摘要：人工智能技术的快速发展有力推动了经济发展和社会进步，同时也产生了亟须应对的问题，带来难以预知的风险和复杂挑战。一些国家在人工智能领域快速推进，也有些国家落后于数智时代的发展步伐，全球人工智能鸿沟不断扩大。人工智能鸿沟既与基础设施和技术发展等客观因素直接相关，也受各国意愿等主观因素影响。人工智能鸿沟为人工智能全球治理增加了难度和新的挑战。为弥合全球人工智能鸿沟，推进人工智能全球治理，中国贡献了智慧和力量。
作者：孙吉胜，外交学院教授；韩雪亮，大连外国语大学国际关系学院讲师；李雪瑞，中国人民解放军92228部队助理研究员
摘自：《当代中国与世界》2026年第2期
本文载《社会科学文摘》2026年第8期
近年来，人工智能技术迅猛发展，应用范围日益广泛。但不同国家、地区和群体在发展和利用人工智能等方面存在能力、资源、应用及收益等巨大差异，人工智能鸿沟日益扩大。人工智能的快速发展暴露出亟须解决的问题和难以预知的风险和复杂挑战，全球治理任务艰巨。中国秉持人类命运共同体理念，强调人工智能发展要以增进人民福祉、服务经济社会发展为目标；坚持以人为本、智能向善、公平普惠、协同共治等原则，坚持发展与安全并重，强调多元共治、开放合作，呼吁在国际层面构建普惠共享的治理架构，努力弥合全球人工智能鸿沟，为推动完善人工智能治理贡献中国理念和中国方案。
全球人工智能鸿沟与全球治理
由于资源禀赋和技术发展水平等差异，不同国家、不同群体所享受的人工智能发展机遇和收益极不均衡，全球人工智能鸿沟日益凸显，也给人工智能治理带来了严峻挑战。
（一）人工智能技术的发展及潜在风险
人工智能自20世纪中叶逐步兴起。1956年达特茅斯会议提出“人工智能”概念，人工智能学科诞生。2022年底，美国OpenAI公司推出ChatGPT，引发生成式人工智能革命。2024年成为人工智能技术爆发年，OpenAI发布文生视频模型Sora，人工智能从图文为主迈向视频时代；同年，DeepMind推出AlphaFold3并开源，拓展至生物分子结构预测，使计算生物学进入新阶段；具身智能更是开启了人工智能从“云端大脑”走向“物理实体”新领域，人工智能从虚拟认知迈向真实世界。
人工智能技术的快速发展迭代给人类带来了诸多便利和无限可能，其潜在风险与挑战也日益引发各国关注。第一，技术不确定性引发安全隐患及责任真空。人工智能发展迅速，未来发展以及被应用到何种程度本身存在不确定性，如何确保人工智能技术的发展符合全人类共同价值，真正实现安全、可靠、可控、公平，如何打造可监督、可追溯、可信赖的人工智能技术，是关乎人工智能治理的核心问题。同时，人工智能的发展和应用也存在脆弱性与不可控风险。第二，人机关系重构导致自主性受损、伦理边界模糊。人工智能技术的规模化应用打破了传统人机辅助协作的边界，逐步实现了机器从“工具辅助”向“决策参与”乃至“行为替代”的转变，人类主体地位与自主决策受到直接影响，凸显了伦理困境与治理难题。第三，技术滥用误用冲击全球治理与国际协同。人工智能技术的快速迭代，使得技术滥用、误用风险更加突出。生成式人工智能的发展极易引发跨国信息安全、数据主权、技术霸权等系列全球性问题。在各类政治活动中，大量虚假图像、视频和文本不时误导民众，严重干扰公众认知，甚至引发政治混乱。各国缺乏统一的治理框架与协同监管机制，全球人工智能治理陷入“各自为战”的困境，相关治理更加失衡。
（二）全球人工智能鸿沟的表现
全球人工智能鸿沟日益凸显。在客观层面，各国人工智能发展能力差距明显。人工智能的发展需要系列基础设施为支撑，人工智能技术的研发、应用与扩散高度依赖网络、算力与数据等物理载体，同时也需要电力等能源来支撑，而这些基础设施资源在全球的分布极不均衡，成为全球人工智能鸿沟的首要物质瓶颈。第一，网络接入鸿沟依然严峻。截至2024年底，全球仍有近22亿人口未接入互联网。高收入国家互联网普及率已达93%，而最不发达国家的这一比例仅为23%。第二，国际算力资源和数据高度集中。发达国家在算力基础设施方面占优势地位，全球南方国家及其本土初创企业在人工智能研发和应用方面处于劣势。第三，领先国家与头部企业占据核心技术和规则制定的绝对优势。人工智能技术能力中的关键算法、框架和专利主要由美欧等发达国家的科技巨头掌握。这种高度集中的技术发展态势，使全球南方国家在技术发展过程中极易产生路径依赖，难以突破壁垒进行自主创新。这些人工智能产业大国不仅是技术领导者，同时还基于自身经验制定相关国际规则，直接影响人工智能治理。
