马岭:国家安全委员会与50年代最高国务会议之比较

选择字号:   本文共阅读 1318 次 更新时间:2014-01-27 16:52:07

进入专题: 国家安全委员会   最高国务会议   国家主席   议行合一   议行分离    

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   内容提要:即将成立的国家安全委员会与50年代的最高国务会议有相同和不同之处。前者是行政性的,后者是议行合一的,二者都具有一定的协调性,但协调的内容不同。二者都由国家主席任其主席,但前者实行首长制,后者实行合议制。二者的职能和作用相似(如听取报告、讨论重大问题),但前者局限于国家安全领域。我国宪法确定的政体是“议行分离”而非“议行合一”,即人大议事、民主决策;政府执行,权力集中。防止行政权滥用的关键在于从外部加强监督制约,而不是在行政系统内部分权。

   关键词:国家安全委员会  最高国务会议  国家主席  议行合一  议行分离

  

   2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出要成立“国家安全委员会”,[1]令人不禁想起我们50年代曾经有过的最高国务会议。1954年宪法第43条规定:“中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议,并担任最高国务会议主席。最高国务会议由中华人民共和国副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。最高国务会议对于国家重大事务的意见,由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。”即将成立的“国家安全委员会”与50年代的最高国务会议有相似之处吗?历史的经验教训给了我们怎样的启示?

    

   一、 性质与地位

    

