马岭:我国单一制国家结构形式的特点

选择字号:   本文共阅读 3125 次 更新时间:2023-02-16 00:06

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马岭 (进入专栏)  


摘要:我国宪法没有明确规定我国的结构形式, 学者们从宪法文本中推论出我国是“单一制”, 我国是一种较为复杂的而不是纯而又纯的单一制, 其中带有一些联邦制因素。单一制主要体现在中央和省、直辖市的关系上, 这是我国结构形式的主色调;联邦制因素主要体现在中央和民族自治地方及特别行政区的关系上, 反映了我国结构形式的丰富性和多元性。地方自治主要有自治主体、自治依据、自治权三方面的内容。

关键词:国家结构形式;单一制;联邦制;民族区域自治;宪法


我国目前实行什么样的国家结构形式, 新中国成立后的几部宪法都没有明确规定, “我国是单一制国家”是学者们从宪法文本中推论出来的。那么, 宪法为什么不明确规定我国是单一制?学者们又是怎么从宪法文本中推演出“我国是单一制国家”这一结论的?笔者认为, 我国确实是单一制, 但又不是纯而又纯的单一制, 而是带有一定的联邦制因素, 是一种较为复杂的国家结构形式。

一、宪法是如何规定我国结构形式的

笔者认为, 宪法之所以没有明确地规定我国是单一制, 说明我国不是典型的单一制, 如果我们各方面都符合单一制的种种特征, 我们完全可以明白无误地在宪法中明确加以规定。宪法在这个问题上采取的回避态度恰好说明, 立宪者认为直接在宪法中明文规定我国是单一制国家是不妥当的, 不适宜的。当时的立宪者或许不太具有宪法学的专业知识, 不能在理论上准确地把握联邦制和单一制的种种区别, 但他们非常了解中国国情。他们深知我国幅员辽阔, 民族众多, 中央政权与民族地方的关系在历史上一直比较复杂, 长期存在着以朝廷为中心的多元脉络, 从秦汉之始中华帝国“便是天下体系与列国体制的并列、等级性的朝贡关系与平等的互市制度互补”, 因此我国的结构形式很难简单地贴上联邦制或单一制的标签, 单一制的定性与国家的实际情况不完全吻合。而怎么表述中国既不是联邦制又不是纯粹的单一制这样一种复杂的结构形式, 立宪者们或许一时找不到准确的法言法语, 因此在宪法上留下了空白, 这也给后人解释宪法留下了空间。

相形之下我国宪法明确规定了民族区域自治制度, 其自治权虽然不及联邦制下的地方政府, 但也明显不同于省、直辖市地方。“包括费孝通在内的许多中国学者都已经指出, 民族区域自治制度是中华人民共和国的‘建国元勋’们在认真考量了中国的历史和现实处境之后设计出来的。”一个典型的单一制国家是不应该有“地方自治”的, 而我们不仅有地方自治, 地方自治的面积还非常辽阔 (虽然人口不多) , 这些地方历史上又长期有自治或半自治的传统, 与中原的地理界限、政治关系时有变化, “中原的华夏民族没有绝对的种族界限, 在漫长的历史岁月中通过迁徙、通婚和文化融合了周边的蛮夷, 化夷为华。……所谓的天下, 乃是一个不断的以夏变夷、化夷为夏的过程”。