在主观层面，不同国家对人工智能的认知存在差异，对人工智能重视程度各不相同，部分国家对人工智能的战略价值认知不足，缺乏系统性的发展规划与政策支持。美国、中国等科技强国已将人工智能上升为国家战略，制定详细的发展规划和政策；而部分发展中国家对人工智能的认知程度远远落后。据联合国贸易和发展会议2025年发布的数据显示，2023年底，约三分之二的发达国家已制定国家级人工智能战略，而发展中国家这一比例不足三分之一；全球有118个国家未参与任何全球人工智能治理倡议和机制，完全处于AI治理的边缘地带。
（三）全球人工智能鸿沟对全球治理的挑战
全球人工智能鸿沟给原本陷入困境的全球治理体系增加了新的任务与挑战。
第一，全球人工智能鸿沟加剧了全球南方代表性的不足。一方面，鸿沟导致全球南方国家决策缺席，全球南方国家普遍面临研发投入不足、数字基础设施薄弱、高端人工智能人才大量流失等困境，难以形成与发达国家对等的治理能力。另一方面，鸿沟加剧全球南方国家治理失语。现有人工智能全球治理平台与议程多由发达国家发起并掌控，采用排他性“小圈子”议事模式，发展中国家缺乏平等的发声渠道和议题设置权，导致其在技术普惠、能力建设、数据主权等方面的合理诉求难以被纳入全球治理框架，只能被动接受发达国家制定的规则体系，进一步固化了“中心—边缘”的不平等格局。
第二，全球人工智能鸿沟侵蚀全球治理机构的权威性。一是鸿沟冲击联合国的法理权威。在人工智能议题上，联合国的议程滞后且决策效率低下，而人工智能技术发展迅速，导致治理方案的更新速率远低于新问题的产生速率。为快速适应技术变革，少数发达国家在小多边平台先行达成共识，塑造规则，虽补充了人工智能治理的缺失，但也忽视了全球南方国家的治理需求，削弱了联合国的权威。二是鸿沟冲击全球治理机构的执行权威。一些拥有人工智能技术优势的国家，不时将技术武器化、规则私有化，导致多边治理平台难以形成共识。联合国及相关国际机构的决议难以有效执行，其公信力和权威性被持续弱化。
第三，全球人工智能鸿沟凸显全球治理有效性不彰。一方面，人工智能鸿沟直接导致算法偏见和训练数据偏差，使全球性人工智能治理工具在全球南方国家的适用性较低。另一方面，在诸如人工智能军事应用、数据跨境流动、深度伪造、算法治理等新领域，全球层面仍存在规则空白，各国各自为政、监管套利现象频发，各国协同应对跨国风险的能力严重不足。此外，由于缺乏统一的治理框架和国际共识，各国在人工智能安全和伦理问题上的分歧日益明显。智能鸿沟与南北鸿沟、数字鸿沟等相互叠加，凸显了全球治理供给与现实需求的错配，加剧了全球发展赤字。
全球人工智能鸿沟产生的主要原因
全球人工智能鸿沟是多种因素共同作用的结果。
第一，大国博弈背景下，各国开展人工智能治理的意愿各异，给全球人工智能治理增加了难度。个别具有技术先发优势的发达国家推行技术保护主义，建立排他性人工智能技术联盟，治理方案和国际规范更侧重维护技术霸权及政治领导力。
第二，全球南方国家的政策能力和话语能力不足，难以充分有效参与全球治理。全球南方国家普遍呼吁建立以“发展导向”和“普惠包容”为核心的治理体系，却因能力不足与国际话语权弱，在议程设置和规则制定中不时被边缘化，削弱了参与治理合作的效果。全球南方仍处于“有诉求，缺渠道；有理念，难实施”的困难境地，其治理意愿难以真正转化为制度影响力。
第三，全球人工智能鸿沟根植于全球治理体系的制度性失衡。当前，西方发达国家在人工智能国际规则制定进程中已占据优势地位，相关规则制定权高度集中在其主导的“小圈子”联盟手中，治理议程偏重风险控制与安全规制，极少关注“发展”与“普惠”等全球南方国家的普遍诉求。
第四，全球人工智能治理规则供给滞后，难以满足治理需求。规则供给与缩小发展差距的需求脱节，由发达国家主导制定的高标准监管规则抬高了全球南方参与全球人工智能价值链的门槛；规则供给与促进包容性创新的需求脱节，规则体系过度聚焦于大型科技公司的模型安全与伦理；规则供给与全球协同应对风险的需求脱节，人工智能治理议题被高度“安全化”，针对人工智能可能引发的跨国性风险，各国难以形成有效的协同规则。
第五，多边治理机制权威性受到侵蚀，日益碎片化。以联合国为核心的多边机制，在全球人工智能治理中面临权威弱化、效率低下和行动碎片化的困境，难以提供公正、有效且具有约束力的合作框架。一方面，联合国相关成果多停留在倡议、原则和行动指南层面，执行力不足，影响了其作为全球治理核心平台的权威性与有效性。另一方面，治理平台呈现碎片化特征，各类机制间缺乏协调，尚未形成有效的合作网络。全球南方国家的集体诉求难以通过一个高效、权威的渠道来整合与落实。
