田飞龙:中国宪制秩序变迁及其新时代愿景

选择字号:   本文共阅读 850 次 更新时间:2021-04-02 23:42:31

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田飞龙 (进入专栏)  

  

   [ 内容摘要 ] 1949 年以来的新中国宪法秩序在根本法意义上严格遵循人民主权、党的领导和社会主义三大基本原则,具有宪法秩序上的内在一致性与连续性,但在具体宪法律及文本制度构成上则存在重要的变迁和转换。2018 年修宪推动“党的领导”总纲化、监察法治体系化及人类命运共同体宪法化,结构性地提升了中国宪法的理想性层次及制度理性。本文旨在通过梳理中国宪制发展的增量,以期为理解新时代习近平法治思想、中国新宪法秩序及中国与世界新关系模式贡献智慧。

   [ 关键词 ] 结构性修宪;八二宪法;宪法秩序;人类命运共同体;“一带一路”

   本文受中央高校基本科研业务费专项资金资助,项目名称“公共危机的公法应对与国家治理现代化研究”(北京航空航天大学项目编号:YWF-20-BJ-W-205)。

  

   引言:改革宪法(1)的新时刻

   2020 年 11 月 16—17 日,中央全面依法治国工作会议在北京召开,会议正式提出了“习近平法治思想”(2),这是新中国法治建设史上的关键事件,也是中国宪制秩序内在变迁的关键进展。对这一领域性思想体系的深刻理解与贯彻需要被放置于 2018 年修宪形成的中国新宪法秩序框架中,更需要追溯 1949 年中华人民共和国成立以来中国宪法秩序的根本法脉络及其演变逻辑。新中国宪制秩序自 1949 年以来历经多个政治世代及不同领导集体的接力探索与塑造,逐步形成一种中国特色的“政治宪法结构”(3)及具体宪制体系。2018 年修宪是 1949 年以来新中国宪法秩序演变的一个制度里程碑,是一系列政治社会改革探索的阶段性定型框架。从文本上看,2018 年修宪以八二宪法为基础和依据,并在八二宪法规范框架内进行理念和制度的增量建构。但仅从文本的表面变迁不足以充分认知 2018 年修宪在新中国宪制秩序中的精准地位和意义。(4)八二宪法的根本法原则及其制度内涵,与 1949 年以来的多部宪法或宪制性文件之间存在内在的实质性关联及连续性。(5)人民主权、党的领导及社会主义成为 1949 年以来贯彻各部具体宪法文件的根本法(6),而具体宪法文件则成为卡尔·施米特(Carl Schmitt)意义上的“宪法律”(7)。因此,本文拟用“宪法秩序”(constitutional order)(8)这一更为宽泛及系统的概念探讨 2018 年修宪的结构性内涵与意义。“宪法秩序”是比宪法文本更为宽泛的宪法学概念,文本构成秩序的一个要素,秩序则对文本的解释与变迁起到支配和引导作用。

   八二宪法被称为“改革宪法”。“改革”构成了理解八二宪法的题眼和要害。“改革”介乎“革命”与“宪治”之间,是非常政治向日常政治转型的特定宪制阶段。(9)这一特定阶段既有非常政治的“决断”因素,也有日常政治的“法治”因素,而党的领导作为中国宪法之首要根本法,对于“决断”和“法治”的动态平衡起到最为关键的判断与调节作用。(10)从新中国成立以来的多部宪法文件来看,八二宪法是政治价值最为均衡、与改革开放最为契合、制度本体与文本框架最为稳定的一部宪法,正如 2018 年修宪主导者所言,八二宪法是一部“好宪法”。

   在八二宪法秩序内部,历经近四十年改革演变,已有五次修宪,但前四次修宪基本属于“邓小平路线”下对改革阶段性成果的宪法确认,(11)而 2018 年第五次修宪则带有十八大以来“结构性改革”的宪制意涵,对八二宪法从政治宪法结构到核心价值体系进行了有效的扩展,构成一种“结构性修宪”下的新宪法秩序。(12)本文即拟对这一“结构性修宪”和新时代宪法秩序的基本面向加以理论探讨,以增进对新时代深层次改革的法理理解与趋势认知。

