李一达:集中与分权的历史逻辑——“共同纲领”时期我国宪制的建构、运行与更张

选择字号:   本文共阅读 300 次 更新时间:2021-04-03 09:38:01

进入专题: 四九宪制   议行合一   《共同纲领》  

李一达  

   摘要:  1949年《共同纲领》与《政府组织法》共同确立了堪称“四九宪制”的国家权力配置基本格局。与以苏联为代表的社会主义宪法传统不同,四九宪制虽然同奉议行合一原理为圭臬,却有自己的独特创造,表现为通过中央人民政府主席这一职位实现议、行两端的权力集中。然而决策权与执行权在规范层面的分工模糊与权能交叠,使四九宪制在实际运行中无法确保中央人民政府主席对国家事务直接和经常的领导。随着机构改革与权力重组的受挫,这一时期宪制的制度弹性逐渐耗尽,新政权的缔造者们最终通过在1954年《宪法》中对最高国务会议制度的设计实现了对议行合一体制的重设

   关键词:  四九宪制 议行合一 中央人民政府主席 最高国务会议

   在对中国近现代史的分期中,我国学界多将1949年建国至1956年这一时段称之为“过渡时期”,1949年通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称“《共同纲领》”)与1954年通过的《中华人民共和国宪法》在这一时期发挥着根本大法的作用。相比于有名有实的1954年《宪法》(以下简称“五四宪法”),《共同纲领》更多地只是被视为与宪法具有相似效力的“大宪章”,[1]因此,在宪法学领域,围绕过渡时期的一个重要争论便是《共同纲领》究竟能否被视为“宪法”。[2]本文不拟介入这一争论,而是聚焦于从《共同纲领》公布到1954年《宪法》出台前这段时期的中央政府体制。本文认为,无论对《共同纲领》的性质持何种观点,论者大多承认《共同纲领》至少在这一时期发挥了临时宪法的作用,这就意味着,由它所规定的国家政权组织形式,应当看作这一时期我国的“宪制”。[3]

   “宪制”的定性也缘于《共同纲领》在规范层面的不足。《共同纲领》仅在其第二章“政权机关”中对这一时期的中央政府体制进行了非常粗疏的勾勒,除规定了新中国的国体与政体外,它还规定由中央人民政府在普选的人民代表大会产生前代行最高国家权力机关职责,但对中央人民政府的组织架构、运作方式、人员构成等方面皆未着一字。但这一时期的国家机构设置并非无据可循:1949年9月27日,新政协会议第一次全体会议通过了《中华人民共和国中央人民政府组织法》(以下简称“《政府组织法》”),这部早于《共同纲领》两天出台的法律对国家权力配置作了详尽的规定,实际与《共同纲领》共同发挥着临时宪法的作用。[4]因此,我们可以将二者共同建构的政体概括称为“四九宪制”。

   既往对四九宪制的研究多聚焦于“制宪”,对“行宪”少有关注;[5]对四九宪制与五四宪法的关系也大都着眼于二者的差异,制度上的前后联动则常被忽略。因此,在上述前提下,本文尝试考察四九宪制的规范构成与动态运行,分析它相较于传统政体与社会主义政制中对应安排的独特之处,并试图从政体原理层面总结它必须演进和更新的原因,并简要阐释它与1954年《宪法》确立的政府体制之间的内在勾连。

   一、议行合一体制与主席制的确立

   1948年9月,毛泽东在中共中央政治局的一次会议上,对即将建立的以“人民民主专政”为“国体”的共和国将要采取的政体类型做了构想,他说,人民民主专政的国家,应当以人民代表会议产生的政府来代表它;因此,新政权的制度应当采取民主集中制,而非自民国初年以来在历次政制实验中屡遭挫折的议会制、三权分立等形式{1}(P.136)。半年后,毛泽东在中共中央七届二中全会上作总结时再次强调新的共和国在政体上的阶级取向,即摈弃资产阶级共和国的国会制度,以无产阶级共和国的苏维埃制度建政:“苏维埃是俄国人民创造的,列宁加以发扬”,“在中国,因为资产阶级共和国的国会制度在人民中已经臭了,我们不采用它,而采用社会主义国家的政权制度”。{2}(P.265-266)