中国弥合人工智能鸿沟的治理路径与贡献
作为全球人工智能技术发展的主要参与者和负责任大国，中国积极倡导并践行包容性、普惠性的全球人工智能治理原则，致力于弥合智能鸿沟、构建公平包容的人工智能发展格局。
一是创新国内治理理念和规则。中国在国内率先探索人工智能治理新模式。一方面，中国倡导“以人为本、智能向善”发展理念，强调技术发展应服务于人类共同福祉。中国强调和谐友好、公平公正、包容共享、尊重隐私、安全可控、共担责任、开放协作、敏捷治理等八条原则，指出当前人工智能治理进程中弥合发展中国家能力鸿沟方面的紧迫性。另一方面，中国加快国内人工智能立法进程。2023年开始施行《生成式人工智能服务管理暂行办法》；2025年，国务院印发《关于深入实施“人工智能+”行动的意见》，提出要“完善人工智能法律法规、伦理准则等，推进人工智能健康发展相关立法工作”。这些实践努力为技术发展划定了红线，提供了安全预期。
二是倡导智能向善、包容普惠的治理理念。中国提出一系列全球人工智能治理倡议，呼吁包容普惠的人工智能治理。2023年，中国发布《全球人工智能治理倡议》，基于全球南方国家的立场与诉求，反对技术壁垒、“脱钩断链”，倡导增强发展中国家的治理能力。2025年，中国提出《“人工智能+”国际合作倡议》，倡导各国结合自身国情，在民生福祉、科技进步、产业应用、文化繁荣、人才培养等五大领域开展行动。中国将人工智能治理理念融入既有外交理念，形成理念共鸣。一方面，针对当前人工智能治理中出现的“小圈子”化和规则垄断倾向，中国倡导真正的多边主义，主张共商共建共享的全球治理观；另一方面，中国主张树立“共同、综合、合作、可持续”的安全观，通过国际合作而非对抗竞争来应对风险，反对将人工智能问题泛安全化、政治化，主张通过对话建立互信，在联合国等多边框架下探讨制定国际规则。
三是构建包容开放的多边治理架构。其一，支持联合国发挥核心作用，推动建立更具代表性的全球人工智能治理机制与平台。中国强调要“积极支持在联合国框架下讨论成立国际人工智能治理机构，协调国际人工智能发展、安全与治理重大问题”。其二，积极融入并完善现有国际规则网络，倡导规则协同而非对抗。中国呼吁要减少规则冲突，降低全球人工智能合规成本，为各国特别是规则制定能力较弱的全球南方国家提供可参考的范本。其三，中国积极推动合作机制创新，以务实合作弥合实践鸿沟。中国通过灵活多元的对话合作机制，将理念转化为行动。2025年，中国发布《人工智能全球治理行动计划》，提出了涵盖13个方面的具体行动框架。同时，倡议成立“世界人工智能合作组织”，推动全球人工智能治理体系建设。在双边层面，中美、中法等高层对话体现了中国为增进大国之间的政治和安全互信，为全球人工智能治理塑造稳定大国关系环境的努力。
四是聚焦基础设施和能力建设，赋能人类发展。第一，以基础设施建设为切入点，弥合“连接鸿沟”和“算力鸿沟”。中国高度重视与全球南方国家开展人工智能基础设施建设合作，推进完善全球可互操作的人工智能和数字基础设施布局，通过共建“一带一路”倡议、南南合作等渠道，支持全球南方国家建设数字基础设施。第二，加强技术转移与经验分享，提升全球南方国家自主发展能力。中国努力帮助全球南方国家加强能力建设、培育人工智能创新生态，通过多种形式向全球南方国家转移适用技术，分享发展经验。第三，加强人才培养与知识共享，促进人工智能可持续发展。中国通过系统化、多层次的教育合作与能力建设项目，帮助发展中国家培育本土人工智能人才，缩小“技能鸿沟”。第四，中国以人工智能赋能产业发展，核心是通过“人工智能+”行动，推动人工智能与实体经济深度融合，打造新质生产力。中国始终强调，要坚持发展绿色低碳的人工智能，不断探索创新资源节约、环境友好的人工智能发展模式，推动人工智能赋能经济社会发展绿色转型。
结语
全球人工智能鸿沟给全球治理增加了新的任务与挑战。面对全球人工智能治理赤字与日益加深的人工智能鸿沟，中国基于自身发展经验与共商共建共享的全球治理观，积极探索弥合全球人工智能鸿沟的治理路径，体现了中国努力推动人工智能全球治理的基本理念、价值和行动导向，推动人工智能发展摆脱意识形态偏见和大国博弈阴影，真正服务全人类共同福祉。这些理念与实践也助力全球南方国家依靠智能赋能更好地实现跨越式发展，为构建一个更加公平、包容和可持续的智能时代贡献中国智慧与力量。