值得注意的是,1922 年在党的“二大”宣言中首次提出了建立中华联邦共和国的口号,这与当时的联省自治运动可能有一定联系,联省自治一方面暗合了军阀们地方割据的心理需求,另一方面也是受西方“联邦自治”思潮的影响,当时人们似乎普遍认为联邦制就是民主的,单一制就是专制的;加上第一个社会主义国家苏联实行的也是联邦制,因此刚成立不久,尚处于幼年的中国共产党就直接套用了“布尔什维克主义者在俄国十月革命前后所采用的民族自决理论”,在中共二大《宣言》确立三大民主革命纲领的基础上明确提出:“蒙古、西藏、回疆三部实行自治,成为民主自治邦”;“用自由联邦制,统一中国本部、蒙古、西藏、回疆,建立中华联邦共和国。”随后在党领导的根据地政权中,1931 年制定了具有宪法性文件地位的《中华苏维埃共和国宪法大纲》,其第十四条规定:“中华苏维埃政权承认中国境内少数民族的民族自决权,一直承认到各弱小民族有同中国脱离,自己成立独立的国家的权利。蒙古,回,藏,苗,黎,高丽人等,凡是居住在中国的地域的,他们有完全自决权;加入或脱离中国苏维埃联邦,或建立自己的自治区域。”1945 年在党的七大《党章》中仍然提出要建立“各革命阶级联盟与各民族自由联合的新民主主义联邦共和国”。但随着形势的发展,党开始修正有关理论和政策,1946 年的《陕甘宁边区宪法原则》没有再提联邦制,而是规定:“边区各少数民族,在居住集中地区,得划成民族区,组织民族自治政权,在不与省宪抵触原则下,得订立自治法规。”与此同时,“建立了一批早期的民族自治地方,如 1946 年陕甘宁边区政府建立的回民自治乡,蒙民自治区以及 1947 年 5 月成立的内蒙古自治区等”。为新中国成立后国家实行单一制下的民族区域自治提供了实践经验。党从幼年时期提出联邦制,到成熟时期改用单一制(包含民族区域自治的单一制),反映了党对中国国情认识的不断深化,也体现了从革命党的激进气质到执政党的务实作风的转变,一个多民族国家所需要的稳定成为其首要考虑。

二、我国单一制结构形式的复杂性

学者们在论证我国是单一制国家时,经常引用的宪法表述是,我国是“统一的多民族国家”。我国1954 年《宪法》第三条第一款规定:“中华人民共和国是统一的多民族的国家。”1982 年《宪法》序言中也有类似的表述:“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。”但“统一的多民族国家”不等于“单一制”,笔者认为“统一的多民族国家”,既是在强调同一性,也是在强调多样性。

这句话可以从三个方面来理解:首先,中华人民共和国是“全国各族人民共同缔造”的,这是在讲各民族的历史贡献。由于中华人民共和国是建立在深厚的历史土壤的基础之上,而这种历史土壤是各民族在几千年的民族交往、民族融合中不断培育的,因此各民族对中华人民共和国的建立都有贡献。“各民族共同缔造”不是汉族缔造,也不是几个大民族缔造(比孙中山的“五族共和”宽泛),而是各民族都有功劳,这里突出的不是建国力量的单一化而是多元化。其次,强调中华人民共和国是“统一”的国家,学界通常认为这是在强调国家的单一制特征,其实不尽然。单一制、联邦制都是统一的国家,不统一的是邦联,宪法强调“统一”是在排除“分裂”,联邦并不是分裂,邦联才是。单一制是中央集权,联邦制是地方分权,但二者都是“统一”的国家,因此从“统一”的国家这一表述中难以推论出我们的国家结构形式是单一制。再次,强调中华人民共和国是“多民族国家”,这也是在强调多元性,反对简单化和一刀切。只不过它不是在强调各民族历史上的功劳(共同缔造),而是在描述现实———我国不仅过去长期是、目前也是一个“多民族国家”,这是毋庸置疑的事实。因此,从“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”这一宪法表述中,我们不能简单推论出我国就是单一制国家,恰恰相反只能推论出我国的单一制结构形式具有复杂性。

宪法规定的民族地方自治制度更是明显地表明我国的国家结构形式中有一些非单一制的因素(地方自治),“地方自治”不是单一制而是联邦制的特点。如果我国各省、自治区、直辖市都实行地方自治,那么我国无疑是联邦制国家,但我国只在少数民族地方实行自治,自治的程度也不及联邦制下的地方政权高,因此,一方面这不能改变我国单一制的基本性质,另一方面也不能否认我们确实存在联邦制的因素。综合这两方面内容来看,我国是具有联邦制因素的单一制,单一制主要体现在汉族居住的省和直辖市,这是我国结构形式的主色调和基本框架;而在民族自治地方则允许一些不同于单一制因素的制度存在,反映了我国结构形式的丰富性、多元性;香港和澳门回归后,特别行政区享有高度自治权,更加重了我国单一制中的联邦制色彩,使我们的地方自治有了不同的类型和层次。

三、我国结构形式的主色调是单一制

笔者并非想论证我国是联邦制国家,只是认为我们学界传统的观点———“我国是单一制”过于简单化,没有把我国单一制结构形式的复杂性体现出来,因而主张用“我国是具有联邦制因素的单一制”这样的表述。“具有联邦制因素的单一制”也还是单一制,而不是联邦制。

