王春光:中国乡村治理结构的未来发展方向

选择字号:   本文共阅读 1166 次 更新时间:2015-08-02 12:27:21

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王春光  

   与20年前甚至10年前相比,当前中国社会经济都有了明显的不同,农村也是如此,这决定了乡村社会治理面临着新形势、新问题和新困境。那么,新形势是什么呢?新形势对乡村社会治理带来什么样的新问题和新困境呢?有没有新的出路呢?对这些问题的研究有助于推进农村和谐社会建设和发展。虽然人们对社会治理的理解五花八门,但是其中显示出一些相似或相同的方面。最一致的看法是,社会治理在主体和方式上不同于统治、管治、管控:社会治理的主体是平等的、多元的,包括政府、社区(村庄)、社会组织、企业、家庭、个人等,而不是单一的,也不存在隶属的、上下级的不平等关系;在方式上,社会治理采用的是协商、合作、透明和妥协,也就是说,在社会治理过程中,不同的社会主体通过合作协商、博弈、妥协和透明的方式互动以实现社会发展与社会秩序和谐。这里正是在这样的意义上去理解和分析乡村社会治理问题。

  

   一、中国乡村治理历程

  

   在过去30多年中,中国乡村社会治理的变革与发展是相当明显的。从农村联产承包责任制改革到人民公社解体、乡镇体制建立,乃至在国家大力推行下,实现村民自治。在这个过程中,国家、政府、村落、家庭与个人的关系有了很大的变化和调整。有人认为,这是“乡政村治”模式的确立(张厚安,1996),改变了人民公社时代的集权一体的治理架构,更不同于传统时代“县政村治”治理格局。当然,乡村治理不仅仅限于政府与村庄、老百姓的关系,还发生在乡村社会内部各种关系上,比如人际关系、邻里关系、家族关系、村落关系、社会与市场关系、城镇与村落关系等。有人认为,乡村关系从原来重集体、重合作关系转向原子化、个体化(阎云翔,2012);有人认为,乡村社会组织的兴起已经在乡村社会治理中发挥积极作用(钟宜,2005);也有人认为农村社会组织发育不良,已经影响到农村发展(杨团,2012)。不管学术界对过去30多年乡村社会治理的变化作出怎样的判断,但是,变化确确实实已经发生了。通过深入的调查和分析,我们会发现,乡村社会治理沿着四条路径开展博弈性变迁:一条是国家权力的渗透、吸纳和科层化;另一条是所谓自我管理、自我决策、自我教育、自我监督的村庄自治化;还有一条是传统路径的复兴和拓展;最后一条是市场化、产业化。后两条可以归结为乡村社会自治,不同于村庄自治。

  

   第一条路径与其他路径似乎有冲突和矛盾的地方,但是,在现实中产生了一种新的治理形态——行政社会(王春光,2013),也有的学者称之为“行政化”(徐勇,2002)。虽然中国乡村有自治传统,即“县政村治”,不过村庄自治是改革以后由国家推动而采用的一种治理方式,与传统的自治有明显的差异。传统的自治不存在村委会这样的组织,即使村里有村长、里长,他们都没有组织起来,而是独立的个体,而改革开放以后实现的村庄自治就是通过村委会实现对乡村公共事务、社会秩序乃至经济活动的自我管理,这里的村委会实际上是从过去人民公社体制那里演变过来的,与国家行政有着紧密的关系,因此村庄自治与行政权力有着天然的纽带联系。村庄自治在程序上解决了村民参与村庄治理中的领导产生问题:村委会领导由村民选举产生,村党支部领导由党员选举产生。但是,在村庄决策、管理和服务上并没有让村民有效参与,在公共服务和管理方面,政府在村庄没有直接的执行机制,因此转而将村委会和村支部作为这样的机制,渐渐地将它们变成党和政府的“腿”。进入21世纪,村委会“行政化”、“科层化”越来越明显,原因在于政府越来越多地向乡村提供公共服务,与此同时,地方政府在招商引资、征地拆迁中与村民的利益纠纷越来越多,因此,也就越来越倚重村委会、村党组织去解决问题。于是,政府从多方面强化对村干部、村委会、村党组织的行政吸纳,在一定程度上弱化了他们的自治功能,反过来使得村民也强化了对村干部与政府官员身份一致化的认同。

