马岭:监察委员会与其他国家机关的关系

选择字号:   本文共阅读 4742 次 更新时间:2017-11-17 11:37:17

进入专题: 国家监察体制改革   监察委员会   人大   国家主席   法院   检察院  

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   〔摘  要〕  全国人大及其常委会对监察委员会应有立法权,各级人大及其常委会对同级监察委员会成员应有任免权、对其工作应有监督权。中央监察委员会主任应由全国人大选举(而非决定)产生,即提名人属于人大主席团(而非国家主席)。在宪法规定的人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件的原则条文中,应增加监察机关。由于我国监察机关的性质接近行政权,因此监察权应纳入行政诉讼范畴;许多国家对涉及人身和财产的调查权需经法院审查和批准,这值得我们借鉴。检察机关的监督对象应由过去的监督公安、法院、监狱等延伸至监察机关,为此检察院应保留批准逮捕权,对监察委员会违法行为的纠正权,对其移送案件的审查权等。

  

   〔关键词〕  监察委员会;人大及其常委会;国家主席;法院;检察院

  

   如果在我国政体中增设监察委员会这一机构,就需要修改宪法以确立其地位,并明确规定监察委员会与人大、两院等国家机关的关系,如在宪法“总纲”关于政体的概括性条文中,“由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”的一系列国家机关里增加“监察委员会”,并对“国家机构”中的一些具体条文做出相应的修改。

   监察委员会的监察对象包括所有行使公权力的公职人员,实现了监察对象的全覆盖,其中包括“一府两院”和人大的机关工作人员,[①]“这里虽然不提对公权力组织的监督,但实际上通过对公职人员的监督,也达到了对公权力组织监督的效果。”[②]因为“任何公权力组织,都是通过特定工作人员来具体行使公权力的,公权力行使过程中出现的问题,大多数可反映在公职人员的身上。因此,只要实现对公职人员的监察,一般也就达到了对公权力组织进行监督的目的。”〔[1]〕监察委员会的权力因此而可能成为最强势的国家权力,[③]显然监察委员会对其它国家机关具有很强的监督乃至制约的功能,那么对如此强大的监察权力又该如何监督制约呢?除了党的监督、舆论监督、以及民主党派和社会团体的监督之外,最基本的还是要在国家体制内建立起权力的监督和制约机制。在我国现行宪法设置的政体框架下,监察委员会首先要受人大的监督和制约,同时还应受其他国家机关的适当制约,以保证监察权也被关在“制度的笼子里”,受宪法和法律的约束。

   一、监察委员会与权力机关的关系

   由于监察委员会的地位与一府两院平行,因此在“国家机构”一章中的第一节“全国人民代表大会”中,需要增加有关内容,对监察委员会与人大及其常委会的关系做出明确规范。

   (一)全国人大及其常委会对监察委员会应有立法权

   1.全国人大应有权制定《监察委员会组织法》和《国家监察法》,以建立和规范监察组织体制,明确监察权力的形式、边界和程序。成立监察委员会不仅涉及修宪,而且在修宪之后还需立法,如应制定《监察委员会组织法》,同时将《行政监察法》改为《国家监察法》,这两部法律都应由全国人大制定。

   宪法第62条规定全国人民代表大会有权“(三)制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律”,《监察委员会组织法》明显属于该条规定的“国家机构”的基本法律;在立法实践中,人大组织法、国务院组织法、法院组织法、检察院组织法都是由全国人大制定的,[④]监察委员会组织法应与之保持一致,它们都是典型的基本法律。

   《行政监察法》作为规范国务院监察部行使行政监察权的法律,是由全国人大常委会制定的(1997年5月9日由第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过),但政府内部的“行政监察”一旦上升为与政府平行的“国家监察”,其监察行为法也就应属于“基本法律”从而由全国人大制定。在立法实践中,刑法和刑事诉讼法因属于刑事领域的基本法律而由第五届全国人民代表大会第二次会议制定,民法通则、民事诉讼法、合同法因属于民事领域的基本法律而分别由第六届全国人民代表大会第四次会议、第七届全国人民代表大会第四次会议、第九届全国人民代表大会第二次会议制定;此外行政诉讼法也是由第七届全国人民代表大会第二次会议通过的。由此可以判断,《国家监察法》作为监察领域的基本法律,也应由全国人民代表大会制定。

   2.全国人大常委会的相关立法权。宪法第67条规定全国人民代表大会常务委员会行使下列职权:“(二)制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律;(三)在全国人民代表大会闭会期间,对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改,但是不得同该法律的基本原则相抵触;(四)解释法律”。据此全国人大常委会可以在《监察委员会组织法》和《国家监察法》等基本法律出台后,围绕监察体制制定一般立法(如《监察官法》);也可以在全国人民代表大会闭会期间,对《监察委员会组织法》和《国家监察法》进行部分修改(但不得同其基本原则相抵触);还可以通过对《监察委员会组织法》和《国家监察法》做出法律解释的途径来完善监察法律制度。

   全国人大常委会对监察委员会制定的规范性法律文件有撤销权。宪法第67条规定全国人大常委会有权“(七)撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;”应在其后增加对军事法规和监察法规的撤销权,如增加第(八)项,规定全国人大常委会有权“撤销中央军事委员会制定的同宪法、法律相抵触的军事法规、决定和命令;”增加第(九)项,规定全国人大常委会有权“撤销国家监察委员会制定的同宪法、法律相抵触的监察法规、决定和命令”。值得注意的是,全国人大常委会撤销权的对象是行政法规、军事法规、监察法规(而不是相关决定和命令)时,其撤销权才属于全国人大常委会立法权之范畴,由《立法法》调整,而人大常委会撤销权的对象是相关“决定和命令”时,其撤销权应属于全国人大常委会的监督权,由《监督法》进行调整。