那么在我国宪法中单一制是怎么体现的呢? 笔者认为主要体现在以下几个方面。

1.中央有“统一领导”权。《宪法》第三条第四款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”其中“中央的统一领导”应解释为中央集权,这是单一制的特征。而“充分发挥地方的主动性、积极性的原则”针对的是所有地方,而不是特指民族地方,其中并没有“地方分权”的意思,只是“中央统一领导”时要把握的政策。中央“充分发挥地方的主动性、积极性”的手段是多种多样的,在宪法规定的范围内,可以是权力下放,也可以是政策优惠,可以权力下放,也可以不下放,可以下放这些权力,也可以下放那些权力,可以下放权力,也可以收回权力,主动权完全在中央。当然中央必须“充分发挥地方的主动性、积极性”,而不是相反,这是宪法对中央的约束。但由于“充分发挥地方的主动性、积极性”是很笼统的规定,将宪法规范具体化的立法权又属于中央(全国人大及其常委会),因此将“充分发挥地方的主动性、积极性”解释成具有“联邦制”因素,似乎牵强。

2.自治地方没有脱离权。《宪法》第四条第三款规定:“各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”即民族自治地方没有联邦制下地方政权通常都有的脱离权,这是在强调民族自治地方不是联邦制下的地方而是单一制下的地方(是单一制下特殊的地方政权),这也是“民族自治”与“民族自决”的最重要区别。“民族自治”与“民族自决”虽然有多方面的差异,如后者享有的权力比前者大得多,但二者最根本的区别在于是否有脱离原国家而独立的权力。

在中华人民共和国成立四十多年后,香港和澳门回归祖国,作为一级地方政权他们享有“高度的自治权”,但即使如此,香港和澳门也没有脱离国家而独立的权力,香港和澳门的《特别行政区基本法》第一条都明确规定特别行政区“是中华人民共和国不可分离的部分。”

3.中央有地方建制和区域划分的决定权。《宪法》第六十二条规定全国人民代表大会有权“批准省、自治区和直辖市的建置”;有权“决定特别行政区的设立及其制度”;第八十九条规定国务院有权“批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分”。即地方(包括民族自治地方)无权自行设置省级建制,如 1988 年海南建省和 1997 年重庆由省辖市调整为直辖市都是由全国人民代表大会决定的。地方即使在本省内也无权更改市、县级的建制和所辖区域内的地域界限,这类变更地方可有“提出权”,但中央握有批准权。如在撤县设市的进程中,陕西省“有 21 个县提出撤县设市(区)。如果放之全国,至少有 138 个县(地区、盟)明确提出改头换面的设想”“云南、贵州、广西、安徽,乃至最西边的新疆,大部分地方都是在 2011 年之后提出的申请”。1988 年福建省沿海经济开放区范围由原来的 11 个县(区)增加至 30 个县(区),1995 年湖北省撤销黄冈地区,成立地级黄冈市,同时撤销黄州市,实行区、县分设,黄州市一分为二,成立黄州区和团风县,都是由国务院决定的。在改革开放后的“撤县设市”浪潮中,整个进程的掌控权(制定标准、掌握进度和数量、收放时机等)始终掌握在中央政府手里。根据《宪法》第一百零七条第三款的规定,省、直辖市的人民政府只能“决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分”。

4.中央政府有对地方各级政府的领导权。虽然我们的中央立法机关与地方立法机关之间是监督与被监督的关系,但中央行政机关与地方行政机关之间是领导与被领导的关系。《宪法》第八十五条明确规定国务院作为中央人民政府“是最高国家行政机关”,第八十九条规定国务院有权“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”;有权“领导和管理民族事务,保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”;有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令”。而联邦制下的联邦政府和州政府之间往往互不隶属,各自依据宪法享有属于自己的权力。

5.中央有紧急状态的决定权。《宪法》第六十七条规定全国人民代表大会常务委员会有权“决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态”,第八十九条规定国务院有权“决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态”。即国家内任何地方政权都无权自行决定进入紧急状态,紧急状态的决定权归属中央。相形之下,联邦制下的地方政府通常享有这一权力,如 2012 年 10 月 28 日受飓风影响,美国东部沿岸新泽西、弗吉尼亚、马里兰、宾夕法尼亚、缅因、纽约、康涅狄格等多州以及华盛顿哥伦比亚特区宣布进入紧急状态;2013 年流感季来势凶猛,纽约州州长科莫 1 月 12 日宣布纽约州进入公共卫生紧急状态;由于大范围的流感疫情在东北部的马萨诸塞州蔓延,该州最大城市波士顿的市长汤姆·曼宁诺 1 月 11 日宣布该市进入紧急状态。