  

   一方面,国家从上世纪80年代推动村庄自治,给村庄自治制定了法律,另一方面又将村庄自治行政化。当然有研究者认为,中央政府与地方政府对待村庄自治的态度是不同的。乡镇政府存在着“权、责、能”不匹配的问题,因此在治理乡村上不得不倚重村委会和村党组织。事实上,在过去的10多年,各级政府都要把村委会和村党组织当作“阵地”打造和建设,投入了越来越多的资源,强化了它们的党政职能,出现“上头千条线、下头一根针”的党政末梢建设,村干部也成为世界上最小的、管事最多的“小村总理”。当然,政府与村委会的关系比较复杂,它们既不是行政隶属关系,又不是平等的合作伙伴,村委会存在一定的自治成份,尤其是每隔3年要进行一次直接选举。但是,政府又可以通过各种方式和手段左右和支配村委会。具体地说,村庄自治行政化通过这样的机制得以实现:第一,法律机制。国家在法律上虽然强调村庄自治,但是依然规定要履行国家赋予它们的一些行政功能,比如办理村庄公共事务和公益事业,这里就包含着本来需要政府提供的公共服务;“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”,这里的协助没有具体的界定,含糊性为行政化留有很大的空间。法律还规定,“村民委员会的设立、撤销、范围调整,由乡、民族乡、镇的人民政府提出,经村民会议讨论同意,报县级人民政府批准”。事实上,在村庄撤并问题上,几乎没有经村民会议讨论这一项,因为法律没有规定,政府不履行此项规定要负什么样的法律和政治责任。过去10多年,全国兴起了撤村并村高潮,每天都有27个村庄被撤并和改造,基本上都是由县市作出的决定,而根本没有经过村民的同意。

  

   在这样的法律体制下,村委会的自治空间受到极大的限制,随时都会受到压缩。

  

   第二,产权机制。村委会并不是村集体产权的法人代表,村集体产权在法律上是属于全体村民所有的,但是,全体村民要履行集体产权,必须要组织起来,目前大多数村没有这样的组织,因此村委会自然而然地就成了集体产权的代表,即使有的村成立了集体经济组织,但还是由村委会和党组织干部主持。而事实上,村干部也不能有效处置集体产权,在很大程度上还是由政府来决定和支配,比如土地是否流转、土地能否进入市场等,作为土地所有者的村民集体实际上没有权力处置;政府征用农村土地,补偿是由政府说了算的,村委会和党组织不能代表村民与政府讨价还价,相反还要帮助政府做村民的工作。

  

   第三,选举机制。虽然法律规定,村委会和居委会是由村民和居民选举产生的,政府担当监督、审批角色,在这个过程中有相当多的操作空间。在这样的实践过程中,村委会越来越“行政化”,跟村民的关系变得疏远了,当然也有村委会想代表村民利益说话,但往往会被政府疏远、边缘化,最终得不到政府的任何支持和好处,结果也被村民说成无所作为而被取代。

  

   第四,在推进村委会“行政化”的过程中,政府提供经费也是一个重要的机制。随着政府加大对乡村的转移支付和公共服务均等化建设,政府把越来越多的钱投入到村庄发展,由此越来越有能力将村委会“行政化”:在法律上村委会是自治组织,村干部不应有报酬,但是他们整天被政府要求去做这事或那事,因此,政府不得不给他们支付一些报酬。一般来说,一个村有3~5名村干部能享受政府给的报偿,还被纳入养老保障范围。现在这个报偿似乎成了村干部的工资收入。反过来,拿政府的报偿,显然要为政府做事,而政府也以此要求他们这么做,并在报酬规定上,要把村干部表现好坏与报酬支付挂钩,更强化了他们为政府做事的意识和责任,如果年终考核不合格,报偿会被减少甚至取消。与此同时,很多地方实施了“村财乡管或镇管”的做法,村干部如果不配合乡镇政府,就有可能难以使用村经费,这进一步强化了政府对村庄的领导和管理。