   而由中国人民政治协商会议第一届全体会议于1949年9月27日通过的《中央人民政府组织法》,则对我国的中央政权组织这样规定道:

   在普选的全国人民代表大会召开前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,制定中华人民共和国中央人民政府组织法,选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权。(第一章第三条)中央人民政府委员会组织政务院,以为国家政务的最高执行机关。(第一章第四条){3}(P.18)

   从上述两段表述可以看出,在毛泽东眼里,新生的共和国的理想政体是仿效苏联已经施行的苏维埃,亦即人民代表大会制度。但在作为临时制宪机关代行全国人民代表大会职权的新政协会议第一次全体会议召开以后,到第一届全国人民代表大会召开之前,存在一个相当长的最高权力的真空期。因此,在作为“临时宪法”颁行的《共同纲领》与《政府组织法》的规定下,中央人民政府委员会就成为了作为一种过渡形式的代议制来担当行使全国最高权力的制度类型。那么,该委员会与苏联的苏维埃又是否存有、存在何种程度的差异呢?

   如果对苏联当时施行的1936年《宪法》与《共同纲领》和《政府组织法》做一个比较,我们不难发现,苏、中两国最高国家权力机关的主要区别之一是,苏联的最高苏维埃以一个多人构成的主席团为其最高领导机构,而中央人民政府委员会则改集体领导为个体领导,将相应权力收束到了中央人民政府主席这个职位上。

   从《共同纲领》和《政府组织法》的相关规定中,我们可以概括出中央人民政府主席具有以下制度特征:

   第一,据《政府组织法》第二章第八条、第十条,中央人民政府主席主持代行最高代议机关职能的这个委员会的会议,并领导委员会的工作,同时它也是委员会会议的召集者,它的制度角色类似于议会的议长。

   第二,如董必武在就《政府组织法》的草拟经过和基本内容所作的报告中指出的,在别国宪法中,中央人民政府委员会的职权多被规定为国家元首的职权{4}(P.74)。换言之,我国的国家元首此时为集体而非个人,因此,作为中央人民政府委员会中最具分量的一员,主席理应是国家元首职位的组成部分。

   第三,《政府组织法》第三章第十四条规定,在中央人民政府委员会休会期间,政务院须对中央人民政府的主席负责,并向它报告工作。这使得主席还部分地承担了政府首脑的职能{5}(P.134)。

   如果将中央人民政府主席放进现代政体类型学的光谱里,我们就能更好地看出它在权力配置上的独特之处:无论是将国家元首与政府首脑分设两职的内阁制,还是将二者合为一体的总统制,它们都与代议机关相互制衡,绝不会有内阁总理或总统领导议会的情况出现。即便与新中国同出一枝的苏联宪法体制,也是由最高苏维埃主席团主席和部长会议主席分别承担国家元首和政府首脑的职能,且二者在规范层面都隶属于代议机关而不是领导它。在这个意义上说,新中国的主席制设计堪称独到。

   以主席制为政权机关的统领,看似无法用现代政体学说加以诠释,但实际其来有自。首先,中央人民政府的建制并非凭空而来,它在很大程度上参照了华北人民政府的架构,[6]其组织法的主要起草人董必武也曾在华北人民政府担任主席要职,[7]作为在制度变迁中起关键节点作用的行动者,负载的思想资源、组织经验与制度偏好,自然会转化为对应的立法创造。[8]与中国共产党此前建立的其他地方政权的领导机构一样,华北人民政府也把议行合一这个马克思主义政府学说的基本原理作为政权组织的指导原则,即政权的最高权力机关是“同时兼管行政和立法的工作机关”,{6}(P.130)这就使得代议机关和行政机关令出一门在理论上成为可能。其次,以《共同纲领》为代表的宪法性文献,皆出自中国共产党主导下的政治协商会议,而中共自立党之始就将民主集中制作为组织构建的基本原则,并在近三十年的革命与战争中日益凸显其“集中”的一面,形成了“下级服从上级”、“全党服从中央”等纪律,建立了书记处这种统揽日常工作、有临机决断之权的中枢组织,且明文规定书记处的行动准则为首长负责制{7}(P.173)。政党在战时收束与集中权力的逻辑随着以党建政的过程延伸至政权建设中,为代议机关和行政机关在实际运行中的权力安排提供了制度借鉴。可以说,整个中央人民政府委员会都是以议行合一为合法性背书,以执政党“民主的集权制”[9]的战时体制为有效性范本建立起来的,二者交叠的表现之一便是代议机关最高长官与行政机关最高长官的合二为一。

