翟志勇:国家主席、元首制与宪法危机

选择字号:   本文共阅读 1234 次 更新时间:2015-04-11 00:13:40

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翟志勇  

   【摘要】本文旨在探讨1949年以来国家元首制在中国宪法上的呈现方式与跌宕变迁,并借助韦伯的支配社会学和一般意义上的政体类型学,解释新中国的宪法更迭与宪法危机。元首制问题在新中国宪法史上主要表现为国家主席问题,其核心是如何将卡里斯玛式的革命领袖转化为宪法体制上的国家元首,以及政体类型学上的法权安排。从1949年体制中的“委员会制下的主席身份”到“五四宪法”中的二元政体结构,制宪者试图将韦伯意义上的卡里斯玛和官僚制结合起来,但这一不稳定的结构使得卡里斯玛可以轻易地废除官僚体制,从而演变成“七五宪法”和“七八宪法”中的卡里斯玛一元体制。在后卡里斯玛时代,国家元首制在“八二宪法”中经历了从分权制到“三位一体”的不成文宪法变迁,最终以宪法惯例的方式稳定下来。国家元首问题是贯穿历次宪法危机的主线,需要历史主义的梳理和规范主义的分析。

   【关键词】国家元首;国家主席;卡里斯玛;接班人;三位一体;宪法危机

  

   中国宪法的不断更迭饱受诟病,从清末预备立宪到“八二宪法”,一百多年来十几部宪法或宪法草案你方唱罢我登场。[1]新中国成立至今六十多年,即便不算《共同纲领》,先后也有四部正式宪法。宪法的不断更迭固然有外在的社会政治因素,但为什么宪法的内在体制无法有效地抵挡或导控外在的社会政治变革,反而总是被社会政治变革席卷而空呢?如果考察新中国宪法变迁史,单就宪法本身而言,未能妥善地解决国家元首问题是贯穿整部宪法史的不稳定因素,也是历次宪法危机的根本原因。[2]在君主制之后,任何共和政体都需要人为制造出宪法上的“新君主”,也就是国家元首,但在不同的共和政体类型中“新君主”又有不同的表现方式。今天共和政体大致可以分为四种类型:①议会制,虚位的君主或总统是国家元首,首相是政府首脑;②总统制,总统既是国家元首又是政府首脑;④议会总统制或半总统制,总统是国家元首,总理是政府首脑;④马克思列宁主义传统中的苏维埃或人民代表大会制,这种体制下国家元首问题具有两个突出特征:第一,通常倾向于采取集体国家元首制或半集体国家元首制,但在现实政治中国家元首又必然需要具体的单一的肉身来承载,因此规范与事实的背离便是必然;第二,由于是一党执政国家,党的领袖与国家元首因产生方式和职权的不同,容易造成宪法上的困境和危机。[3]更为重要的是,在革命之后的国家建构中,国家元首制面临的首要问题是如何将卡里斯玛式的革命领袖转变成宪法上的国家元首,既往的历史一再证明,只有卡里斯玛退出历史舞台,国家元首在宪法上才成为可能。

   中国特殊的革命遗产和建国历程,使得新中国的制宪者在国家元首问题上需要同时面对四重语境和四大问题:第一,如何将大革命中诞生的卡里斯玛转化为宪法上的国家元首,特别是在社会主义革命尚未完成之际;[4]第二,如何在宪法上处理党的领袖与国家元首之间的关系,避免形成两个司令部,造成宪法危机;第三,如何解决新中国政治传统中特有的“接班人”问题或“代际政治”问题;第四,政体类型学意义上的法权安排,即选择哪一种共和政体模式,但无论选择哪种模式,都以上述前三个问题的解决作为前提条件。在如此错综复杂的情势下,制宪者在国家元首问题上面临着前所未有的理论错乱和制度困局,以至于每次宪法变革实际上都源于元首制危机,也都在尝试着解决这一危机。