  

   第五,责任机制。在绝大多数地方,乡镇政府与村干部签订了管理责任状,规定村干部要完成政府交办的任务,否则,会受到利益的惩罚。这是政府把村干部当作下属进行管理的突出表现。由此可见,如果说上世纪八九十年代,村庄自治空间在逐渐扩大,政府在村庄事务中的干预在减少,那么进入新世纪,政府借助于向村庄投入越来越多的公共财政、开展公共服务而越来越将村自治组织视为政府的办事机构和行动的“腿”,村自治组织越来越少地开展村庄自治事务,乡村自治空间在缩小。

  

   与此同时,村庄的公共空间在不断扩大,它体现在这样几方面:各种传统社会组织在复兴,比如家族组织、邻里组织、互助组织、民间文化组织等,它们变得越来越活跃,对于丰富村民生活有着重要的作用。而且,随着交通条件改善以及信息传播技术的发展,村庄越来越开放,在活动范围上拓展了村庄的地理边界,同时带动了跨村社会交往,超越了村庄自治空间。最后,新型的产业合作组织开始出现,当然这类组织也是国家所鼓励的,在政策上获得国家支持,表面上它们是经济合作组织,实际上是嵌入到乡村社会,比如不少合作组织是建立在熟人关系基础上的,在一定程度上强化了熟人的联系,经济合作组织有利于提升村民在公共空间的参与能力和表达能力。公共空间的扩大,与村庄自治产生联动效应。从理论上看,公共空间才是村庄自治的基础,村庄自治本应是村庄公共空间的本质或体现,但是,由于村庄自治更多地让位于政府行政需求,使得村委会“行政化”,对村庄公共空间带来两方面的效应:一方面,一些公共空间为了分享“行政化”的一些好处,被后者所“虹吸”、同化,比如家族、邻里组织的力量为争夺村委会权力而参与村庄竞选,一些学者甚至认为当今农村选举已经沦为家族争斗或者黑社会争斗;另一方面,村干部利用权力,渗入公共空间,寻找自己的利益和势力范围,比如许多经济合作组织是由村干部牵头组建的,村干部家族变得非常强势,等等。由此,乡村社会变得更加错综复杂,向社会治理提出严峻的挑战。          

  

   二、乡村社会治理的困境和挑战

  

社会治理的功能是多样的。从大的方面看,不外乎三点:维护社会秩序,化解社会矛盾、问题和风险,促进社会发展和进步。具体而言,那就相当复杂了,社会秩序就包括司法秩序、人际关系秩序、市场秩序等,社会矛盾、问题和风险也五花八门,至于社会发展和进步的内容就更加丰富。而且,不同时期社会治理要实现的任务也不尽相同。所以,社会治理是一个进行时,不是一个完成时。乡村社会治理也是如此。正如上文所指出的,在过去30多年中,中国乡村社会治理经历了很大的变化,其功能得到了一定的发挥,但是面临的问题和缺陷也是相当明显的,尤其是在现在,农村内外的社会形势变化很大,乡村社会治理不可避免地面临着更多的挑战和困境。上世纪80年代,在乡村社会治理中引进村庄自治,自然也是为了应对当时的治理困境和挑战。当时的情况是,农村实行联产承包责任制后,原来的人民公社体制难以有效运行,趋于瓦解,由此,乡村的公共事业、公共服务、公益事业问题就没有机制可以来解决,而国家也没有资源帮助解决,于是,个别村庄就自己组建自治委员会,想办法解决自己村庄的公共事务问题。这就是村庄自治诞生的社会基础。但是,村庄自治存在着一些天然的缺陷:首先是延续了城乡二元体制,即城市公共服务和公共事务由政府承担,而农村则由自己解决,这进一步扩大了城乡二元差距和社会不平等。其次,并不是每个村庄都有资源和能力解决自己的公共事务和公共服务问题,事实上绝大部分村庄都没有这样的资源和能力。第三,村庄自治内部存在一些不协调,其中最大的不协调发生在“两委”(村委与支委)之间。虽然并不是说所有村庄都如此,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《人民论坛·学术前沿》2015年2月上

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