    (一)性质

   从54年宪法的规范层面看,最高国务会议一方面是咨询性机构,另一方面又是综合各国家机关头脑人物的机构。有学者从事实层面观察,认为最高国务会议是国家主席在必要时候召开的“行政会议”,[2]也有学者认为它是政治协商性质的机构,“最高国务会议是建国初期我党民主执政的一种重要而有效的方式”,“最高国务会议与当前我党经常采用的民主协商会及各种情况通报会、座谈会等形式和功能具有极其相似的特点。”它“集中各种社会政治力量的代表人物,就某些国家政策和重大事务进行协商讨论,需要迅速有效集中意见,反馈到人大或政府部门,以敦促其决策或执行。”[3]
笔者认为,最高国务会议的性质有两方面,一方面表现为“议行合一”(不仅仅是“行政会议”)。从其组成人员上看,最高国务会议由国家主席、副主席、人大委员长、国务院总理等构成,既有议事机构的委员长,又有行政系统的总理,还有元首性质的国家主席(尽管当时强调的是集体元首),是一个集中各种国家权力(而非分权)性质的机构。这样一个集合立法与行政职能的机构其主要特征是行政性的,从这个意义上说,判断最高国务会议是“行政会议”又是一针见血的。另一方面表现为政治协商,最高国务会议的成员部分固定,部分不固定,“国家主席、副主席、全国人民代表大会常务委员会委员长、国务院总理”是固定的,他们是共产党内的最高领导人;“其他有关人员”是不固定的,实践中通常包括“国家领导人员,中国人民政治协商会议全国委员会,中国共产党、各民主党派和人民团体的负责人,以及社会各界著名人士”,[4]有时还包括“大学校长、知名学者、各界人士以及各省、自治区、直辖市负责人等。与会人员的多寡与方面似视会议主题或国家主席讲话涉及面而定”,[5]主要是“各民主党派、社会各界民主人士为主体的非执政党政治力量”;“从会议的人数规模上,能够保证充分容纳来自各方面政治力量的代表。”[6]可见最高国务会议由固定的共产党最高领导人和不固定的党外人士组成,发挥着执政党与党外人士政治协商的作用。
在以上两种性质中,笔者认为第一种是更重要的,最高国务会议中固定成员的意见起着决定性作用,不固定人员的意见只具有咨询性质。如“许多提交最高国务会议协商讨论的重大议题在会议前即已传达到社会各界尤其是民主党派、无党派及相关专业人士,经过充分酝酿和准备,最高国务会议主要在于听取反馈的意见和建议,加以集中和整理,由国家主席提交立法或行政部门。”[7]有时甚至只是一个形式,“如第六次最高国务会议,讨论中共中央提出的1956到1967年全国农业发展纲要草案,会前,中共中央即召集各省委、市委、自治区党委和有关部门的负责人,就该草案进行了讨论。并且‘在最近几天,中共中央邀请了在北京的工业、农业、医药卫生、社会科学等各方面的科学家、各民主党派、各人民团体的负责人和文化界、教育界的人士,共1375人,分组进行了讨论。提交今天的最高国务会议讨论的全国农业发展纲要草案是根据在这以前的多次讨论中所提出的意见作了修正的。’”[8]对于党外人士来说,能够被邀请是一种荣誉,甚至是一种政治待遇和社会地位,能够参会、能够见到国家领导人是莫大的荣幸,重要的是“参加会议”这一形式,至于会议讨论什么并不那么重要。中国文化是面子文化,邀请就是给面子,最高当局的邀请,再加上亲切会见,则是给足了面子。被邀请人一般也是象征性地提些意见,回报对方以面子,如果真的挑三拣四,较起真来,则是不识抬举,撕破面子。这是中国文化熏陶出来的政治文化,不完全是一党一派一人的问题。
相形之下,国家安全委员会的成员虽然也可能采取部分固定、部分不固定的方式,与最高国务会议一样也都有协调的意义和功能,但还是有很明显的不同。其固定的成员大致是军队、外交、情报、公安等部门的领导成员(部长),不固定的成员是根据具体情况的需要而临时邀请的(如发生瘟疫时卫生部长可能加入)。[9]这不是党内与党外的协调关系,没有政治协商的民主意义,不是大政方针的各方意见协商(在现行体制下大政方针应经过人大和政协),而是国家行政机关内部各部门之间的沟通协调,在性质上属于行政协调,具有辅助性,目的是为了保证最高行政首脑决策形成的科学、高效性(而不是主要指向民主性)。[10]更重要的是,国家安全委员会不是一个“议行合一”的机构,其成员中没有人大委员长,国家安全委员会不应该改变宪法赋予人大的地位和作用,人大对政府的人事任免权、监督权都依然存在,尤其是仍然握有重大问题决定权。当然,鉴于我国目前人大的权力疲软状态,其权力行使的原本就不到位,国家安全委员会的强势姿态是否会对人大构成威胁,是一个值得关注的问题,这涉及到国家主席和人大之间的权力调整。[11]调整可能是必要的,但应当通过修宪、立法的方式,而不能搞良性违宪、良性违法。
此外,有一种看法认为不必成立国家的安全委员会,在党内设立安全委员会即可,笔者认为不妥。首先,从名称上看,《决定》明确提出要成立的是“国家安全委员会”,而不是“党的安全委员会”,既然已在名称上标明“国家”,再将“国家安全委员会”设于党内,显然有些乱套。其次,“国家安全委员会”管理的应是国家的安全事务,而不是党的安全事务,属于国务的范畴而非党务的范畴。既然是“国家”的安全事务,当然应该由国家机构进行管理,党可以通过该委员会内部的党组织及其党员来发挥领导作用(该委员会的绝大多数成员都应是共产党员),而不宜直接以党代政。再次,从国家安全委员会的组成人员来看,它将主要由军委、国防部、外交部、公安部、安全部等国家机关的人员构成,其中除了军委外,其余都是国务院的组成部门,[12]党内机构可能(并非必然)入选的是宣传部(如果这样则是将党的机关国家化)。既然安全委员会主要由国家行政部门构成,那么设在国家机构之外就是不妥的,政法委就是一个设在国家机构之外而直接领导公检法等国家机关的组织,这在理论上名不正言不顺,在实践中也证明弊端很多(党的领导应通过公检法内部的党组来实现)。最后,国家安全委员会有一定的对外功能,如果它不是一个国家机构而是一个党的机构,在国际上怎么开展工作?用一个党的机构与他国的国家机构交流,门不当户不对,不符合国际惯例。因此,笔者认为国家安全委员会在性质上应属于国家机构(行政机构),宜设在国家机构体系内,成为国家政体的组成部分,至少也应是“一个机构两块牌子”。[13]
(二)地位