  

   从 2018 年回望新中国宪法秩序的连续性

   1949 年以来,我们面临着“一个新中国,多部宪法”的基本宪制事实。(13)尽管新中国成立后的多部宪法之实效性与制度化机制存在诸多不足,而且各自之间也有较大的价值和制度张力,但它们前后共存于“一个新中国”,亦即不同的“宪法律”在同一“宪法”下存在。“一个新中国”是宪法秩序同一性和连续性的本质标志,表明该共同体关于政治存在的类型与方式的总决断并未出现根本性变迁。但多部宪法的宪法律事实又表明新中国宪法秩序出现了具体制度上的变革及演化。在党史话语中,这种历史变革现象被灵活而巧妙地解释为“两个三十年互不否定”,但这种解释理论并未正面回答“两个三十年”的具体连续性。而从宪法学角度而言,我们不仅需要援引施米特政治宪法理论之“宪法”与“宪法律”的二元区分来呈现整体宪法秩序与具体宪法规范的辩证统一关系,更需要具体解释和指认新中国宪法秩序中何者“不变”,以及何种“变”。

   “不变”者构成新中国宪法秩序的根本法,是政治共同体关于自身整体存在的总决断,不依赖于具体宪法律而存在,相反对具体宪法律具有支配和构造作用。从实体性原则角度,1949 年以来之新中国宪法秩序的“不变”者可概括为三。

   其一,人民主权,这是新中国宪法的“本体原则”,新中国成立后的“反复辟”和“反腐败”均在全力维护这一根本法原则,而党的领导亦在不断探寻与该原则的宪制结合方式以获取中国宪法上的合法性,任何试图颠覆或窜改这一原则的政治行为均属违宪。

   其二,党的领导,这是新中国宪法的“组织原则”,即新中国通过党的领导将人民主权具体组织为具有制度外观及实效性的政权体系,不能合宪地安顿党的领导的任何制度建构均有悖于新中国宪法秩序的代表制原理(14)与正当性基础。

   其三,社会主义,这是新中国宪法的“权利原则”。新中国宪法不同于资产阶级宪法的“个人权利本位”,而是以“积极权利”作为基本权利,其本质是社会主义的权利化,是以社会公平正义及其权利保障为核心的。在此宪法逻辑下,平等权和社会公正成为检验新中国宪法实施程度及其正当性的关键指标。社会主义权利原则是对“个人权利本位”的批判和超越,但并不构成对个人权利的否定。相反,社会主义权利原则肯定个人权利的基础性与合法性,并以补齐和增强每个人自由发展之条件为制度理想,具有“实质平等”的宪制内涵和政策取向。

   “变”者构成新中国宪法秩序的具体宪法律,是政治共同体关于如何从具体宪法规范上保障和实现根本法价值目标的制度性与程序性设计,表现为新中国成立以来多部宪法文本中展现的具体执政路线、实践重点与制度架构。新中国宪法秩序演变至今已近七十年,根本法原则保持基本不变,而具体的宪法律及宪法规范体系则有着较大的变迁。宪法律在根本法的价值释放与制度实现上具有重大的理性化与制度供给约束功能。没有根本法,具体的宪法律就会失去方向和重心;但如果没有具体的宪法律,根本法将无从觅寻制度化与实效化的实践路径。在具体宪法律上,1949 年以来一共产生了五部宪法,即作为临时宪法的 1949 年共同纲领、五四宪法、七五宪法、七八宪法和八二宪法。1949 年共同纲领属于“临时宪法”,其理论基础是新民主主义和联合政府论,或者如有些学者所称的第三种形式的共和国,(15) 但已经具有社会主义宪法因素尤其是人民主权与党的领导之原则性规定。五四宪法属于社会主义性质的正式宪法,也是新中国以来被公认为具有最佳政治均衡性的宪法,是八二宪法的基本历史参照。七五宪法代表了毛泽东时代激进社会主义实践的极致发挥,不可能与中国现代化及全球化的理性要求相符合。(16) 七八宪法是改革初期的过渡性宪法,改革决断与新价值不够充分,阶级斗争因素仍然凸显,因而并不符合改革开放的宪制进步要求。八二宪法是现行宪法,既有对五四宪法共和价值的回溯和承继,也有结合改革开放及全球化的政治决断及制度理性,是 2018 年修宪的母体宪法。(17)