   关于中国的国家主席与元首制研究,许崇德教授是重要的拓荒者。在参与“八二宪法”制定的过程中,许崇德教授系统地思考了国家元首制度,并在当年出版的《国家元首》一书阐述了他的理论思考。[5]在2003年出版的《中国人民共和国宪法史》中,许崇德教授梳理了国家主席和元首制在中国宪法史上的变迁,为日后的研究提供了重要的参考资料。[6]而强世功教授“三位一体”的国家主席制研究,则将这个问题进一步理论化,并将“三位一体”这个神学概念运用到国家主席和元首制研究中。[7]本文的研究建立在这两位教授以及其他学者的研究基础上,但与之不同的是,本文并非简单的历史梳理和理论阐发,而是将这个问题放在中国宪法危机之中,从而突出元首制的复杂面向及其潜在的危险及其可能性。

   本文旨在探讨1949年以来国家元首问题在中国宪法上的呈现方式与跌宕变迁,并借助韦伯的支配社会学和一般意义上的政体类型学,整体性解释新中国的宪法更迭与宪法危机。元首制问题在新中国宪法史上主要表现为国家主席问题,其核心是如何将卡里斯玛式的革命领袖转化为宪法体制上的国家元首,以及在宪法体制上政体类型的法权安排。从1949年体制中的“委员会制下的主席身份”到“五四宪法”中的二元政体结构,制宪者试图将韦伯意义上的卡里斯玛和官僚制结合起来,但这一不稳定的结构使得卡里斯玛可以轻易地废除官僚体制,从而演变成“七五宪法”和“七八宪法”中的卡里斯玛一元体制。卡里斯玛的存在使得任何宪法意义上的国家元首制都没有存在的可能,而卡里斯玛的自然死亡为宪法上国家元首制的建立提供了契机。在后卡里斯玛时代,国家元首制在“八二宪法”中经历了从分权制到“三位一体”的不成文宪法变迁,最终以宪法惯例的方式稳定下来。因此,国家元首问题是贯穿历次宪法危机的主线,需要历史主义的梳理和规范主义的分析。

  

   一、委员会制下的主席身份

   1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议先后通过了《中国人民政治协商会议组织法》(以下简称《政协组织法》)、《中央人民政府组织法》(以下简称《政府组织法》)、《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》),这三部宪法性法律共同构成了建立新中国的根本大法。不过遗憾的是,现在的宪法史研究往往只关注《共同纲领》,无论是认为《共同纲领》起临时宪法作用,还是认为《共同纲领》是准宪法,抑或认为《共同纲领》就是宪法本身,基本上都忽略两个组织法的根本法地位,或一笔带过。[8]如果仔细考察这三部宪法性法律的内容以及在政治实践中发挥的作用就会发现,《共同纲领》主要是面向未来的指导性文件,如同日后过渡时期总路线的指导性一样。而就建立国家基本政权组织结构而言,两个组织法特别是《政府组织法》才是真正的根本法。与其纠结于《共同纲领》是不是宪法,莫不如以惯常的不成文宪法理论来解释这三部法律的宪法地位,即它们共同构成了建国初期中国的不成文宪法,“五四宪法”的制定是从不成文宪法走向成文宪法的过程。本文将这三部宪法性法律共同构筑的宪制体系称之为“1949年体制”。1949年体制是新中国第一次政体建构,其中的经验和教训直接影响着日后“五四宪法”的制定。

   依据《政协组织法》第7条的规定,政协全体会议“在普选的全国人民代表大会召开以前,执行全国人民代表大会职权”。《政府组织法》第3条、《共同纲领》第13条都做了类似的规定。这里需要特别注意的是,所谓“执行全国人民代表大会职权”,并不意味着中国人民政治协商会议是最高国家权力机关,执行如日后“五四宪法”规定的包括立法权在内的全国人大的广泛职权,而是仅限于“制定和修改中央人民政府组织法”、“选举中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权”。[9]中央人民政府委员会一旦选举产生,就成为最高国家权力机关,三部宪法性法律都没有规定中央人民政府委员会要向政协全体会议负责并报告工作,反倒是规定政协可以向中央人民政府委员会提出决议案,但政协只享有提案权,最终的决定权在中央人民政府委员会。从日后第一届政协第二次、第三次、第四次全体会议召开情况来看,通常毛泽东作为政协主席会致开闭幕词,同时指定人员作政治、经济或军事等方面的报告,但政协只是听取报告,并不对上述报告作出决议。

