广东、浙江、四川也有类似的安排。不过,这样可能会导致决策机关方面认定的重大决策事项目录,与人大要求报告的决策事项不统一的问题。为对决策机关的具体决策事项进行审查监督,有必要将目录的制定权力移交给其他机构,而人大常委会便适合这项工作。一方面人大常委会具备相应的专业性,能够对重大行政决策的具体事项作出得当的把握;另一方面,由人大常委会对行政目录进行确定,也有助于人大决定权与政府决策权在具体重大事项上的区分。具体可由决策机关向人大常委会报告拟定的决策事项目录,由后者审查并报同级党委同意后,对目录进行确认并公布。


第二,提升人大监督对决策程序的覆盖面与实质效能。首先,应完善专门委员会与决策承办单位的工作对接关系,赋权专门委员会在决策起草阶段对承办单位进行监督,通过听取专题汇报等方式跟进决策起草工作,有效防止政府在决策出台前的报告工作流于形式。其次,由法律对决策报告制度作出统一规定,明确政府向人大报告决策草案的法律责任,确定报告的时间截点为决策机关集体讨论决定前。因为根据《暂行条例》规定,决策草案在经决策机关常务会议或者全体会议的集体讨论后,由行政首长作出决定。决定作出后,决策在法律上即告成立,决策的公布程序不影响决策成立的法律效力。假如政府在集体讨论决定之后、决策公布之前向人大报告,那么即便人大有不同意见,或是对决策作出完全否定,也只能以行使撤销权的方式撤销政府不合法或不适当的决定命令。所以,应明确决策机关先将决策草案报告人大,后续再进入集体讨论决定程序。再次,可引入适当性审查对重大行政决策进行监督。重大行政决策不仅关乎合法性问题,更存在着许多行政裁量是否适当的问题。人大在对决策的合法性问题进行审查的同时,也应注意决策的合理性、可行性等适当性问题,对这些问题采取实质性而非形式的审查。


第三,赋予人大常委会对重大行政决策事项的约束性权力。目前人大监督的约束力较差,主要体现在人大有不同意见时,对决策程序的继续运作缺乏必要的规制。对于决策整体持赞同意见的,人大可以依照现行法律规定作出决议,也可以不决议,但有不同意见时一般仅能提出不具约束力的意见建议。为解决这一问题,有地方政府规定,人大常委会若对重大决策事项提出具体意见建议,该重大决策事项暂缓审定,其若不同意实施重大决策事项,则该重大决策事项不得实施。但这只是政府对自身行为的自我规制,不涉及为人大授权的问题。人大应被授予一定的否决权、搁置权和保留意见权,以对意见与之相左的决策事项产生实质约束。具体来说,对于决策整体持反对意见的,人大可以动用否决权,直接停止相关的决策程序;对于决策细节有其他意见建议的,人大可以行使搁置权,由政府完善决策细节后再予以审议;对于决策不赞同也不反对的,人大可以作出保留意见,由政府自行决定是否作出决策。


余论


行政决策并非传统的行政法概念,而是随着近十多年的制度实践与理论成熟,逐渐成为一个相对独立的法律概念。尤其是在党的十八届三中、四中全会相继提出重大行政决策程序法治化的目标之后,行政决策问题方才受到重视。在决策程序的日益完善之下,重大行政决策也逐步进入国家监督体系的视野,成为人大监督的重要行为客体。


按照十三届全国人大常委会立法规划,2006年通过的监督法拟于近期作出修改。自然,监督法有必要针对重大行政决策形成更有针对性的制度规范,但这还远远不够。现行监督法在内容构成上以人大常委会行使监督权的若干方式为主,但在关于监督对象的规定上,仅仅明确对“一府两院”的工作实施监督,却没有确切说明被监督的具体工作内容。在地方组织法对地方人大监督权的强化之后,未来的监督法需要对包括重大行政决策在内的重要监督客体,作出更为全面细致的规定,使监督对象的公权力行为受到更加严密地法治监督。



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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《东方法学》2022年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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