陈明辉:新中国国家机构体系的生成 1927-1954

选择字号:   本文共阅读 222 次 更新时间:2022-10-03 00:50:09

进入专题: 新中国国家机构体系   人民代表大会制   民主集中制   议行合一   权力分工  

陈明辉  

   目   次

  

   引 言

  

   一、民主集中制:国家机构体系的核心原则

  

   (一)民主集中制的基本内涵

  

   (二)人民与政权机关的关系:全权的代表机关

  

   (三)代表机关与同级机关的关系:议行合一的内在变迁

  

   (四)中央机关与地方机关的关系:从“绝对服从”到“两个积极性”

  

   二、“一府两院”:国家机构体系的功能分化

  

   (一)中央苏维埃时期

  

   (二)陕甘宁边区政府时期

  

   (三)1948年华北人民政府时期

  

   (四)1949年中央人民政府时期

  

   (五)1954年宪法中的国家机构体系

  

   三、结论与讨论

  

   摘要:我国现行宪法中的国家机构体系可以追溯到新民主主义革命时期的政权建设实践,正是这段历史塑造出了“五四宪法”以来的国家机构体系。作为我国国家机构的组织原则,民主集中制是民主制与集中制的结合,力量是它的核心价值目标。民主集中制的内涵可以划分为人民与代表机关的关系、国家机构的横向关系、国家机关的纵向关系这三个层面,并且这三个层面的具体原则也在不同历史时期更新进化。在民主集中制下,国家机构体系是一个开放结构,法院和检察院都是逐渐从政府部门中分化出来的。在国家权力的配置上,国家权力的类型化是“五四宪法”之后的产物,并且各大国家机关的权力都是以列举的方式划定的职权范围,是根据机关的性质、地位和现实需要而不是根据权力类型而进行职权划分。新中国国家机构的生成史蕴涵着我国国家机构的内在原理,当下的国家机构改革和组织法的修订都可以从中提取经验。

  

   关键词:国家机构体系 人民代表大会制 民主集中制 议行合一 权力分工


引 言

  

   如何对现行宪法中的国家机构体系进行规范解读,进而建构中国国家机构的宪法原理,是当前中国宪法学尝试解决的一个问题。鉴于任何规范解读和原理建构都不是对抽象概念的逻辑演绎,必须要借助一定的历史资源,故而对国家机构体系的宪法学研究有必要进入国家机构体系的生成史,去探寻国家机构体系建构的奥秘。诚然,现行宪法所确立的国家机构体系是对“五四宪法”的回归,但现行宪法的很多问题并不是回到“五四宪法”就可以得到答案。“五四宪法”所确立的国家机构体系,是中国共产党在领导各个时期革命政权的实践中孕育生成的。要深入理解我国国家机构体系的内在逻辑,必须回溯社会主义革命政权建设的源头,去寻找我国国家机构体系的开端。

  

   中国共产党领导的政权建设经验,可以追溯到大革命失败后中国共产党通过武装起义建立的一批苏维埃政权。1927年是中国共产党尝试建立革命政权、创建社会主义国家机构体系的起点。经过土地革命、抗日战争和解放战争这几个时期的革命政权建设,中国共产党于1949年组建全国性的中央政府,并最终在“五四宪法”中奠定了我国国家机构体系的基本架构。现行国家机构体系的价值目标是什么、“一府两院”结构是如何形成的、国家权力类型化的标准是什么等问题,都需要回到“五四宪法”之前的这段政权建设史中寻找答案。

  

一、民主集中制:国家机构体系的核心原则

  

   民主集中制是解析新中国国家机构体系的钥匙。自列宁提出民主集中制原则以来,民主集中制一直是社会主义政党和社会主义政权的组织原则。但列宁提出民主集中制后并未对民主集中制作出明确定义,这使得以民主集中制为原则的机构体系在不同时期呈现出不同的样态。在中国语境下,民主集中制的核心原理及其具体内容,必须从新民主主义革命的历史中去寻找一个原旨主义的解释。

  

   (一)民主集中制的基本内涵

  

   列宁对民主集中制最为系统且具体的一次表述是在1905年7月的一篇文章中。该文指出了党内民主集中制原则的六项内容:“(1)少数服从多数;(2)党的最高机关应当是代表大会,即享有全权的组织的代表的会议,这些代表作出的决定应当是最后的决定;(3)党的中央机关(或党的各个中央机关)的选举必须是直接选举,必须在代表大会上进行;(4)党的一切出版物,不论是地方的或中央的,都必须绝对服从党代表大会,绝对服从相应的中央或地方党组织;(5)对党员资格的概念必须作出极其明确的规定;(6)对党内任何少数人的权利同样应在党章中作出明确的规定。”这六项内容揭示了民主集中制要处理的两组关系——党员与党员代表大会的关系,以及党员代表大会与党的其他机关的关系。

  

   当列宁将民主集中制运用于政权组织时,遵循的也是这一思路。虽然1918年苏俄宪法和1924年苏联宪法都没有出现民主集中制的字眼,但苏维埃政权的组织体系与苏共的组织体系高度镜像,民主集中制无疑是苏联国家机构的一项基本原则。并且,民主集中制从一开始就包括了国家机关纵向关系的维度。在国家结构形式问题上,列宁主张民主集中制,反对联邦制和分权制,并且强调民主集中制能够容纳地方自治和区域自治。