   更为重要的是,依据《政府组织法》第7条的规定,中央人民政府委员会负责“筹备并召开全国人民代表大会”,这意味着中央人民政府委员会有权决定选举产生它并赋予它职权的政协的未来命运,因为一旦全国人民代表大会召开,政协将变成单纯的党际协商机构。1952年底第一届政协三年任期即将届满,当时有两个选择,要么继续召开第二届政协,让政协再代行三年全国人民代表大会职权,要么立即召开全国人民代表大会。1952年12月1日中共中央下发通知,决定1953年2月5日召开党的全国代表大会,并拟于1953年9月召开第一届全国人民代表大会并颁行宪法。后因围绕过渡时期总路线产生诸多思想纷争,以及涉及接班人等人事问题的高岗、饶漱石事件的发生,致使两个会议都不得不推迟召开,第一届政协超期服役至1954年。

   《政府组织法》第4条规定了中央人民政府委员会作为最高国家权力机关的地位:“对外代表中华人民共和国,对内领导国家政权”。中央人民政府委员会统领国家立法权、行政权、外交权、战争权、任免权等,有权组织建立并统辖国家政务的最高执行机关政务院、国家军事的最高统辖机关人民革命军事委员会以及最高人民法院和最高人民检察署。也就是说,在1949年体制下,中央人民政府委员会是一个“大政府”,是军政合一、议行合一的超级国家权力机关。[10]在这个超级国家权力机关中,中央人民政府委员会主席无疑具有最高权威,因为主席不仅主持中央人民政府委员会会议,还“领导”委员会的工作(《政府组织法》第8条),“领导”一词赋予主席超越委员会的特殊权威和地位。例如,政务院对中央人民政府委员会负责并报告工作,但在委员会休会期间(委员会会议每两个月举行一次),对委员会主席负责并报告工作。“这意味着‘中央人民政府主席’虽属于中央人民政府委员会,但又具有相对的独立性,并居于领导地位。”[11]

   1949年9月30日中国人民政治协商会议第一届全体会议选举毛泽东为中央人民政府委员会主席,10月1日中央人民政府委员会第一次会议选举毛泽东为中央人民革命军事委员会主席,10月9日政协第一届全国委员会选举毛泽东为政协全国委员会主席。与此同时,毛泽东自中共七大以来一直担任中共中央委员会主席。也就是说,在1949年体制下,毛泽东同时具有四个主席身份,完全集党、政、军大权于一身,无疑是新中国事实上的国家元首。但这三部宪法性法律都没有明确规定中央人民政府委员会主席是国家元首,而是采取了模糊的方式,指向了集体领导。董必武在关于《政府组织法》的草拟经过及基本内容的报告中说:“本法草案所规定的中央人民政府委员会的职权,各国宪法多规定为国家元首的职权。我们觉得本法草案的规定,更能充分表现民主的精神。”[12]在新中国的政治传统中,从一开始就偏爱委员会制的集体领导。这种事实与规范的背离以及在国家元首问题上的暧昧态度,一直持续到“八二宪法”,新中国的宪法体制始终不敢直面国家元首问题。

   1949年体制是一个临时性的准战时体制,但是作为新中国建国之基,同时还涉及到如何将非常政治状态下的革命领袖转化为日常政治状态下的国家元首这个重大的宪制问题。1949年体制试图建立一种取消个人元首制的委员会制,但又未能贯彻到底,还是为革命领袖留下权力空间:一方面,毛泽东虽然具有四个主席身份,但都是委员会制下的主席身份,“中央人民政府委员会”、“中央人民革命军事委员会”、“中国人民政治协商会议全国委员会”、“中共中央委员会”,委员会制下主席的权力并不是绝对的,而是受制于民主集中制原则。但另一方面,1949年体制又有一个例外,就是中央人民政府委员会主席“领导”委员会工作,在某种意义上主席又在委员会之上。1949年体制在名义上不承认主席是国家元首的情况下,在实质上又为革命领袖留下了足够的权力空间。这种特殊的委员会制下的主席身份,是制宪者特别是毛泽东思考“五四宪法”中国家主席制度的基础。

  

   二、革命领袖与国家元首

《共同纲领》第12条规定,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:lihongji
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文章来源:《中外法学》2015年第2期

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