6.中央和民族自治地方的权力模式基本一致。第一,从《宪法》第三章第六节《民族自治地方的自治机关》的有关规定来看,我国的民族自治地方没有完全形成联邦制下那种联邦和州的两层权力体制,如民族自治机关不包括民族自治地方的法院和检察院(《宪法》第一百一十二条),司法权不能自治,因此国家的司法体系是统一的,而联邦制下的州法院通常是自成体系的。第二,民族自治地方没有联邦制下地方所享有的那种独立性较强的立法权,虽然民族自治地方有制定《自治条例》和《单行条例》的权力,但自治区的《自治条例》和《单行条例》需经中央批准(不是备案) (《宪法》第一百一十六条)。而联邦制下的州议会一般都有较为独立的立法权,其制定的法律无须联邦议会批准(只是若与中央立法相抵触,一般遵循中央优先的原则)。第三,民族自治地方的行政权虽然比一般的省、直辖市要多(如享有财政经济自主权,科教文卫的自主管理权,组织公安部队权,本民族语言文字的使用权等),但与联邦制下的地方政权相比还是要小些,表现为各项自治权力都有或多或少的限制,如《宪法》第一百二十条规定:“民族自治地方的自治机关依照国家的军事制度和当地的实际需要,经国务院批准,可以组织本地方维护社会治安的公安部队。”其中“依照国家的军事制度和当地的实际需要”“经国务院批准”,以“维护社会治安”为目的(即仅限于武警而非所有公安系统),都是对“组织本地方公安部队”这一权力的限制。第四,民族自治地方的自治机关行使权力的依据,主要是宪法和国家制定的法律,而不完全是实行自治的民族依当地的法律和习俗而治,如《民族区域自治法》序言强调民族区域自治是“在国家统一领导下”的自治,其第四条规定:民族自治地方的自治机关需“依照宪法和本法以及其他法律规定的权限”行使自治权,根据本地方的实际情况“贯彻执行国家的法律、政策”,第五条规定:“民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一,保证宪法和法律在本地方的遵守和执行”等等。

四、不纯粹的单一制其不纯粹之处主要体现在“地方自治”

我国单一制下普通的地方政权是省和直辖市,而民族区域自治地方是单一制下特殊的地方政权,其特殊性表现在一定程度的“自治”。虽然有限的民族区域自治不能改变国家单一制的定性,但也使国家的单一制不再纯粹,特别行政区的设立进一步稀释了单一制的浓度。但总体上看,我国仍然是单一制为主的。

1949 年中华人民共和国成立后即开始实行民族区域自治制度,《共同纲领》第六章“民族政策”中第五十一条规定:“各少数民族聚居的地区,应实行民族的区域自治,按照民族聚居的人口多少和区域大小,分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内,各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表。”1954 年《宪法》第三条第四款规定:“各少数民族聚居的地方实行区域自治。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”1982 年《宪法》第四条第三款规定:“各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权。”民族区域自治的自治性主要体现在自治主体、自治依据、自治权三个方面,这也是少数民族自治地方与汉族地方政权的区别所在。

(一)关于自治主体

我国的民族区域自治首先是民族自治,“自治”是相对于“他治”而言的,民族自治的主体是本民族而不是外民族,不是中央空投其他民族的干部来进行管辖。如《宪法》第一百一十四条规定:“自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。”第一百一十三条第二款规定:“自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。”这类似于历史上中央王朝的“以夷制夷”,即用本民族的干部管理本民族的事务。同时考虑到各民族大杂居、小聚居的复杂居住情况,宪法还照顾到居住地的各民族的代表性,如《宪法》第一百一十三条第一款规定:“自治区、自治州、自治县的人民代表大会中,除实行区域自治的民族的代表外,其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。”