   那么地方同级人大是否也应拥有相应的撤销权呢?这首先要看地方监察委员会是否应有权制定地方监察规章,对此可以比照地方政府的制定规章权来分析。地方政府的制定规章权不是宪法(宪法没有规定)而是由《立法法》赋予的,《立法法》第82条规定:“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规,制定规章。”由于我国地域辽阔,人口众多,各地经济发展不平衡,文化多有差异,因此应当赋予各地根据本地的具体情况制定相应的地方性法律文件的权力,但笔者认为此任务应主要由各地人大承当,地方政府规章不应担任主角(目前太多),即使有也应只是地方性法规的实施细则。相形之下各地的监察委员会应当严格遵守国家法律和中央监察委员会的监察法规,与之保持一致,而不宜强调太多地方特色,有关监察制度及其操作程序,在东部和西部、南方和北方、城市和农村不应有太大区别,这是和地方行政机关不同的地方。因此,笔者认为赋予中央监察委员会制定监察法规的权力即可,不必再赋予地方监察委员会制定地方监察规章的权力。如果地方监察委员会没有制定地方监察规章的权力,那么地方同级人大相应的撤销权也就不复存在。

   (二)各级人大及其常委会对同级监察委员会组成人员应有任免权

   1.关于人大的任免权。首先是关于人大的任免权之“任”,宪法第62条规定全国人民代表大会有权“(四)选举中华人民共和国主席、副主席;(五)根据中华人民共和国主席的提名,决定国务院总理的人选;根据国务院总理的提名,决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选;(六)选举中央军事委员会主席;根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;(七)选举最高人民法院院长;(八)选举最高人民检察院检察长;”应增加第(九)项,规定“选举国家监察委员会主任;根据国家监察委员会主任的提名,决定国家监察委员会其他组成人员的人选”。

   其次是关于人大的任免权之“免”,宪法第63条规定全国人民代表大会有权罢免下列人员:“(一)中华人民共和国主席、副主席;(二)国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长;(三)中央军事委员会主席和中央军事委员会其他组成人员;(四)最高人民法院院长;(五)最高人民检察院检察长。”应增加第(五)项“国家监察委员会主任和国家监察委员会其他组成人员”。

   宪法第101条规定:“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长。”“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长,须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。”即地方各级一府两院的“一把手”都是同级人大选举产生的,因此地方各级监察委员会的主任也应该“选举”(而非决定)产生。这里的问题是,地方各级政府的副职也是同级人大选举产生,这与地方政府的首长负责制有矛盾之处,[⑤]由此而产生的问题是,地方各级监察委员会的副主任应由同级人大选举产生,还是由监察委员会主任提名后由同级人大决定产生?是否需要对宪法第101条第1款做出相应的修改(去掉其中的副职)?这些问题都还值得进一步探讨。

   2.关于人大常委会的任免权。宪法第67条规定全国人民代表大会常务委员会有权“(九)在全国人民代表大会闭会期间,根据国务院总理的提名,决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选;(十)在全国人民代表大会闭会期间,根据中央军事委员会主席的提名,决定中央军事委员会其他组成人员的人选;(十一)根据最高人民法院院长的提请,任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长;(十二)根据最高人民检察院检察长的提请,任免最高人民检察院副检察长、检察员、检察委员会委员和军事检察院检察长,并且批准省、自治区、直辖市的人民检察院检察长的任免”。[⑥]在此应增加一项“在全国人民代表大会闭会期间,根据国家监察委员会主任的提名,决定国家监察委员会其他组成人员的人选”。

   结合宪法第62条关于人大人事权的规定,全国人大常委会关于监察委员会其他组成人员(除主任之外)的产生问题,有3点值得注意:

首先,全国人大常委会对监察委员会其他组成人员的任免是补充性的还是常态性的?即宪法第62条规定全国人民代表大会有权“选举国家监察委员会主任”后,“根据国家监察委员会主任的提名,决定国家监察委员会其他组成人员的人选”,这一权力应该主要属于全国人大、而常委会只做补充性任免,还是全部属于全国人大常委会?依据现行宪法可有两种选择,一是类似于国务院和中央军委,在常态下一般由全国人大任免,在全国人大闭会期间由全国人大常委会任免(即补充性任免);另一种是类似于两院的方式,副主任、委员均由全国人大常委会任免(全国人大不插手)。现行宪法之所以规定两院副主任、委员由全国人大常委会而非全国人大任免,据有关学者介绍,是因为这些副职以下的成员“不是按人民代表大会的届别任职的,任职没有时间限制,因此任免最高人民法院副院长等法院组成人员就成为全国人大常委会的一项经常性的职权。”〔[2]〕338笔者认为这一理由似乎不够充分,如果“不是按人民代表大会的届别任职”就无需人大任免,那也应该无需人大常委会任免,因为人大和人大常委会的届别是一致的,“不是按人民代表大会的届别任职”只能说明其既无需人大也无需人大常委会任免,而应纳入文官管理系统。这其中是否可能还有其他因素?如机构的地位及其重要性等等,一府与两院虽然在宪法上是平行的,但受传统文化重行政、轻司法的观念影响,(点击此处阅读下一页)

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