   50年代的最高国务会议是事实上的最高决策机构,虽然从宪法规范上看最高国务会议对于国家重大事务只有“建议权”,“最高国务会议对于国家重大事务的意见,由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定”,全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院才有“决定权”;但事实上却完全不是如此。在实践中最高国务会议对于国家重大事务的“建议权”相当于“决策权”,全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院拥有的只是“执行权”。最高国务会议不是宪法上的国家最高权力机关,但行使了最高权力,不是宪法上的国家最高行政机关,但凌驾于最高行政机关之上。这种规范与实践的脱节使宪法失去了应有的法律效力和权威,在国家和社会各方面都产生了负面影响,是我们目前推行法治建设所应当避免的。因此今天如果我们在宪法上明确设立国家安全委员会,就应该清楚地界定其地位和作用,并如实地贯彻实施,不搞“形虚实实”那一套。[14]可以明确规定国家主席领导国家安全委员会,明确划定该委员会的职权范围以及与人大的关系(主要是如何接受人大的监督)。

   (三)领导人

   不论是国家安全委员会还是最高国务会议,其地位与该部门的领导人都有直接关系,1954年宪法明确规定国家主席“在必要的时候召开最高国务会议,并担任最高国务会议主席”,这表明国家主席有最高国务会议的“召开权”,并由他确定什么是“必要的时候”,即“必要”还是“不必要”由他判断,这使得其“召开权”极具灵活性,自由裁量的空间非常广阔,由于“没有对‘必要’的条件进一步解释和明确,可以说对于会议召开的程序、条件等,宪法并没有作出限定性的规定”,会议的“组织、内容、规模等基本是由国家主席掌握,对参与人员、议题、会期等都没有硬性规定,表明最高国务会议组织结构的开放程度很高。”[15]“最高国务会议是一种不定会议时间、不定会期、不定具体内容、不决定具体事项和不完全确定与会人员及人数的会议……不定期协商和研究国家重大事务。”[16]如“在毛泽东担任国家主席时期(1954年9月至1959年4月),最高国务会议召开了16次,在国家政治生活中比较活跃”。人数最多的一次是“1957年召开的第十一次(扩大)最高国务会议,最少的一次也有37人(第十次,1957年2月26日)”,从30多人到1800多人不等。[17]因此毛泽东当时不仅是事实上的最高国务会议的召集人,而且是该会议的领导人,他通过召开最高国务会议,游刃有余地控制着整个国家事务。  

   我们目前如果由宪法修正案确定国家安全委员会的设立,由国家主席担任其主席是大势所趋,这不仅需要在宪法中增加“国家主席领导国家安全委员会”的条款,同时还应通过法律(国家安全委员会法)对国家安全委员会的地位、权力范围、成员、工作方式等作出明确规定。同时应抓紧制定《国家主席法》,通过该法律将国家安全委员会、改革领导小组以及其他相关组织法律化(也是合法化)。同时是否需要成立类似总统府性质的机构,国家主席是否需要建立自己的工作班底,以及这些机构与国务院的组织机构怎么衔接、那头大哪头小,可否将党的某些部门(如中宣部、统战部等)转过来,设在国家主席名下等等问题,均需要做进一步的研究。[18]但授权与限权应当并进,把权力关进制度的笼子里才能真正发挥好权力应有的作用,而不能像54年设立的最高国务会议那样有太多的不确定性(不定会议时间、不定会期、不定具体内容、不定具体事项、不完全确定与会人员及人数、不定期协商和研究国家重大事务)。法治就是让权力具有确定性,人治则助长了权力的任性。

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