民族是一个抽象概念,谁能代表本民族? 这里关键是怎么理解“地方自治”的“自”,即地方自治的主体是谁? 由地方自己管理自己(中央不介入或少介入),这个“地方”是当地的民众还是当地的头领或精英? 这涉及权力的产生及其框架、运作等政体问题。本民族的全体成员直接实行自我管理(类似于直接民主),在中国、在当下可能既不现实,也未必需要。“以夷制夷”中作为治理者的“夷”(即“夷头”而不是被治理者的“夷民”)过去是世袭的贵族王爷,现在是由该民族的民众通过选举选出的代表(至少法律层面上如此),这是当地政体的巨大改变,相当于废除了比汉族的君主专制还要落后的头人制度、土司制度等政体,转而实行间接民主的代议制。即根据宪法和法律的规定,民族自治地方的人大代表、人大主任、行政首长是通过当地民主选举产生的,而不是沿袭这些民族的历史习惯———由当地世袭的头领进行治理,这等于把国家较为先进的政体形式搬到了少数民族地方———这一“进步”是国家推动的,可见国家结构形式虽然不能等同于政权组织形式,但二者确实有密切关系。由于很多汉族地区的选举实际上并没有真正落实,因此搬到少数民族地方的选举也大多没有完全实现。在实践中中央(而不是当地民众)对当年的土司头领给予了适当照顾,如“新中国建立后,对边疆少数民族地区过去的土司,依据他们原先的品级,或委任为省、州、县的政协副主席,或委任为州、县政府的副州长、副县长”。

(二)关于自治的依据

我国少数民族自治地方实行自治的依据既有国家的宪法和法律(如前所述《民族区域自治法》第四条规定“依法”行使自治权),也有当地制定的《自治条例》和《单行条例》。《民族区域自治法》第六条第二款规定:“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况,在不违背宪法和法律的原则下,有权采取特殊政策和灵活措施,加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。”这样既坚持了单一制,维护了国家法律的统一性,又在一定程度上吸纳了某些联邦制因素———当地有权采取特殊政策和灵活措施,是原则性与灵活性相结合的产物,体现了对历史上“以夷制夷”政策的继承和发扬:一方面保留了“以夷制夷”中“以夷人制夷人”的特点(自治主体),另一方面又在一定程度上改变了“以夷俗制夷民”的传统方式———其治理的依据是国法和民俗的结合,《自治条例》和《单行条例》在一定程度上是把当地的一些风俗习惯法律化了,如新疆(1980 年)、西藏(1981 年)、宁夏(1981 年)、内蒙古(1981 年)都分别制定了执行国家《婚姻法》的补充或变通规定,普遍降低了法定婚龄,西藏还规定对各少数民族传统的婚嫁仪式,在不妨碍婚姻自由的前提下应予尊重,等等。在国法和民俗的结合中,民俗的比例应占多少,可否适当提高,是值得进一步探讨的问题。

(三)自治的内容

主要表现在自治权上,我国《宪法》第一百一十五条规定:“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权,同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权,根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”这些自治权比联邦制下的地方政府少,比单一制下的一般地方政府多,实际上是一种“准地方自治”。

我国宪法和《民族区域自治法》都规定了自治权,但其份量不完全相同。作为人民建国的契约,宪法中规定的权力具有始原性,高于任何国家机关,不论中央还是地方都必须遵守,因此宪法上规定的自治权中央也不能随意更改;而法律规定的权力一般是中央(最高立法机关)根据宪法派生出来的权力,是细化宪法规范的结果,国家最高立法机关制定的《民族区域自治法》应该是宪法有关规定的细化,以不违背宪法为原则,否则应该受到合宪性审查。

从《宪法》第一百一十七条至一百二十二条的六条规定来看,自治权主要包括三个方面,一是立法方面的自治权,表现为制定自治条例和单行条例(第一百一十六条)。二是行政方面的自治权,包括四个方面:管理地方财政的自治权(第一百一十七条),自主管理经济权(第一百一十八条第一款),自主管理科教文卫权(第一百一十九条),组织本地公安部队权(第一百二十条)。三是其他方面的自治权,主要表现为国家对民族自治地方的政策,如在国家开发本地资源时适当照顾地方(第一百一十八条第二款),自治机关在执行职务时有权使用当地语言文字(第一百二十一条),国家在经济、文化和培养民族干部及相关人才等方面给予帮助(第一百二十二条)。