  

   中国共产党很早就接受了民主集中制原则作为党和社会主义政权组织的核心原则。1928年党章正式规定民主集中制为党的组织原则,“(1)下级党部与高级党部由党员大会、代表会议及全国大会选举之。(2)各级党部对自己的党员,应作定期的报告。(3)下级党部一定要承认上级党部的决议,严守党纪,迅速且切实的执行共产国际执行委员会和党的指导机关之决议。”在创建苏维埃政权之后,中国共产党即将民主集中制原则应用于社会主义政权组织。1931年11月的《中华苏维埃共和国第一次全国工农兵代表大会宣言》第7条规定:“苏维埃政权的组织,是采用民主集中制的原则,全国工农兵代表大会是最高政权机关,两次代表大会【之间】,中央执行委员会,是最高政权机关,下级苏维埃政府,应绝对服从上级苏维埃政府的决议和命令。”

  

   1934年1月18日,中华苏维埃共和国中央教育人民委员部编印的一份名为《苏维埃政权》的文件将民主集中制分为了民主制和集中制两个方面加以阐释:“苏维埃的民主制,苏维埃的组织,首先就要保证广大的工农劳苦群众参加苏维埃工作,执行苏维埃一切命令和决议案。”“苏维埃的集中制就是下级必须执行上级的命令和决议案,那么,苏维埃的组织也就是适合这些条件,所以,苏维埃最高政权机关在中央,只有中央有制定法律之权,有宣布战争、订立各种国际条约之权,有发行公债、指挥对外贸易之权……”。简单来说,民主集中制的民主体现在人民与苏维埃的关系上,体现为苏维埃由群众选举,由群众撤换;民主集中制的集中则体现在上下级苏维埃的关系上,下级必须服从上级。可以明显地看到,该文件对于民主集中制的理解与列宁和苏联宪法的理解一脉相承。但略有不同的是,这一时期中国共产党领导的苏维埃政权忽视了在纵向关系上的民主,没有像列宁那样注重地方的主动性和积极性。

  

   为什么要实行民主集中制,或者说实行民主集中制的好处是什么?毛泽东的答案是力量。1937年7月,毛泽东指出取得抗日战争的胜利必须建立实行民主集中制的政府,因为这样的政府才是“最有力量的政府”。“只有民主集中制的政府,才能充分地发挥一切革命人民的意志,也才能最有力量地去反对革命的敌人。”为什么民主集中制有力量呢?毛泽东曾向英国记者贝特兰作出了详细解释:

  

   “民主和集中之间,并没有不可越过的深沟,对于中国,二者都是必需的。一方面,我们所要求的政府,必须是能够真正代表民意的政府;这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护,人民也一定要能够自由地去支持政府,和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面,行政权力的集中化是必要的;当人民要求的政策一经民意机关而交付于自己选举的政府的时候,即由政府去执行,只要执行时不违背曾经民意通过的方针,其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。只有采取民主集中制,政府的力量才特别强大,抗日战争中国防性质的政府必定要采取这种民主集中制。”

  

   从这段话可以看出,毛泽东认为民主集中制是民主制加集中制。民主集中制的力量一方面来源于民主制能够调动广大人民的积极性和能动性,另一方面也来源于集中制能够保障人民意志得到快速有效地执行。力量,如果用当下的时髦概念来表述,那就是国家能力(State Capacity)。毛泽东将民主集中制的价值汇集为力量这一点,是由中国革命和中国共产党的任务决定的,也是抗日战争的现实需要决定的。1945年,毛泽东在抗日战争胜利之后再次明确了民主集中制的制度优势:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。它是民主的,又是集中的,就是说,在民主基础上的集中,在集中指导下的民主。只有这个制度,才既能表现广泛的民主,使各级人民代表大会有高度的权力;又能集中处理国事,使各级政府集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务,并保障人民的一切必要的民主活动。”

  

   民主集中制反对的是西方的三权分立。1947年12月,毛泽东明确表示:“我们的政权制度采取民主集中制,不搞资产阶级的议会制和三权鼎立。”1949年9月,董必武在《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》(以下简称《政府组织法的草拟经过及内容》)的报告中也指出:“民主集中原则的提出,正是针对着旧民主主义三权分立的原则。”民主集中制所追求的民主和效率,与西方分权原则所追求的自由和法治价值形成鲜明对比。这也透漏出中西宪法在整体的价值目标上取舍不同。

  

结合列宁和毛泽东的论述,可以看出民主集中制简单来说就是民主制加集中制。具体而言,民主集中制包括三层含义:第一,在人民与国家机构的关系上,民主集中制是人民组织国家机构的方式。人民通过民主选举产生代表会议,但人民可以随时罢免、撤换代表。代表会议是代表人民行使权力的机关,全国代表会议是整个政权体系中唯一的最高权力机关。第二,在国家机构的横向关系上,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《荆楚法学》2022年第5期

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