   不过,主席制的产生与强化,与现代政体学说也并非全无关联。议行合一与民主集中制虽然缔造了新中国中央权力配置的宪制安排,但它们并未对这些国家机构由哪些人来落实作出规定,为这一规定提供法理依据的是代议制的政体理论。自法国大革命以降,人民主权成为政体设计无法逾越的准则,而美国的建国之路则验证了大国民主往往要通过间接而非直接的方式来实现,于是,代议制逐渐成为实现现代民主政治的主要机制。代议制需通过政党来运转,执政党领袖在国家宪法体制中担任有实权的最高领导职务便成为这种政治模式的题中之义。因此,由中共中央主席出任中央人民政府主席,在法理层就变得顺理成章。但中共的特别之处在于,它并非通过议会党争的方式赢得政治领导权,而是通过武装割据、暴力革命的方式夺取国家政权,进而获得对政治事务的领导地位,在这个过程中,中共除了发育出了上述民主集中制等组织原则外,更仿照政府职能建立起了一套完整的党务系统。建国后,这套党务系统开始改变过去以党代政的工作方式,不再直接处理政务、发布政令,将这些行政职能让渡给对应的政府部门;[10]但同时,中共以党组、党委为纽带,在中央政府肌体中重新穿插铺排自己的横向结构与纵向层级,形成了一个与政府架构平行、层级一致,且各级党组书记与平行的行政部门主要负责人几近重合的垂直系统,实际重新掌握了政府事务。[11]因此,中共中央主席既可以藉由自己的宪制角色发号施令,也可以凭借自己的党内身份把舵政务,使得主席制进一步成为权力的枢纽。

   执政党对新中国宪制的影响还不止于此。在近代史上,“国”与“军”两者之间高度统一的关系深植于民国政治当中,如有论者所言,“所谓人民共和国就是人民解放军,蒋介石的亡国,也就是亡了军队”。{8}(P.493-497)新中国成立后,国家武装力量的主体同样来自执政党领导的革命军队,“军人”与“国家”之间的关系构造,在很大程度上也延续了武装力量在执政党在战时体制中曾奠定的组织原则,亦即中共在1929年在古田会议上确立的“党指挥枪”的组织原则。反之,该原则自然衍生出在国家宪法体制中应落实“党指挥”的逻辑,执政党领袖据此进入宪制的军事分支,承担宪法层面的武装力量统率权,主席制亦藉此将三军统帅也整合进自己的多元复合身份中。[12]

   至此,我们可以用这样一张组织结构图来简明地展示,在新中国建政之初,执政党领袖在党、政、军三大系统中央所处的地位:

   (图略)

   如上页图所示,首先,根据议行合一的社会主义政体模式,执政党领袖成为了代议机关的最高集体领导的组成部分;其次,执政党领袖自然拥有对本党所主导的“内阁”的领导权,这在制度中表现为它实际上同时担任着最高行政长官的职务;再次,执政党领袖通过领导革命斗争,掌握了武装力量的统率权,这在宪制中转化为他担任的中央军委主席职务;最后,由于此时的中央政府体制是联合政府,因此执政党领袖还兼任了作为政党联合组织的政协的主席职务。概而言之,基于议行合一体制的中央人民政府主席,分别整合了国家元首与政府首脑的部分性质与职能,或许可以说,这是一种混合宪制(mixed constitution)的新类型,这似乎也暗合了理想的国家秩序应当以不同政治形式原则的结合和混合为基础的设想{9}(P.215)。

   二、“议”少“行”难:主席制的困境

如前所述,中央人民政府主席的制度正当性基于两点:第一,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 四九宪制   议行合一   《共同纲领》  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 历史学 > 中国近现代史
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/125858.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2021 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统