   在 1949 年以来的新中国宪法秩序变迁中,结合上述的“不变”与“变”,以“宪法秩序”而不是纯粹的宪法文本为分期依据,我们可以大致将这 70 年的宪法秩序分为三个前后关联、交替演进的阶段。第一,毛泽东时代,以阶级斗争和社会运动作为革命政权巩固与革命法制实践的基本方略,存在一定的局限性和实践错误,党中央给出过坦诚的总结与评判。(18)第二,邓小平时代,以经济建设和民主法制的重建作为改革时段的基本指导方略,开启了中国融入全球化的新阶段,也为当前时代的全面深化改革提供了必要的前提与基础,江泽民与胡锦涛执政时期进一步深化和实践了邓小平时代的改革纲领。第三,习近平新时代,自党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在继承邓小平时代有关改革路线的基础上,结合全新的国情和全球化挑战,逐步转向以制度建设和参与全球治理作为国家发展新的战略重点,其中治理现代化与依法治国居于核心地位,是巩固改革成果、提升中国内政秩序现代性及全球治理规则制定能力的新时代。

   理解 2018 年修宪所处的八二宪法体制,我们或许可以借用儒家解释中国古典王朝政治变迁的一种辩证认识论,即 1949 年以来的宪法秩序变迁“有改制之名,无易道之实”(19),属于马克思主义中国化道路上的“接力”探索。而作为改革宪法的八二宪法,则始终面临着两项不可逆的重大宪制任务:其一,在内政秩序上坚定推动党的领导制度化和法治化,建立与国家法律体系相协调的新法权秩序(20);其二,中国发展要坚定融入全球化并在全球治理中获取合法性和话语权(21)。

   八二宪法在改革年代基本实现了制度上的均衡发展与宪法价值的内在协调,既保障了改革的有序进行及融入全球化的实质进展,也避免了任何激进改变“根本法”的政治意图及尝试,确保宪法秩序行稳致远。具体而言,八二宪法实现了如下制度均衡指标:第一,维持了宪法根本法的稳定性与权威性,维护了政治宪法结构的约束力,具体而言将新中国成立以来的根本法确认为“四项基本原则”,作为具体宪法规范及制度创制的前提和基础;第二,以宪法修正案机制保持对改革成果与节奏的理性调节,既开放发展,又约束从稳;(22)第三,基本塑造了以国家法律为主体的常规治理体系,形成了中国特色法律体系,建构了具有较强规范性与互动性的立法、行政与司法权力,并在此基础上发展出监察权力;第四,有力建构了以党内法规为主体的领导治理体系,将全面从严治党在法治层面予以规范化和体系化,并寻求与国家法律体系的法理和程序沟通及整合;(23)第五,兼容保护具有普遍性的基本权利,将人权、人的尊严与价值原理吸纳和建构为中国宪法的核心原理之一,为宪法教义学的发展提供正当性基础和规范依据。(24)

  

   2018 年修宪的要点与意义

   2018 年修宪在文本程序上遵循“党代会报告—党章—宪法”的规范修订次序,确保党与国家基本规范的一致性,在操作程序上遵循“党的建议案—人大常委会提案—人大表决案”的宪制惯例,将党领导人民形成的新意志(25)合法地转化为具体的宪法规范。

   2018 年中国修宪在程序上遵循既往操作惯例,但在结构、深度与影响力上远超之前的数次修宪。此次修宪不仅仅是按照指导思想的“延长线”法则增加了 2004 年修宪之后新提出的“科学发展观”和“习近平新时代中国特色社会主义思想”,更关键的是体现了中国共产党治国理政的信心、信念及中国宪法自主性的回归。

尽管修宪仍然基于八二宪法的总体框架,但是与八二宪法制定时不同,本次修正案在总体气质上更加体现了中国共产党的“四个自信”,即道路自信、理论自信、制度自信与文化自信。这种全面的政治自信与中国近些年的经济成长及国际地位的实质性提高密切相关。(点击此处阅读下一页)

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