《民族区域自治法》第十九至四十五条的规定将《宪法》的上述 6 条分解为 27 条,有些是重复《宪法》的有关规定,如制定自治条例和单行条例(第十九条),有些是新增加的规定,如对国家有关法律的变通执行权(第二十条);还有一些是补充、细化《宪法》的有关规定,如《宪法》第一百二十一条规定:“民族自治地方的自治机关在执行职务的时候,依照本民族自治地方自治条例的规定,使用当地通用的一种或者几种语言文字。”《民族区域自治法》第二十一条除了重复这一内容外,还增加了“同时使用几种通用的语言文字执行职务的,可以以实行区域自治的民族的语言文字为主”。又如《宪法》第一百二十二条第二款规定:“国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”《民族区域自治法》第二十二、第二十三条的内容与此类似,但在培养对象上增加了“少数民族妇女”:“民族自治地方的自治机关根据社会主义建设的需要,采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人,充分发挥他们的作用,并且注意在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。”同时将其主体落实到更为具体的“自治机关”和“企事业单位”两方面,并将“培养”的形式具体化了:如第二十二条规定:“民族自治地方的自治机关”“录用工作人员的时候”,对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾;“民族自治地方的自治机关”可以“采取特殊措施,优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作”。第二十三条规定“民族自治地方的企业、事业单位”依照国家规定“招收人员时,优先招收少数民族人员,并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收”。值得注意的是,《民族区域自治法》第二十二条与《宪法》第一百二十二条第二款规定的内容相似,但“主体”明显不一致,《宪法》规定的主体是“国家”:“国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。”而《民族区域自治法》第二十二、第二十三条规定的义务主体是“民族自治地方的自治机关”和“民族自治地方的企业、事业单位”:“民族自治地方的自治机关”根据需要培养各级干部和人才,“民族自治地方的企业、事业单位”招收人员时要优先招收少数民族人员,等等。这一改变的意义在于,宪法规定“国家”有帮助民族自治地方培养干部和人才的义务,强调的是国家对民族自治地方的义务,是宪法规范中央与地方关系的内容之一;《民族区域自治法》作为中央立法机关制定的法律其规范的对象主要是“民族自治地方”(虽然法律生效后也对中央各国家机关包括最高立法机关本身以及其他地方机关都有约束力),这一方面表明宪法上确立的民族区域自治制度的有关细化工作是由中央来掌控的,另一方面也说明行使自治权的主体是当地的“自治机关”,而不是中央国家机关(这也是一种分权),如中央国家机关不能插手民族自治机关“录用工作人员”的事务。但宪法规定“国家”帮助培养民族干部和有关人才的义务并没有因此取消,而是在《民族区域自治法》第六章“上级国家机关的职责”中做了较为具体的规定,如第六十七条:“上级国家机关隶属的在民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时,优先招收当地少数民族人员。”第七十条:“上级国家机关帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人;根据民族自治地方的需要,采取多种形式调派适当数量的教师、医生、科学技术和经营管理人员,参加民族自治地方的工作,对他们的生活待遇给予适当照顾”等。

从宪法和法律的规范上看,我国的民族区域自治制度设计是好的,但没有完全落实,其中原因很复杂,有苏联体制的影响,也有我国历史上长期形成的大汉族意识作祟,还有激进的革命理想文化之魅影。在世界多元发展、政治日益文明的今天,我们应当反思历史上中原王朝对少数民族的“同化”政策,尽量“求同存异、保护文化多样性的‘多元一体’”,国家对少数民族地区“输血式”的经济扶持也应有所调整,应当“承认和培育少数民族人民自身改变命运的能力,帮助他们找到适合本民族地区地理、生态和文化环境的可持续发展道路”。

1997 年、1999 年分别在香港、澳门设立的特别行政区,不仅赋予其高度的自治权(港澳《基本法》第二条),而且其权力比联邦制下的地方政府还大(如港《基本法》第一百零六条、澳门《基本法》第一百零四条规定不向中央政府交税)。其自治的主体是当地人,即港人治港,澳人治澳;自治的依据是当地法律,如香港《基本法》第八条规定:“香港原有法律,即普通法、衡平法、条例、附属立法和习惯法,除同本法相抵触或经香港特别行政区的立法机关作出修改者外,予以保留。”更重要的是,“一国两制”允许特别行政区实行不同于大陆社会主义制度的资本主义制度,不仅是两种意识形态并存,而且两种政权组织形式并存———大陆实行人民代表大会制度,以民主集中制为原则,港澳实行英美分权式的代议制,不实行民主集中制,这在联邦制国家也是比较少见的,联邦制下的联邦和州虽是双层权力体制,但权力模式基本相同,如都设置议会、政府、法院,彼此的制衡关系也基本类似。如果说民族区域自治是准地方自治,那么特别行政区则是标准的地方自治,特别行政区的设立为我国单一制中的联邦制因素增加了浓墨重彩的一笔。


原载《河南财经政法大学学报》2017 年第 6 期。注释略。



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